[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 24.1.2007

SEK(2007) 75

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Kohti hedelmien ja vihannesten sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan yhteisten markkinajärjestelyjen uudistusta Tiivistelmä vaikutustenarvioinnista laaditusta yhteenvetoraportista {KOM(2007) 17 lopullinen}{SEK(2007) 74}

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Kohti hedelmien ja vihannesten sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan yhteisten markkinajärjestelyjen uudistusta

TAUSTAA: UUDISTUKSEN SYYT

Hedelmä- ja vihannesalan tilanne

Unionin 25 jäsenvaltiossa on 9,7 miljoonaa maatilaa. Hedelmiä ja vihanneksia tuotetaan 1,4 miljoonalla tilalla. Hedelmä- ja vihannesala käyttää 3 % viljellystä pinta-alasta, ja sen osuus EU:n maataloustuotannon arvosta on 17 %.

Hedelmä- ja vihannesalalle luovat paineita erittäin keskittyneet vähittäiskauppaketjut ja kolmansien maiden tuotteiden aiheuttama kilpailu.

Koska hedelmät ja vihannekset ovat helposti pilaantuvia tuotteita, joiden tuotanto ja kulutus on riippuvainen sääolosuhteista, alalla esiintyy säännöllisesti kriisejä.

Hedelmä- ja vihannestuotannon ympäristövaikutukset johtuvat sen käyttämistä vedestä, energiasta (kasvihuoneet), kasvinsuojeluaineista ja torjunta-aineista sekä sen tuottamasta jätteestä.

Hedelmien ja vihannesten kulutus EU:ssa on suositusta (400 g päivässä) vähäisempää, erityisesti lasten keskuudessa. Kasvunvaraa siis on.

Yhteiset markkinajärjestelyt ja kehittyvä yhteinen maatalouspolitiikka (YMP)

Hedelmä- ja vihannesalan osuus yhteisen maatalouspolitiikan budjetista on noin 3,1 % (noin 1,5 miljardia euroa vuonna 2005).

Tuottajaorganisaatiot ovat vuodesta 1996 olleet hedelmä- ja vihannesalan tukipylväs, sillä ne ovat avaintekijä pyrittäessä keskittämään tarjontaa elintarvikeketjun tasapainottamiseksi. Vuonna 2004 niiden kautta pidettiin kaupan lähes 34 % kokonaistuotannosta.

EU myöntää tuottajaorganisaatioille tukea toimintaohjelmien toteuttamiseen. Toimintaohjelmat rahoitetaan tuottajaorganisaation ja EU:n yhteisrahoituksena suhteessa 50/50. EU:n taloudellinen tuki voi kuitenkin olla enintään 4,1 % kunkin tuottajaorganisaation kaupan pidetyn tuotannon arvosta. Toimintaohjelman toimenpiteisiin kuuluvat tuotteiden laadun parantaminen, myynnin edistäminen sekä luonnonmukaisen tai integroidun ja ympäristöystävällisen tuotannon edistäminen.

Hedelmä- ja vihannesjalostealan yhteisessä markkinajärjestelyssä myönnetään tukea tomaatti-, sitrushedelmä-, päärynä- ja persikkajalosteille, kuivatuille viikunoille ja viinirypäleille sekä luumuille. Tällaiset tuet kuuluvat WTO:n ns. oranssiin laatikkoon, ja niitä myönnetään vain tuottajaorganisaatioon kuuluville tuottajille.

Euroopan tilintarkastustuomioistuin suositti erityiskertomuksessaan ”Kasvava menestys? Hedelmien ja vihannesten tuottajien toimintaohjelmille myönnetyn EU:n tuen vaikuttavuus”[1] toimintaohjelmien yksinkertaistamista ja tehostamista. Lisäksi se kehotti tarkistamaan tavoitteet ja parantamaan arviointia sekä yhdenmukaistamaan järjestelmän säännöt maaseudun kehittämiseen liittyvien sääntöjen kanssa.

Kun vuoden 2003 uudistuksessa otettiin käyttöön tuotannosta irrotettu tilatuki, hedelmä- ja vihannesalat (ja perunat tärkkelysperunaa lukuun ottamatta) jätettiin järjestelmän ulkopuolelle joitakin eräiden jäsenvaltioiden valitsemia soveltamismalleja lukuun ottamatta.

Kahdeksassa uudessa jäsenvaltiossa taas sovelletaan toista niistä tukijärjestelmistä, joissa tuki on irrotettu tuotannosta, eli yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää. Siinä tukea on myönnettävä kaikille hedelmä- ja vihannesaloille.

Näin tilanne on nykyisin hyvin erilainen eri jäsenvaltioissa.

Uudistuksen tavoitteet

Uudistuksen tavoitteet ovat seuraavat:

- alan markkinasuuntautuneisuuden ja kilpailukyvyn parantaminen

- tuottajatulojen vaihtelun tasaaminen

- hedelmien ja vihannesten markkinointiketjun tasapainon edistäminen

- alan monimuotoisuuden huomioon ottaminen

- tuottajien kriisinhallintakyvyn parantaminen

- ympäristöpaineiden vähentäminen

- hedelmien ja vihannesten kulutuksen lisääminen

- johdonmukaisuuden varmistaminen WTO-sääntöjen, kehityspolitiikan ja naapurialueita koskevien politiikkojen kanssa

- julkisten menojen ennakoitavuuden ja valvonnan parantaminen

- hallinnon yksinkertaistaminen ja valvonnan parantaminen.

Eri vaihtoehdot

Uudistuksen tarkoituksena on yksinkertaistaa hedelmien ja vihannesten yhteistä markkinajärjestelyä ja yhdenmukaistaa se uudistetun YMP:n kanssa. Ehdotuksen mukaan kaikki tuotteisiin sidotut tuet poistetaan ja hedelmät ja vihannekset sisällytetään tilatukijärjestelmään (täydentäviä ehtoja koskevat säännöt mukaan luettuina). Samalla noudatetaan yhteisön kansainvälisiä sitoumuksia ja parannetaan talousarvion ennakoitavuutta. Kaikkiin uudistusvaihtoehtoihin sisältyy seuraavat seikat:

- viljelijöiden valinnanvapaus, kun tuet irrotetaan tuotannosta; tilatukeen liittyvät täydentävät ehdot

- tilatukijärjestelmän tukioikeudet, jotka jäsenvaltio myöntää hedelmien ja vihannesten viljelijöille objektiivisin ja syrjimättömin perustein

- jalostustuen lakkauttaminen ja näin säästettyjen määrien siirtäminen tilatukijärjestelmän kansallisiin määrärahoihin

- toimenpiteet hedelmien ja vihannesten kulutuksen lisäämiseksi erityisesti lasten ja nuorten keskuudessa

- EU:n markkinoiltapoistamistuen ja vientitukien lakkauttaminen.

Tämän ytimen ympärille rakentui kaksi uudistusvaihtoehtoa, jotka arvioitiin.

1. Ns. siirtovaihtoehdossa yhteinen markkinajärjestely hajotettaisiin lähes täysin ja EU:n tuottajaorganisaatioille myöntämä tuki siirrettäisiin toiseen pilariin ja tilatukijärjestelmän kansallisiin määrärahoihin tai erillisiin kansallisiin määrärahoihin. Tuki alan uudenaikaistamiseksi ja organisoimiseksi myönnettäisiin maaseudun kehittämispolitiikan yhteydessä, kuten muillakin aloilla. Tuottajaorganisaatiot huolehtisivat vain markkinoiltapoistoista.

2. Ns. tuottajaorganisaatiot+ - vaihtoehdossa pyrittäisiin lisäämään tuottajaorganisaatioiden tehokkuutta ja kiinnostavuutta tavalla, joka olisi yhdenmukainen alan kilpailukyvyn lisäämistavoitteen kanssa. Lainsäädäntöä yksinkertaistettaisiin ja joustavoitettaisiin ja sen soveltamisalaa laajennettaisiin ottamalla käyttöön uusia kriisinhallintaa koskevia toimenpiteitä, lisäämällä EU:n rahoitusosuutta uusille jäsenvaltioille ja alueille, joilla tarjonnan keskittyminen on vähäistä, osoittamalla toimintaohjelman määrärahoista vähintään 20 % ympäristötoimenpiteisiin, parantamalla tuottajaorganisaatioiden valvontaa ja tehokkuutta ja ottamalla käyttöön jäsenvaltioiden mahdollisuus laatia kansalliset strategiat. Muutoksista monet ovat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessaan nro 8/2006 ”Kasvava menestys? Hedelmien ja vihannesten tuottajien toimintaohjelmille myönnetyn EU:n tuen vaikuttavuus” esittämien suositusten mukaisia.

Näiden vaihtoehtojen lisäksi tarkasteltiin myös nykytilanteen säilyttämistä ennallaan.

Uudistuksen vaikutukset

Vaikutustenarviointiin sisältyi laaja julkinen kuuleminen. Useimmat vastanneista organisaatioista haluavat tuottajaorganisaatioille myönnettävän tuen jatkuvan. Ehdottoman tärkeänä pidettiin myös toimia hedelmien ja vihannesten kulutuksen lisäämiseksi. Tuen tuotannosta irrottamisen osalta mielipiteet vaihtelivat riippuen siitä, mistä tuotteesta oli kyse. Eräiden mukaan se on oikea ratkaisu nykyisiin hallinto-ongelmiin ja kohtelussa esiintyviin eroihin.

Eri uudistusvaihtoehtojen määrällistä vaikutusta on arvioitu vain rajallisesti, koska ala on niin monimuotoinen, saatavilla olevat tiedot ovat puutteellisia tai eivät ole vertailukelpoisia, eikä suunniteltuja muutoksia edustavia mallintamisvälineitä ole olemassa. Näin ollen vaikutustenarviointi on uudistuksen poliittisten ja taloudellisten tavoitteiden suhteen pääosin laadullinen.

Siirtovaihtoehdossa todettiin useita ongelmia: vaikeus sisällyttää maaseudun kehittämisohjelmiin uusia toimia tässä vaiheessa, pakollinen kansallinen yhteisrahoitus ja tuen epätasainen jakautuminen eri jäsenvaltioissa (mikä heijastaa tarjonnan epätasaista keskittymistä tuottajaorganisaatioihin). Nämä ongelmat olisivat olleet jatkossakin olemassa. Sen vuoksi tämä vaihtoehto hylättiin.

Niinpä valituksi tuli tuottajaorganisaatiot+ -vaihtoehto , jonka pitäisi auttaa asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Uudistusehdotuksen vaikutukset kuvataan seuraavassa:

Taloudelliset vaikutukset

1. Viljelyalat : Hedelmien ja vihannesten (syötäväksi tarkoitetut perunat mukaan luettuina) viljelyalasta tulee tukikelpoista tilatukijärjestelmässä, kuten ne jo ovat yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä. Näin alalle saataneen uusia hedelmien ja vihannesten tuottajia, jotka kehittävät toimiaan.

Kun jalostettaviksi tarkoitetuille hedelmille ja vihanneksille myönnettävä tuki irrotetaan tuotannosta, tuotanto voidaan sovittaa markkinarealiteetteihin ja siirtyä viljelemään muita lajeja. Myös tuottajaorganisaatioihin kuulumattomat tuottajat voivat kehittää tällaista tuotantoa.

2. Raaka-aineen toimitus jalostusteollisuudelle: Nykyisessä tukijärjestelmässä tomaattien toimitusvakaus ei ole taattu. FADN-tietoihin pohjautuvan analyysin perusteella ei voida katsoa, että tuen irrottaminen tuotannosta ajaisi suuren määrän tuottajia pois tomaattien jalostusalalta. Arviot osoittavat myös, että teolliseen jalostukseen tarkoitettujen tomaattien sisällyttäminen tuotannosta irrotettuun tukeen helpottaisi tasapuolisten edellytysten luomista eri hedelmä- ja vihanneslajien välillä. Muiden jalostettaviksi tarkoitettujen tuotteiden osalta tuen irrottaminen tuotannosta ei näytä aiheuttavan riskiä siitä, että tarjonta jalostusteollisuudelle vähenisi merkittävästi.

3. Tuottajille maksettava hinnat ja tuottajien tulot: Tuottajaorganisaatioiden aseman vahvistumisen pitäisi parantaa alan eri toimijoiden välistä tasapainoa ja edistää lisäarvon tasaisempaa jakautumista. Uudistuksella pitäisi olla positiivinen vaikutus yhteisön tuotteiden markkinoihin ja tuottajien saamiin hintoihin, ilman että kuluttajahinnat nousevat.

Tuottajaorganisaatioiden toteuttaman hajautetun kriisinhallinnan pitäisi edistää tällaiseen tulokseen pääsemistä erityisesti, koska toimia on mahdollista hioa.

Muutkin elementit ovat positiivisia: tuotannontekijöihin liittyvien kustannusten ennakoitu lasku ja tuottavuuden yleinen paraneminen, joka johtuu viljelijöiden valinnanvapaudesta.

Ns. oranssin laatikon WTO-tuet eivät ole pitkällä aikavälillä kestäviä. Kun tuki irrotetaan tuotannosta, tuottajien tulojen vakaus paranee.

4. Kilpailukyky: Tuottajaorganisaatioiden kiinnostavuuden pitäisi kasvaa, kun tuottajaorganisaatioiden jäsenyys tehdään houkuttelevammaksi lisäämällä EU:n rahoitusosuutta uusissa jäsenvaltioissa ja alueilla, joilla järjestäytymisaste on alhainen. Tällä tavoin erityisesti tuoretuotteiden tarjonnan keskittymisen pitäisi lisääntyä. Mainituista tuotteista tulee näin kilpailukykyisempiä ja tuottajien asema vahvistuu vähittäiskauppa- ja halpakauppaketjuihin nähden.

Jalostustuen maksamiseen liittyvien tarkastusten poistaminen alentanee hallintokustannuksia ja parantanee alan kilpailukykyä.

Vientitukien lakkauttamisella ei liene suurtakaan vaikutusta EU:n vientiin.

5. Kulutus: Menekinedistämistoimiin myönnettävän EU:n rahoitusosuuden kasvattamista koskevan ehdotuksen tarkoituksena on lisätä hedelmien ja vihannesten kulutusta lasten keskuudessa. Näin edistetään parempaa ja tasapainoisempaa ruokavaliota ja terveellisempiä ruokailutottumuksia.

Tuottajaorganisaatioiden kehittämisen pitäisi johtaa alan tuotteiden laadun parantumiseen.

6. Talousarvion ennakoitavuus: Kun hedelmä- ja vihannesjalosteille myönnetyt varat siirretään tilatukijärjestelmän määrärahoihin, EU:n talousarvioon nykyisellään liittyvät epävarmuustekijät poistuvat noin puolelta menoista. Viime vuosien kokemus on osoittanut, että tuottajaorganisaatioiden menot kasvavat vuosittain keskimäärin 50 miljoonalla eurolla. Vuosien 2000 ja 2003 uudistusten myötä tuottajaorganisaatioiden kiinnostavuus lisääntyi, jolloin myös tämä suuntaus jatkui. Uudistuksen tavoitteena on edelleen lisätä tuottajaorganisaatioiden kiinnostavuutta. Uudet tuottajaorganisaatiot kehittyvät asteittain, minkä vuoksi menojen ei odoteta lisääntyvän räjähdysmäisesti vaan nykysuuntauksen mukaisesti. Tuottajaorganisaatioiden vahvistaminen tietenkin edellyttää rahoituksen lisäämistä. Lisäys on kuitenkin rajoitettu, koska perussäännöt eivät muutu (EU:n rahoituksen osuus tuottajaorganisaatioiden toimintaohjelmissa on enintään 50 tai 60 % riippuen erityisedellytyksistä, eikä se voi olla enemmän kuin 4,1 % kaupan pidetyn tuotannon arvosta). Talousarvioon kohdistuva kokonaisvaikutus lienee siis suurelta osin neutraali vientituen ja markkinoiltapoistamiskorvauksen lakkauttamisen vuoksi.

Alueelliset vaikutukset

Tuen tuotannosta irrottamisen vaikutukset vaihtelevat suuresti paitsi tuotteittain ja tuottajittain myös alueittain. Teollisuuden tuottajille maksamat hinnat vaihtelevat suuresti alueiden sisälläkin. Sen vuoksi on vaikea tehdä lopullisia päätelmiä. On myös muistettava, että useimmat alueet, joille jalostusteollisuus on sijoittautunut, ovat lähentymistavoitealueita.

Riippumatta siitä, miten ehdotetut lainsäädäntömuutokset vaikuttavat, tuotantorakenteeseen ovat jo vaikuttaneet ostajien/vähittäismyyjien keskittymisasteen kasvu, seisahtunut kysyntä, tuonnin kasvu, vientimarkkinoilla koetut vaikeudet ja eräiden tuottajien markkina-aseman vahvistuminen.

Tarjonnan keskittymisen edistyminen uusissa jäsenvaltioissa ja eräillä muilla alueilla auttanee tuotannon säilymistä noilla alueilla, koska se johtanee kestävämpään hedelmä- ja vihannestuotantoon.

Sosiaaliset vaikutukset

Tuen tuotannosta irrottaminen takaa osan tilatukijärjestelmään kuuluvien hedelmä- ja vihannestuottajien tuloista. Näin se edistää asianomaisten alueiden yhteiskunnallista vakautta: alan tuotantoketjun alku- ja loppupään toiminta säilyy, mikä vaikuttaa työllisyyteen.

Kun hedelmien ja vihannesten tuottajille myönnettävä tuki irrotetaan tuotannosta, tuloksena pitäisi olla vähemmän voimaperäisiä tuotantomenetelmiä ja kestävämpää tuotantoa, joka perustuu markkinasignaaleihin erityisesti jalostukseen tarkoitettujen hedelmien ja vihannesten osalta. Työllisyyteen kohdistuvaa nettovaikutusta on vaikea arvioida, mutta sen arvioidaan olevan kokonaisuutena positiivinen, koska uudistuksen myötä alan kilpailukyky paranee.

Selkeästi positiivinen sosiaalinen vaikutus on sillä, että EU edelleen rahoittaa hedelmien ja vihannesten markkinoiltapoiston 100-prosenttisesti silloin kun ne jaetaan ilmaiseksi EU:n vähävaraisimmille henkilöille.

Ympäristövaikutukset

Tilatukijärjestelmässä tukia saaviin hedelmien ja vihannesten viljelijöihin tullaan soveltamaan täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä. Lisäksi kussakin toimintaohjelmassa tulee osoittaa vähintään 20 % menoista ympäristötoimenpiteisiin, ja yhteisön yhteisrahoitusosuus on kussakin toimintaohjelmassa luonnonmukaisen tuotannon osalta 60 %. Kaikilla näillä toimilla on positiivinen vaikutus ympäristöön.

Ehdotuksen mukaan jäsenvaltiot voivat laatia toimintaohjelmille kansallisen strategian tavoitteenaan parantaa menojen suunnittelua järjestelmän tehokkuuden lisäämiseksi. Tällä on positiivinen vaikutus kansalliseen strategiaan kuuluvien ympäristötoimenpiteiden osalta.

Tuottajaorganisaatioiden kehittämisen ja tuottajien taloudellisen tilanteen paranemisen pitäisi johtaa suurempiin investointiponnistuksiin, joiden ansiosta ympäristöedut lisääntyvät ja laatu paranee.

Yleisesti hedelmä- ja vihannesalan odotetaan parantavan osallistumistaan ympäristön suojeluun ja säilyttämiseen. Toteutettujen toimien vaikutusten mittaamisen ja arvioinnin pitäisi myös parantua.

Yksinkertaistaminen

Uudistuksessa hallinto yksinkertaistuu jalostustuen ja vientitukien lakkauttamisen vuoksi.

Tuottajaorganisaatioiden kiinnostavuutta pyritään lisäämään ehdottamalla yksinkertaistamistoimia ja joustovaran kasvattamista.

Kansallisten strategioiden pitäisi tehdä tilanne yksinkertaisemmaksi järjestäytyneille tuottajille.

Komissio on vahvasti sitoutunut kaupan pitämisen vaatimusten yksinkertaistamiseen. Yhteiset säännöt ovat kuitenkin tarpeen yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan ja EU:n kansainvälisten sitoumusten noudattamisen varmistamiseksi. Komissio tarkastelee parhaillaan, miten edetä kaikki nämä elementit huomioon ottaen.

Yksinkertaistamisen ansiosta toimet ja asianmukainen valvonta voidaan toteuttaa helpommin.

Yhteenveto eduista ja haitoista

Valittu vaihtoehto on parannusten ja yksinkertaistamistoimien yhdistelmä, jonka ansiosta alan markkinasuuntautuneisuuden pitäisi parantua. Sen myötä myös markkinavoimien, hintojen muodostumisen ja tuottajien tulojen tasapaino lisääntyy. Uusilla kriisinhallintavälineillä tasoitetaan tuottajien tulojen vaihtelua. Aikaan saadaan myös suurempi yhdenmukaisuus WTO-sitoumusten ja EU:n kansainvälisten sitoumusten kanssa. EU:n tukea haluavat hedelmä- ja vihannestuottajat osallistuvat automaattisesti ympäristön säilyttämiseen, koska heihin sovelletaan täydentäviä ehtoja ja koska toimintaohjelmassa tulee osoittaa vähintään 20 % menoista ympäristötoimenpiteisiin. Erityistä huomiota kiinnitetään hedelmien ja vihannesten kulutuksen lisäämiseen lasten ja nuorten keskuudessa. Uudistus lisää jonkin verran talousarvion ennakoitavuutta, kun hedelmä- ja vihannesjalosteiden nykyisten tuet irrotetaan tuotannosta ja niitä vastaavat määrät sisällytetään tilatuen määrärahoihin. Ehdotusta laadittaessa tavoitteena oli yksinkertaistaminen ja selkeyttäminen, jolloin tuloksena on helpommin ymmärrettävää, lyhyempää ja helpommin sovellettavaa lainsäädäntöä.

Ainoa uudistusehdotukseen liittyvä haitta oli jalostusteollisuuden esiin tuoma mahdollisuus, että raaka-aineesta tulee pulaa tuen tuotannosta irrottamisen seurauksena. Tehdyt arviot ja analyysit eivät vahvista tällaisen mahdollisuuden esiintymistä.

Seuranta ja arviointi

Tuottajaorganisaatiot tullaan arvioimaan vuonna 2009 YMP:n määräaikaisarviointien yhteydessä. Tällöin on mahdollisuus tarkastella uudelleen hedelmä- ja vihannesmarkkinoiden tarjonnan keskittämiseen myönnettävää erityistä julkista tukea. Komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen lainsäädännön täytäntöönpanosta tuottajaorganisaatioiden, toimintarahastojen ja toimintaohjelmien osalta viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2013.

PÄÄTELMÄ

Vaikutustenarvioinnin loppupäätelmänä on, että tuottajaorganisaatiot+-vaihtoehdossa on eniten etuja. Sen mukaan:

- hedelmien ja vihannesten (myös syötäväksi tarkoitettujen perunoiden) tuottajat ja viljelyalat sisällytetään tilatukijärjestelmään

- tuottajaorganisaatiot säilytetään, ja niiden kiinnostavuutta lisätään.

Näin pitäisi saavuttaa päätavoitteet, jotka ovat:

- kilpailukyvyn paraneminen

- tarjonnan keskittäminen

- viljelijöiden tulojen vakaus

- kriisinhallinta

- kulutuksen lisääntyminen

- ympäristön säilyttäminen

- suurempi yhdenmukaisuus WTO-sääntöjen kanssa

- talousarvion ennakoitavuus ja

- yksinkertaistaminen.

[1] Euroopan tilintarkastustuomioistuimen 28. kesäkuuta 2006 annettu erityiskertomus nro 8/2006 ”Kasvava menestys? Hedelmien ja vihannesten tuottajien toimintaohjelmille myönnetyn EU:n tuen vaikuttavuus”.