9.8.2008   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 204/9

1.1

Komissio toteaa 5. syyskuuta 2007 antamassaan tiedonannossa ”Tulosten Eurooppa — yhteisön lainsäädännön soveltaminen” (KOM(2007 502 lopullinen), että yli 9000 lainsäädäntötoimen joukossa on 2000 direktiiviä, joista kukin edellyttää monia toimenpiteitä (40:stä 300:aan), kun ne saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Se toteaa lisäksi, että koska niin monella eurooppalaisella on mahdollisuus käyttää yhteisön lainsäädäntöön perustuvia oikeuksiaan, on paremman sääntelyn tavoitteen mukaisesti syytä kiinnittää erityisen paljon huomiota lainsäädännön soveltamiseen sekä sen kartoittamiseen, miksi lainsäädännön soveltamisessa ja täytäntöönpanossa esiintyy jatkuvasti vaikeuksia.

Komissio esittää, että näin voitaisiin parantaa yhteisön lainsäädännön soveltamisessa ja valvonnassa esiintyvien ongelmien nykyistä hallintamenettelyä.

1.2

Komissio on määritellyt seuraavat neljä tapaa, joilla voidaan parantaa lainsäädännön soveltamista:

1.3

Komitea haluaa komission tapaan parantaa välineitä, joiden avulla voidaan varmistaa yhteisön lainsäädännön parempi soveltaminen jäsenvaltioissa.

Komitea esittää asiasta seuraavat huomiot:

2.1

Suurin osa yhteisön lainsäädännön huonoon soveltamiseen ja täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista on seurausta siitä, ettei yhteisön lainsäädäntöä ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä eli pantu täytäntöön. Täytäntöönpanolla tarkoitetaan niitä toimia, joihin direktiivin vastaanottava jäsenvaltio ryhtyy toteuttaakseen kaikki tarpeelliset toimenpiteet direktiivin liittämiseksi tehokkaasti kansalliseen oikeusjärjestelmään asianmukaisten säädösten välityksellä.

2.2

Täytäntöönpano edellyttää jäsenvaltioilta kahta asiaa:

2.3

Sama vaatimus koskee puitepäätöksiä, joista määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklassa. Kuten direktiivit, jotka mainitaan Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 249 artiklassa, puitepäätöskin ”velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot”.

2.4

Puitepäätösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä saattaa myös aiheuttaa vaikeuksia. Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 226 ja 228 artiklassa määrätystä velvollisuuden täyttämättä jättämiseen liittyvästä menettelystä poiketen Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa ei määrätä komission aloitteesta käynnistettävästä valvontamenettelystä siinä tapauksessa, että yhteisön lainsäädäntöä ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä tai se on tehty väärin. Tämä ei tietenkään vähennä millään tavalla jäsenvaltioiden velvollisuutta saattaa puitepäätökset osaksi kansallista lainsäädäntöä.

2.5

On paikallaan todeta, että jäsenvaltioilla on edelleen vaikeuksia sopeuttaa täytäntöönpanonormiensa laadintamenettelyjä, jotka aiheuttavat monimutkaisia oikeudellisia rajoitteita ja ovat ristiriidassa kansallisen sääntelyperinteen kanssa, vaikkei siltä ensi näkemältä vaikuttaisikaan.

3.1

Ainoastaan jäsenvaltiot ovat toimivaltaisia päätettäessä, missä muodossa direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä määriteltäessä kansallisen oikeusasteen — yhteisön oikeutta tulkitsevan tavanomaisen tuomiovallan — valvonnassa, kuinka direktiivi vaikuttaa kansalliseen lainsäädäntöön. Tässä on syytä korostaa, että komissiolla on perussopimusten valvojana velvollisuus huolehtia yhteisön lainsäädännön moitteettomasta soveltamisesta ja yhtenäismarkkinoiden moitteettomasta toiminnasta toteuttamalla tarvittaessa niitä jäsenvaltioihin kohdistuvia asteittaisia toimia, jotka sillä on tarkoitusta varten käytettävissään (perusteltu lausunto, kanteen nostaminen EY:n tuomioistuimessa, uhkasakko). Viivästykset, virheet tai puutteet yhteisön lainsäädännön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä eivät estä kansalaisia, joihin lainsäädännöllä on vaikutuksia, tekemästä valitusta, jotta direktiivi asetettaisiin kansallisen lainsäädännön edelle yhteisön lainsäädännön ensisijaisuusperiaatteen nojalla.

3.2

Asianmukainen täytäntöönpano edellyttää näin ollen sitä, että otetaan käyttöön sitovia kansallisia normeja, jotka julkaistaan virallisesti (1). Tällä tavoin yhteisöjen tuomioistuin voi sensuroida pelkät täytäntöönpanon nimissä tehdyt yleiset viittaukset yhteisön lainsäädäntöön (2).

3.3

Saattaa olla, että yhteisön lainsäädännön täytäntöönpano ei perustuslain tai hallintolainsäädännön yleisperiaatteiden ansiosta edellytä erityisten lainsäädäntö- tai sääntelytoimien toteuttamista. Kyseisten periaatteiden on kuitenkin taattava, että kansalliset viranomaiset soveltavat direktiiviä täysimääräisesti.

3.4

Direktiivit on näin ollen saatettava mahdollisimman uskollisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen harmonisoimiseen tähtäävät direktiivit on saatettava mahdollisimman kirjaimellisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä, jotta voidaan varmistaa yhteisön lainsäädännön yhdenmukainen tulkinta ja soveltaminen (3).

3.5

Tämä vaikuttaa periaatteessa yksinkertaiselta. Käytäntö on kuitenkin osoittanut, että yhteisön lainsäädännölle ominaisilla itsenäisillä käsitteillä (4) ei välttämättä ole vastinetta jäsenvaltioiden oikeudellisessa terminologiassa tai ne eivät sisällä viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja soveltamisalan määrittämiseksi (5).

3.6

Direktiivi saattaa myös sisältää artiklan, jonka mukaan jäsenvaltioiden direktiivin täytäntöön panemiseksi antamissa säädöksissä on viitattava kyseiseen direktiivin tai niihin on liitettävä tällainen viittaus, kun ne virallisesti julkaistaan. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin rankaisee tätä yhteyslauseketta koskevasta tietämättömyydestä, sillä se kieltäytyy tekemästä poikkeusta tapauksissa, joissa jäsenvaltiot esittävät kansallisen lainsäädäntönsä olevan jo direktiivin mukainen (6).

3.7

Vaikeudet direktiivien täytäntöönpanossa johtuvat myös niiden normatiivisuuden vaihteluista. Direktiiveissä voi olla pääpiirteissään kahdenlaisia säännöksiä:

3.8

Arvioitaessa, onko ”valinnaiset” säännökset siirretty täydellisesti, uskollisesti ja tehokkaasti osaksi kansallista lainsäädäntöä, tulee kansallisten toimien sanamuotojen sijasta keskittyä niiden sisältöön, jonka tulee mahdollistaa direktiivin tavoitteiden saavuttaminen.

3.9

”Määräävien/ehdottomien” säännösten tapauksessa komissio ja yhteisöjen tuomioistuin kiinnittävät enemmän huomiota siihen, että kansallisten toimien ja direktiivin säännösten muotoilut vastaavat toisiaan.

3.10

Joillakin jäsenvaltioilla on kuitenkin merkittäviä vaikeuksia muotoilla tyydyttävästi normeja, joilla ”määräävät/ehdottomat” säännökset saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Ongelmia aiheuttaa pääasiassa se, että kaikki uudet säännökset tulee lainsäädännön selkeyden nimissä käydä systemaattisesti läpi, jotta niihin ei jäisi turhia tai jopa ristiriitaisia säännöksiä. On siis löydettävä keskitie kyseisten säännösten liian rajoittuneen siirtämisen ja liian laajan uudelleen laatimisen välillä — ja juuri tämä saattaa aiheuttaa vaikeuksia. (7)

4.1

Täytäntöönpanotoimien laatimistavan valinta riippuu siitä, onko kyseessä ”valinnainen” vai ”määräävä/ehdoton” säännös.

4.2

Jäsenvaltiot voivat siirtää direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä myös viittaamalla direktiiviin. Tämä koskee teknisiä säännöksiä, kuten esineluetteloita tai mallilomakkeita sisältäviä direktiivien liitteitä, tai säännöksiä, joita muutetaan jatkuvasti.

4.3

Alankomaat, Slovakia, Itävalta, Suomi ja Viro käyttävät viittausta pannessaan täytäntöön sellaisia direktiivien teknisiä liitteitä, joita muutetaan toistuvasti komitologiamenettelyllä hyväksytyillä direktiiveillä.

4.4

On helppo havaita, ettei täytäntöönpano ole niin helppoa kuin luulisi, mikä johtuu direktiivien normatiivisuuden vaihteluista. Vaihtelu puolestaan johtaa eroihin kansallisissa täytäntöönpanomenettelyissä.

4.5

Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytetään täytäntöönpanosäädöksiä hyväksyttäessä nopeutettua, ns. negatiivisen vahvistuksen menettelyä, jossa hallitus antaa parlamentille täytäntöönpanoasiakirjan, josta on päätetty ministeriöiden välillä ja josta ei keskustella, ellei sitä erikseen pyydetä.

4.6

Belgiassa käytetään kaikkiin lakeihin sovellettavissa olevaa kiireellisyysmenettelyä, jos voimaansaattamisen määräajan umpeutuminen edellyttää täytäntöönpanosäädöksen pikaista hyväksymistä.

4.7

Kaikissa jäsenvaltioissa ei kuitenkaan ole tällaisia nopeutetun lainsäädännön menettelyjä, joita voisi soveltaa täytäntöönpanosäädösten antamiseen. Tämä on tilanne muun muassa Saksassa, Itävallassa ja Suomessa.

4.8

Ranskassa täytäntöön pantavien direktiivien aiheuttamat ongelmat eivät vaikuta niiden käsittelyyn (yksinkertaistetun tai sääntelyllisen menettelyn mukaan).

—

On tärkeää selvittää, kuinka yhteisön tasolla voitaisiin laatia sellaista lainsäädäntöä, jonka täytäntöönpano olisi aiempaa helpompaa ja joka olisi käsitteellisesti yhdenmukaista ja suhteellisen vakaata, mikä on välttämätöntä yritystoiminnan ja kansalaisten jokapäiväisen elämän kannalta.

—

Ennakoidaan täytäntöönpanossa käytettävän säädösvälineen valintaa laatimalla Yhdistyneen kuningaskunnan esimerkin mukaan jo direktiiviehdotuksesta käytävien keskustelujen alussa tarkka ja jatkuvasti ajantasaistettava vastaavuustaulukko.

—

Kiihdytetään täytäntöönpanoprosessia siitä lähtien, kun direktiivi julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, antamalla sisäinen koordinaatio sisäisen yhteystahon tehtäväksi. Yhteystaholla olisi tätä tarkoitusta varten perustettu tietokanta, kuten komissio tiedonannossaan suosittelee. Yhteystaholle voitaisiin jopa perustaa varoitusjärjestelmä, joka hälyttäisi muutamaa kuukautta ennen voimaansaattamisen määräajan umpeutumista. Belgiassa, Unkarissa ja Alankomaissa tällainen järjestelmä on jo käytössä.

—

Asetetaan yhteisön lainsäädännön kopioiminen kansalliseen lainsäädäntöön etusijalle silloin, kun on kyse tarkoista ja ehdottomista säännöksistä tai määritelmistä.

—

Hyväksytään kohdistetun viittauksen käyttäminen täytäntöönpanossa silloin, kun kyse on direktiivin ”määräävistä/ehdottomista” säännöksistä kuten liitteenä olevista direktiivissä käsiteltyjen tuotteiden, aineiden tai esineiden luetteloista tai taulukoista, mallilomakkeista tai sertifikaateista. Viittauksen on ehdottomasti oltava kohdistettu, sillä yhteisöjen tuomioistuin katsoo, ettei kansallisen lainsäädännön säädöstä, jossa on yleinen viittaus direktiiviin, voida pitää asianmukaisena täytäntöönpanonormina (9). Alankomaat, Slovakia, Itävalta, Suomi ja Viro käyttävät tätä menettelyä siirtäessään direktiivien teknisiä liitteitä osaksi kansallista lainsäädäntöä.

—

Sopeutetaan kansallisia täytäntöönpanotoimia direktiivin soveltamisalan mukaan turvautumalla nopeutettuihin menettelyihin unohtamatta kuitenkaan kansallisia kuulemisia, jotka ovat pakollisia normatiivisten tekstien hyväksymisen yhteydessä.

6.1

Yhteisön lainsäädännön parempi soveltaminen, jota komissio peräänkuuluttaa, on järkevä tavoite, jonka saavuttaminen on suurimmaksi osaksi jäsenvaltioiden vastuulla. Kuten edellä on todettu, jäsenvaltiot kohtaavat ongelmia, jotka ovat monimutkaisempia kuin ensi näkemältä vaikuttaisi.

6.2

Jäsenvaltioiden ei pitäisi käyttää direktiivien täytäntöönpanoa tekosyynä silloin, kun ne haluavat tarkistaa kansallista lainsäädäntöään, jota yhteisön lainsäädäntö ei suoraan koske (gold plating), tai heikentää tiettyjä kansallisen lainsäädäntönsä säännöksiä siten, että kansalaisten tai yritysten oikeudet vähenisivät (downgrading), ja syyttää muutoksista ”Brysseliä”.

6.3

Jäsenvaltioiden olisi käytettävä järjestelmällisemmin primaarilainsäädännön/perustamissopimusten tarjoamaa mahdollisuutta siirtää direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöä kollektiivisten neuvottelujen kautta. Erityisesti tämä koskee sisällöltään taloudellisia tai yhteiskunnallisia direktiivejä. Kansalaisyhteiskunnan organisaatioita olisi aiheesta riippuen kuultava täytäntöönpanon valmisteluvaiheessa (10) niistä muutoksista ja lisäyksistä, joita kansalliseen lainsäädäntöön tehdään siirron yhteydessä. Nämä neuvottelu- ja kuulemismenettelyt voivat edistää ja helpottaa EU-lainsäädännön myöhempää soveltamista kansalaisyhteiskuntaan tukeutumalla. Kansalaisyhteiskunnan kuuleminen ennen kansallisten täytäntöönpanotoimien hyväksymistä lisää julkisen päätöksenteon avoimuutta, sillä kansalliset viranomaiset voivat sen avulla kerätä näkemyksiä työmarkkinaosapuolilta, asiantuntijoilta ja sen alan edustajilta, jota täytäntöönpanotoimet koskevat. Tästä lähestymistavasta on myös pedagogista hyötyä, sillä sen ansiosta asianomaiset toimijat saavat paremmin tietoa valmisteilla olevien uudistusten sisällöstä. Esimerkiksi Yhdistynyt kuningaskunta, Tanska, Suomi ja Ruotsi kuulevat työmarkkinaosapuoliaan ja neuvoa-antavia elimiään antamalla niiden käsiteltäväksi sekä täytäntöönpanosäädöksen tekstin että joukon tekstiä koskevia kysymyksiä.

6.4

Olisi syytä ottaa aiempaa paremmin huomioon useiden jäsenvaltioiden sisäiset perustuslailliset järjestelyt (osavaltiot, alueellinen hajauttaminen sekä muut tavat, joilla toimivaltaa on siirretty valtiotasoa alemmille hallinnontasoille). Voimaansaattamisen määräaikoja olisi joissain tapauksissa pidennettävä niiden yhteisön säännösten osalta, jotka koskevat erityisesti alueyhteisöille siirrettyä toimivaltaa (esim. aluepolitiikka, syrjäisimmät alueet ja saaret jne.).

6.5

Yhteisön lainsäädännön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä koskettaa erityisesti kansallisia parlamentteja ja alueparlamentteja tai alueellisia edustuselimiä (esimerkiksi Skotlannissa, Belgiassa ja Saksan osavaltioissa), jotka ovat vastuussa täytäntöönpanosta niillä aloilla, joilla niillä on oikeus jakaa toimivaltuuksia tai tulla kuulluiksi. Niiden tätä tarkoitusta varten perustamien valiokuntien tai komiteoiden tulisi järjestää kuulemisia asiantuntijoille ja kansalaisyhteiskunnan asianomaisten tahojen edustajille. Niillä tulisi myös olla erityiset valtuudet suunnitella täytäntöönpanosäädösten tarkastelua, jotta kansallisen lainsäädännön ”hätätilanteet” eivät siirtäisi kansallisten täytäntöönpanosäädösten tarkastelua asetetun määräajan yli. Kiireellisyystoimia (säädösvallan siirtäminen toimeenpanevalle taholle) voitaisiin sen sijaan hyödyntää useiden sellaisten myöhässä olevien hankkeiden yhteydessä, jotka eivät aiheuta perustavanlaatuisia mielipide-eroja puolueiden välillä. Näin voitaisiin vähentää merkittävästi niiden direktiivien määrää, joita ei ole saatettu ajoissa osaksi kansallista lainsäädäntöä.

6.6

Eräissä jäsenvaltioissa on jo otettu käyttöön järjestelmiä, joiden tarkoituksena on nopeuttaa täytäntöönpanosäädösten hyväksymistä, toisissa on kehitetty tapoja, joilla voidaan parantaa täytäntöönpanon laatua. Joissakin jäsenvaltioissa ollaan vasta alkuvaiheessa, ja sopeutuminen on niissä kesken. Esimerkkinä voidaan todeta, että ministeriöt ja parlamentit voisivat perustaa täytäntöönpanoasioihin erikoistuneen palvelun, jonka tehtävänä olisi ohjata/suunnata yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa. Näin voitaisiin uudistaa julkisen vallan toimintaa sen sijaan, että kärsitään EU:n toimielinten, erityisesti komission, asettamista velvoitteista. Kysymys on toisin sanoen siitä, että kaikki tahot huolehtivat omasta roolistaan ja vastuualueestaan Euroopan rakentamisessa. (11)