27.11.2007   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 285/1

ERITYISKERTOMUS nro 5/2007

CARDS-ohjelman hallinnoinnista komissiossa sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2007/C 285/01)

SISÄLLYS

LYHENTEET

I—VIII

 TIIVISTELMÄ

1—7

 JOHDANTO

8—10

 TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

11—60

 HUOMAUTUKSET

11—27

 Strategisen ohjauksen puutteet ohjelmatyöprosessin yhteydessä

11—19

 Maakohtaiset strategia-asiakirjat liian yleisesti muotoiltuja, monivuotisilla tavoiteohjelmilla ei selkeitä painopisteitä, tuen vaikuttava ohjaus puuttui

20

 Strategisen ohjauksen puutteet johtivat täytäntöönpano-ongelmiin

21—27

 Tuen uudelleensuuntaaminen investointituesta hallintorakenteiden kehittämiseen

28—41

 Tehokkaat hallinnointirakenteet varmistivat tuen nopean toimittamisen, mutta muodostivat haasteen kansallisille hallintovalmiuksille

28—37

 Hallinnointirakenteet eivät olleet aina asianmukaisia

38—41

 Tukea toimitettiin nopeasti, mutta vastaanottajamaiden hyödyntämisvalmiuksia ei otettu huomioon riittävän hyvin

42—54

 Komission hallinnointikäytäntö ei lisännyt vastaanottajamaiden vastuullisuutta

45—52

 Vastaanottajamaiden rajallinen vastuullisuus hankkeiden yksilöinti- ja tarjouskilpailuvaiheessa

53—54

 Maat eivät sitoutuneet rahoittajien koordinointiin

55—60

 Epäyhtenäinen lähestymistapa seurantaan ja arviointiin

61—70

 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

61

 Miten vaikuttavasti komissio hallinnoi CARDS-ohjelmaa?

62—64

 Kuinka asianmukaista ja yhtenäistä ohjelmien strateginen ohjaus oli?

65—67

 Kuinka asianmukaisia ja tehokkaita komission laatimat ja soveltamat hallinnointikäytännöt olivat?

68—69

 Missä määrin rahoitetut hankkeet tukivat vastaanottajamaiden sitoutumista?

70

 Kuinka hyvin seurannan ja arvioinnin avulla kyettiin yksilöimään puutteita ja levittämään tietoa ja toimiko komissio niiden perusteella oikea-aikaisesti?

Komission vastaukset

LYHENTEET

CARDS

Yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua koskeva CARDS-ohjelma (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)

CFCU

Rahoituksesta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö (Central Finance and Contracting Unit)

EAR

Euroopan jälleenrakennusvirasto (European Agency for Reconstruction)

ECPA

Euroopan komission avustusoperaatio Albanian poliisille (EC Police Assistance mission in Albania)

EU

Euroopan unioni

EURALIUS

Eurooppalainen tuki Albanian tuomioistuinjärjestelmälle (European Assistance Mission to the Albanian Justice System)

EY

Euroopan yhteisö

KFOR

NATOn johtamat joukot Kosovossa (Kosovo Force)

UNMIK

YK:n Kosovon-siviilioperaatio (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo)

YK

Yhdistyneet Kansakunnat

TIIVISTELMÄ

I

Yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua koskevan CARDS-ohjelman (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) avulla pyritään ensisijaisesti tukemaan vastaanottajamaiden osallistumista vakautus- ja assosiaatioprosessiin sekä lisäämään Länsi-Balkanin maiden ja yksiköiden vastuullisuutta prosessin yhteydessä. CARDS-ohjelma suunniteltiin kannustamaan kestävää ja EU:n tavoitteiden kanssa yhteensopivaa uudistusta, tuomaan pysyvää vakautta ja lähentämään aluetta Euroopan unioniin. Ohjelmaan on suunnattu kaudella 2000–2006 talousarviovaroja yli 5 000 miljoonaa euroa (ks. kohdat 1–7).

II

Tilintarkastustuomioistuin tutki CARDS-ohjelmaa komission hallinnoinnin vaikuttavuuden näkökulmasta. Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin seuraavia osa-alueita (ks. kohta 8):

a)

oliko ohjelman osalta annettava strateginen ohjaus tarkoituksen- ja asianmukaista;

b)

olivatko komission perustamat ja soveltamat hallinnointikäytännöt tarkoituksenmukaisia ja tehokkaita;

c)

edistivätkö ohjelman avulla rahoitetut hankkeet kohdemaiden sitoutumista;

d)

kyettiinkö seurannan ja arvioinnin avulla yksilöimään tehokkaasti puutteita ja tiedottamaan havainnoista, ja ryhtyikö komissio havaintojen perusteella toimenpiteisiin oikea-aikaisesti.

III

Komission strateginen ohjaus oli hyvin yleisluontoista. Ohjaus oli riittävää jälleenrakennusvaiheessa, mutta ei hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvien haastavampien tavoitteiden näkökulmasta. Maakohtaiset strategia-asiakirjat eivät sisältäneet riittävää ohjausta, etenkään kun niiden tukena ei ollut oikea-aikaisia alakohtaisia strategioita. Monivuotisten tavoiteohjelmien yhteydessä ei määritetty eri toimenpidealojen välisiä tai sisäisiä painopisteitä. Vuonna 2004 käyttöön otettuja Eurooppa-kumppanuuksia ei hyödynnetty toimien valintaa koskevan ohjauksen parantamiseen (ks. kohdat 11–27).

IV

Länsi-Balkanin maille annettavaa EU-tukea haittasivat aiemmin kolmen säädösperustan olemassaolo, ohjelmien hidas täytäntöönpano sekä liiallinen keskittäminen. CARDS-asetus kokosi säädösperustat yhteen. Lisäksi komissio kykeni varmistamaan, että tuki toimitetaan nopeasti, vaikkakin nopea toimittaminen asetti joissakin tapauksissa liian suuren haasteen vastaanottajamaiden valmiuksille hyödyntää tukea. Komissio sovelsi neljää erilaista hallinnointikäytäntöä. Pääasialliset käytännöt – lähetystöille ja Euroopan jälleenrakennusvirastolle (EAR) hajautettu hallinnointi – olivat enimmäkseen vaikuttavia ja asianmukaisia (ks. kohdat 28–41).

V

Komissio piti vastaanottajamaiden sitoutumista toimintaan ensisijaisena tavoitteena, mutta tämän saavuttamiseksi ei ollut johdonmukaista lähestymistapaa, eivätkä hallinnointiin sovelletut lähestymistavat tukeneet sitoutumista (ks. kohdat 42–54).

VI

Seuranta ja arviointi oli osittain hyvää, mutta lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston välillä oli havaittavissa epäyhtenäisyyksiä. Riittävien hankeindikaattoreiden puuttuminen vaaransi seurannan vaikuttavuuden (ks. kohdat 55–60).

VII

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission suorittama CARDS-ohjelman hallinnointi vaikutti suurelta osin onnistuneesti vastaanottajamaiden vakauttamiseen ja jälleenrakennukseen. Tuen avulla ei kuitenkaan onnistuttu yhtä hyvin parantamaan hallintovalmiuksia, mikä johtui siitä, että hallintorakenteiden kehittämistä ei alun perin painotettu ja että vastaanottajamaiden valmiudet tarjotun tuen hyödyntämiseen olivat puutteelliset (ks. kohdat 61–70).

VIII

CARDS-asetuksen voimassaolo päättyi vuonna 2006 ja uusi liittymistä valmisteleva tukiväline tuli voimaan vuonna 2007. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio: parantaa strategista ohjausta; varmistaa, että täytäntöönpanovauhtia määritettäessä otetaan täysimääräisesti huomioon edunsaajien valmiudet tuen hyödyntämiseen; laatii vaikuttavan strategian varmistaakseen vastaanottajamaiden sitoutumisen; edistää parhaiden käytäntöjen hyödyntämistä seurannan ja arvioinnin alalla (ks. kohdat 61–70).

JOHDANTO

1.

CARDS on lyhenne yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua tarkoittavista englanninkielisistä sanoista (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Ohjelma (1) kattaa seuraavat Länsi-Balkanin maat: Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, Jugoslavian liittotasavalta sekä entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia. Jugoslavian liittotasavallan ja sen seuraajan, Serbia ja Montenegron valtioliiton (2) kohdalla CARDS-ohjelma jaettiin kolmeen vuotuiseen ohjelmaan, jotka koskivat Serbiaa (3), Kosovoa ja Montenegroa.

2.

CARDS-ohjelma on osa Länsi-Balkanin maita koskevaa Euroopan unionin vakautus- ja assosiaatiostrategiaa, joka käynnistettiin vastauksena entisen Jugoslavian alueella 1990-luvulla käytyihin sotiin. Vakautus- ja assosiaatiostrategia ilmensi sotilaallisen konfliktin päättymistä, alueen maiden fyysisen jälleenrakennuksen ja talouden elpymisen alkua (vakautus) ja suhteiden tiivistymistä Euroopan unioniin (assosiaatio). Eurooppa-neuvoston kokouksessa kesäkuussa 2000 tuotiin selkeästi esille, että lähentyminen voisi lopulta johtaa Euroopan unionin jäsenyyteen.

3.

CARDS-asetuksen johdanto-osassa määritetään tuen keskeinen tavoite: ”Nykyistä yhteisön apua on kehitettävä ja suunnattava uudelleen, jotta se voitaisiin mukauttaa aluetta koskeviin Euroopan unionin poliittisiin tavoitteisiin, erityisesti vakautus- ja assosiaatioprosessin edistämiseksi ja edunsaajamaiden ja -yksiköiden vastuun lisäämiseksi prosessista.” Asetuksen mukaan myös yhteisön avun alueelliseen ulottuvuuteen olisi kiinnitettävä erityistä huomiota.

4.

Vakautus- ja assosiaatioprosessi on asteittain etenevä yhteistyökumppanuus, jonka yhteydessä EU järjestää kaupallisia myönnytyksiä (yksipuoliset kaupan toimenpiteet), talous- ja rahoitusapua (CARDS-ohjelma) sekä sopimussuhteita (vakautus- ja assosiaatiosopimukset).

5.

Vuosien 2000 ja 2006 välisenä aikana CARDS-ohjelmaan suunnattiin yhteensä yli 5 000 miljoonaa euroa, jotka kohdistettiin lähinnä investointitukeen ja hallintorakenteiden kehittämiseen. Länsi-Balkanin alueen väestön kokonaismäärä on noin 24 miljoonaa henkeä. CARDS-ohjelman avulla maksetaan näin ollen vuosittain asukasta kohden 30 euroa, mikä osoittaa, kuinka suuren poliittisen painoarvon EU alueelle antaa (4).

6.

CARDS-ohjelman keskeiset toiminta-alat ovat:

a)

jälleenrakennus, demokratian vakauttaminen, sovittelu ja pakolaisten paluu kotiseuduilleen;

b)

hallintorakenteiden ja lainsäädännön kehittäminen, mihin sisältyy yhdenmukaistaminen Euroopan unionin normien ja lähestymistapojen kanssa, demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden, ihmisoikeuksien, kansalaisyhteiskunnan ja tiedotusvälineiden tukeminen sekä vapaan markkinatalouden toiminta;

c)

kestävä taloudellinen ja yhteiskunnallinen kehitys, rakenneuudistus mukaan lukien;

d)

suhteiden tiivistämisen ja alueidenvälisen yhteistyön edistäminen kyseisten maiden kesken sekä EU:n ja (silloisten) jäsenyyttä hakeneiden Keski-Euroopan maiden kanssa.

7.

Euroopan komissiossa CARDS-ohjelman hallinnoinnista vastasivat vuoden 2005 alkuun saakka ulkosuhteiden pääosasto ja EuropeAid-yhteistyötoimisto. Ulkosuhteiden pääosaston vastuulla olivat poliittiset suhteet ja strateginen kehitys, esimerkiksi maakohtaisten strategia-asiakirjojen ja monivuotisten tavoiteohjelmien valmistelu. EuropeAid-yhteistyötoimisto vastasi puolestaan vuotuisten ohjelmien hallinnoinnista. Vuoden 2005 alussa laajentumisasioiden pääosasto otti vastuun koko hankesyklistä toimintalinjojen muotoilusta ja ohjelmasuunnittelusta alkaen aina hanketäytäntöönpanoon asti.

TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

8.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida komission suorittaman CARDS-ohjelman hallinnoinnin vaikuttavuutta. Tarkastuksen avulla pyrittiin ensisijaisesti arvioimaan, kuinka

a)

tarkoituksen- ja asianmukaista ohjelman strateginen ohjaus oli;

b)

tarkoituksenmukaisia ja tehokkaita komission perustamat ja soveltamat hallinnointikäytännöt olivat;

c)

laajasti ohjelman avulla rahoitetut hankkeet edistivät vastaanottajamaiden sitoutumista;

d)

tehokkaasti seurannan ja arvioinnin avulla kyettiin yksilöimään puutteita ja tiedottamaan havainnoista, ja ryhtyikö komissio havaintojen perusteella toimenpiteisiin oikea-aikaisesti.

9.

Tarkastuksen yhteydessä käytiin läpi strategia- ja suunnitteluasiakirjoja, suuntaviivoja sekä kertomuksia. Lisäksi tutkittiin vuosina 2002–2005 toteutetuista CARDS-hankkeista poimittu harkintaan perustuva otos (liite).

10.

Niin ikään tarkastuksessa tutkittiin komission toimeksiannosta laadittuja asiaa koskevia arviointikertomuksia – myös CARDS-ohjelmaa koskeva väliarviointi (5), joka saatiin valmiiksi kesäkuussa 2004. Lisäksi perehdyttiin komission suorittamaan seurantaan. Tilintarkastustuomioistuin päätteli, että kertomuksiin ja seurantaan pohjautuvat tulokset muodostivat riittävän perustan sen omia tarkastushavaintoja tukevaksi todentavaksi aineistoksi (6).

HUOMAUTUKSET

Strategisen ohjauksen puutteet ohjelmatyöprosessin yhteydessä

Maakohtaiset strategia-asiakirjat liian yleisesti muotoiltuja, monivuotisilla tavoiteohjelmilla ei selkeitä painopisteitä, tuen vaikuttava ohjaus puuttui

11.

CARDS-asetus sisältää CARDS-tuen yhteydessä käytettävien keskeisten strategia-asiakirjojen säädösperustan: ”Yhteisön avun osalta olisi laadittava strategia-asiakirja sekä vuosittaiset ja monivuotiset ohjelmat, joista tällä asetuksella perustettava hallintokomitea antaa lausunnon.”

12.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, kuinka riittävää strategista ohjausta CARDS-ohjelman yhteydessä annettiin ja kuinka hyvin tukea mukautettiin kyseessä olevien maiden tarpeisiin, ottaen samalla huomioon säännöksissä määritetyt ohjelman tavoitteet sekä vakautus- ja assosiaatioprosessi laajassa mielessä.

13.

CARDS-asetuksen mukaisesti komissio määritti Länsi-Balkanin maihin sovellettavat strategiset puitteet. Kullekin maalle vahvistettiin maakohtainen strategia-asiakirja, minkä lisäksi laadittiin alueellinen strategia-asiakirja, jossa otettiin huomioon kaikki vastaanottajamaat. Komissio on laatinut säädösperustan mukaisesti kaksi monivuotista tavoiteohjelmaa: yhden ohjelman kutakin maata kohti ja yhden alueellisen, useita maita käsittävän ohjelman, jotka koskevat kausia 2002–2004 ja 2005–2006.

14.

Vuonna 2004 – ensimmäisen monivuotisen tavoiteohjelman loppuvaiheessa – Eurooppa-neuvosto hyväksyi Eurooppa-kumppanuutta koskevat asiakirjat, jotka kattoivat Albanian, Bosnia ja Hertsegovinan, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian sekä Serbia ja Montenegron, Kosovo (7) mukaan lukien; tavoitteena oli vakautus- ja assosiaatioprosessin tehostaminen (8). Kunkin alueella sijaitsevan maan osalta laadittiin Eurooppa-kumppanuutta koskeva asiakirja, jossa yksilöitiin toimia edellyttävät alat sekä velvoitteet, jotka kumppanuusmaiden tulee täyttää voidakseen lähentyä Euroopan unionia. EU-tukea oli määrä ohjata Eurooppa-kumppanuuksissa määritettyihin ensisijaisiin tavoitteisiin.

15.

Tarkastuksessa havaittiin puutteita CARDS-ohjelmatyön mekanismeja koskevassa strategisessa ohjauksessa. Maakohtaiset strategia-asiakirjat noudattivat asiaa koskevia komission suuntaviivoja muodollisesti, mutta olivat sisällöltään liian yleisluontoisia, joten niistä ei ollut hyötyä ohjelmatyön kannalta. Maakohtaisia strategia-asiakirjoja ei päivitetty keskeisten muutosten, esimerkiksi neuvoston laatimien Eurooppa-kumppanuutta koskevien asiakirjojen, perusteella.

16.

Monivuotisten tavoiteohjelmien yhteydessä ei määritetty eri alojen sisäisiä ja välisiä painopisteitä, mitä edellytetään komission suuntaviivoissa (9), eikä asetettu suunnitelluille toimille aikataulua. Vuonna 2004 solmitut ensimmäiset Eurooppa-kumppanuudet antoivat komissiolle mahdollisuuden kohdentaa toimensa tarkemmin kautta 2005–2006 koskevien monivuotisten tavoiteohjelmien yhteydessä (10). Kautta 2005–2006 koskevien monivuotisten tavoiteohjelmien yhteydessä viitattiin Eurooppa-kumppanuuksien ensisijaisiin tavoitteisiin, mutta rahoitettavien toimien valintaa varten ei annettu riittävää ohjausta.

17.

CARDS-asetuksen mukaisesti CARDS-hallintokomitean (11) oli annettava lausunto ohjelmatyön suuntaviivoista, monivuotisista tavoiteohjelmista sekä vuotuisista ohjelmista; tavoitteena on ohjelmatyöhön liittyvän strategisen ohjauksen parantaminen. Käytännössä ei ollut havaittavissa, että komitean työ olisi parantanut esitettyjen asiakirjojen laatua.

18.

Komission laatimia tarkkoja alakohtaisia analyysejä ja/tai vastaanottajamaiden kansallisia strategioita ei juurikaan ollut taikka ne oli laadittu strategisen ohjauksen parantamisen kannalta liian myöhään. Hankkeiden valinta ei näin ollen tapahtunut objektiivisin kriteerein ja joissakin tapauksissa hankkeita valittiin edunsaajien yksittäisten pyyntöjen perusteella.

19.

Hankkeiden yksilöintiin sisältyi monentyyppisiä vaiheita, mutta selkeä menetelmä parhaan mahdollisen hankevalinnan suorittamiseksi puuttui. Esimerkiksi kustannus-hyötyanalyysiä (12) tai muuta mahdollisten vaihtoehtoisten hankkeiden vertailuun perustuvaa analyysiä ei suoritettu ennen hankkeiden valitsemista. Jotkin hankkeet olivat vain jatkoa aiemmin maksetulle tuelle. Ei ollut suuntaviivoja, joiden avulla olisi voitu päättää, mikä toimenpide tukisi parhaiten vakautus- ja assosiaatioprosessia.

Strategisen ohjauksen puutteet johtivat täytäntöönpano-ongelmiin

20.

Tarkastuksessa havaittiin eroja suunniteltujen ja toteutettujen hankkeiden välillä. Keskeisiä hankkeita jäi toteuttamatta vastaanottajamaan vastustuksen takia, ja joidenkin hankkeiden yhteydessä ei otettu huomioon alkuperäisiä suunnitelmia (laatikko 1).

Laatikko 1Esimerkkejä toteuttamatta jääneistä hankkeistaTapaus 1: ei poliittista tukea Serbian ylimmälle kansalliselle tarkastuselimelleEuroopan jälleenrakennusvirasto oli määrittänyt jo vuonna 2001 keskeiset osatekijät, jotka tarvitaan Serbian valtion hallintorakenteiden merkittävän uudistuksen toteuttamiseksi. Siihen kuuluvat muun muassa valtionkassaan maksettava tuki, sisäisen tarkastuksen toiminto ja ylimmän kansallisen tarkastuselimen perustaminen. Serbian parlamentti ei kuitenkaan antanut tukeaan ylimmän kansallisen tarkastuselimen perustamishankkeelle, ja asiaa vietiin eteenpäin vasta vuoden 2006 ohjelmassa.Tapaus 2: Euroopan komission avustusoperaatio Albanian poliisilleOikeus- ja sisäasioiden alaa Albaniassa ohjelmavuoden 2002 osalta koskeneen hankeselvityksen mukaan poliisiin ja järjestysvaltaan liittyvällä osa-alueella edistetään oikeusvaltion perustamista ja sellaisten toimivien poliisivoimien perustamista, joilla on vaikutusta demokratian vakauttamiseen. Selvityksen mukaan hanke toteutetaan tukemalla Euroopan komission avustusoperaatiota Albanian poliisille (EC Police Assistance Mission, ECPA) sekä järjestämällä koulutusta ja investointitukea. Poliisiin ja järjestysvaltaan liittyvään osa-alueeseen kohdennetuista 8 miljoonasta eurosta suunniteltiin käytettävän 4 miljoonaa euroa hallintorakenteiden kehittämisen tukemiseen (ECPA-operaation rahoittaminen), 2,5 miljoonaa euroa koulutukseen ja tukitoimiin ja 1,5 miljoonaa euroa investointeihin.Hankeselvitystä ei noudatettu käytännössä lainkaan. Ensimmäistäkään euroa ei käytetty ECPA-operaation rahoittamiseen. Tietoliikenneverkkoon käytettiin 4,7 miljoonaa euroa, virransyöttölaitteistoihin 1,9 miljoonaa euroa ja 1 miljoonaa euroa kohdennettiin YK:lle maksettuun, turvallisuusalan uudistusohjelmaan liittyneeseen tukeen.

Tuen uudelleensuuntaaminen investointituesta hallintorakenteiden kehittämiseen

21.

Vastaanottajamaat olivat toipumassa sodasta, joten CARDS-ohjelman alkuvuosina keskityttiin enemmän jälleenrakennukseen (investointihankkeiden avulla) kuin hallintorakenteiden kehittämiseen. Ohjelman edetessä painopistettä oli kuitenkin siirrettävä hallintorakenteiden kehittämisen suuntaan.

22.

Tuen uudelleensuuntaaminen herätti vastuuvapauden myöntävän viranomaisen kiinnostuksen. Euroopan jälleenrakennusvirastoa koskeneessa, toukokuussa 2002 julkaistussa mietinnössään Euroopan parlamentti totesi, että Euroopan jälleenrakennusviraston on lisättävä huomattavasti hallintorakenteiden kehittämiseen suunnattavaa EU:n tukea kyseisissä kahdessa maassa (Jugoslavian liittotasavallassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa).

23.

Tilintarkastustuomioistuin analysoi CARDS-hankkeita määrittääkseen ja arvioidakseen hallintorakenteiden kehittämistä koskevien hankkeiden osuutta suhteessa investointihankkeisiin (ks. kaavio 1).

Image

24.

Hallintorakenteiden kehittämistä koskevien hankkeiden osuus kasvoi yleisesti ottaen vuosina 2001–2005. Aivan alkuvaiheesta lähtien hallintorakenteiden kehittämistä painotettiin maissa, joissa tuen hallinnoinnista vastasivat komission lähetystöt (14), mutta niiden merkitys oli vähäisempi maissa, joissa hallinnointi oli Euroopan jälleenrakennusviraston vastuulla (15).

25.

Kumppanuustoimintaa (16) pidetään tärkeänä välineenä maiden hallinnollisten valmiuksien lujittamisen kannalta. Toiminta käynnistyi kuitenkin hitaasti Länsi-Balkanin alueella, etenkin entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa, missä Euroopan jälleenrakennusvirasto alkoi hyödyntää kumppanuustoimintaa vasta vuonna 2005. Euroopan jälleenrakennusviraston suorittamassa kumppanuustoimintaa koskevassa arvioinnissa (17) pääteltiin, että viraston ohjelmavastaavat antoivat joissakin tapauksissa kumppanuustoiminnalle vain rajallista tukea ja että Euroopan jälleenrakennusviraston henkilöstöllä ei ollut kaikissa tapauksissa riittävää koulutusta välineen käyttöön.

26.

Länsi-Balkanin maiden toipuessa sodasta ohjelmaluonnoksissa ja niihin liittyvissä hankeselvityksissä  (18) sekä toteutusvaiheessa olevien hankkeiden yhteydessä otettiin huomioon parlamentin pyyntö, joka koski EU:n tuen uudelleensuuntaamista investointituesta hallintorakenteiden kehittämiseen. Suunniteltuihin hankkeisiin tehdyt muutokset johtivat kuitenkin joissakin tapauksissa siihen, että hallintorakenteiden kehittämisen painoarvo väheni (ks. laatikko 2).

Laatikko 2Erään hallintorakenteiden kehittämistä koskevan hankkeen uudelleensuuntaaminen – yhdennetty rajavalvonta entisessä Jugoslavian tasavallassa MakedoniassaEntistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa koskevan vuoden 2003 CARDS-ohjelman tavoitteena oli esimerkiksi vihreän rajan valvonnan lujittaminen; tarkoitukseen suunnattiin 2,8 miljoonaa euroa. Vuotuisen ohjelman mukaan alalla tarvittiin useita lyhyen aikavälin toimia: 1) erikoistuneen rajavartiopalvelun perustaminen, 2) rekrytointimenettelyjen parantaminen, 3) rajavalvontaa koskevan peruskoulutuksen ja jatkokurssien järjestäminen sekä 4) väärennettyjen asiakirjojen havaitsemiseen tarkoitettujen laitteiden ja ajoneuvojen tarkastukseen tarkoitettujen teknisesti korkeatasoisten välineiden asettaminen käyttöön ja niihin liittyvän koulutuksen tarjoaminen.Aloitteella oli kaksi tavoitetta: 1) kansallisten rajavalvontaviranomaisten yhteistyövalmiuksien parantaminen olemassa olevan organisaatiorakenteen puitteissa, jotta välittömiin vaatimuksiin kyetään vastaamaan, ja 2) uuden organisaatiorakenteen luominen rajapoliisia varten ja toimintavalmiuksien kehittäminen Euroopan unionin standardien mukaisesti.Euroopan jälleenrakennusvirasto ei kohdentanut toimia johdonmukaisesti edellä mainittuihin tarpeisiin, tavoitteisiin ja painopisteisiin, vaan käytti koko määrän ajoneuvojen hankintaan.

27.

Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että hallintokomitea olisi suorittanut jatkuvaa hankeseurantaa hyväksymisvaiheen jälkeen. Toisin sanoen komitea ei kiinnittänyt huomiota hankkeisiin tehtyihin muutoksiin täytäntöönpanon alettua.

Tehokkaat hallinnointirakenteet varmistivat tuen nopean toimittamisen, mutta muodostivat haasteen kansallisille hallintovalmiuksille

Hallinnointirakenteet eivät olleet aina asianmukaisia

28.

Tilintarkastustuomioistuin julkaisi heinäkuussa 1998 erityiskertomuksen nro 5/98 entisen Jugoslavian jälleenrakentamisesta (vuodet 1996–1997). Tarkastus kattoi kaksi maata: Bosnia ja Hertsegovinan sekä vähäisemmässä määrin Kroatian. Kertomuksessa arvosteltiin sitä, että EU:n selkeästi ilmaisemista aikeista huolimatta komissio ei onnistunut osoittamaan riittävästi henkilöstöä entisen Jugoslavian alueen jälleenrakentamista varten keskusyksiköissään Brysselissä eikä myöskään jälleenrakennettavilla alueilla. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat päätelmät:

a)

jälleenrakentamiseen osoitettujen EU:n määrärahojen käyttöön asettaminen hidastui täytäntöönpanosuunnitelman puuttumisen, henkilöstöpulan, liiallisen keskittämisen sekä paikallisten viranomaisten hallinnon heikkouksien vuoksi;

b)

vuonna 1997 EU:n jälleenrakennusohjelman maksujen toteutumisaste (29 prosenttia) oli alhainen verrattuna muiden avunantajien ohjelmiin, joiden keskiarvo oli 52 prosenttia;

c)

jälleenrakennustoimien rahoittamiseen käytetyt budjettikohdat perustuivat kolmeen eri asetukseen, mikä hankaloitti komission toteuttamaa hallinnointia.

29.

EU:n tuen toimittamiseen liittyneiden puutteiden korjaamiseksi tilintarkastustuomioistuin suositti, että komissio hajauttaa tuen hallinnointia lähetystöilleen ja kohdistaa tukitoimensa aiempaa rajallisempaan määrään aloja.

30.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa otettiin nyt huomioon edellä mainitut puutteet ja arvioitiin, kuinka tehokkaita CARDS-ohjelman hallinnointirakenteet olivat ja tapahtuiko avun toimittaminen riittävän nopeasti.

31.

Tarkastuksessa havaittiin, että Länsi-Balkanin alueella toteutettujen EU:n operaatioiden tehokkuus oli parantunut huomattavasti sitten vuoden 1998. Suuria muutoksia oli toteutettu. Ensinnäkin CARDS-asetus yhtenäisti tämäntyyppisiin operaatioihin sovellettavan säädösperustan. Toiseksi käyttöön otettiin hajauttamismenettely yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen nopeuden ja laadun parantamiseksi (19). Kolmanneksi komissio siirsi osan tuen täytäntöönpanovastuusta tätä tarkoitusta varten perustetulle uudelle elimelle, Euroopan jälleenrakennusvirastolle. Kaikki mainitut toimet vauhdittivat tuen toimittamista ja paransivat sen tehokkuutta (ks. laatikko 3).

Laatikko 3Esimerkki korkeasta sopimusasteesta CARDS-ohjelman yhteydessäEuroopan jälleenrakennusvirasto perustettiin, koska oli tarpeen vastata nopeasti ja tehokkaasti konfliktin jälkeisiin kiireellisiin tarpeisiin, joita Kosovon väestön keskuudessa ilmeni välittömästi vuoden 1999 kriisin jälkeen. Tilintarkastustuomioistuin on päätellyt aiempien tarkastustensa yhteydessä, että Euroopan jälleenrakennusviraston toimilla Kosovossa välittömästi kriisin jälkeen saavutettiin asetetut kunnianhimoiset tavoitteet peruspalveluiden alalla. Sopimusaste on pysynyt Kosovossa korkeana koko CARDS-ohjelman ajan. Marraskuuhun 2006 mennessä Euroopan jälleenrakennusvirasto oli hallinnoinut Kosovossa komission lukuun yli 1 100 miljoonaa euroa; määrästä oli sidottu noin 91 prosenttia ja maksettu 86 prosenttia. KFOR-joukkojen ohella EU:n tuki auttoi normaaleiden elinolojen palauttamisessa Kosovoon.

32.

CARDS-ohjelma toteutettiin kokonaisuudessaan neljän eri menetelmän ja rakenteen avulla (ks. kaavio 2), joista useimpien yhteydessä vastaanottajavaltioilla oli vain vähän osallistumismahdollisuuksia. Menettelyn tavoitteena oli tuen nopean toimittaminen kansallisen hallinnon puutteet huomioon ottaen.

Image

33.

Eri hallinnointirakenteiden pääpiirteet ovat seuraavat:

a)

laajentumisasioiden pääosaston (ja aiemmin EuropeAid-yhteistyötoimiston) toteuttama keskitetty hallinnointi: laajentumisasioiden pääosasto hallinnoi alueellisia ohjelmia suoraan keskusyksiköissä. Alueelliset ohjelmat keskittyvät hallintovalmiuksien lujittamiseen ja kohdistuvat esimerkiksi tulliin, järjestäytyneen rikollisuuden estämiseen sekä kansalaisyhteiskunnan tukemiseen;

b)

hajautettu hallinnointi: hallinnointi hajautettiin Euroopan komission lähetystöille Albaniassa, Bosnia ja Hertsegovinassa sekä Kroatiassa (20) Hajauttamisen seurauksena hankevalmistelu, sopimustenteko sekä taloudellinen ja tekninen toteutus siirtyivät lähetystöjen vastuulle;

c)

hajautettu täytäntöönpano: komissio siirsi joidenkin ohjelmien täytäntöönpanovastuun vastaanottajamaiden hallituksille (Albaniassa ja Kroatiassa);

d)

välillinen keskitetty hallinnointi: Euroopan jälleenrakennusvirasto (21), joka on EU:n riippumaton elin, hallinnoi ohjelmaa Kosovossa (22), Serbiassa, Montenegrossa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Jälleenrakennusvirasto on hallinnollisessa vastuussa Eurooppa-neuvostolle ja Euroopan parlamentille, mutta ei Euroopan komissiolle.

34.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lähetystöille hajautettu hallinnointi ja välillinen keskitetty hallinnointi (Euroopan jälleenrakennusvirasto) takasivat tuen tehokkaan toimittamisen, mutta kahdessa muussa rakenteessa (keskitetyssä ja hajautetussa hallinnoinnissa) (23) havaittiin puutteita.

35.

Hankkeiden hallinnointia nopeutti sekä lähetystöissä että Euroopan jälleenrakennusvirastossa operatiivisten yksiköiden lisääntynyt kapasiteetti sekä se, että varainhoidosta ja sopimuksista vastaavaa henkilöstöä oli läsnä kentällä. Tiiviimpi yhteydenpito edunsaajiin ja muihin asianosaisiin sekä parempi käsitys paikallisista oloista, riskeistä ja mahdollisuuksista paransivat tuloksia ja vähensivät samalla ongelmien ratkaisuun tarvittavaa aikaa (24).

36.

Kaksi muuta täytäntöönpanorakennetta olivat rahallisesti arvioituna vähemmän merkittäviä, mutta myös niiden vaikuttavuus oli vähäisempi. Keskitetyn hallinnoinnin – useita valtioita kattaneen, keskitetysti hallinnoidun alueellisen ohjelman – kohdalla havaittiin useita puutteita:

a)

alueelliseen yhteistyöhön suunnatut varat muodostivat hyvin pienen osan menojen kokonaismäärästä (noin 5 prosenttia). Osaa kyseisestä määrästä, esimerkiksi yhdennettyä rajavalvontaa koskevaa osuutta, hallinnoitiin pikemminkin kansallisella kuin alueellisella tasolla;

b)

myös suurin osa pakolaisten paluuta koskeneista ohjelmista, joihin luonnostaan liittyy rajatylittäviä piirteitä, hallinnoitiin erikseen kussakin maassa;

c)

vuonna 2003 pyrittiin lisäämään edunsaajamaiden osallistumista alueellista rahoitusta koskevaan CARDS-ohjelmatyöhön, mutta maat eivät yleensä saaneet riittävästi tietoa alueellisista hankkeista.

37.

Myös hajautettuihin täytäntöönpanorakenteisiin liittyi ongelmia Albaniassa ja Kroatiassa:

a)

Albaniassa ohjelmia, joihin Albanian kehitysrahasto (ADF) osallistui, jatkettiin ilman, että komissio oli arvioinut Albanian kehitysrahaston kykyä suoriutua tehtävistään vuonna 2003 voimassa olleen varainhoitoasetuksen säännösten mukaisesti. Albanian kehitysrahaston kohdalla havaittujen ongelmien seurauksena komissio päätti vähentää CARDS-ohjelman hajautettua hallinnointia Albaniassa huomattavasti ja siirsi vastuuta lähetystölle;

b)

vuonna 2002 Kroatiassa alettiin siirtyä kohti virallista hajauttamista. EuropeAid-yhteistyötoimiston sopivana pitämän hajauttamisnopeuden yhteydessä ei kuitenkaan otettu huomioon Kroatian valtiovarainministeriön käytännön toiminnan realiteetteja. Tämän seurauksena hajauttamisprosessi oli keskeytettynä vuosina 2003–2005. Kun CARDS-ohjelma vuoden 2005 alussa siirtyi EuropeAid-yhteistyötoimistolta laajentumisasioiden pääosaston vastuulle, komissio arvioi tilanteen uudelleen ja päätti helmikuussa 2006 aloittaa hajauttamisen uudelleen Kroatiassa (25).

Tukea toimitettiin nopeasti, mutta vastaanottajamaiden hyödyntämisvalmiuksia ei otettu huomioon riittävän hyvin

38.

Euroopan tilintarkastustuomioistuin on ulkoisia toimia koskevissa erityiskertomuksissaan toistuvasti arvostellut komissiota sopimuksenteko- ja täytäntöönpanoviiveistä (esimerkiksi komission toteuttaman kehitysyhteistyön ympäristönäkökohdista annetussa erityiskertomuksessa nro 6/2006 (26)). Sitä vastoin CARDS-ohjelman yhteydessä sopimuksia tehtiin erittäin nopeaan tahtiin (ks. kaavio 3) Kosovossa, Bosnia ja Hertsegovinassa sekä Serbiassa, mutta aiempien ohjelmien viivästymisen takia ohjelmat käynnistyivät suhteellisen hitaasti Albaniassa ja Kroatiassa.

Image

39.

Albaniassa viivästystä yritettiin korvata tekemällä myöhemmin erittäin suuri määrä sopimuksia: 63 prosenttia vuosien 2001 ja 2005 välisenä aikana tehdyistä CARDS-sopimuksista tehtiin vuonna 2004, minkä seurauksena täytäntöön pantiin samanaikaisesti suuri määrä sopimuksia ja edunsaajien hyödyntämisvalmiudet joutuivat kasvavan haasteen eteen (27) (ks. laatikko 4). Vuoden 2001 ohjelmaan liittyneet viiveet johtivat siihen, että Kroatiassa toteutettiin samanaikaisesti kahden eri vuoden ohjelmaa.

Laatikko 4Albanian hallintovalmiuksiin kohdistui suuria paineitaSen lisäksi, että Albaniassa hankkeet keskittyivät lyhyelle aikavälille, suurin osa tuesta painottui oikeus- ja sisäasioiden alalle. Tarkastuksen toimittamisajankohtana oikeus- ja sisäasioiden alalla oli käynnissä samanaikaisesti vähintään 48 erilaista hanketta, joista 13 oli EU:n ja 35 muiden rahoittajien rahoittamia.Esimerkiksi Albaniassa toteutetun EURALIUS-hankkeen (European Assistance Mission to the Albanian Justice System) kohdalla tarkastuksessa havaittiin, että hanke oli suunniteltu erittäin kunnianhimoisesti. Hankkeella oli kymmenen tavoitetta, ja siihen liittyi samanaikaisesti 15 erityyppistä hankekumppania. Kunkin tavoitteen toteuttamisessa oli mukana useita eri hankekumppaneita. Tämän seurauksena pääasiallisella edunsaajalla, oikeusministeriöllä, oli käsiteltävänä 78 erilaista hanketointa.

40.

Korkeaan sopimusasteeseen – johon komissio kannusti – liittyi yhtenä keskeisenä kielteisenä sivuvaikutuksena se, että edunsaajat eivät välttämättä saa hankkeista täysimääräistä hyötyä, mikä heikentää hankkeiden vaikuttavuutta ja tehoa.

41.

Hankkeiden vaikuttavuuden varmistamiseksi vakautus- ja assosiaatioprosessin yhteydessä annettava yhteisön tuki sisältää ehtoja, joiden noudattamatta jättäminen saattaa johtaa siihen, että komissio ryhtyy asianmukaisiin toimenpiteisiin. Joitakin hankkeita pantiin kuitenkin täytäntöön, vaikka edunsaaja ei noudattanut asetettuja ehtoja; tällaisissa tapauksissa hankkeiden lisäarvo jäi alun perin odotettua pienemmäksi. Asiaa kuvataan Kroatian tuomioistuinjärjestelmälle annettua tukea koskevassa laatikossa 5.

Laatikko 5Tuki Kroatian tuomioistuinjärjestelmälleVuoden 2002 ohjelmasta rahoitettu kumppanuushanke pantiin täytäntöön, vaikka yhtäkään hankeselvityksessä määritetyistä ehdoista ei ollut täytetty hankkeen käynnistyessä. Yksi ehto sisälsi oletuksen oikeuslaitoksen uudistusstrategian olemassaolosta. Kun otetaan huomioon, että komissio oli antanut hankkeelle ehdottoman etusijan, vastaanottajan oli toteutettava se. Edellä mainituista syistä vastaanottajalle esitetyt suositukset – vaikka Kroatian oikeusministeriö onkin hyväksynyt ja tunnustanut ne – eivät ole johtaneet merkittäviin toimiin kaikilla aloilla.

Komission hallinnointikäytäntö ei lisännyt vastaanottajamaiden vastuullisuutta

42.

Vakautus- ja hajautusprosessiin vaikuttamisen lisäksi CARDS-asetuksen johdanto-osassa määritetään tuen toinen keskeinen tavoite: ”Nykyistä yhteisön apua … edunsaajamaiden ja -yksiköiden vastuun lisäämiseksi prosessista.”

43.

Kuten kohdassa 31 tuotiin esille, perustettujen hallinnointirakenteiden keskeisenä tarkoituksena oli varmistaa tuen nopea toimittaminen. Menettelyn varjopuolena on vastaanottajavaltioiden heikompi sitoutuminen. Lähestymistapa oli asianmukainen jälleenrakennusvaiheessa, ei niinkään tuen siirtyessä infrastruktuurihankkeista hallintorakenteiden kehittämistä koskeviin hankkeisiin.

44.

Asetuksessa ei eritellä vastaanottajamaiden vastuualueita. Maiden liittämisestä Euroopan unioniin mahdollisimman nopeasti on olemassa ilmeinen poliittinen tahto, mutta se ei näy maiden hallinnollisen vastuun lisääntymisenä. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että komissio olisi ottanut käyttöön virallisen – yleisen tai maakohtaisen – tuen hallinnointiin sovellettavan strategian vastaanottajien vastuullisuuden asteittaiseksi lisäämiseksi.

Vastaanottajamaiden rajallinen vastuullisuus hankkeiden yksilöinti- ja tarjouskilpailuvaiheessa

45.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, missä määrin komission suorittama CARDS-ohjelman hallinnointi lisäsi vastaanottajamaiden vastuullisuutta hankesyklin tiettyjen kriittisten vaiheiden hallinnoinnissa. Lisäksi arvioitiin riittämättömän sitoutumisen seurauksia.

46.

Hankkeiden yksilöintiä ja vuotuisten ohjelmien laatimista koskevissa komission suuntaviivoissa (28) ei painotettu edunsaajien osallistumista päätöksentekoon. EuropeAid-yhteistyötoimiston antamissa, vuosien 2001 ja 2002 ohjelmasuunnittelua koskevissa ohjeissa ei yksilöity yhtäkään edunsaajien osallistumistapaa. Vuosien 2003 ja 2004 ohjelmia koskevissa suuntaviivoissa määriteltiin joitakin – joskin rajallisia – osallistumistapoja, joiden edellytyksenä oli, että mahdollisiin edunsaajiin otetaan alustavasti yhteyttä valmisteluvaiheessa, ja että lähetystö tai Euroopan jälleenrakennusvirasto lähettää hankeselvitysluonnokset edunsaajille vähintään kaksi viikkoa ennen vuotuisen ohjelman viimeistelyä. Tarkastuksessa arvioitiin edunsaajien osallistumisen laajuutta haastattelemalla paikan päällä noin 30:tä edunsaajaa.

47.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi etenkin Bosnia ja Hertsegovinassa, Kroatiassa ja Serbiassa joitakin tapauksia, joiden yhteydessä komissio ja jälleenrakennusvirasto olivat yrittäneet lisätä vastaanottajamaan sitoutumista (ks. laatikko 6).

Laatikko 6Esimerkit sitoutumiseen liittyvistä hyvistä käytännöistäTapaus 1: Euroopan unioniin yhdentymisestä vastaavaa virastoa lujittavat toimet Bosnia ja HertsegovinassaVuoden 2006 CARDS-ohjelmaa koskeva päätöksentekoprosessi Bosnia ja Hertsegovinassa on hyvä esimerkki sitoutumisen ja vastuullisuuden kehittymisestä. Jo vuosien 2004 ja 2005 CARDS-ohjelmien yhteydessä komissio oli aloittanut vastaanottajamaan hallintovalmiuksien kehittämisen esimerkiksi perustamalla asianomaisiin Bosnia ja Hertsegovinan ministeriöihin ja virastoihin ohjelmavastaavien virkoja (senior programming officer) sekä tukemalla Euroopan unioniin yhdentymisestä vastaavaa virastoa. Toteutettujen toimien seurauksena hankeselvitysten laadinnasta vastasivat CARDS-ohjelman viimeisenä vuotena Bosnia ja Hertsegovinan viranomaiset.Tapaus 2: Nikola Tesla -hanke SerbiassaJälleenrakennusviraston säädöskehys (välillinen keskitetty hallinnointi) ei ole vastaanottajamaan sitouttamisen kannalta paras mahdollinen, mutta virasto pystyi löytämään innovatiivisen ratkaisun Serbiassa toteutetun voimalahankkeen yhteydessä (Nikola Tesla A5).Hankkeen täytäntöönpano oli innovatiivista siltä osin, että sen yhteydessä käytettiin niin sanottua tukisopimusta. Järjestelyn myötä vastuu suunnittelusta sekä teknisten vaatimusten määrittelystä ja hankkeen hallinnoinnista annettiin edunsaajalle, Serbian sähkölaitokselle.Teknisten eritelmien tarkastamisesta vastasi valvoja, jonka kanssa oli tehty sopimus; tarjouskilpailumenettely ja maksuvalvonta olivat jälleenrakennusviraston vastuulla. Kaikki osapuolet, edunsaaja mukaan lukien, olivat erittäin tyytyväisiä järjestelyihin, joten yhteenvetona voidaan todelta, että sitoutuminen oli niin täysimääräistä kuin se näiden järjestelyiden yhteydessä voi olla.

48.

Useimmissa tapauksissa komissio ei kuitenkaan toiminut johdonmukaisesti vastaanottajamaiden vastuullisuuden edistämisessä niin kutsuttuja hankeselvityksiä ja myöhemmin toimeksiantoja laatiessaan. Osallistuminen vaihteli maittain lähetystöjen tai Euroopan jälleenrakennusviraston tekemien, kyseisten maiden valmiuksista riippuvien aloitteiden mukaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vastaanottajamaiden panoksen kasvaneen, mutta sitoutuminen pysyi rajallisena.

49.

Hankkeiden rahoittaminen yhdessä kansallisten rahastojen kanssa on yksi indikaattori vastaanottajamaan sitoutumisesta ja kiinnostuksesta. CARDS-suuntaviivat kannustavat kansalliseen yhteisrahoitukseen, mutta sitä ei juurikaan käytetty (29). Tässä suhteessa myönteinen poikkeus on tarkastettuihin 31:een tuen ulkopuoliseen hankkeeseen lukeutuva hanke, joka koski Kroatian maarekisteriä; sen yhteisrahoitus oli mittavaa, ja Kroatian viranomaiset käytännössä koordinoivat rahoittajia. Myös tuensaajien sitoutumisen taso oli korkea (30).

50.

Yksi tapa lisätä vastaanottajamaiden sitoutumista on ottaa kansalliset viranomaiset mukaan tarjousten arviointikomiteoihin. Lähetystöjä sitovat ja Euroopan jälleenrakennusviraston toimia linjaavat EuropeAid-yhteistyötoimiston ohjeet kuitenkin edellyttävät, että enemmistö arviointikomiteoiden äänestävistä jäsenistä edustaa komissiota (ks. laatikko 7). Toisin on monilla muilla ulkoisiin toimiin kuuluvilla aloilla, joilla komissio ei ole edustettuna äänestävänä jäsenenä arviointikomiteoissa, mutta sillä on veto-oikeus.

Laatikko 7Tarjousten arviointikomiteoiden kokoonpanoTilintarkastustuomioistuin arvioi 177 tarjousten arviointikomitean toimet vuosina 2002–2005. Keskimäärin 55 prosenttia äänestävistä jäsenistä oli lähetystöjen tai Euroopan jälleenrakennusviraston toimintakeskusten hankevastaavia ja 13 prosenttia oli riippumattomia ulkoisia asiantuntijoita. Edunsaajaorganisaatioiden edustajia oli keskimäärin 32 prosenttia, paitsi Kroatiassa, missä osuus nousi peräti 52 prosenttiin, ja Bosnia ja Hertsegovinassa, missä edunsaajia edustavien äänestävien jäsenten osuus oli vain 24 prosenttia.

51.

EuropeAid-yhteistyötoimiston ohjeissa edellytetään, että arviointikomiteoissa on vähintään neljä jäsentä Euroopan komission lähetystöstä/Euroopan jälleenrakennusvirastosta (puheenjohtaja, sihteeri ja kaksi arvioijaa) yhtä ulkoista arvioijaa kohti sekä kaksi Euroopan komission lähetystöä/Euroopan jälleenrakennusvirastoa edustavaa lisäjäsentä jokaista muuta edunsaajamaan arvioijaa kohti. Menettely sitoo liiaksi lähetystöjen henkilöstöresursseja ja estää samalla maiden sitoutumista.

52.

Hajauttamista esti myös edunsaajamaiden puutteellinen tietämys Euroopan komission sopimuksentekomenettelyistä. Kroatiassa lähetystö kutsui systemaattisesti kansallisten viranomaisten edustajia arviointikomiteoiden kokouksiin äänioikeudettomina tarkkailijoina. Käytäntö oli hyvä, sillä se mahdollisti kansallisten viranomaisten tutustumisen yksityiskohtaisiin tarjouskilpailumenettelyihin, mutta sitä ei kuitenkaan sovellettu järjestelmällisesti muissa maissa. Esimerkiksi Albaniassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja Serbiassa käytäntöä sovellettiin vain erittäin harvoissa tapauksissa.

Maat eivät sitoutuneet rahoittajien koordinointiin

53.

CARDS-suuntaviivojen mukaan kaikkea CARDS-tukea on koordinoitava muiden rahoittajien kanssa. Koordinointi on erityisen haasteellista Länsi-Balkanin alueella, koska rahoittajien määrä on suuri ja päämääriä on kaksi: EU-jäsenyyttä koskeva päämäärä sekä Maailmanpankin, YK:n ja joidenkin EU:n jäsenvaltioiden elinten tavoittelema kehitystä ja köyhyyden vähentämistä koskeva päämäärä.

54.

Avun tuloksellisuutta käsittelevässä Pariisin julistuksessa (31) vahvistettiin periaate, jonka mukaan vastaanottajamaiden on itse otettava päävastuu avun koordinoinnista kaikilla tasoilla, ja rahoittajien on sitouduttava toimimaan yhteistyökumppanina olevan maan johtamina. CARDS-ohjelman piiriin kuuluvissa maissa ei saatu tarkastuksen yhteydessä juuri lainkaan näyttöä siitä, että vastaanottajamaat olisivat ryhtyneet johtamaan rahoittajien toimia tai että rahoittajat olisivat kannustaneet edunsaajamaata ottamaan koordinointivastuun. Ainoa aloite oli havaittavissa Albaniassa (ks. laatikko 8).

Laatikko 8Rahoittajien koordinointi AlbaniassaRahoittajien koordinoinnin parantamiseksi Albaniassa neljä monenvälistä rahoittajaa (Euroopan komissio, Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö, YK ja Maailmanpankki) perustivat alakohtaisen koordinointimekanismin joulukuussa 2003. Ne sopivat keskinäisestä, neljään eri aihealueeseen perustuvasta vastuualuejaosta. Koordinointiprosessin hallinnointia varten ne perustivat rahoittajien teknisen sihteeristön. Menettely parantaa täydentävyyttä ja työnjakoa. Rahoittajien tulee hyödyntää alakohtaisia etuja, joita niillä on toisiin rahoittajiin nähden, ja antaa nimetyille johtaville rahoittajille ohjelmien toteuttamista koskevat toimivaltuudet.Rahoittajayhteisö osallistui yhtenäisen suunnittelujärjestelmän perustamiseen; Albanian hallitus käynnisti järjestelmän vuonna 2005, ja sen tavoitteena on auttaa maata johtamaan omaa kehitysprosessiaan. Yhtenäisen suunnittelujärjestelmän avulla pyritään kokoamaan erilaiset toimintakehykset vuonna 2007 yksittäiseksi keskipitkän aikavälin kehityssuunnitelmaksi ja luomaan uusi rakenne rahoittajien koordinointia ja yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnointia varten.

Epäyhtenäinen lähestymistapa seurantaan ja arviointiin

55.

Lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston seurantamenettelyt poikkeavat toisistaan:

a)

komission keskusyksiköt ja lähetystöt käyttävät ulkoisia seurantapalveluja; toiminnan perustana on vakiomuotoinen metodologia, tuloksiin painottuva seuranta. Siihen sisältyy hankkeiden tulosten arviointiin sovellettava luokittelujärjestelmä, mutta ei virallista seurantarekisteriä;

b)

Euroopan jälleenrakennusvirastolla on omat seurantatiimit kussakin toimintakeskuksessa sekä koordinaattori, joka toimii keskusyksiköissä. Tiimit sovelsivat tuloksiin painottuvaa seurantajärjestelmää vuoden 2005 alusta lähtien. Seuranta kirjataan virallisiin seuranta-asiakirjoihin.

56.

Vaikuttavan seurannan edellytyksenä on, että hankkeilla on tavoitteet ja objektiivisesti todennettavissa olevat indikaattorit, joiden perusteella seurantaa voidaan suorittaa. Objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita ei ole kuitenkaan määritetty taikka indikaattorit eivät ole mitattavissa tai aikaan sidottuja. Esimerkiksi erään poliisiopistoa koskeneen hankkeen kohdalla yhtenä objektiivisesti todennettavissa olevana indikaattorina oli ”henkilöstön riittävä kouluttaminen”, mutta osallistujien lukumäärää tai opetusohjelmaa ei määritetty. Erään toisen hankkeen kohdalla indikaattorina oli esimerkiksi ”toimintavalmiuksien parantaminen”, mutta asiaa koskevat kriteerit puuttuivat.

57.

Komissio arvioi ohjelman CARDS-asetuksen mukaisesti kesäkuun 2004 loppuun mennessä. Arvioinnin tavoitteena oli antaa asetettujen ehtojen mukaisesti Euroopan komissiolle riippumaton ja luotettava arviointi CARDS-ohjelmaan perustuvasta avustusstrategiasta ja sen kehityksestä laajemmassa poliittisessa yhteydessä. Arviointi kattoi vuosien 2001 ja 2003 välisen ajanjakson (ks. myös kohta 10).

58.

Varainhoidon parantamisen kannalta arviointiprosessin olennainen osa on esitettyjen suositusten seuranta. Komissiolla on periaatteessa yksi vuosi aikaa raportoida seurantatoimistaan. Tässä tapauksessa komissio raportoi yli kaksi vuotta myöhemmin. Osasyynä saattaa olla se, että komissio oli tyytymätön joidenkin suositusten laatuun.

59.

Yksittäisten hankkeiden tai alojen arvioinnista ei ollut virallista vaatimusta, mutta arviointi on käytäntönä hyvä, sillä se mahdollistaa tulosten ja suositusten keskittämisen. Euroopan jälleenrakennusvirasto suoritti systemaattisesti alakohtaisia ja hanketason arviointeja. Se teki sekä väli- että jälkiarviointeja. Arviointien tiivistelmät julkaistiin jälleenrakennusviraston Internet-sivustolla, mikä edisti havainnoista tiedottamista. Lähetystöt sitä vastoin suorittivat harvoin hanke- tai alakohtaisia arviointeja ja niiden vähälukuisia arviointeja ei julkaistu lähetystöjen Internet-sivustoilla.

60.

Lisäksi lähetystöt ja Euroopan jälleenrakennusvirasto tiedottivat seurannan ja arvioinnin tuloksista eri tavoin. Euroopan jälleenrakennusvirasto järjestää säännöllisiä kokouksia ja työryhmätapaamisia toimintakeskusten hanke- ja ohjelmavastaaville; tavoitteena on saatujen kokemusten vaihto. Tiedottamisen taso ei kuitenkaan ole sama maissa, joissa ohjelmien hallinnoinnista vastaavat lähetystöt. Lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston henkilöstöjen välillä on jonkin verran yhteydenpitoa, mutta se ei ole systemaattista.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Miten vaikuttavasti komissio hallinnoi CARDS-ohjelmaa?

61.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission suorittama CARDS-ohjelman hallinnointi vaikutti suurelta osin onnistuneesti vastaanottajamaiden vakauttamiseen ja jälleenrakennukseen. Tuen avulla ei kuitenkaan onnistuttu yhtä hyvin parantamaan hallintovalmiuksia, mikä johtui siitä, että hallintorakenteiden kehittämistä ei alun perin painotettu ja että vastaanottajamaiden valmiudet tarjotun tuen hyödyntämiseen olivat puutteelliset.

Kuinka asianmukaista ja yhtenäistä ohjelmien strateginen ohjaus oli?

62.

Komission strateginen ohjaus oli hyvin yleisluontoista eikä kohdentunut tietyille aloille. Ohjaus oli riittävää jälleenrakennusvaiheessa, mutta ei hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvien haastavampien tavoitteiden näkökulmasta.

63.

Maakohtaiset strategia-asiakirjat oli muotoiltu yleisesti; ne eivät sisältäneet riittävää yksityiskohtaista ohjausta, etenkään kun niiden tukena ei ollut oikea-aikaisia alakohtaisia strategioita. Monivuotisten tavoiteohjelmien – jotka muodostavat vuotuisen suunnittelun ja hankkeiden yksilöinnin perustan – yhteydessä ei määritetty eri toimenpidealojen välisiä tai sisäisiä painopisteitä. Hankevalinnan optimoinnille ei näin ollen ollut perustaa, minkä seurauksena toteutettiin useita erillisiä hankkeita ilman koordinointia.

64.

Ohjelmien alkuvaiheessa tukea suunnattiin enimmäkseen jälleenrakennukseen liittyviin investointihankkeisiin eikä niinkään hallintorakenteiden kehittämiseen. Ohjelmien edetessä painotus luonnostaan siirtyi kohti hallintorakenteiden kehittämistä, joka on tällä hetkellä ehdottomasti suurin menoala. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että hallintorakenteiden kehittämistä painotettiin alusta alkaen maissa, joissa tukea hallinnoivat lähetystöt, toisin kuin niissä maissa, joissa hallinnointi oli Euroopan jälleenrakennusviraston vastuulla. Euroopan jälleenrakennusviraston hallinnoimien hankkeiden kohdalla tämä viivästytti kumppanuushankkeiden käyttöönottoa.

Suositus nro 1Uuden liittymistä valmistelevan tukivälineen (32) täytäntöönpanoa koskevassa strategisessa ohjauksessa on kiinnitettävä riittävästi huomiota yksittäisiin toimenpidealoihin sen varmistamiseksi, että tuki on keskitetty riittävän hyvin, keskeisiin aloihin sovelletaan johdonmukaista lähestymistapaa ja ohjelmien tärkeysjärjestykseen asettamiselle sekä valinnalle on asianmukainen perusta.

Kuinka asianmukaisia ja tehokkaita komission laatimat ja soveltamat hallinnointikäytännöt olivat?

65.

Komission soveltamat hallinnointikäytännöt olivat suurelta osin, joskaan eivät aina, asianmukaisia vastaanottajamaiden oloihin ja tarpeisiin nähden. Käytäntöjen avulla kyettiin varmistamaan tuen nopea toimittaminen, mutta tuesta saatavan hyödyn maksimointiin ei kiinnitetty riittävästi huomiota.

66.

Sovellettavana oli neljä erilaista hallinnoinnin lähestymistapaa; tavoitteena oli vastaanottajamaiden olojen huomioon ottaminen. Kaksi lähestymistapaa (lähetystöille ja Euroopan jälleenrakennusvirastolle hajautettu hallinnointi) – jotka kattoivat suurimman osan menoista – olivat enimmäkseen vaikuttavia ja asianmukaisia. Kaksi muuta lähestymistapaa (keskitetty ja hajautettu hallinnointi) olivat vähemmän tehokkaita ja vastasivat heikommin erityistarpeisiin.

67.

Komissio toimi onnistuneesti aiemmin esitetyn kritiikin seurauksena ja varmisti tuen nopean toimittamisen. Tästä oli hyötyä erityisesti jälleenrakennusvaiheessa. Hallintorakenteiden kehittämisen kohdalla nopeuden painottamisen vastineeksi ei kuitenkaan kiinnitetty riittävästi huomiota vastaanottajamaiden valmiuksiin saada tuesta mahdollisimman suuri hyöty tai niiden mahdollisuuksiin täyttää kaikki asetetut ehdot.

Suositus nro 2Komission tulee edelleen keskittyä tuen nopeaan täytäntöönpanoon, mutta kiinnittää riittävästi huomiota myös vaikuttavuusnäkökohtiin, esimerkiksi siihen, kuinka hyvin edunsaajat kykenevät hyödyntämään kaiken annetun tuen (etenkin hallintorakenteiden kehittämistä koskevien hankkeiden yhteydessä).

Missä määrin rahoitetut hankkeet tukivat vastaanottajamaiden sitoutumista?

68.

Komissio piti vastaanottajamaiden sitoutumista ensisijaisena tavoitteena, mutta tämän saavuttamiseksi ei ollut johdonmukaista lähestymistapaa, eivätkä hallinnointiin sovelletut lähestymistavat tukeneet sitoutumista.

69.

Vastaanottajamaat osallistuivat vain rajallisesti hankkeiden yksilöintiin ja tarjouskilpailumenettelyihin. Ohjelmien loppua kohti vastaanottajamaiden panos kasvoi, mutta sitoutuminen pysyi rajallisena. Vastaanottajamaat sitoutuivat alalla toimivien lukuisten erilaisten rahoittajien koordinointiin – mikä on merkittävä osoitus sitoutumisesta – mutta tarkastuksessa ei havaittu, että tällaista koordinointia olisi suoritettu.

Suositus nro 3Liittymistä valmistelevaa välinettä koskevan ohjelman yhteydessä komission olisi otettava huomioon vastaanottajamaiden sitoutumisen muodostama tärkeä näkökohta luomalla strategioita kaikille hallinnoinnin ja täytäntöönpanon aloille, erityisesti tarjouskilpailuja varten.

Kuinka hyvin seurannan ja arvioinnin avulla kyettiin yksilöimään puutteita ja levittämään tietoa ja toimiko komissio niiden perusteella oikea-aikaisesti?

70.

Seuranta ja arviointi oli osittain hyvää, mutta laadultaan epäyhtenäistä. Lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston seurantamenettelyt olivat erilaiset, vaikka yhteisiä menetelmiä sovellettiin vuodesta 2005 alkaen. Riittävien hankeindikaattoreiden puuttuminen vaaransi seurannan vaikuttavuuden. CARDS-ohjelmaa koskeva arviointi suoritettiin suunnitelmien mukaisesti, mutta komissio toteutti siihen perustuvan seurannan myöhässä. Lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston välillä on perusteettomia epäyhtenäisyyksiä, jotka liittyvät hanke- tai alakohtaisten arviointien intensiteettiin sekä seurannan ja arvioinnin tuloksista tiedottamiseen.

Suositus nro 4Seuranta- ja arviointikäytäntöjä on yhdenmukaistettava: muun muassa Euroopan jälleenrakennusviraston käytäntö, jossa yksittäisiä hankkeita/aloja arvioidaan ja tuloksista ja kokemuksista tiedotetaan, olisi otettava käyttöön myös lähetystöissä.Komission olisi huolehdittava arviointeihin perustuvasta nopeasta seurannasta.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 28. kesäkuuta 2007 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Hubert WEBER

presidentti

(1)  Neuvoston asetus (EY) N:o 2666/2000 (EYVL L 306, 7.12.2000, s. 1).

(2)  Jugoslavian liittotasavalta muutettiin helmikuussa 2003 kahden tasavallan valtioliitoksi (Serbia ja Montenegro). Perustuslain mukaan kumpi tahansa valtio voisi järjestää kolmen vuoden kuluttua itsenäistymistä koskevan kansanäänestyksen. Montenegro järjesti keväällä 2006 itsenäistymistä koskevan kansanäänestyksen kansainvälisten standardien mukaisesti. Serbian kanssa solmitun valtioliiton purkamista kannattavien äänien määrä ylitti 55 prosentin rajan, joten Montenegro antoi virallisen itsenäisyysjulistuksen 3. kesäkuuta 2006. Kaksi päivää myöhemmin Serbia julistautui Serbia ja Montenegron valtioliiton seuraajaksi.

(3)  Kosovon maakunta ei näin ollen sisälly tässä kertomuksessa esitettäviin Serbiaa koskeviin viittauksiin.

(4)  Vertailun vuoksi voidaan mainita, että CARDS-asetuksen kanssa samaa ajanjaksoa koskevan Tacis-asetuksen perusteella maksettava vuotuinen määrä on alle kaksi euroa asukasta kohden.

(5)  CARDS-asetuksen 13 artiklan mukaan ”viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2004 komissio esittää neuvostolle arviointikertomuksen sekä ehdotuksia tämän asetuksen mahdollisesta kehittämisestä ja siihen mahdollisesti tehtävistä muutoksista”.

(6)  Balkanin maille neuvoston asetuksen (EY) N:o 2666/2000 perusteella suunnatun tuen arviointi johti seuraaviin keskeisiin päätelmiin (sopimus nro: B7–6510/2002/005):

a)

CARDS-ohjelma oli erittäin merkittävä vakautus- ja assosiaatioprosessiin liittyvän taloudellisen ja teknisen tuen varmistamisen kannalta;

b)

toiminnan keskitetty luonne ja lähestymistapa saattavat haitata ohjelmaan sitoutumista ja sen vaikuttavuutta;

c)

tuen tasapainottaminen hallintorakenteiden kehittämisen ja kehitysinvestointien välillä oli keskeinen haaste;

d)

ohjelman alueellinen ulottuvuus oli heikko.

(7)  Neuvoston asetus (EY) N:o 533/2004 (EUVL L 86, 24.3.2004, s. 1).

(8)  Kroatian Eurooppa-kumppanuus hyväksyttiin neuvoston päätöksellä 2004/648/EY (EUVL L 297, 22.9.2004, s. 19).

(9)  Maakohtaisia strategia-asiakirjoja koskevan yhteisen kehyksen täytäntöönpanosta annettujen suuntaviivojen kohta 3.1.4.

(10)  Kroatia on saanut liittymistä valmisteleviin välineisiin perustuvaa tukea siitä lähtien, kun siitä tuli ehdokasmaa vuonna 2004. CARDS-ohjelmaan liittyvän monivuotisen tavoiteohjelman tukea vuosille 2005–2006 ei näin ollen ollut tarpeen tarkistaa.

(11)  CARDS-hallintokomitea koostuu jäsenvaltioiden edustajista, ja sen puheenjohtajana toimii komissio.

(12)  Kustannus-hyötyanalyysin avulla voidaan mitata ohjelman tai hankkeen taloudellista tehokkuutta ja luoda perusta vertailulle vaihtoehtoisten ohjelmien tai hankkeiden kanssa.

(13)  Ohjelmavuoden n hankkeet pannaan täytäntöön vuonna n ja sitä seuraavina vuosina.

(14)  Euroopan komission lähetystöt panevat CARDS-ohjelmia täytäntöön Albaniassa, Bosnia ja Hertsegovinassa sekä Kroatiassa.

(15)  Euroopan jälleenrakennusvirastolla on toimintakeskuksia entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa, Kosovossa, Montenegrossa ja Serbiassa.

(16)  Komissio käynnisti kumppanuustoiminnan pääasiallisena hallintorakenteiden kehittämistä koskevana liittymistä valmistelevan tuen muotona jo toukokuussa 1998. Kesäkuussa 2003 järjestetyssä Thessalonikin huippukokouksessa korostettiin kumppanuustoiminnan merkitystä Länsi-Balkanin alueella.

(17)  Euroopan jälleenrakennusviraston arviointi EU/13/040/05, marraskuu 2005.

(18)  Hankeselvitys on lyhyt (keskimäärin 4–5 sivua) kuvaus, johon ei sisälly tarkempaa toimeksiantoa. Alustavassa kuvauksessa määritetään hanketoimenpiteiden suunniteltu eteneminen, hanketavoitteet, tulokset ja toiminnot. Kuvauksessa arvioidaan hankkeen riskit ja määritetään objektiivisesti todennettavissa olevat indikaattorit sekä niiden tarkistamistavat.

(19)  Hajauttamisen seurauksena hankevalmistelu, sopimustenteko sekä taloudellinen ja tekninen toteutus siirtyivät Euroopan komission lähetystöjen vastuulle. Brysselissä toimivien keskusyksiköiden tehtävät muuttuivat näin ollen hankkeiden suorasta hallinnoinnista kohden lähetystöjen seurantaa ja tukemista.

(20)  Hajauttamisprosessi oli alkanut Bosnia ja Hertsegovinassa vuonna 1998, jo ennen komission toukokuussa 2000 antamaa ilmoitusta yhteisön ulkopuolelle suunnattavaan tukeen liittyvien ohjelmien suuresta hallinnointiuudistuksesta. Hallinnointi hajautettiin Kroatiassa sijaitsevalle lähetystölle vuonna 2001 ja Albaniassa sijaitsevalle lähetystölle vuonna 2003.

(21)  Euroopan jälleenrakennusvirasto perustettiin helmikuussa 2000; sen edeltäjä, Kosovoa koskeva työryhmä, aloitti toimintansa vuonna 1999. Vuonna 2001 viraston toimivalta laajennettiin Serbia ja Montenegroon ja vuonna 2002 entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan.

(22)  Kosovo on tällä hetkellä UNMIK-hallinnon alaisuudessa, kuten Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1244 on määritetty.

(23)  Puutteet käyvät ilmi myös CARDS-ohjelmaa koskevasta väliarvioinnista.

(24)  Erityiskertomus nro 10/2004 yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin hajauttamisesta komission lähetystöille (EUVL C 72, 22.3.2005).

(25)  Komission päätöksen C(2006) 264 (E/148/2006) 2 artiklan mukaan päätöstä sovelletaan CARDS-ohjelman osalta hankkeisiin, joista komissio ja Kroatia ovat sopineet vuotta 2003 koskevassa CARDS-ohjelman rahoitussopimuksessa (tehty 2. syyskuuta 2003) ja vuotta 2004 koskevassa CARDS-ohjelman rahoitussopimuksessa (tehty 29. marraskuuta 2004).

(26)  EUVL C 235, 29.9.2006.

(27)  Albanian kohdalla sopimustenteon huomattava lisääntyminen vuonna 2004 on ainakin osittain seurausta komission keskusyksiköiden joulukuussa 2003 tekemästä hajauttamista koskeneesta tarkastuskäynnistä. Tarkastuskäynnin perusteella päätettiin, että hajauttaminen lähetystöiltä edelleen saa lopullisen vahvistuksen vain, mikäli tarjouskilpailua koskeva tavoitemäärä – 25 miljoonaa euroa – saavutetaan kuuden kuukauden kuluessa.

(28)  Vuotuisiin ohjelmiin sisältyy yksityiskohtainen luettelo rahoitettavista hankkeista – niin kutsutut hankeselvitykset – ja niihin liittyvistä määristä. Hankeselvitykset on vuodesta 2005 alkaen koottu ja konsolidoitu alakohtaisiksi kuvauksiksi. Hankeselvitykset eivät kuuluneet virallisena osana komission rahoituspäätöksiin, joten – toisin kuin alakohtaiset kuvaukset – ne eivät olleet oikeudellisesti sitovia.

(29)  Lukuun ottamatta tukisopimuksia, jotka velvoittavat yhteisrahoitukseen. Tuella tarkoitetaan suoraa avustusmaksua, joka ei ole luonteeltaan kaupallinen ja jonka Euroopan yhteisö suorittaa tietylle edunsaajalle jonkin EU:n politiikkaan kuuluvan toimen täytäntöönpanemiseksi.

(30)  Tarkastettuihin hankkeisiin kuuluivat esimerkiksi Travnikin linnoitusta Bosnia ja Hertsegovinassa koskenut matkailukeskushanke sekä Zadarin kaupunkia Kroatiassa koskenut kirjastoautohanke.

(31)  Avun tuloksellisuutta käsittelevä Pariisin julistus allekirjoitettiin korkean tason foorumin jälkeen, joka järjestettiin Pariisissa maaliskuussa 2005. Foorumiin osallistui Euroopan komissio ja 91 maata, joista kaksi edusti CARDS-ohjelman kattamaa aluetta (Albania ja Serbia ja Montenegro).

(32)  Neuvoston asetus (EY) N:o 1085/2006 (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 82).

LIITE

TARKASTETUT CARDS-HANKKEET (yhteensä 33 hanketta)

 

Vuotuinen ohjelma

Allekirjoitusajankohta

Ala

euroa

ALBANIA

1

Paikallisyhteisöjen kehitysrahasto

2002

10/2003

Alueellinen kehittäminen

7 400 000

2

EURALIUS – Eurooppalainen tuki Albanian tuomioistuinjärjestelmälle (European Assistance Mission to the Albanian Justice System)

2002

05/2005

Oikeus- ja poliisiasiat

4 498 686

3

PAMECA II – Euroopan yhteisön avustusoperaatio Albanian poliisille (Police Assistance Mission of the European Community to Albania)

2004

12/2004

Oikeus- ja poliisiasiat

3 800 000

4

Korçan ja Vloran valitustuomioistuimet

2003

05/2005

Oikeus- ja poliisiasiat

1 630 395

5

ASYCUDA II – Tekninen apu ja koulutus

2002

04/2005

Oikeus- ja poliisiasiat

399 815

Yhteensä

17 751 366

BOSNIA JA HERTSEGOVINA

1

Karakaj'n rajanylityspaikan rakentaminen

2001

02/2004

Yhdennetty rajavalvonta

3 427 967

2

Yhtenäisen talousalueen luomiseen liittyvä tekninen apu II

2002

04/2003

Talouden kehittäminen

1 939 802

3

Bosnia ja Hertsegovinan hallintorakenteisiin kohdistuvat perusmuotoiset toiminnalliset ja tilintarkastukset

2001

04/2003

Julkishallinto

146 513

4

Uutta rikosprosessilakia koskeva koulutus syyttäjille Bosnia ja Hertsegovinassa

2002

04/2003

Oikeus- ja poliisiasiat

146 255

5

Kroatiaan suuntautuvien laittomien rajanylitysten estämistä koskeva arviointi, suunnittelu ja valvonta

2001

04/2003

Yhdennetty rajavalvonta

144 900

6

Travnikin linnoituksen osittainen uudelleenrakentaminen opintomatkailutarkoituksiin (osana alueellista talouskehitystä tukevaa EU:n hanketta)

2002

12/2004

Alueellinen kehittäminen

57 433

Yhteensä

5 862 870

KROATIA

1

Valtion rajavalvonnan nykyaikaistaminen

2004

05/2005

Yhdennetty rajavalvonta

5 000 000

2

Tuki maarekisterin uudistamiselle

2002

05/2003

Talouden kehittäminen

5 000 000

3

Merenkulkualaan liittyvä rekisteri

2003

02/2004

Talouden kehittäminen

2 000 000

4

Maatalous ja elintarvikkeet

2002

03/2005

Maatalous

1 749 864

5

Tuki Kroatian tuomioistuinjärjestelmälle. Tuomioistuinuudistuksen tukeminen

2002

02/2004

Oikeus- ja poliisiasiat

1 000 000

6

Rikostutkintajärjestelmään liittyvien laitteiden toimittaminen

2002

12/2004

Oikeus- ja poliisiasiat

248 944

7

Zadarin kaupunkia koskeva kirjastoautohanke

2002

07/2005

Demokratian vakauttaminen

238 630

Yhteensä

15 237 438

ENTINEN JUGOSLAVIAN TASAVALTA MAKEDONIA

1

Paikallinen itsehallinto. Paikallisteiden rakentaminen yhdeksän kunnan alueelle.

2004

11/2004

Alueellinen kehittäminen

3 474 623

2

Ajoneuvojen toimittaminen rajapoliisille – ensimmäinen erä

2003

10/2004

Yhdennetty rajavalvonta

2 486 726

3

Rahanpesunvastaisten toimintavalmiuksien kehittäminen

2002

09/2004

Oikeus- ja poliisiasiat

700 000

4

Tuomioistuinten hallintovalmiuksien kehittäminen

2003

09/2004

Oikeus- ja poliisiasiat

148 495

5

Yhdennetyn rajavalvonnan täytäntöönpanoa tukeva tekninen apu

2002

11/2004

Yhdennetty rajavalvonta

55 540

Yhteensä

6 865 384

KOSOVO

1

Julkishallinnon uudistaminen – kuntien kehittäminen ja sosiaalinen infrastruktuuri, tekninen apu

2003

12/2004

Talouden kehittäminen

11 200 000

2

Vähemmistöoikeuksia ja paluuta koskeva ohjelma – sopeuttamisohjelma Prizrenin kunnan alueella (Prizren 615 000 euroa)

2004

08/2004

Pakolaiset ja siirtymään joutuneet

5 000 000

3

Hallintorakenteita koskeva tuki kauppa- ja teollisuusministeriölle

2003

04/2004

Talouden kehittäminen

2 235 760

Yhteensä

18 435 760

SERBIA

1

Nikola Tesla -voimalan A5-yksikön perusteellinen kunnostus (tukisopimus)

2003

12/2003

Energiahuolto

42 721 021

2

Vastaanottokeskusten sulkemiseen tähtäävän kansallisen strategian tukeminen Serbiassa

2004

12/2004

Pakolaiset ja siirtymään joutuneet

4 443 000

3

Laadunvalvonnan, toimintavalmiuksien ja infrastruktuurin lujittaminen valtioliitossa

2003

12/2003

Julkishallinnon uudistus

3 559 520

4

Sähkön markkinoiden perustamisen tukeminen Serbiassa

2004

01/2005

Energiahuolto

2 723 637

5

Sisäinen tarkastus ja julkisen varainhoidon sisäinen valvonta, vaihe 2

2003

04/2005

Julkishallinnon uudistus

1 870 680

6

Euroopan unioniin yhdentymisestä vastaavan viraston tukeminen

2002

04/2002

Julkishallinnon uudistus

1 500 000

7

Kosovosta siirtymään joutuneita koskevien rajatylittävien aloitteiden tukeminen

2004

08/2004

Pakolaiset ja siirtymään joutuneet

449 983

Yhteensä

57 267 841

KAIKKI YHTEENSÄ

121 420 659

KOMISSION VASTAUKSET

TIIVISTELMÄ

I

 Johdanto komission vastauksiin

Länsi-Balkan tuhoutui pahoin konfliktissa, joka päättyi 1990-luvun lopulla. Sodan jälkeen Euroopan unionin apu alueen maille aloitettiin hätäavulla, joka perustui vuonna 1996 hyväksyttyyn säädökseen. Hätäavusta siirryttiin myöhemmin jälleenrakennusapuun, jota annettiin sekä hallintorakenteiden kehittämiseen että investointeihin. Avun vastaanottajamaat ottivat prosessista lisää vastuuta sitä mukaa kuin poliittiset ja taloudelliset olosuhteet sen sallivat.

Vuonna 2000 käynnistetty vakautus- ja assosiaatioprosessi johti yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua koskevan ohjelman (CARDS) hyväksymiseen ja muihin toimenpiteisiin. Maat selvisivät konfliktista ja järjestelmä muuttui eri tavoilla, mikä vaikutti ohjelmien toteuttamiseen, kuten erityiskertomuksestakin käy ilmi.

III

Länsi-Balkanin maita varten laaditut monivuotiset tavoiteohjelmat sisältävät viittauksia Eurooppa-kumppanuuden painopisteisiin, jotka selkeästi ohjasivat ohjelmien laatimista.

IV

Säädösperustojen yhdistämisellä ja CARDS-asetuksen täytäntöönpanolla on merkittävästi parannettu tuen toimittamista Länsi-Balkanin maihin.

V

CARDS-asetuksessa ei aseteta erityisvastuita tuen vastaanottajamaille. Tämän vuoksi suurin osa CARDS-ohjelmasta on toteutettu keskitetysti siten, että toteutuksesta on vastannut joko komissio tai Euroopan jälleenrakennusvirasto. Hallintovastuun jakamisessa on mahdollisuuksien mukaan pyritty aina siihen, että edunsaajat voisivat entistä lähemmin osallistua ohjelmasuunnitteluun, tarjousten arviointiin sekä hankkeiden seurantaan ja arviointiin.

VI

Koska komissio ja Euroopan jälleenrakennusvirasto ovat kaksi erillistä elintä, niillä on erilaiset seuranta- ja arviointimenetelmät. Liittymistä valmistelevassa tukivälineessä käytetään kuitenkin samaa menetelmää kaikissa maissa.

VII

Länsi-Balkanin maat olivat ja ovat edelleen erilaisissa siirtymä- ja kehitysvaiheissa. Kun Serbiassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja Kosovossa keskityttiin aluksi hätäaputarpeisiin, Kroatiassa pyrittiin ensisijaisesti parantamaan hallintovalmiuksia.

VIII

Strateginen ohjaus paranee liittymistä valmistelevan tukivälineen mukaisen monivuotisen suuntaa antavan suunnitteluasiakirjan myötä. Tässä asiakirjassa määritellään kunkin edunsaajamaan tärkeimmät tuen kohdealat ja koordinoidaan liittymistä valmistelevan tukivälineen eri osien mukaiset tuet.

Yhden ainoan oikeusperustan ja liittymistä valmistelevan tukivälineen rahoitussuunnittelua varten valitun kolmen vuoden välein tarkistettavan järjestelmän avulla saadaan enemmän joustoa kuin aiemmissa välineissä. Komission yksiköt voivat tämän vuoksi ottaa entistä paremmin huomioon maan valmiudet ottaa vastaan tukea.

Tarkoitus on, että EY:n varoja hallinnoidaan kaikkien edunsaajien osalta hajautetusti, mikä lisäisi suuresti edunsaajamaan sitoutumista. Tämän vuoksi myös mahdollisia ehdokasmaita varten kehitetään hajautettuun hallintoon tähtäävä strategia, jotta ne voivat asteittain ottaa täytäntöönpanoprosessin omalle vastuulleen.

HUOMAUTUKSET

15.

Koska olosuhteet Länsi-Balkanilla muuttuivat nopeasti, strategiseen ohjelmasuunnitteluun oli löydettävä oikea tasapaino. Liian yksityiskohtaiset maakohtaiset strategia-asiakirjat eivät ehkä olisi olleet kovin hyödyllisiä strategisessa suunnittelussa.

Maakohtaiset strategia-asiakirjat arvioitiin säännöllisesti muun muassa kumppanuuksia silmällä pitäen, jotta olisi voitu tunnistaa sellaiset maan tilanteessa tapahtuneet muutokset, jotka edellyttivät strategian tarkistamista.

16.

Länsi-Balkanin maita varten laadittu monivuotinen tavoiteohjelma sisältää selkeitä viittauksia Eurooppa-kumppanuuden painopisteisiin, jotka selkeästi ohjasivat ohjelmien laatimista.

17.

CARDS-hallintokomitean huomautukset otettiin huomioon asiakirjojen viimeistelyssä.

18.

Alakohtaisia analyyseja sisällytettiin lukuisiin ohjelma-asiakirjoihin: monivuotiseen tavoiteohjelmaan, Eurooppa-kumppanuuksiin sekä aikaisempiin vuosiohjelmiin. Ohjelmat, jotka toteutettiin läheisessä yhteistyössä edunsaajamaiden hallitusten ja rahoittajien, erityisesti EU:n jäsenvaltioiden, kanssa, heijastivat Eurooppa-kumppanuuden painopisteitä sellaisina kuin ne oli esitetty monivuotisessa tavoiteohjelmassa. Vuosiohjelmat perustuvat edunsaajamaille annetun EY:n tuen edellisiin vaiheisiin.

19.

Komissio on yhtä mieltä siitä, että on tarpeen kehittää selkeä menetelmä, jolla helpotetaan vaihtoehtoisten hankkeiden asettamista tärkeysjärjestykseen.

Laatikko 1 – Esimerkkejä toteuttamatta jääneistä hankkeista

Tapaus 1: ei poliittista tukea Serbian ylimmälle kansalliselle tarkastuselimelle

Tarkastuksen jälkeen on tapahtunut jonkin verran kehitystä. Ylimmän tarkastuselimen perustamiseen tähtäävä laki hyväksyttiin marraskuussa 2005, ja elimen rakenteiden kehittämisprosessi on aluillaan.

Tapaus 2: Euroopan komission avustusoperaatio Albanian poliisille

Koska tilanne Albaniassa on muuttunut nopeasti ja ohjelmien laadinnan ja toteutuksen välillä on ollut huomattava viive, alkuperäisiä hankkeita suunnattiin joissakin tapauksissa uudelleen, jotta edunsaajan tarpeet voitiin ottaa paremmin huomioon ja toiminnot koordinoida muiden rahoittajien toiminnan kanssa. Toteutetut toimenpiteet ja saavutetut tulokset eivät tämän vuoksi aina täysin vastanneet hankeselvitystä.

21.

Vastaanottajamaiden kansalliset viranomaiset ja komissio ovat yhdessä vuoden 2002 alkupuolelta lähtien kannustaneet sellaisten hankkeiden ja ohjelmien toteuttamista, joissa korostetaan aiempaa enemmän hallintorakenteiden kehittämistä. Osa alueesta tarvitsi kuitenkin edelleen kipeästi investointeja tie-, kuljetus- ja energiainfrastruktuureihin, koska maat olivat elpymässä konfliktista ja vuosista, jolloin investointeja oli tehty liian vähän.

22.

Komissio on strategisissa asiakirjoissa, kuten monivuotisessa tavoiteohjelmassa, osoittanut alakohtaisia avustuksia hallintorakenteiden kehittämiseen, (mm. demokraattisten instituutioiden perustamiseen, julkishallinnon uudistamiseen, virkamieskuntaan, hallinnollisiin valmiuksiin, budjetti- ja verohallintoon), paikallishallinnon uudistukseen sekä oikeuslaitosta ja poliisia koskeviin uudistuksiin perustuvaan oikeusvaltion lujittamiseen. Vuodesta 2002 viraston ohjelmissa on entistä enemmän keskitytty hallintorakenteiden kehittämiseen.

24.

Aluksi Euroopan jälleenrakennusviraston työssä keskityttiin hätätilan helpottamiseen ja peruspalvelujen käynnistämiseen. Näin toimittiin konfliktin jälkeisessä tilanteessa Kosovossa ja Serbiassa sekä jossakin määrin myös entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa.

Tällaisen tuen nopealla toimittamisella tuettiin myöhempää uudistusprosessia.

25.

Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia oli valmis kumppanuustoiminta-aloitteen käynnistämiseen vasta hiljattain. Euroopan jälleenrakennusviraston oli saatava vastaanottava hallinto valmistelemaan tarvittavat lomakkeet, jotta kumppanuustoimintasopimusten tekeminen olisi voitu aloittaa entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa. Koska toimivaltaisilla ministeriöillä ei ollut hallinnollisia valmiuksia valmistella tarvittavia asiakirjoja, siirtyminen perinteisestä teknisestä avusta kumppanuustoimintaan kesti kauemmin kuin muissa ehdokasvaltioissa.

Thessalonikin toimintasuunnitelmassa kesäkuussa 2003 annetun poliittisen valtuutuksen mukaisesti kumppanuustoiminta sisällytettiin kasvavassa määrin viraston työhön. Komissio antoi samaan aikaan aktiivisesti taitotietonsa viraston ohjelmajohtajien käyttöön ja tarjosi näille koulutusta.

Laatikko 2 – Erään hallintorakenteiden kehittämistä koskevan hankkeen uudelleensuuntaaminen – yhdennetty rajavalvonta entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa

Hankkeen tavoitteita olivat rajapoliisin perustaminen ja operatiivisen vastuun siirtäminen yhdennetyn rajavalvontastrategian tavoitteiden mukaisesti.

Määrärahat käytettiin ajoneuvojen hankintaan rajapoliisille. Suunnittelun ja toteutuksen välisenä aikana tapahtunut kehitys edellytti painopisteiden tarkistamista:

—

poliisin uudistushanke kattoi rekrytointimenettelyt,

—

Etyjin apu koski rajapoliisikoulutusta,

—

väärennettyjen asiakirjojen havaitsemiseen tarkoitetut laitteet, jotka eivät toteutusaikana vielä olleet täysimääräisesti käytössä, toimitettiin osana aiempaa Phare 2000 -hanketta. Näin ollen ei ollut asianmukaista hankkia lisää vastaavanlaisia laitteita.

Kansalliset viranomaiset perustivat rajapoliisin kansallisella rahoituksella (mihin sisältyi operatiivisen vastuun siirtäminen puolustusministeriöltä sisäministeriölle yhdennetyn rajavalvontastrategian mukaisesti). Vasta perustetulta yksiköltä puuttui kuitenkin kokonaan operatiivinen laitteisto, eikä se näin voinut hoitaa operatiivisia tehtäviään.

Ajoneuvojen hankintaa pidettiin edellä esitetyn vuoksi asianmukaisena.

36.

 

a)

Vuosien 2002 ja 2003 alueellisissa vuotuisissa toimintaohjelmissa oli yhdennetyn rajaturvallisuuden hanke, jota hallinnoitiin alueellisella tasolla komission päätoimipaikasta Brysselissä.

b)

Useimmissa tapauksissa katsottiin, että pakolaisten paluuohjelmien hallinnointi oli tehokkaampaa kansallisella tasolla.

c)

Komission päätoimipaikka suunnittelee alueelliset ohjelmat yhdessä lähetystöjen ja edunsaajamaiden hallintoviranomaisten kanssa.

37.

 

a)

Komission arvio Albanian kehitysrahaston valmiuksista oli myönteinen sen varainhoitoasetuksen perusteella, jota sovellettiin, kun toiminta aloitettiin vuonna 2002.

39.

Albaniaa koskevan vuoden 2001 CARDS-ohjelman rahoitussopimus allekirjoitettiin maaliskuussa 2002, ja CARDS-ohjelman hajauttaminen aloitettiin tämän jälkeen. Vuosien 2001 ja 2002 CARDS-ohjelmien toteuttaminen oli mahdollista aloittaa vasta vuonna 2003, joten toteutusta nopeutettiin vuodesta 2004.

Kroatiassa vuosien 2001 ja 2002 ohjelmat on toteutettu samaan aikaan, mutta pääsääntöisesti toteuttamisessa on aina kolmen vuoden jakso, jolla kahta peräkkäistä ohjelmaa toteutetaan samanaikaisesti.

Laatikko 4 – Albanian hallintovalmiuksiin kohdistui suuria paineita

Se, että hankkeissa keskityttiin oikeus- ja sisäasioihin, kuvasti todettuja tarpeita ja sitä suurta merkitystä, jonka EU ja muut rahoittajat antoivat tälle alalle.

Tämä hanke oli ensimmäinen laatuaan. Albanian, kuten minkä tahansa maan, oikeusjärjestelmän rakenteeseen kuuluu monia hankekumppaneita ja edunsaajalaitoksia. Lisäksi hankkeen vaikutus riippuu suuresti edunsaajien poliittisesta tahdosta toimia hankeryhmän suositusten mukaisesti. Tässä yhteydessä Albanian poliittinen epävakaus haittasi täytäntöönpanoa. Huhtikuussa 2007 julkaistussa arviointikertomuksessa todettiin myös, että hankesuunnitelma oli erittäin kunnianhimoinen.

40.

Se, että erilaisia edunsaajia on hyvin paljon jopa yhdellä erityisalalla, vaikeuttaa tilannetta huomattavasti, mutta tämä ei välttämättä heikennä hankkeen vaikuttavuutta.

Laatikko 5 – Tuki Kroatian tuomioistuinjärjestelmälle

CARDS 2002 -hankkeella oli kaksi edellytystä: i) oikeuslaitoksen uudistusta varten oli laadittava strategia ja ii) oikeudellisen CARDS 2001 -hankkeen täytäntöönpano oli saatava hyvin käyntiin.

Hankkeen aloitushetkellä poliittinen vuoropuhelu ja oikeuslaitoksen uudistusstrategian laatiminen olivat niin pitkällä, että hankkeen aloittaminen oli perusteltua.

44.

Vaikka neuvoston asetuksessa ei ole eritelty vastaanottajamaiden vastuualueita, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, komissio on mahdollisuuksien mukaan asteittain lisännyt maiden hallintovastuuta. Hallintovastuun jakamisessa on pyritty siihen, että edunsaajat ovat voineet entistä lähemmin osallistua ohjelmasuunnitteluun, tarjousten arviointiin sekä hankkeiden seurantaan ja arviointiin. Kroatia hallinnoi nyt itse osia CARDS-ohjelmasta hajautetun hallintojärjestelmän mukaisesti.

46.

On selvää, että edistämällä edunsaajien osallistumista voidaan yleisesti ottaen tehostaa EU:n tukea. Edunsaajien osallistuminen ohjelmasuunnitteluun ja toteutukseen on kuitenkin keskitetyssä hallintojärjestelmässä paljon vaikeampi varmistaa kuin hajautetussa hallintojärjestelmässä.

48.

Komissio on CARDS-asetuksessa säädetyissä rajoissa edistänyt vastaanottajamaan sitoutumista aina kun se on ollut kyseisen maan valmiuksien näkökulmasta mahdollista.

49.

Useimmissa edunsaajamaissa paikallinen julkinen rahoitustilanne oli niin vaikea, ettei hankkeiden yhteisrahoitukseen voitu osoittaa varoja.

52.

Kansalliset viranomaiset ovat saaneet tarjouskilpailuja koskevaa paikallista koulutusta, jota komissio on järjestänyt.

54.

Pariisin julistus avun tuloksellisuudesta allekirjoitettiin vuonna 2005, joten sen periaatteilla ei vielä tarkastusajankohtana voinut olla merkittävää vaikutusta CARDS-ohjelman hallintoon.

Kroatiassa komissio otti ohjat käsiinsä perustamalla vuonna 2000 EU:n avun koordinointimekanismin. Kroatian viranomaisia (kansallisen avun koordinoinnista vastaavaa hallintoa) kannustettiin voimakkaasti ottamaan koordinointiprosessi hallintaansa, mutta tämä ei valitettavasti ollut kovin tuloksellista.

Virasto koordinoi toimintansa läheisesti muiden alueella toimivien rahoittajien toiminnan kanssa järjestämällä säännöllisiä koordinointikokouksia viraston operatiivisissa keskuksissa. Lisäksi edunsaajat ovat näissä kokouksissa yhä keskeisemmässä asemassa.

59.

CARDS-hankkeiden järjestelmällistä arviointia lähetystöissä voitaisiin parantaa. Vastuu riippumattomien arviointien suorittamisesta on kuitenkin annettu komission päätoimipaikalle ja Euroopan jälleenrakennusvirastolle. Lähetystöille ei sen sijaan ole asetettu tällaista vaatimusta.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

61.

CARDS-tuki Länsi-Balkanin maissa ja erityisesti Kosovossa oli keskitettävä kiireellisiin hätäaputarpeisiin, kuten puhtaan veden toimitukseen, lämmitykseen sekä talojen ja teiden rakentamiseen.

Vuodesta 2002 alkaen tukea on CARDS-ohjelmassa kuitenkin suunnattu yhä enemmän uudistustyöhön ja siten myös hallintorakenteiden kehittämiseen.

62.

Komission strateginen ohjaus sisältyy Eurooppa-kumppanuutta koskeviin asiakirjoihin, ja se on perustunut vuotuisissa tilannekatsauksissa esitettyihin tarveanalyyseihin.

63.

Maakohtaisia strategia-asiakirjoja ei olisi voitu laatia muulla tavalla, koska toimintaympäristö Länsi-Balkanilla muuttui nopeasti. Lisäksi maakohtaiset strategia-asiakirjat arvioitiin säännöllisesti kumppanuutta silmällä pitäen, jotta olisi voitu tunnistaa sellaiset maan tilanteessa tapahtuneet muutokset, jotka edellyttivät strategian tarkistamista.

64.

Maat, jotka saivat tukea Euroopan jälleenrakennusvirastolta vuodesta 2000, olivat toipumassa konfliktista. EY:n ohjelmien mukaisesti työssä keskityttiin aluksi hätätilan helpottamiseen ja peruspalvelujen käynnistämiseen.

Tämä nopeasti toimitettu tuki sekä mahdollisti uudistusprosessin etenemisen että tuen suuntaamisen asteittain hallintorakenteiden kehittämiseen. Kumppanuustoiminnan käyttö ei kuitenkaan sinänsä ole merkki edistyksestä.

Ennen vuotta 2004 monet edellytykset puuttuivat vielä, jotta kumppanuustoimintaa olisi voitu hyödyntää parhaalla mahdollisella tavalla. Sen jälkeen tilanne on muuttunut, ja kumppanuustoiminta on nyt laajalti käytössä. Vuonna 2007 suurin osa kumppanuustoimintahankkeista toteutetaan maissa, joissa Euroopan jälleenrakennusvirasto hallinnoi tukea.

Suositus nro 1

Liittymistä valmistelevassa tukivälineessä strateginen ohjaus sisältyy monivuotisiin suuntaa antaviin suunnitteluasiakirjoihin ja monta edunsaajaa kattaviin monivuotisiin suuntaa antaviin suunnitteluasiakirjoihin. Maakohtaiset asiakirjat sisältävät kokonaisarvion haasteista, tarpeista ja tuen painopisteiden suhteellisesta merkityksestä sekä kuvauksen siitä, miten nämä ohjaavat strategisia valintoja kussakin liittymistä valmistelevan tukivälineen osatekijässä. Lisäksi näissä asiakirjoissa annetaan tiedot kunkin osatekijän mukaisen tuen tärkeimmistä kohdealoista, odotetuista tuloksista ja alustavista määrärahoista. Liittymistä valmistelevalla tukivälineellä vahvistetaan näin merkittävästi toteutuksen strategista ulottuvuutta.

65.

Useiden hallintokäytäntöjen yhdistelmä valittiin, jotta voitiin varmistaa tuen nopea toimittaminen ja ottaa huomioon kansallisten hallintojärjestelmien puutteet. Tässä yhteydessä vaikutti olevan mahdotonta varmistaa tuen mahdollisimman suuri vaikuttavuus kaikissa olosuhteissa.

67.

Monissa tapauksissa edunsaajat reagoivat hyvin tuen nopeaan toimittamiseen ja kehittymiseen. Kaikki tarvittavat osatekijät eivät kuitenkaan aina olleet käytettävissä, jotta tuen tyydyttävä hyödyntäminen olisi voitu taata.

Suositus nro 2

Liittymistä valmistelevassa tukivälineessä tavoitteena on antaa kohdennettua ja tehokasta tukea kaikille edunsaajamaille. Vaikka liittymistä valmistelevaa tukivälinettä koskevassa komission asetuksessa korostetaan tuen nopeaa toimittamista, se sisältää tämän vuoksi myös säännöksiä tuen asteittaisesta hajauttamisesta.

Tuen hyödyntämiskyky on yksi perusteista, joilla määrärahoja osoitetaan edunsaajamaille monivuotisessa ohjeellisessa rahoituskehyksessä.

68.

Tuen vastaanottajamaat ovat vuodesta 2000 lähtien selkeästi ottaneet huomattavasti enemmän vastuuta koordinoinnista, panostuksesta ja teknisten valmiuksien varmistamisesta.

Siihen, missä määrin kukin osallistuva maa ottaa vastuuta prosessista, vaikuttavat erilaiset perinteet, valmiudet, historia ja maakohtaiset tarpeet.

69.

Tuen vastaanottajamaat ovat viimeksi kuluneiden kuuden vuoden aikana selkeästi ottaneet huomattavasti enemmän vastuuta koordinoinnista, panostuksesta ja teknisten valmiuksien varmistamisesta.

Tämä myönteinen kehitys ilmenee monin eri tavoin – ohjelmatyöhön liittyvissä keskusteluissa, seurannassa ja arvioinnissa, mutta enenevässä määrin myös rahoittajien välisessä koordinoinnissa.

Suositus nro 3

Liittymistä valmistelevassa tukivälineessä korostetaan edunsaajamaan omaa vastuuta koko täytäntöönpanoprosessista.

Siksi hajautettu hallinto on tavoitteena aina, kun sitä on mahdollista soveltaa. Tätä varten tarvitaan erityisrakenteita ja -järjestelmiä, jotka edunsaajamaan on otettava käyttöön. Liittymistä valmistelevassa tukivälineessä asetetaan entistä tiukempia ehtoja ja vaatimuksia, joiden on täytyttävä ennen kuin hallintovastuu voidaan siirtää komissiolta edunsaajamaalle.

Jotta kansallisten viranomaisten sitoutuminen voidaan varmistaa, komissio hyväksyy kansalliset ohjelmat edunsaajamaiden tekemien hanke-ehdotusten perusteella.

70.

Koska komissio ja Euroopan jälleenrakennusvirasto ovat erillisiä elimiä, niillä on erilaiset seuranta- ja arviointimenetelmät. Euroopan jälleenrakennusvirasto lopettaa asteittain toimintansa 31. joulukuuta 2008 mennessä, minkä jälkeen kaikissa maissa käytetään samaa, liittymistä valmistelevan tukivälineen mukaista menetelmää.

Suositus nro 4

Komissio on laatinut aikataulun, jota noudattaen arviointikäytännöt tarkistetaan. Se on tällä välin lisäksi antanut lähetystöille itsearviointioppaan, joka koskee yhdenmukaistettuja käytäntöjä. Opas sisältää muun muassa järjestelyt tuloksia ja saatuja kokemuksia koskevien tietojen jakamiseksi. Itsearviointi hanketasolla täydentää vastuullisen yksikön ohjelmatasolla tekemää riippumatonta arviointia.

Arviointeihin perustuvaa järjestelmällistä seurantaa varten on otettu käyttöön järjestelmä, johon kuuluu raportointikokouksen järjestäminen alakohtaisten arviointikertomusten antamista seuraavan kuukauden aikana. Tämän jälkeen laaditaan suositusten perusteella toteutettavia toimia koskeva seurantataulukko. Lisäksi arvioinnin perusteella annettujen suositusten seurantaa koskeviin raportointijärjestelyihin kuuluu, että toteutetuista toimista raportoidaan vuoden kuluttua. Komissio tarkistaa, missä määrin seurantatoimia on toteutettu.