FI

Bryssel 23.4.2009

KOM(2009) 188 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO

EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Euroopan naapuruuspolitiikan täytäntöönpano vuonna 2008

{SEC(2009) 511}

{SEC(2009) 512}

{SEC(2009) 513}

{SEC(2009) 514}

{SEC(2009) 515}

{SEC(2009) 516}

{SEC(2009) 517}

{SEC(2009) 518}

{SEC(2009) 519}

{SEC(2009) 520}

{SEC(2009) 521}

{SEC(2009) 522}

{SEC(2009) 523}

KOMISSION TIEDONANTO

EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Euroopan naapuruuspolitiikan täytäntöönpano vuonna 2008

1. Strateginen tausta – Kriisien vuosi

Vuosi 2008 oli Euroopan naapuruuspolitiikan täytäntöönpanon kannalta vaikea vuosi. Loppuvuotta leimasivat kriisit, jotka saattavat merkitä pitkäaikaisia haasteita tälle tärkeälle politiikanlohkolle. Koettiin kaksi väkivaltaista konfliktia: Venäjän ja Georgian välinen sota elokuussa 2008 ja Israelin interventio Gazassa joulukuussa 2008 ja tammikuussa 2009. Vuoden vaihteessa itäiset kumppanit ja EU joutuivat kärsimään kaasutoimitusten keskeytymisistä Ukrainan ja Venäjän välisen kiistan seurauksena. Lisäksi todettakoon, että syvenevän maailmanlaajuisen finanssi- ja talouskriisin vaikutukset tuntuivat kaikkialla naapuruuspolitiikan alueella, erityisesti sen itäosassa. Epäsuotuisa toimintaympäristö korostaa tarvetta tukea naapureita vielä aktiivisemmin ja tuntuvammin molemminpuolisen vaurauden, vakauden ja turvallisuuden edistämiseksi.

Vaikka yleinen toimintaympäristö oli vaikea, kumppanit edistyivät merkittävästi Euroopan naapuruuspolitiikan täytäntöönpanossa useilla avainalueilla, mikä kertoo naapuruuspolitiikan roolista uudistusten käynnistäjänä. Useat kumppanit edistyivät kauppaneuvotteluissa, vero- ja tulliuudistuksissa ja kilpailupolitiikassa. Myös liiketoimintaympäristö koheni monissa maissa. Joissakin tapauksissa siihen liittyi edistymistä korruption torjunnassa. Korruptio on kuitenkin useissa maissa edelleen merkittävä ongelma. Yleisesti ottaen uudistusvauhti on hidastunut erityisesti demokratiauudistusten ja ihmisoikeusnormien osalta. Tässä tiedonannossa luodaan yleiskatsaus tähän kehitykseen. Lisäksi valotetaan finanssi- ja talouskriisin vaikutuksia kumppanimaihin ja ehdotetaan keinoja, joilla naapuruuspolitiikan välinein voitaisiin edistää elpymistä.

Naapuruuspolitiikan asteittainen syveneminen jatkui vuonna 2008. Perustana olivat komission joulukuussa 2007 tekemät ehdotukset [1] sekä kaksi uutta aloitetta: heinäkuussa Välimeren unioni aloitti toimintansa komission tiedonannon pohjalta ja joulukuussa komissio teki kunnianhimoisen ehdotuksen itäisestä kumppanuudesta. Nämä tärkeät hankkeet vahvistavat naapuruuspolitiikkaa entisestään ja täydentävät jo olemassa olevia hankkeita, kuten Mustanmeren synergiaa.

Tarkempaa tietoa on saatavissa maakohtaisista edistymiskertomuksista ja alakohtaisesta edistymiskertomuksesta, jotka ovat tämän tiedonannon liitteenä. Euroopan naapuruuspolitiikka antaa yhteistyölle puolueettomat ja yhtenäiset puitteet. Kertomuksissa tulee esiin erot uudistusten jaksottamisessa ja tärkeysjärjestyksessä kahdenvälisesti sovituissa toimintasuunnitelmissa [2] sekä kumppaneiden erilaisuus.

2. Kahdenvälisten suhteiden kehitys

Armenia on edistynyt naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa. Se koki kuitenkin helmikuun 2008 presidentinvaalien jälkimainingeissa sisäisen kriisin, jonka seurauksista se yhä kärsii. Kriisi johti poikkeustilaan ja sitä kautta ongelmiin demokratianormien ja ihmisoikeuksien kunnioittamisessa erityisesti tiedotusvälineiden vapauden suhteen. Ennen kriisiä uudistuksissa oli viime vuosina edistytty vakaasti. Vuonna 2008 toteutettiin tärkeitä toimia, joilla parannettiin hallituksen päätöksentekoprosessin läpinäkyvyyttä ja erityisesti hallituksen yhteistyötä kansalaisjärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa. Enemmän on kuitenkin vielä tehtävä. Armenia edistyi alueellisessa yhteistyössä ja vuoropuhelussa naapurimaidensa kanssa. Lisäksi se on yhtynyt yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) koskeviin julkilausumiin, ja se tekee hyvin aktiivisesti yhteistyötä YUTP:hen liittyvissä kysymyksissä. Vero- ja tullisäännösten, rahoituspalvelujen, kilpailupolitiikan ja sosiaalipolitiikan uudistamisessa ja köyhyyden vähentämisessä on edistytty. Armenia jatkoi yhteistyötään EU:n kanssa kauppaan liittyvissä kysymyksissä, joihin kuuluu myös valmistautuminen mahdolliseen pitkälle menevään ja laaja-alaiseen vapaakauppasopimukseen tulevaisuudessa. Euroopan komission lähetystön perustaminen Jerevaniin helmikuussa 2008 vahvisti edelleen kahdenvälisiä suhteita Armeniaan.

Azerbaidžan edistyi demokratian lisäämisessä edellisvuoden tapaan vain vähän. Lokakuun 2008 presidentinvaaleissa havaittiin etenemistä kohti Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön ETYJ:n puitteissa annettujen sitoumusten toteutumista, mutta vaaliprosessissa oli puutteita. Oikeuslaitoksen suhteen edistyttiin jonkin verran, joskin oikeuslaitoksen riippumattomuus on edelleen huolenaiheena. Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelemisessa otettiin askeleita taaksepäin. Kansallinen tv- ja radioneuvosto teki joulukuussa 2008 päätöksen olla laajentamatta ulkomaisten lähetystoiminnan harjoittajien toimilupia kattamaan lähetyksiä paikallisilla taajuuksilla, mikä edelleen rajoitti tiedotusvälineiden moniarvoisuutta. Liiketoimintaympäristön osalta Maailmanpankki arvioi Azerbaidžanin olevan yksi maailman parhaista uudistajista. Makrotaloudellinen ympäristö oli suotuisa erityisesti vuoden 2008 ensimmäisellä puoliskolla. Talous kasvoi voimakkaasti lähinnä korkeiden öljyn- ja kaasunhintojen ansiosta. Azerbaidžan jatkoi neuvotteluja liittymisestään Maailman kauppajärjestöön (WTO). Se edistyi hyvin strategisesta kumppanuudesta energiakysymyksissä vuonna 2006 tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan puitteissa ja energiantuottajaroolinsa vahvistamisessa. Raportointikauden päätyttyä vuonna 2009 on ollut nähtävissä rohkaisevia merkkejä, kuten kidutuksen vastaisen YK:n yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan ratifiointi ja ihmisoikeusaktivistia vastaan nostetuista herjauskanteista luopuminen. Euroopan komission lähetystön perustaminen Bakuun helmikuussa 2008 vahvisti edelleen kahdenvälisiä suhteita Azerbaidžaniin.

Jatkuvista voimakkaista jännitteistä huolimatta Vuoristo-Karabahin konfliktin ratkaisemisessa tapahtui myönteistä kehitystä, kun Azerbaidžanin ja Armenian presidentit allekirjoittivat yhteisesti ensimmäisen asiakirjan sitten vuoden 1994. EU tukee edelleen konfliktin ratkaisemista ETYJ:n Minskin ryhmän puitteissa.

Egyptin ja EU:n toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon sitouduttiin voimakkaammin yhteiskunnallisten, taloudellisten ja alakohtaisten uudistusten osalta, mutta sitoutuminen poliittisiin uudistuksiin oli vähäisempää. Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien alueella edistyminen oli hyvää naisten ja lasten oikeuksien osalta, mutta muilta osin on vielä paljon tehtävää. Talouden uudistamisessa edistyttiin. Erityisesti voidaan mainita finanssi- ja rahapolitiikan yhdenmukaistaminen sekä yleinen talouden vapauttaminen. Kehitystä tuki myös asioita nopeasti käsittelevien taloustuomioistuinten perustaminen. Neuvottelut palvelukaupan asteittaisesta vapauttamisesta ja sijoittautumisoikeudesta on käynnistetty. Maataloustuotteita sekä jalostettuja maatalous- ja kalataloustuotteita koskevat neuvottelut on saatu päätökseen. Edistyminen markkinoiden ja sääntelyn uudistamisessa on ollut vähäistä, ja se on keskittynyt lähinnä pk-yritysten liiketoimintaympäristön parantamiseen sekä tullihallintoon ja sen toimintavalmiuksiin. Egypti liittyi myös Yritys-Eurooppa-verkostoon (Enterprise Europe Network). Energia-alan yhteistyössä edistyttiin, kun yhteisymmärryspöytäkirja EU:n ja Egyptin välisestä energiakumppanuudesta allekirjoitettiin. Työllisyys- ja sosiaalikysymyksissä havaittiin vähäistä edistymistä työlainsäädännössä. Peruskoulutukseen pääsyn edistäminen eteni merkittävästi. Myös terveydenhuoltoalan uudistamisessa edistyttiin. Esimerkkeinä voidaan mainita perusterveydenhuollon saatavuus ja koko väestöä koskevan sairausvakuutuksen käyttöönotto. Huhtikuussa 2008 pidetyssä EU–Egypti-assosiaationeuvoston neljännessä kokouksessa tehtiin ehdotuksia EU-suhteiden vahvistamisesta.

Georgiassa poikkeukselliset tapahtumat vaikuttivat merkittävästi Euroopan naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon. Venäjä toteutti vuonna 2008 yksipuolisia toimia, joiden tarkoituksena oli vahvistaa sen suhteita Georgian separatistisiin Abhasian ja Etelä-Ossetian alueisiin erityisesti lisäämällä sotilaallista läsnäoloa. Sotilaalliset välikohtaukset ja provokaatiot kärjistyivät elokuussa 2008 aseellisen konfliktin puhkeamiseen Venäjän kanssa Etelä-Ossetian hallinnasta. Miestappiot laskettiin sadoissa, noin 192 000 ihmistä joutui jättämään kotinsa ja ympäristölle koitui vakavaa vahinkoa. Georgian alueelle jäi 7 000 venäläistä sotilasta. Venäjä tunnusti näiden kahden separatistisen alueen julistautumisen itsenäisiksi, mikä loukkasi Georgian suvereniteettia ja monimutkaisti konfliktien rauhanomaista ja kestävää ratkaisemista. Tulitaukosopimus tehtiin EU:n avustuksella, ja Eurooppa-neuvosto ilmaisi voimakkaan tukensa Georgian alueelliselle koskemattomuudelle. Samaan aikaan kahdet ennenaikaiset vilpillisiksi väitetyt vaalit ovat korostaneet tarvetta tehostaa demokratiauudistuksia ja edistää poliittista moniarvoisuutta ruusuvallankumouksesta lähtien ajetun kunnianhimoisen uudistusohjelman hengessä. Vaikeasta toimintaympäristöstä huolimatta Georgia edistyi jonkin verran naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa. Edistymistä oli havaittavissa korruption torjunnassa, oikeussuojan saatavuuden helpottamisessa ja liiketoiminta- ja sijoitusilmaston sekä tullihallinnon parantamisessa. Työlainsäädännön, työntekijöiden oikeuksien ja työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun suhteen tarvitaan konkreettisia toimenpiteitä. Georgia jatkoi yhteistyötään EU:n kanssa kauppaan liittyvissä kysymyksissä, joihin kuuluu myös mahdollisen pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppasopimuksen valmistelu. Georgia jatkoi yhteistyötä myös oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioissa, jotka ovat perusta EU:n ja Georgian välisille neuvotteluille viisumimenettelyjen helpottamista koskevasta sopimuksesta ja takaisinottosopimuksesta.

Israelin pyydettyä kahdenvälisten suhteiden nostamista uudelle tasolle yhteistyötä laajennettiin voimassaolevan toimintasuunnitelman pohjalta huhtikuussa 2008. Näin saatiin lisää aikaa keskustella sen seuraaja-asiakirjan sisällöstä. Israel on edistynyt monissa toimintasuunnitelman prioriteeteissa. Lisätyötä tarvitaan köyhyyskuilun laajenemisen hillitsemiseksi ja arabivähemmistön tilanteen parantamiseksi toteuttamalla työllisyyttä, naisten oikeuksia, sosiaalista osallisuutta, koulutusta ja julkishallintoa koskevia toimenpiteitä. Neuvottelut palvelukaupan asteittaisesta vapauttamisesta ja sijoittautumisoikeudesta käynnistettiin. Maataloustuotteita sekä jalostettuja maatalous- ja kalataloustuotteita koskevat neuvottelut saatiin päätökseen. Liikenteen osalta Euroopan yhteisö ja Israel allekirjoittivat horisontaalisen ilmailusopimuksen ja aloittivat neuvottelut kattavasta ilmailusopimuksesta. Komissio ja Israel allekirjoittivat myös yhteisen julistuksen yhteistyöstä ja vuoropuhelusta koulutuksen alalla ja huhtikuussa 2008 pöytäkirjan yleisistä periaatteista, joita sovelletaan Israelin osallistuessa yhteisön ohjelmiin.

EU:n ja Israelin kahdenvälisten suhteiden mahdollisessa uudelleentarkastelussa, myös naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelman yhteydessä, on otettava huomioon Israelin ja arabien välinen konflikti sekä Lähi-idän yleinen poliittinen kehitys. Siirtokuntien laajentuminen jatkui ja jopa nopeutui vuonna 2008, mikä vaikutti kielteisesti sekä rauhanprosessiin että palestiinalaisväestön rajanylitys- ja liikkumismahdollisuuksiin ja talouteen. Tätä vahvisti vielä sekin, että useissa toimintasuunnitelman puitteissa tehdyissä sitoumuksissa, kuten palestiinalaisten kaupankäynnin helpottamisessa, ei edistytty. Luvatta alueelle C (johon kuuluu Israelin yksinomaiseen määräysvaltaan kuuluvia alueita) rakennettujen palestiinalaistalojen hävittäminen Länsirannalla alkoi uudelleen vuoden 2008 viimeisellä neljänneksellä puolen vuoden hiljaiselon jälkeen. Cast Lead -operaation käynnistäminen Gazassa tarkastelujakson lopussa on entisestään pahentanut poliittista tilannetta ja heikentänyt dramaattisesti palestiinalaisväestön tilannetta, joka oli heikko jo ennen hyökkäystä Gazan alueen täydellisen saarron vuoksi.

Jordania on aktiivinen ja rakentava naapuruuspolitiikkakumppani. Se edistyi rangaistuslaitosjärjestelmän uudistamisessa, läpinäkyvyydessä ja korruption torjunnassa. Oikeuslaitoksen riippumattomuudessa tai yhdistymisvapaudessa ei kuitenkaan havaittu merkittävää edistymistä. Talouden vapauttamisessa ja kilpailun lisäämisessä esim. sähköisen viestinnän ja energian aloilla sekä ympäristöhallinnossa edistyminen oli hyvää. Liiketoimintaympäristön parantaminen edellyttää uutta lainsäädäntöä. Kauppakysymyksissä edistyminen oli kuitenkin vähäistä. Erot rikkaiden ja köyhien välillä ovat kasvamassa, ja kattava köyhyyden vähentämiseen tähtäävä strategia on vielä pantava täytäntöön. Jordania ilmaisi marraskuussa 2008 haluavansa parantaa laadullisesti ja lisätä määrällisesti EU:n kanssa käytävää poliittista vuoropuhelua useista yhteisistä poliittisista ja turvallisuushaasteista.

Israelin ja Hizbollahin välisen sotilaallisen konfliktin päätyttyä vuonna 2006 Libanon ajautui pitkäksi aikaa poliittiseen umpikujaan. Kilpailevien ryhmittymien välillä päästiin viimein toukokuussa 2008 sopimukseen, ja puolitoista vuotta kestänyt kriisi päättyi. Kansalliseen yhtenäisyyteen nojautuva hallitus muodostettiin heinäkuussa 2008. Koko vuoden jatkunut vaikea poliittinen tilanne hidasti toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa. Institutionaalisista parannuksista huolimatta lainsäädäntötyön pysähtyminen merkitsi, että lainsäädäntöaloitteista ei voitu keskustella. Ministerineuvosto sopi monista uudistuksista (esim. kilpailupolitiikkaa ja alv), mutta niistä ei voitu antaa säädöksiä. Edistyminen oli hidasta myös muilla aloilla (ihmisoikeudet, oikeuslaitoksen uudistaminen, sosiaalialan uudistaminen sekä sääntelyä ja hallintoa koskevat uudistukset). Tilanne on vaikuttanut maan yleiseen yhteiskunnalliseen, taloudelliseen ja poliittiseen tilanteeseen sekä naapuruuspolitiikan puitteissa käytävään vuoropuheluun. Ensimmäinen askel kohti Syyrian-suhteiden normalisoitumista otettiin lokakuussa 2008 solmimalla diplomaattisuhteet. Riippumattoman kansainvälisen tutkintakomission työ jatkui koko tarkastelujakson ajan. Euroopan komissio tuki Libanonin erikoistuomioistuimen perustamista Haagiin.

Moldovan tasavalta, jäljempänä ’Moldova’, edistyi monilla Euroopan naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelman osa-alueilla. Esimerkkeinä voidaan mainita oikeuslaitoksen uudistaminen, kidutuksen vastaisen komitean raporttien julkaiseminen ja positiivinen yhteistyö EU:n rajavalvonnan avustusoperaation (EUBAM) kanssa. Moldova jatkoi myös yhteistyötä EU:n kanssa kaikissa Transnistrian konfliktin ratkaisemiseen liittyvissä kysymyksissä, kuten luottamusta lisäävien toimien edistämisessä ruohonjuuritason vuoropuhelun parantamiseksi. Lisäksi se on huolehtinut, että EU:n yksipuolisia tullietuuksia koskevat ehdot pannaan asianmukaisesti täytäntöön. EU:n ja Moldovan välinen liikkuvuuskumppanuus allekirjoitettiin. Marraskuussa 2008 aloitettiin neuvottelut Moldovan liittymisestä energiayhteisösopimukseen, mikä kertoo merkittävästä edistymisestä energia-alan uudistamisessa. Tietyillä avainalueilla, kuten ihmisoikeuksien ja sananvapauden kunnioittamisessa, ei kuitenkaan edistytty lainkaan tai edistyminen oli vähäistä. Sama koskee markkina- ja sääntelykysymyksiä, korruptiota, huumeita ja ihmiskauppaa torjuvien kansallisten strategioiden täytäntöönpanoa sekä esim. kuljetusalaa. Muutetun vaalilain hyväksyminen merkitsee taantumista. Huhtikuussa 2009 pidetyistä vaaleista raportoidaan ensi vuonna.

Marokko on edelleen aktiivinen ja rakentava naapuruuspolitiikkakumppani. Se edistyi monilla toimintasuunnitelman kattamilla osa-alueilla. Vaikka demokratiaa ja ihmisoikeuksia edistävät uudistukset voisivatkin olla kunnianhimoisempia, edistymistä on kuitenkin tapahtunut, mistä ovat esimerkkinä naisten osallistumista vahvistavan uuden vaalilain hyväksyminen, korruptiota torjuvien toimien toteuttaminen ja liittyminen YK:n yleissopimuksiin. Puutteet oikeuslaitoksen toiminnassa muodostavat kuitenkin edelleen riskin käynnistetyille uudistuksille. Lehdistönvapaudelle on edelleen esteitä. Vuoropuhelua EU:n kanssa tietyillä sensitiivisillä aloilla on edelleen vahvistettu, erityisesti järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa ja rajaturvallisuuskysymyksissä tehtävässä yhteistyössä. Neuvottelut takaisinottosopimuksesta eivät ole edenneet odotetusti. Neuvotteluissa palvelukaupan asteittaisesta vapauttamisesta ja sijoittautumisoikeudesta sekä maataloustuotteiden, jalostettujen maataloustuotteiden sekä kala- ja kalataloustuotteiden kaupasta on edistytty. Vuoden 2007 vaalien jälkeen muodostettu hallitus on käynnistänyt asteittain rakenteellisia talousuudistuksia epäedullisesta talouden ilmapiiristä huolimatta. Sosiaalipolitiikan osalta on merkkejä kehityksestä: köyhyysrajan alapuolella elävien osuus väestöstä on hieman vähentynyt, koulutus- ja terveydenhuoltomäärärahat ovat lisääntyneet ja vedenjakelu- ja viemäri-infrastruktuuria on huomattavasti kohennettu. Lapsityövoiman käyttö kuitenkin jatkuu, ja nuorisotyöttömyys on edelleen ongelma. Marokko ja EU hyväksyivät lokakuussa 2008 pidetyssä assosiaationeuvoston kokouksessa ad hoc -työryhmän laatiman yhteisen asiakirjan kahdenvälisten suhteiden lujittamisesta. Asiakirja on muodoltaan ”pitkälle edistyneen maan” etenemissuunnitelma, joka pannaan täytäntöön tulevina vuosina. Työryhmä raportoi asiasta assosiaationeuvoston seuraavassa kokouksessa.

Palestiinalaishallinto edistyi vuonna 2008 jonkin verran toimintasuunnitelman kattamilla osa-alueilla, ja se toteutti myös uskottavia toimia Palestiinan uudistus- ja kehityssuunnitelman toteuttamiseksi. Merkittävintä edistyminen oli julkisen talouden vakauttamisessa ja turvallisuusalan uudistamisessa. Talouden puolella yksityissektorin kehittymisessä koettiin Gazassa voimakas taantuma. Ainoastaan vähimmäismäärän humanitaarista apua sallittiin ylittää raja; muutoin saarto oli täydellinen. Israelin miehityksen jatkuminen ja liikkumis- ja rajanylitysrajoitukset vaikeuttivat huomattavasti myös Länsirannan talouskehitystä. Siksi talouskasvu pysytteli miehitetyillä palestiinalaisalueilla heikkona (alle 2 prosentin) ja selvästi väestönkasvua vähäisempänä mittavasta avustusrahoituksesta huolimatta. Myös poliittinen uudistaminen ja instituutioiden kehittäminen hidastui Länsirannan ja Gazan jakautumisen vuoksi. Useat yritykset saattaa eri ryhmittymät sovintoon epäonnistuivat ja johtivat ihmisoikeustilanteen heikkenemiseen alueen molemmissa osissa. Lainsäädäntötyö oli vähäistä, koska Palestiinan lakiasäätävä neuvosto ei voinut kokoontua.

Vuosi päättyi yhteen Israelin ja palestiinalaisten välisen konfliktin synkimmistä luvuista. Sitä käsitellään kuitenkin tarkemmin seuraavassa edistymiskertomuksessa.

Tunisia osallistuu kaiken kaikkiaan aktiivisesti Euroopan naapuruuspolitiikkaan. Vuoropuhelu demokratiaa ja ihmisoikeuksia käsittelevässä alakomiteassa on kehittynyt edelleen, mutta kentällä on edelleen haasteita sovittujen tavoitteiden toteuttamisessa erityisesti yhdistymisvapauden ja sananvapauden osalta. Oikeuslaitosta on uudistettava oikeusvaltion vahvistamiseksi. Oikeusvaltion toteutuminen on keskeinen tekijä, jotta Tunisia voi todella lähentyä EU:ta. Oikeus- ja turvallisuusasioita käsittelevän alakomitean puitteissa käynnistetyn vuoropuhelun tulisi avata tietä läheisemmälle yhteistyölle terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa, rajaturvallisuuskysymyksissä ja maahanmuuttoasioissa. Talous- ja sääntelyuudistukset ovat edistyneet merkittävästi, minkä ansiosta Tunisian talous ja Tunisian ja EU:n välinen kauppa ovat kasvaneet huomattavasti. Tunisia on jatkanut työtään sosiaalipolitiikan alalla, ja tulokset terveydenhuollossa, koulutuksessa, köyhyyden torjunnassa ja naisten oikeuksien suojelussa ovat rohkaisevia. Tehtävää on kuitenkin vielä. Tunisia on alueen ensimmäinen kumppani, jonka kanssa on muodostettu teollisuustuotteiden vapaakauppa-alue. Tämä toteutui 1. tammikuuta 2008 eli kaksi vuotta alkuperäistä aikataulua edellä. Se on myös ensimmäinen maa, jonka kanssa neuvottelut riitojenratkaisumenettelystä assosiaatiosopimuksen puitteissa on saatu päätökseen, ja se parafoi pöytäkirjan 1. heinäkuuta 2008. Neuvottelut palvelukaupan asteittaisesta vapauttamisesta ja sijoittautumisoikeudesta sekä maataloustuotteiden, jalostettujen maataloustuotteiden sekä kala- ja kalataloustuotteiden kaupasta on käynnistetty. Assosiaationeuvoston marraskuisessa kokouksessa Tunisia ilmaisi kiinnostuksensa vahvistettuun kumppanuuteen samassa hengessä kuin Marokon ”pitkälle edistyneen maan” asema. EU on ilmaissut haluavansa työstää tätä aktiivisesti.

Ukraina edistyi monilla toimintasuunnitelman kattamilla osa-alueilla. Uudistusvauhti kuitenkin hidastui maan jatkuvan sisäpoliittisen epävakauden ja – vuoden jälkipuoliskolla – syventyvän maailmanlaajuisen finanssi- ja talouskriisin seurauksena. Joidenkin keskeisten poliittisten uudistustoimenpiteiden, kuten perustuslain ja oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan, täytäntöönpanossa Ukraina ei edistynyt lainkaan tai edistyminen oli vain vähäistä. Tarkastelujakson tärkeimmät saavutukset olivat Ukrainan liittyminen Maailman kauppajärjestöön toukokuussa 2008, EU:n ja Ukrainan välistä assosiaatiosopimusta koskevien neuvottelujen hyvä eteneminen, myös pitkälle menevään ja laaja-alaiseen vapaakauppa-alueeseen liittyvien näkökohtien osalta, lokakuussa käynnistetty viisumivuoropuhelu, jonka pitkän aikavälin tavoitteena on viisumivapaa matkustaminen, sekä jatkuva myönteinen yhteistyö EU:n rajavalvonnan avustusoperaation (EUBAM) kanssa. Myös yhteistyö YUTP-asioissa oli myönteistä, ja Ukraina yhtyi lähes kaikkiin YUTP-kantoihin, joihin oli mahdollista yhtyä. Joulukuussa 2008 Ukraina ja komission yksiköt allekirjoittivat uuden hallinnollisen järjestelyn tiiviimmästä yhteistyöstä pelastustoiminnan alalla. Marraskuussa käynnistettiin neuvottelut maan liittymisestä energiayhteisösopimukseen. Energiayhteistyötä tehostettiin edelleen energiaa koskevan yhteisymmärryspöytäkirjan yhteydessä.

Suhteet muihin Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluviin maihin kehittyivät myönteisesti vuonna 2008. Assosiaatiokomitea sopi syyskuussa etenemissuunnitelmasta Algerian kanssa tehdyn assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanemiseksi. Jäljellä olleiden poliittisten vankien vapauttamisen seurauksena joidenkin Valko-Venäjän hallituksen jäsenten viisumikielto poistettiin kuudeksi kuukaudeksi. Neuvottelut puitesopimuksesta Libyan kanssa aloitettiin marraskuussa 2008, ja ajantasaistettu assosiaatiosopimus Syyrian kanssa parafoitiin joulukuussa 2008.

3. Euroopan naapuruuspolitiikkaa vahvistavat uudet puitteet

Vuonna 2008 Euroopan unioni vahvisti edelleen merkittävästi suhteitaan naapureihinsa uusilla puitteilla, jotka täydentävät erillisiä kahdenvälisiä suhteita. Myös yhteisen EU–Afrikka-strategian toteuttamista jatkettiin. Strategia koskee viittä Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvaa maata, ja sillä pyritään samoihin päämääriin omin tuloshakuisten ja kohdistetuin kumppanuuksin.

Välimeren unioni – kohti näkyvämpää kumppanuutta

Heinäkuussa 2008 pidetyssä Pariisin huippukokouksessa käynnistettiin Välimeren unioni, jonka tavoitteena on Barcelonan prosessin saavutusten pohjalta antaa uutta poliittista nostetta EU:n tärkeälle suhteelle Välimeren kumppaneihin, lisätä yhteistä vastuullisuutta ja tehdä suhteesta konkreettisempi ja näkyvämpi alueellisesti laajemmin ja suppeammin rajattujen hankkeiden kautta. Rakenteen osalta Välimeren unioni ehdotti hankesuuntautuneen sihteeristön perustamista [3]. Marraskuussa pidetyssä Välimeren unionin ministerikokouksessa päätettiin sen sijaintipaikasta (Barcelona) ja päästiin sopimukseen Arabiliiton osallistumisesta kaikkiin kokouksiin kaikilla tasoilla. Lisäksi sovittiin EU:n ja Arabiliiton yhteystoimiston perustamisesta Maltaan.

Ensimmäisiin hankkeisiin, joita tämän aloitteen puitteissa kehitetään, kuuluvat Välimeren puhdistaminen, meri- ja maayhteyksien perustaminen, väestönsuojeluhankkeet luonnonmullistusten ja ihmisen aiheuttamien katastrofien torjumiseksi, Välimeren aurinkoenergiasuunnitelma, Euro–Välimeri-yliopiston avaaminen Sloveniassa sekä mikroyrityksiin ja pk-yrityksiin keskittyvä Välimeren liike-elämän kehittämisaloite.

Mustanmeren synergia: ensimmäinen täytäntöönpanovuosi [4]

Kiovassa pidettiin helmikuussa 2008 ulkoministerikokous. Kokouksessa hyväksyttiin yhteinen julkilausuma, jossa määritetään alat, joilla tarvitaan alueellista toimintaa. Näitä ovat energia, liikenne, viestintä, kauppa, ympäristö, meripolitiikka, kalastus, muuttoliike, lainvalvonta ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta.

Mustanmeren synergia on herättänyt myös runsaasti kansalaisjärjestöjen kiinnostusta. Mustanmeren synergia-aloitteen puitteissa järjestettävistä ihmisoikeuskysymyksiä käsittelevistä kansalaisyhteiskunnan seminaareista ensimmäinen pidettiin toukokuussa 2008 Moldovassa. Muuttoliikettä käsittelevä yhteistyöfoorumi on perustettu.

Komissio on käynnistänyt tunnustelevat neuvottelut alueen maiden kanssa Euroopan laajuisten liikenneverkkojen laajentamisesta, ja liikenneasioita käsittelevä ministerikokous pidettiin Bakussa joulukuussa 2008. Komissio on kiinnittänyt enemmän huomiota meriliikenteen turvallisuuteen, ja se on ryhtynyt soveltamaan merten moottoriteiden käsitettä Mustallamerellä. Työ yhteisen ilmailualueen laajentamiseksi Mustanmeren valtioihin on aloitettu. Komissio on aloittanut valmistelut, jotta Euroopan yhteisö voisi liittyä Mustanmeren suojelemisesta pilaantumiselta tehtyyn yleissopimukseen (Bukarestin yleissopimus). Bulgaria ja Romania ovat tehneet viralliset ehdotukset yleissopimuksen muuttamisesta niin, että Euroopan yhteisö voisi tulla sen sopimuspuoleksi.

Itäistä kumppanuutta koskeva ehdotus [5]

Komissio teki joulukuussa 2008 ehdotuksen itäisestä kumppanuudesta, koska vakaammat olot, parempi hallintotapa ja talouden kehitys unionin itärajoilla ovat unionin strateginen etu, koska unionin kumppaneita on autettava vakauttamaan suvereniteettinsa ja asemansa itsenäisinä valtioina, myös demokratiauudistusten kautta, ja koska unionin kumppanit ovat ilmaisseet halunsa tiivistää suhteitaan EU:hun. Ehdotuksessa komissio teki eron Mustanmeren synergian yhteydessä käynnistettyyn alueelliseen yhteistyöhön, jotta itäinen kumppanuus ja Mustanmeren synergia, jonka konkreettinen toiminta on juuri alkamassa, voisivat mahdollisimman pitkälti täydentää toisiaan.

Tiedonanto itäisestä kumppanuudesta sisältää pitkälle tähtääviä ehdotuksia EU:n ja Itä-Euroopan ja Etelä-Kaukasian maiden suhteiden syventämiseksi. Tarkoituksena on edistää poliittista assosiaatiota ja taloudellista yhdentymistä sekä edistää asteittain liikkuvuutta niin, että pitkän aikavälin tavoitteena on täydellinen viisumivapaus. Kumppanuudella olisi sekä kahdenvälinen että monenvälinen ulottuvuus. Monenvälisellä tasolla otettaisiin käyttöön yhteistyön toimintalinjoja, joiden aiheina olisivat demokratia, hyvä hallinto ja vakaus; taloudellinen yhdentyminen ja lähentyminen EU:n politiikkoihin; energiavarmuus; ja yhteydet ihmisten välillä. Eurooppa-neuvosto suhtautui ehdotuksiin myönteisesti kokoontuessaan maaliskuussa 2009.

Itäinen kumppanuus käynnistetään huippukokouksessa 7. toukokuuta 2009 ja sitä jäsennetään vuotuisissa ulkoministerikokouksissa ja kahden vuoden välein järjestettävissä huippukokouksissa. Temaattisten toimintalinjojen ensimmäiset kokoukset pidetään pian kumppanuuden käynnistämisen jälkeen.

4. Maailmanlaajuisen finanssi- ja talouskriisin vaikutukset

Maailmanlaajuinen finanssikriisi on vaikuttanut kumppaneiden reaalitalouteen eri laajuudessa.

Tähän mennessä maailmantalouden muuttuneet olosuhteet ovat vaikuttaneet vakavammin itäisiin naapurimaihin. Nämä maat, joiden voimakas kasvu viime vuosina oli pitkälti ulkomaisten pääomavirtojen ansiota (suorat ulkomaiset sijoitukset, pankkilainat tai joissakin tapauksissa myös maasta muuttaneiden rahalähetykset), kärsivät nyt kansainvälisen pääoman ja luottomarkkinoiden ehtymisestä. Monet alueen maat ovat voimakkaasti riippuvaisia viennistä. Niissä rahoitusmarkkinoiden romahtamista pahentaa vientihyödykkeiden, kuten energian, metallien ja maataloushyödykkeiden, hintojen voimakas lasku. Myös sosiaaliset vaikutukset ovat todennäköisiä, ja vaarana on, että köyhyys ja haavoittuvuus lisääntyvät, minkä vuoksi sosiaalialan toimenpiteet ja uudistukset ovat sitäkin kiireellisempiä ja haastavampia.

Itäisen naapuruston suurin talous Ukraina koki voimakkaan taloudellisen taantuman vuoden 2008 lopulla: teräksen vientihintojen laskun ja maailmanlaajuisen finanssikriisin seurauksena kaupankäynnin olosuhteet heikentyivät niin, että pankki- ja yrityssektorilla oli vaarana ulkoisen rahoituksen tyrehtyminen. Kokonaistuotanto väheni merkittävästi, ja koko vuoden talouskasvu heikkeni noin 2,5 prosenttiin. Ukrainan talouden taantuma, jonka odotetaan jatkuvan vuonna 2009, on vaikuttanut epäedullisesti myös esim. Moldovaan ja Valko-Venäjään, joille se on tärkeä kauppakumppani.

Ukrainan viranomaiset sopivat Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) kanssa nopeasti noin 12,8 miljoonan euron valmiusluottojärjestelystä osana kattavaa talouden vakauttamisohjelmaa. Ensimmäinen erä on maksettu, ja keskusteluja käydään IMF:n toisen erän maksamiselle asettamien ehtojen toteuttamisesta. Ukrainan julkinen velka ja julkisen talouden takaama velka pysyi kestävällä tasolla vuonna 2008. Suurin ongelma on pankkien ja yritysten lyhytaikaisen ulkomaisen velan rahoittaminen. Lainsäädäntöä, jolla pankkien tilanne oli määrä ratkaista, muutettiin marraskuussa 2008 kriisintorjuntalainsäädännön nojalla. Tämän lainsäädännön täytäntöönpano on viranomaisten päätavoite vuonna 2009, jotta elinkelpoiset pankit voivat jatkaa antolainausta ja sitä kautta tukea talouskasvun jatkumista.

Ukraina ei ollut alueen ainoa maa, joka sai taloudellista tukea Bretton Woods -instituutioilta. IMF on jo toteuttanut rahoitusjärjestelyjä Georgiassa, Valko-Venäjällä ja Armeniassa. Moldova on todennäköisesti seuraavana vuorossa tänä vuonna.

Välimeren alueella rahoitusalan vähäinen kansainvälinen yhdentyminen ja maltillinen antolainauspolitiikka sekä suhteellisen vähäinen riippuvuus ulkomaisista rahoitusvirroista on pitkälti suojannut rahoituslaitoksia subprime-kriisiltä ja ylivelkaantumiselta. Kotimaidensa markkinoilla toimivat pankit eivät ole kärsineet maailmanlaajuisesta luottolamasta, ja ne ovat jatkaneet talouden luotottamista, vaikkakin ulkomaisen luototuksen heikko saatavuus on esteenä tulevalle luotonannon kasvulle ja pidemmälle menevälle rahoituksenvälitykselle.

Maailmanlaajuinen finanssi- ja talouskriisi muodostaa kuitenkin vuonna 2009 koko EU:n naapuruuspolitiikan alueella riskejä tietyillä talouden avainaloilla, joita ovat maasta muuttaneiden rahalähetykset entiseen kotimaahan, vientiteollisuus, matkailu ja rakennusala. Erityisesti Euroopan heikot kasvunäkymät ovat merkittävä riski, sillä EU muodostaa tärkeimmät vientimarkkinat ja työllistää suuren osan niistä työntekijöistä, jotka lähettävät rahaa entiseen kotimaahansa. Vientiin vaikuttaa todennäköisesti myös alemman palkkatason maiden kilpailu. Ulkomailta tulevat investoinnit todennäköisesti kärsivät Euroopan laskusuhdanteesta. Todennäköisesti myös suorat ulkomaiset sijoitukset vähenevät, sillä eurooppalaiset yritykset saattavat päättää lykätä investointeja. Pankkialan likviditeetin ehtyminen kehittyneissä maissa voi vaikeuttaa yksityistämistä kumppanimaissa. Pk-yritysten voi olla vielä vaikeampaa saada rahoitusta, millä voi olla vakavia vaikutuksia niiden toimintaan. Kriisin leviäminen EU:n naapureihin pahentaisi jo valmiiksi korkeaa työttömyyttä, erityisesti nuorisotyöttömyyttä, ja vaikeuttaisi entisestään työmarkkina- ja sosiaaliuudistuksia.

Talouskriisissä kauppaan liittyvät Euroopan naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelmien tavoitteet ovat tärkeämpiä kuin koskaan. Naapurien alueellisen taloudellisen yhdentymisen prosesseja on myös jatkettava.

Heti Lontoon G20-huippukokouksen jälkeen komissio esitti äskettäin antamassaan tiedonannossa [6] oikea-aikaisia, kohdennettuja ja koordinoituja toimenpiteitä, jotka koko EU:n olisi tänä vuonna toteutettava, jotta kumppanimaita voidaan auttaa selviytymään maailmanlaajuisen finanssikriisiin vaikutuksista. Tätä silmällä pitäen Euroopan komissio nopeuttaa ulkoisen avun ohjelmiensa puolivälitarkistusta vuosina 2009 ja 2010 uusien tarpeiden ja ensisijaisten tavoitteiden huomioonottamiseksi.

5. Päätelmät

Keskinäisen riippuvuuteen perustuva tiivistyvä kumppanuus

EU:n suhteet naapureihin ovat kaiken kaikkiaan edelleen tiivistyneet vaikeasta kansainvälisestä toimintaympäristöstä huolimatta. Tämä kehityssuuntaus näkyy yhtä lailla vuoden 2008 tiedonannossa määritettyjen Euroopan naapuruuspolitiikan ”edelläkävijöiden” yleisessä edistymisessä kuin muidenkin maiden kehityksessä, myös niiden, jotka eivät vielä osallistu naapuruuspolitiikkaan täysimääräisesti. Se näkyy sekä kahdenvälisten suhteiden syvyydessä että kasvavana monenvälisten aloitteiden verkostona. Vuoden 2009 kriisit ja kumppanimaiden edessä olevat haasteet ovat vain vahvistaneet strategista ajatusrakennelmaa, johon tiiviimpi naapuruuspolitiikka, joka antaa konkreettista ja uskottavaa tukea molemminpuolisen turvallisuuden ja vaurauden lisäämiseksi, perustuu.

Muutamat maat ovat pyytäneet EU-suhteidensa tason virallista nostamista tämän kehityksen perusteella. Tämä kertoo Euroopan naapuruuspolitiikan vetovoimasta ja tuloksiin perustuvan, eriytetyn politiikan tarjoamista myönteisistä kannustimista. Suhteiden tason nostaminen merkitsisi poliittisen vuoropuhelun institutionaalistamista ja lisääntymistä, tehostaisi maan osallistumista EU:n talousalueeseen ja lisäisi yhdentymistä monilla politiikanlohkoilla. Komissio katsoo, että EU:n olisi suhtauduttava tällaisiin pyyntöihin avoimesti, eikä vähiten uudistusinnon säilyttämiseksi kumppanimaissa. Virallisen suhteiden tason nostamisen perustana olisi oltava sitoutuminen yhteisiin arvoihin ja etuihin ja se, että toimintasuunnitelman toteuttaminen osoittaa, että kyseisellä kumppanilla on kunnianhimoa edetä pidemmälle, erityisesti demokratian, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen ja oikeusvaltion osalta.

Hallintotapaa ja taloutta koskeviin haasteisiin vastaaminen

EU toteuttaa naapuruuspolitiikkaa yhä jalostuneemmin välinein. Naapuruuspolitiikkaa on edelleen eriytettyä ja kunkin kumppanin tilanteeseen räätälöityä, mutta komissio huolehtii, että yhdelle maalle tai alueelle kehitetyt menestyksekkäät lähestymistavat ja välineet otetaan tarvittaessa käyttöön muualla naapurustossa. Erityisesti muutamien itäistä kumppanuutta koskevassa tiedonannossa tehtyjen ehdotusten, kuten vahvempi kokonaisvaltainen lähestymistapa instituutioiden kehittämiseen tai sosiaalista ja taloudellista yhteenkuuluvuutta tukevat kansalliset toimintalinjat, voitaisiin katsoa tukevan myös suhteita unionin eteläisiin naapureihin.

Kumppanien uudistuksiin liittyvää taloudellista tukea on myös mukautettava uusiin tavoitteisiin, joita on asetettava naapureiden kohdatessa uusia haasteita. Tämä otetaan huomioon komission ehdotuksissa ENPI-määrärahoista vuosiksi 2011–2013.

Hallintotapakysymyksissä ei edistytty lainkaan vuonna 2008. Siksi EU:n ja sen kumppaneiden on tehostettava työtään sekä tiiviimmän poliittisen vuoropuhelun keinoin että räätälöidyllä avulla, johon kuuluu myös hallintotaparahasto, joka on edelleen tärkeä poliittinen kannustin. Komissio päättää rahaston määrärahojen jakamisesta tässä tiedonannossa ja sen liitteenä olevissa maakohtaisissa edistymiskertomuksissa tehdyn analyysin pohjalta.

Syvenevän maailmanlaajuisen finanssi- ja talouskriisin vuoksi kumppanimaiden on syytä jatkaa talousuudistuksia entiseen tahtiin ja pidättäytyä protektionistisista ja kauppaa vääristävistä toimenpiteistä. Myös EU:lta edellytetään konkreettista tukea. Komissio ehdottaa seuraavaa:

· Varmistetaan säännöllisessä yhteydenpidossa kumppaneihin tiivis vuoropuhelu toimenpiteistä, joilla finanssikriisiin ja sen taloudellisiin ja sosiaalisiin seurauksiin vastataan, sekä keinoista, joilla sen vaikutusta kaikkein haavoittuvimpiin väestöryhmiin lievennetään, edistäen samalla asianmukaisia työoloja ja turvaten kestävän taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen;

· Osallistutaan finanssikriisistä johtuvien lyhytaikaisten maksuvalmiusongelmien ratkaisemiseen myöntämällä yhteisön makrotaloudellista rahoitusapua yhteistyössä IMF:n kanssa IMF:n ohjelmaehtojen mukaisesti. Jos muut keinot ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahaston kartuttamiseksi osoittautuvat tarpeisiin nähden riittämättömiksi, voitaisiin harkita, että osa tulevasta ENPI-lahja-avusta siirrettäisiin sivuun. Lisäksi komissio kehottaa jäsenvaltioita harkitsemaan kahdenvälistä makrotaloudellista apua naapuruuspolitiikan piiriin kuuluville maille, samoin IMF:n kanssa koordinoiden;

· Vahvistetaan rahoitusalan sääntely-ympäristöä ja instituutioita, jotka voivat varmistaa rahoitusmarkkinoiden asianmukaisen valvonnan (keskuspankit, pankki- ja rahoitusalan valvontaviranomaiset, arvopaperipörssien valvojat ym.), kahden seuraavan vuoden aikana teknisen avun ohjelmilla ja tarvittaessa twinning-ohjelmilla. Tämän lisätuen puitteissa tutkitaan myös Euroopan keskuspankin ja eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien mahdollisuutta ulottaa teknisen avun ohjelmat kumppanimaiden keskuspankkeihin;

· Kannustetaan EIP:tä ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankkia nopeuttamaan antolainaustaan, myös itäisessä naapurustossa;

· Lievennetään talouskriisin vaikutuksia tukemalla kauppaa ja investointeja. Tähän voisi liittyä itäiseen kumppanuuteen kuuluvan pk-yritysten rahoitusvälineen priorisointi ja, jos määrärahoja on käytettävissä, Euro–Välimeri-investointi- ja kumppanuusvälineen (FEMIP) ja/tai naapuruuspolitiikan investointivälineen (NIF) lisärahoittaminen.

[1] KOM(2007) 774: Vahva Euroopan naapuruuspolitiikka.

[2] Naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvat Algeria, Armenia, Azerbaidžan, Egypti, Georgia, Israel, Jordania, Libanon, Libya, Marokko, miehitetyt palestiinalaisalueet, Moldovan tasavalta, Syyria, Tunisia, Ukraina ja Valko-Venäjä. Toimintasuunnitelmat on tehty 12 kumppanin kanssa, Algeriaa, Libyaa, Syyriaa ja Valko-Venäjää lukuun ottamatta.

[3] KOM(2008) 319 – Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille – Barcelonan prosessi: Välimeren unioni.

[4] KOM(2008) 391 – Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille – Kertomus Mustanmeren synergian ensimmäisestä täytäntöönpanovuodesta.

[5] KOM(2008) 823 – Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille – Itäinen kumppanuus.

[6] KOM(2009) 160, 8.4.2009. Kriisitilanteen tuki kehitysmaille.

--------------------------------------------------