[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 19.6.2008

KOM(2008) 225 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27 päivänä marraskuuta 2000 annetun direktiivin 2000/78/EY soveltamisesta [SEK(2008) 524]

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27 päivänä marraskuuta 2000 annetun direktiivin 2000/78/EY soveltamisesta

1. JOHDANTO

Neuvosto antoi 27. marraskuuta 2000 direktiivin 2000/78/EY yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista[1]. Direktiivi annettiin EY:n perustamissopimuksen 13 artiklan nojalla; kyseisessä artiklassa annetaan neuvostolle toimivalta toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sukupuoleen, rotuun, etniseen alkuperään, uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiseksi.

Direktiivi 2000/78/EY oli määrä saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä 2. joulukuuta 2003 mennessä EU-15-maissa, 1. toukokuuta 2004 mennessä EU-10-maissa ja 1. tammikuuta 2007 mennessä Bulgariassa ja Romaniassa[2], ja lisäksi jäsenvaltiot voivat hyödyntää kolmen vuoden lisäaikaa ikään tai vammaisuuteen perustuvaan syrjintään liittyvien säännösten täytäntöön panemiseksi. Komissio tutkii parhaillaan kaikkia kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä varmistaakseen, että direktiivi pannaan täytäntöön asianmukaisesti. Jos komissio katsoo, että näin ei tapahdu, se käyttää laillisia valtuuksiaan kansallisen lainsäädännön saattamiseksi yhdenmukaiseksi direktiivin kanssa.

Direktiivin 19 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden oli ilmoitettava komissiolle tarvittavat tiedot, jotta komissio voi laatia tämän kertomuksen. Komissio kuuli työmarkkinaosapuolia ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioita. Komissio on myös ottanut huomioon Euroopan parlamentin kannat[3].

Tämän kertomuksen tarkoituksena ei ole esittää yksityiskohtaista selostusta direktiivin kaikkien säännösten saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä jäsenvaltioissa, vaan ennemminkin kuvata tiettyjä näkökohtia, jotka näyttävät komission mielestä erityisen ongelmallisilta tai tärkeiltä. Liitteenä oleva taulukko direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä on tarkoitettu antamaan kuva direktiivin täytäntöönpanon tämänhetkisestä tilanteesta[4].

2. DIREKTIIVIN 2000/78/EY VAIKUTUS

Direktiivi 2000/78/EY on monella tavoin innovatiivinen. Siinä kielletään syrjintä uusilla uskontoon, sukupuoliseen suuntautumiseen, ikään ja vammaisuuteen perustuvilla syillä. Mitä tulee vammaisuuteen perustuvaan syrjintään, direktiivissä otetaan käyttöön velvoite toteuttaa ”kohtuullisia mukautuksia” vammaisia varten. Vaikka jotkin peruskäsitteet olivatkin jo käytössä kansallisessa lainsäädännössä, kun jäsenvaltiot saattoivat direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä, tämä osoittautui hankalaksi joidenkin perusteiden, kuten iän ja sukupuolisen suuntautumisen kohdalla. Jäljempänä mainitaan joitain erityiskysymyksiä, jotka nousivat esiin direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä siltä osin kuin on kyse neljästä syrjimisperusteesta, joita se koskee: ne ovat sukupuolinen suuntautuminen, uskonto tai vakaumus, ikä ja vammaisuus.

Sukupuolinen suuntautuminen

Sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän kieltäminen oli uutta lähes kaikille jäsenvaltioille, joiden oli ensimmäistä kertaa säädettävä oikeudellisesta suojasta tällä alueella. Sukupuoliseen suuntautumiseen perustuva syrjintä on nyt kiellettyä kaikissa jäsenvaltioissa. Useimmissa jäsenvaltioissa tuomioistuimeen on viety vähän tai ei lainkaan tapauksia, joissa on kyse seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvasta syrjinnästä. Tilannetta voi selittää se, että kyseessä on uusi oikeudellinen alue useimmissa jäsenvaltioissa. Selityksenä voi yhtä hyvin olla se, että valittajat eivät ole halukkaita julkistamaan seksuaalista suuntautumistaan ottaen huomioon se, että monet eurooppalaiset pitävät seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvaa syrjintää yhä yleisenä ja tabuna omassa yhteiskunnassaan[5].

Euroopan tasolla Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on äskettäin tehnyt päätöksen asiassa, joka koskee ennakkoratkaisua siitä, onko samaa sukupuolta olevaa rekisteröidyn parisuhteen osapuolta kohdeltava samalla tavoin kuin heteroseksuaalisen avioliiton aviopuolisoa, kun on kyse oikeudesta ammatillisen eläkelaitoksen jälkeen jääneelle maksamaan eläkkeeseen[6]. Asiassa Barber [7] annetun tuomion johdosta ammatillisia eläkkeitä olisi pidettävä ”palkkana” EY:n perustamissopimuksen 141 artiklan mukaisessa merkityksessä, ja ne kuuluvat sen vuoksi yhteisön syrjimättömyyslainsäädännön soveltamisalaan (tässä tapauksessa direktiivi 2000/78/EY). Vaikka kysymykset aviosäädystä ja rekisteröidyistä parisuhteista kuuluvatkin kansallisen lainsäädännön piiriin, tuomioistuin päätti asiassa Maruko[8] , että direktiivi 2000/78/EY on esteenä säännöstölle, jonka nojalla rekisteröidyn parisuhteen osapuoli ei saa toisen osapuolen kuoleman jälkeen sellaista perhe-eläkettä, jota jälkeen jäänyt aviopuoliso saa, vaikka kansallisessa oikeudessa rekisteröidyllä parisuhteella asetetaan samaa sukupuolta olevat henkilöt vertailukelpoiseen tilanteeseen aviopuolisojen kanssa mainitun perhe-eläkkeen kannalta. Tuomioistuin lisäsi, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen kansallisen tuomioistuimen asiana on tutkia, onko jälkeen jäänyt rekisteröidyn parisuhteen osapuoli vertailukelpoisessa tilanteessa asianomaisessa ammatillisessa eläkejärjestelmässä säädettyä perhe-eläkettä saavan aviopuolison kanssa.

Uskonto tai vakaumus

Uskontoon tai vakaumukseen perustuvan syrjinnän kielto on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä kaikissa jäsenvaltioissa. Valtaosa jäsenvaltioista ei kuitenkaan määrittele näitä termejä lainsäädännössään. ”Uskonnon” ja ”vakaumuksen” rajaaminen voi joissain tapauksissa osoittautua ongelmalliseksi, erityisesti silloin kun se voidaan liittää etnisyyteen joko sen vuoksi, että uskonnollisella ryhmällä katsotaan olevan etninen luonne, tai sen vuoksi, että uskontoon kuuluvat jäsenet kuuluvat pääasiassa tiettyihin etnisiin ryhmiin[9].

Direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa annetaan lupa erityispoikkeukseen yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta, kun on kyse kirkoista tai muista organisaatioista, joiden eetos perustuu uskontoon tai vakaumukseen. Tämän perusteella tällaiset elimet voisivat valita työpaikkaan samaa uskontoa tai vakaumusta tunnustavan henkilön, kun kyseinen uskonto tai vakaumus on työtä koskeva todellinen, perusteltu ja oikeutettu vaatimus. Tämä poikkeus antaa ainoastaan mahdollisuuden erilaiseen kohteluun uskonnon tai vakaumuksen perusteella, eikä sitä voida käyttää oikeuttamaan syrjintää muulla perusteella, kuten sukupuolisen suuntautumisen perusteella. Sillä olisi myös oltava selvä yhteys toiminnan luonteeseen.

Useat jäsenvaltiot ovat hyväksyneet kansalliseen lainsäädäntöönsä säännöksiä, jotka ovat direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisia. Osa maista on säätänyt poikkeuksista, jotka voivat ylittää direktiivin tiukat ehdot tai jotka ovat epäselviä. Muut jäsenvaltiot ovat päättäneet olla ottamatta käyttöön 4 artiklan 2 kohdan mukaista poikkeusta[10].

Direktiivin antamisen jälkeen syntynyt kansallinen oikeuskäytäntö on tuonut esiin konflikteja, joissa on kyse työntekijöiden pukeutumiskoodeista ja uskonnon ilmenemismuodoista. Osaa näistä tapauksista on käsitelty ihmisoikeuskysymyksinä (joihin liittyy kysymys uskonnollisesta ilmaisunvapaudesta) eikä niinkään syrjintätapauksina, mutta ne osoittavat, että tämä alue muodostaa todennäköisesti arkaluonteisen kysymyksen direktiivin täytäntöönpanossa.

Ikä

Yhtä jäsenvaltiota lukuun ottamatta kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädännössä kielletään nyt ikään perustuva syrjintä, vaikka valtaosalla jäsenvaltioista ei ollut olemassa olevaa yleislainsäädäntöä ikään perustuvan syrjinnän kieltämisestä.

Tärkeimpänä asiana on varmistaa, että kansallinen lainsäädäntö saatetaan tosiasiallisesti vastaamaan direktiiviä. Vaikka ikään perustuvan syrjinnän kieltävän uuden lainsäädännön oletetaankin menevän syrjivien lakien tai työehtosopimusten edelle, useimmat ikäerottelua koskevista aiemmista säännöistä ovat edelleen voimassa. Vain harvat jäsenvaltiot ovat tarkastelleet kattavasti lakejaan, jotka koskevat ikäerottelua.

Arviointi nykyisten (ja tulevien) lakien johdonmukaisuudesta direktiivin kanssa sikäli kuin on kyse iästä on perustettava direktiivin 6 artiklan mukaiseen ”oikeutustestiin”; kyseisen artiklan mukaan ikään perustuvaa erilaista kohtelua ei pidetä syrjintänä, jos sillä on objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltu (erityisesti työllisyyspoliittinen, työmarkkinoita tai ammatillista koulutusta koskeva) oikeutettu tavoite, ja jos tämän tavoitteen toteuttamiskeinot ovat oikeasuhteiset.

Useimmat jäsenvaltiot ovat hyväksyneet direktiivin 6 artiklaan liittyviä yleisiä säännöksiä, joita voidaan käyttää testinä arvioitaessa, ovatko voimassa olevat ikäsäännöt direktiivin mukaisia. Osa jäsenvaltioista on säätänyt kansallisessa lainsäädännössään ikäsyrjintää koskevista yleisistä poikkeuksista, jotka ovat laajempia kuin vain 6 artiklan ”oikeutustesti”. Toisaalta osa jäsenvaltioista ei ole saattanut 6 artiklan poikkeusta osaksi kansallista lainsäädäntöään sellaisenaan[11]: kun tällainen ”oikeutustesti” puuttuu, voi olla vaikeampaa arvioida kansallisen lainsäädännön nykyisten (ja tulevien) ikäsääntöjen johdonmukaisuutta direktiivin kanssa.

Useimmissa jäsenvaltioissa kansallisiin sääntöihin sisältyy erilaisia ikävaatimuksia, joita on sen vuoksi arvioitava tapauskohtaisesti 6 artiklan valossa. Näihin sääntöihin sisältyy ikävaatimuksia työpaikkoihin (erityisesti julkisella sektorilla) tai ammatilliseen koulutukseen pääsemiseksi sekä ikärajoja joidenkin ammattien harjoittamiseen (tässäkin erityisesti julkisella sektorilla). Melkein jokaisella jäsenvaltiolla on jotain lainsäädäntöä, jonka tarkoituksena on suojata nuoria ja ikääntyviä työntekijöitä.

Asiassa Mangold [12] oli kyse siitä, että Saksan laissa annettiin mahdollisuus palkata perättäisillä lyhytaikaisilla työsopimuksilla 52 vuotta täyttäneitä työntekijöitä, koska tavoitteena oli kannustaa työnantajia rekrytointiin. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että vanhempien työntekijöiden työllistyvyyden parantamiseen liittyvä tavoite oli oikeutettu, mutta toimenpide ei ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen, koska sitä pidettiin soveltamisalaltaan liian laajana ja tavoite olisi voitu saavuttaa vähemmän syrjivällä tavalla. Asiassa Palacios de la Villa [13] Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ikää koskevia sääntöjä ei tarvitse nimenomaisesti perustella, jotta ne olisivat päteviä, mutta asianomainen toimenpide on voitava objektiivisesti ja asianmukaisesti perustella kansallisen lainsäädännön puitteissa työllisyyspoliittisella ja työmarkkinoita koskevalla oikeutetulla tavoitteella. Molemmat tapaukset antavat joitain viitteitä siitä, minkä tyyppistä ”oikeutustestiä” vaaditaan: vaikka kansallisilla viranomaisilla onkin laaja harkintavalta sosiaalipoliittisten valintojen suhteen, on olennaista varmistaa kussakin tapauksessa, että toimenpide on soveltuva ja suhteessa tavoitteeseen (esimerkiksi välttämällä toimenpiteitä, jotka perustuvat yksinomaan ikään, ja käyttämällä myös muita asiaankuuluvia perusteita).

Toinen keskeinen kysymys on eläkkeelle siirtyminen. Direktiivin johdanto-osan 14 kappaleen mukaan direktiivi ei vaikuta eläkeikää koskeviin kansallisiin säännöksiin. Kansalliset käytänteet vaihtelevat huomattavasti; joissain jäsenvaltioissa ei ole pakollista kansallista eläkkeellesiirtymisikää, kun taas joissain jäsenvaltioissa sallitaan pakollinen eläkkeelle siirtäminen julkisten ja yksityisten työnantajien toimesta tietyssä iässä. Useissa jäsenvaltioissa eläkkeelle siirtyminen tietyssä iässä on pakollista, joten henkilö, joka työskentelee eläkeiän ylitettyään, ei ehkä enää nauti suojaa perusteetonta irtisanomista vastaan. Asiassa Palacios de la Villa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin käsitteli tapausta, jossa oli kyse työntekijästä, jonka työsuhde päätettiin kansallisen lainsäädännön mukaan sallitun työehtosopimuksen perusteella tämän saavutettua lainmukaisen 65 vuoden eläkkeellesiirtymisiän. Tuomioistuin katsoi, että vaikka jäsenvaltiot ovat toimivaltaisia vahvistamaan eläkeiän, sen soveltaminen päättämällä työsuhde kuuluu direktiivin soveltamisalaan, ja sen on sen vuoksi tapahduttava direktiivin 6 artiklan mukaisesti.

Vammaisuus

Vammaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoon liittyy kaksi näkökohtaa: ensimmäinen on vammaisuuteen perustuvan syrjinnän kielto (joka on vastaava kuin muut direktiivin kattamat perusteet). Toinen ja tärkein näkökohta on velvollisuus erityistoimenpiteisiin ”kohtuullisten mukautusten” toteuttamiseksi vammaisia varten kiinteänä osana yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

Ensimmäinen osa on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä kaikissa jäsenvaltioissa. Ainoa esiin tullut ongelma koskee vammaisuuden määritelmää. Direktiivissä ei määritellä vammaisuutta, ja noin puolet jäsenvaltioista ei ottanut käyttöön erityistä määritelmää (vaikka useimmilla on määritelmä sosiaaliturvatarkoituksia varten). Espanjalainen tuomioistuin vei Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi kysymyksen siitä, voiko henkilö, joka on sairas, saada suojaa vammaisuuteen perustuvaa syrjintää vastaan. Kyseessä oli asia Chacón Navas [14]. Tuomioistuin katsoi, että käsitettä ”sairaus” ei voida rinnastaa käsitteeseen ”vammaisuus”, ja selitti, että ”vammaisuudelle” oli direktiivin mukaisessa merkityksessä annettava yhdenmukainen tulkinta. Tuomioistuin katsoi, että ”vammaisuuden käsitteellä on ymmärrettävä tarkoitettavan etenkin fyysisestä, henkisestä tai psyykkisestä heikentymisestä johtuvaa rajoitusta, joka estää asianomaisen henkilön osallistumisen työelämään”.

Yksi direktiiviin sisältyvistä merkittävimmistä innovaatioista on työnantajien velvollisuus tehdä ”kohtuullisia mukautuksia”, jotta vammaiset voivat päästä työhön. Velvollisuus tehdä ”kohtuullisia mukautuksia” tarkoittaa, että työnantajan on ryhdyttävä toimenpiteisiin, jotta henkilö, jolla on vammaisuuttaan lukuun ottamatta soveltuva pätevyys työhön, voi päästä toimeen, edetä urallaan ja saada koulutusta. Työnantajan ei kuitenkaan odoteta kantavan kohtuutonta rasitetta. Rasitetta ei pidetä kohtuuttomana, jos jäsenvaltiot tarjoavat työnantajille avustuksia tai tukia kalliisiin mukautuksiin.

Vaikka ”kohtuullisten mukautusten” käsite olikin monissa tapauksissa uusi, useimmat jäsenvaltiot ovat saattaneet tämän velvollisuuden osaksi kansallista lainsäädäntöään. Monet jäsenvaltiot sääntelevät edelleen vammaisten työllistymistä kiintiöjärjestelmillä tai heille varatuilla työpaikoilla. Tämä ei kuitenkaan saisi tapahtua syrjimättömyyteen ja kohtuullisiin mukautuksiin liittyvän yksilöllisen oikeuden kustannuksella. Osa jäsenvaltioista ei ole sisällyttänyt käsitettä kansalliseen lainsäädäntöönsä tai on tehnyt sen riittämättömällä tavalla (esimerkiksi rajoittamalla velvollisuuden kohtuullisiin mukautuksiin koskemaan jo työsuhteessa olevia työntekijöitä tai vakavasti vammaisia henkilöitä)[15]. Silloin kun kansallisia säännöksiä on annettu, ne vaihtelevat huomattavasti; jotkin jäsenvaltiot säätävät perusvelvollisuudesta eivätkä esitä juurikaan yksityiskohtaisia tietoja siitä, miten se olisi pantava täytäntöön, kun taas toiset antavat laajemmin ohjeita sen soveltamisesta käytännössä.

3. VÄHIMMÄISVAATIMUSTEN YLITTÄMINEN: KOHTI YHTÄ YHTENÄISTÄ YHDENVERTAISUUTEEN LIITTYVÄÄ LÄHESTYMISTAPAA

Vaikka direktiiviä 2000/78/EY sovelletaankin ainoastaan työn, ammatin ja ammatillisen koulutuksen aloilla, useissa jäsenvaltioissa suoja syrjintää vastaan – kun se perustuu ikään, vammaisuuteen, uskontoon ja sukupuoliseen suuntautumiseen – on laajempaa. Näissä jäsenvaltioissa on valittu yksi yhtenäinen yhdenvertaisuuteen liittyvä lähestymistapa, jossa sovelletaan samantasoista suojaa erilaisiin syrjintäperusteisiin. Näissä tapauksissa kaikkia syrjintäperusteita koskevan suojan laajuus on sama kuin se, josta säädetään rotuun perustuvaa syrjintää koskevassa direktiivissä (2000/43/EY), ja syrjintää koskeva suoja on laajennettu kattamaan sosiaalinen suojelu sekä tavarat ja palvelut.

Useimmat jäsenvaltiot ovatkin näin ollen ylittäneet direktiivin 2000/78/EY vaatimukset soveltamalla samanlaista suojaa useimpiin tai kaikkiin syrjintäperusteisiin. Vaikka osa jäsenvaltioista käsittelee kaikkia syrjintäperusteita samalla tavoin[16], toiset ylittävät direktiivin vaatimukset vain joidenkin perusteiden suhteen, tai aineellinen soveltamisala on rajoitetumpi joidenkin perusteiden kohdalla.

Direktiivin 2000/43/EY 13 artiklan nojalla perustetut tasa-arvoelimet (joiden tehtävänä on tarjota suojaa rotuun tai etniseen alkuperään perustuvalta syrjinnältä) toimivat useimmissa jäsenvaltioissa samaten myös eliminä, joiden tehtävänä on käsitellä uskontoon tai vakaumukseen, ikään, vammaisuuteen tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvia syrjintätapauksia (eli ne ylittävät direktiivin 2000/78/EY vaatimukset, koska siinä ei vaadita tällaisten elinten perustamista). Vallalla oleva malli on sellainen, jossa tasa-arvoelin on tähän asiaan tarkoitettu laitos, joka on erikoistunut yhdenvertaista kohtelua koskeviin kysymyksiin ja käsittelee kaikkia syrjintäperusteita[17]. Osa jäsenvaltioista on valinnut olemassa olevan elimen, joka käsittelee yleisiä ihmisoikeusasioita (yleensä oikeusasiamies), hoitamaan syrjintäkysymyksiä kaikilla syrjintäperusteilla[18]. Vain pieni osa jäsenvaltioista on valinnut ratkaisun, jossa tasa-arvoelin käsittelee ainoastaan rotuun ja etniseen alkuperään liittyviä asioita[19].

4. TÄYTÄNTÖÖNPANOON LIITTYVÄT KYSYMYKSET

Positiivinen toiminta ja erityistoimenpiteet

Direktiivin 7 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus täydellisen yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi työelämässä toteuttaa erityistoimenpiteitä, joiden tarkoituksena on hyvittää haittoja, jotka liittyvät johonkin direktiivin kattamaan syrjintäperusteeseen.

Useimmat jäsenvaltiot sallivat positiiviset erityistoimet, ja kaikilla on vammaisuuteen liittyvää erityislainsäädäntöä[20]. Vaikka positiivisten erityistoimien tarkka soveltamisala selvennetäänkin oikeuskäytännössä, tämä suuntaus osoittaa, että positiivisten erityistoimien käsite on nyt laajalti hyväksytty Euroopan unionissa.

Useat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön lainmukaisia velvollisuuksia yhdenvertaisuuden edistämiseksi. Joissain tapauksissa kansalliseen perustuslakiin sisältyy laaja velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta. Toisissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön yksityiskohtaisempia velvollisuuksia. Suomessa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa on säädetty viranomaisia koskevista yksityiskohtaisista velvollisuuksista, joissa on kyse yhdenvertaisuuden edistämisestä rodun, vammaisuuden ja sukupuolen suhteen. Ruotsissa työnantajilla on velvollisuus toteuttaa toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on varmistaa yhdenvertaisuus etnisen alkuperän suhteen.

Tiedottaminen ja vuoropuhelu

Tiedottamista ja työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua koskevat direktiivin säännökset on nähtävästi pantu täytäntöön ainakin muodollisesti, ja ratkaisut vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen.

Harvat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön lakiperusteisia vaatimuksia tällaisen tiedottamisen ja vuoropuhelun toteuttamisesta. Tällaisia toimia on yleensä toteutettu tapauskohtaisesti, ja jäsenvaltiot ovat käyttäneet olemassa olevia kuulemiskanavia erityisesti työmarkkinaosapuolten kanssa[21]. Kansallisilla tasa-arvoelimillä on usein tällaisia tehtäviä osana toimeksiantoaan. Prosessi direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä on myös tarjonnut tilaisuuden tiiviimpään keskusteluun syrjintäkysymyksistä.

Menettelykysymykset: todistustaakka ja seuraamukset

Syrjintäväitteiden oikeudenmukaisen tarkastelun varmistamisessa on keskeisenä osatekijänä todistustaakan siirtäminen, kun asiaa käsitellään tuomioistuimissa tai muissa toimivaltaisissa viranomaisissa, kuten direktiivin 10 artiklassa säädetään. Todistustaakka siirtyy, kun syrjintäväitteen esittävä henkilö voi esittää seikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa tapahtuneen syrjintää: tässä tapauksessa vastaajan on näytettävä toteen, että syrjintää ei ole tapahtunut. Useimmat jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet tällaisen säännöksen kansalliseen lainsäädäntöönsä, mutta muutamat eivät ole saattaneet säännöstä kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöä[22].

Syrjintää koskevan oikeuskäytännön vähäinen määrä useimmissa jäsenvaltioissa osoittaa yhtäältä, että direktiivi ei ole johtanut kohtuuttomaan määrään oikeusjuttuja. Toisaalta se voi yhtä hyvin olla osoitus siitä, että oikeuden saamiselle voi olla useita esteitä, sekä todellisia että siltä näyttäviä. Syrjinnän mahdollisten uhrien tietoisuus oikeuksistaan on edelleen vähäistä monissa maissa[23].

Syrjintäasioissa on todettu useita oikeuden saamisen esteitä. Suoja negatiivisten toimenpiteiden kohteeksi joutumista vastaan on olennaista, jotta varmistetaan, etteivät henkilöt kärsi kostotoimista viedessään asian oikeuteen. Tämän säännöksen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on edelleen puutteellisesti toteutettu useissa jäsenvaltioissa.

Kaikki jäsenvaltiot ovat säätäneet jonkinlaisista seuraamuksista, jotka voivat olla hallinnollisia, siviilioikeudellisia tai rikosoikeudellisia. Suojan taso vaikuttaa kuitenkin epätasaiselta, sillä joissain jäsenvaltioissa on säädetty rikosoikeudellisista seuraamuksista, joihin kuuluu vankeusrangaistus, eikä minkäänlaisista rajoituksista siviilioikeudellisen vahingonkorvauksen määrälle, kun taas toisissa on säädetty vain rajallisista sakoista sekä myönnettävien vahingonkorvausten tasolle asetetusta katosta.

Muut oikeuden saamiseen liittyvät ongelmat voivat rajoittaa mahdollisuutta hakea oikeussuojaa syrjintätapauksissa: oikeusavun saaminen, lyhyet määräajat asian viemiselle oikeuteen (joissain tapauksissa vain muutama päivä) sekä menettelyn pituus, kustannukset ja monimutkaisuus, jotka voivat saada ihmiset luopumaan asian viemisestä oikeuteen.

Edellä esitetyt tekijät osoittavat, että tarvitaan selkeät erityispuitteet syrjinnän uhreja varten niin menettelyn kuin korvausten suhteen. Ne osoittavat, mikä merkitys on erikoistuneiden elinten antamalla tuella; niitä voivat olla esimerkiksi tasa-arvoelimet tai valtiosta riippumattomat järjestöt.

Tehokkaiden, oikeasuhteisten ja varoittavien seuraamusten olemassaolo on ehdottoman tärkeää. Komissio aikoo suorittaa vuonna 2008 vertailevan tutkimuksen seuraamusten tasosta ja määräaikojen pituudesta kussakin jäsenvaltiossa arvioidakseen, onko asia näin tosiasiallisesti kaikissa jäsenvaltioissa.

5. LAINSÄÄDÄNTÖKEHYKSEN KEHITTÄMINEN

Direktiivi 2000/43/EY suojaa rotuun tai etniseen alkuperään perustuvalta syrjinnältä monilla alueilla työn ulkopuolella (koulutus, sosiaalinen suojelu, terveydenhuolto, tavaroiden ja palvelujen saatavuus, asuminen), mutta näin ei ole direktiivin 2000/78/EY laita, vaan se rajoittuu työhön, ammattiin ja ammatilliseen koulutukseen. Euroopan parlamentin ja kansalaisyhteiskunnan ilmaisemien huolenaiheiden vuoksi komissio ilmoitti vuonna 2005 tekevänsä tutkimuksen nykyisen lainsäädäntökehyksen täydentämiseen tarkoitettujen mahdollisten uusien aloitteiden tarpeellisuudesta ja toteutettavuudesta[24].

Vuonna 2006 valmiiksi saadun tutkimuksen tulokset osoittivat, että vaikka useimmat maat ovat säätäneet jonkinmuotoisesta oikeudellisesta suojasta, joka ylittää nykyiset EY:n vaatimukset useimmilla tutkituista osa-alueista, maiden välinen vaihtelu on suurta, kun on kyse suojan tasosta ja luonteesta[25].

Komissio valmistelee nyt lainsäädäntöaloitetta vuoden 2008 työohjelmansa[26] mukaisesti. Ohjelmaan kuuluu ehdotuksen antaminen direktiiviksi, joka koskee tasapuolisen kohtelun periaatteen soveltamista työmarkkinoiden ulkopuolella. Aloitteen lähtökohtana on se tosiseikka, että suoja uskontoon, vakaumukseen, ikään, vammaisuuteen tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvalta syrjinnältä on tasoltaan alhaisempi kuin suoja rotuun perustuvalta syrjinnältä. Aloitetta valmistellessaan komissio on ottanut tarkasti huomioon toissijaisuus- ja suhtellisuusperiaatteisiin liittyvät näkökohdat.

PÄÄTELMÄ

Direktiivi 2000/78/EY on huomattava edistysaskel syrjinnän vastaisessa taistelussa koko EU:n alueella. Useimmissa jäsenvaltioissa direktiivin 2000/78/EY saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä edellytti laajamittaisia muutoksia voimassa olevaan lainsäädäntöön, koska se kattaa uusia syrjintäperusteita.

Direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on kaiken kaikkiaan onnistunut, koska kaikki jäsenvaltiot ovat hyväksyneet syrjinnän vastaista lainsäädäntöä, joka kattaa kaikki direktiivissä tarkoitetut syrjintäperusteet ja osa-alueita, jotka olivat monissa maissa uusia. Useimmissa jäsenvaltioissa lainsäädäntökehystä voidaan pitää riittävänä, mutta tosiasiallinen täytäntöönpano on suuri haaste.

Erityisenä haasteena on syrjinnän vastaisten lakien täytäntöönpano. Tässä suhteessa todistustaakan siirtäminen tuomioistuimissa, varoittavat seuraamukset ja tukea tarjoavat elimet, erityisesti tehtäväänsä täysimääräisesti valtuutetut tasa-arvoelimet, ovat kaikki syrjinnän vastaisen toimivan kehyksen keskeisiä osatekijöitä.

Komissio tunnustaa myös, ettei lainsäädäntö yksin riitä estämään syrjintää ja edistämään yhdenvertaisuutta. Asianmukaisesti täytäntöön pannun ja valvotun lainsäädännön yhdistäminen täydentäviin toimenpiteisiin kansallisella ja EU:n tasolla on avainasemassa, kun pyritään vähentämään uskontoon tai vakaumukseen, ikään, vammaisuuteen tai seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvaa syrjintää.

[1] EYVL L 303, 2.12.2000, s. 16.

[2] Koska Bulgarian ja Romanian lainsäädäntöä koskeva oikeudellinen analyysi on meneillään, tässä kertomuksessa ei oteta huomioon tilannetta näissä kahdessa maassa.

[3] Sellaisina kuin ne on esitetty erityisesti 20. toukokuuta 2008 annetussa Euroopan parlamentin päätöslauselmassa yhdenvertaisia mahdollisuuksia ja syrjimättömyyttä koskevasta edistyksestä EU:ssa (direktiivien 2000/43/EY ja 2000/78/EY saattaminen osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä) (2007/2202(INI)).

[4] Viittaukset tilanteeseen jäsenvaltioissa ovat pelkästään tosiasioihin perustuvia (perustuvat tilanteeseen 15. joulukuuta 2007), eikä niiden tarkoituksena ole esittää Euroopan komission lopullista analyysia lainsäädännön yhdenmukaisuudesta direktiivin kanssa.

[5] Syrjintää koskevan Eurobarometri-raportin ( Eurobarometer Report on Discrimination , January 2007), mukaan noin puolet eurooppalaisista pitää sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvaa syrjintää yleisenä ja tabuna omassa maassaan (ks.: http://ec.europa.eu/employment_social/eyeq/uploaded_files/documents/Eurobarometer_report_en_2007.pdf).

[6] Asia C-267/06, Tadao Maruko , tuomio 1.4.2008.

[7] Asia C-262/88, Barber v. Guardian Royal Exchange Assurance Group , tuomio 17.5.1990.

[8] Edellä mainittu asia Tadao Maruko , 73 kohta.

[9] Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin ylähuone on katsonut, että uskonto voi olla etnisyyttä määrittävä tekijä: asiassa Mandla Sikh-yhteisö, vaikkakin se perustuu tiettyyn uskontoon, määriteltiin etniseksi ryhmäksi (”ethnic group”) rotujen välisiä suhteita koskevan lain (Race Relations Act) soveltamista varten ( Mandla v. Dowell Lee [1983] 2 AC 548).

[10] CZ, EE, FR, LT, PT, FI ja SE eivät ole säätäneet laeissaan tällaisesta poikkeuksesta (vaikka niillä voikin olla erityisiä säännöksiä, jotka koskevat joitain uskonnollisten laitosten tekemiä rekrytointeja).

[11] EE, IE, HU, PL, UK.

[12] Asia C-144//04, Mangold, tuomio 22.11.2005.

[13] Asia C-411/05, Palacios de la Villa , tuomio 16.10.2007.

[14] Asia C-13/05, Chacón Navas , tuomio 11.7.2006.

[15] DE, IT (suojaa vain joillekin vammaisille henkilöille), HU.

[16] Esimerkiksi BE, DE, IE, LU, HU, NL, SI, FI.

[17] BE, DE, IE, FR, LT, LU (lain mukaan, ei vielä toiminnassa), HU, AT, SI, UK.

[18] CY, EE, EL, LV, PL, SK.

[19] DK, IT, MT, PT, FI.

[20] Ainoastaan EE, FR, IT, LV, LT, SK eivät ole säätäneet mahdollisuudesta positiivisiin toimiin (vammaisuus on yleensä poikkeus, koska erityistoimenpiteet vammaisten hyväksi ovat lainmukaisia).

[21] CZ, DK, LT, MT, PL, PT, SK, SE ja UK ovat maita, joissa työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun yleisiä rakenteita voidaan käyttää vuoropuheluun yhdenvertaisuuskysymyksistä.

[22] EE, IT, LT ja PL eivät ole vielä saattaneet todistustaakkaa koskevia säännöksiä asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä. MT on tehnyt niin vammaisuutta lukuun ottamatta.

[23] Syrjintää koskevan Eurobarometri-raportin ( Eurobarometer Report on Discrimination , January 2007) mukaan alle kolmasosa eurooppalaisista on tietoisia oikeuksistaan siinä tapauksessa, että he joutuvat syrjinnän kohteeksi (ks.: http://ec.europa.eu/employment_social/eyeq/uploaded_files/documents/Eurobarometer_report_en_2007.pdf).

[24] Euroopan komissio, Syrjinnän torjuminen ja yhdenvertaiset mahdollisuudet kaikille – puitestrategia , KOM(2005) 224.

[25] Ks. teksti: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/public/pubst_en.htm .

[26] KOM(2007) 640.