16.5.2008   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 120/29

1.1

Kestävän kehityksen kansalliset neuvostot voivat olla vahva ja vaikutusvaltainen kestävää kehitystä tukeva voima, sillä ne voivat tarjota riippumatonta neuvontaa ja edistää vuoropuhelua kestävästä kehityksestä kansalaisyhteiskunnan ja sidosryhmien kanssa.

1.2

Yleiskatsaus kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen asemaan osoittaa tilanteen eri EU-maissa vaihtelevan suuresti. Eräissä jäsenvaltioissa ei ole lainkaan neuvostoa tai on vain neuvosto, joka ei toimi aktiivisesti, ja toisten valtioiden aktiivisten neuvostojen tehtävät, kokoonpano, riippumattomuusaste, voimavarat ja myös toiminnan vaikutus vaihtelevat suuresti.

1.3

Jäsenvaltioissa, joissa toimii vahva kestävän kehityksen kansallinen neuvosto, on saatu myönteisiä kokemuksia, ja ETSK kehottaakin kaikkia jäsenvaltioita vahvistamaan omia neuvostojaan tai perustamaan toimivan ja tehokkaan neuvoston maihin, joissa sellaista ei vielä ole.

1.4

ETSK suosittelee, että

2.1

Kestävä kehitys merkitsee nykyisen sukupolven tarpeiden täyttämistä vaarantamatta tulevien sukupolvien mahdollisuuksia täyttää omat tarpeensa. Tämä on yksi EU:n yleistavoitteista, joka ohjailee sen kaikkia politiikkoja ja kaikkea toimintaa. Se perustuu demokratian, sukupuolten välisen tasa-arvon, solidaarisuuden ja oikeusvaltion periaatteisiin sekä perusoikeuksien, myös vapauden ja yhtäläisten mahdollisuuksien, kunnioittamiseen.

2.2

Kestävästä kehityksestä tuli maailmanlaajuisesti tunnustettu politiikanala vuonna 1992 pidetyn Yhdistyneiden kansakuntien Rion konferenssin myötä. Myös ajatus neuvoa-antavista elimistä, kuten kestävän kehityksen kansallisista neuvostoista, juontuu Rion konferenssista. Agenda 21:ssä, joka niin ikään hyväksyttiin Rion konferenssissa, todetaan, että kansallista kestävän kehityksen strategiaa olisi kehitettävä mahdollisimman laaja-alaisen osallistumisen avulla. Samoin vuonna 2002 annetuissa Johannesburgin suosituksissa kehotettiin perustamaan kestävän kehityksen kansallisia neuvostoja.

2.3

EU:n ensimmäinen kestävän kehityksen strategia hyväksyttiin Göteborgissa vuonna 2001. Jotta strategiasta saataisiin entistä kokonaisvaltaisempi ja tehokkaampi, komissio käynnisti vuonna 2004 tarkistusprosessin, ja kesäkuussa 2006 neuvosto hyväksyi laajentuneelle EU:lle uudistetun kestävän kehityksen strategian (1). Uudistetun strategian tavoitteena on panna toimeen EU:n pitkän aikavälin sitoumus kestävän kehityksen tavoitteen saavuttamisesta.

2.4

YK:n ja sittemmin EU:n suositusten mukaisesti 1990-luvulla alettiin useissa maissa perustaa kestävän kehityksen kansallisina neuvostoina tunnettuja elimiä, joiden päätarkoituksena oli varmistaa Agenda 21:n tehokas täytäntöönpano ja kestävän kehityksen periaatteiden toteuttaminen käytännössä. Eräät hallitukset perustivat ministeriöiden välisiä koordinointielimiä (esimerkiksi Unkarin vuonna 1993 perustama kestävän kehityksen komissio), toiset päätyivät sekaelinten kannalle, kuten Suomen kansallinen kestävän kehityksen toimikunta (1993), tai loivat neuvostoja, jotka koostuivat kansalaisyhteiskunnan edustajista, kuten Belgian kansallinen neuvosto (1993) tai Yhdistyneen kuningaskunnan kestävän kehityksen pyöreä pöytä (1994). Osa maista seurasi muiden jäljillä myöhemmin, osassa jo aiemmin perustettuja elimiä organisoitiin uudestaan ja osa niistä lopulta lakkautettiin.

2.5

EU:n uudistetussa strategiassa todetaan, että ”jäsenvaltioiden olisi harkittava kestävää kehitystä käsittelevien, useiden sidosryhmien kansallisten neuvoa-antavien neuvostojen vahvistamista tai vaihtoehtoisesti perustamista. Niiden tehtävänä olisi kannustaa tietoon perustuvaa keskustelua, avustaa kansallisten kestävän kehityksen strategioiden laatimisessa ja antaa panoksensa kansallisiin ja EU:n tilannekatsauksiin. Kansallisten kestävän kehityksen neuvostojen tarkoituksena on lisätä kansalaisyhteiskunnan osallistumista kestävää kehitystä koskeviin asioihin ja edistää yhteyksiä eri politiikkojen ja politiikan tasojen välillä, myös käyttämällä eurooppalaista ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevien neuvoa-antavien neuvostojen (EEAC) verkkoa.”

2.6

Kestävän kehityksen kansallisia neuvostoja on nyttemmin perustettu virallisesti useisiin jäsenvaltioihin. Jäsenvaltioiden erilaisen historian vuoksi kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen muoto vaihtelee EU:ssa. Jonkinmuotoinen kestävän kehityksen tai ympäristöpolitiikan neuvosto on olemassa 24 jäsenvaltiossa. Näistä kahdeksassa on erityinen kestävän kehityksen neuvosto ja kuudessa sidosryhmien edustajista tai asiantuntijoista koostuva ympäristöneuvosto, joka on aktiivinen myös kestävän kehityksen alalla. Muissa maissa on neuvostoiksi kutsuttuja valtionhallinnon koordinointielimiä, joista joihinkin kuuluu myös kansalaisyhteiskunnan edustajia. Osa elimistä ei ole aktiivisia. Lisäksi useissa maissa, joissa alueilla on huomattavaa valtaa, kansallisten neuvostojen lisäksi on perustettu alueellisia neuvostoja. Kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen määrän nopea kasvu osoittaa, että niillä on potentiaalia ja ne voivat tarjota lisäarvoa päätöksentekoprosesseihin ja laajempaan yhteiskunnalliseen keskusteluun.

2.7

Tämän lausunnon tarkoituksena on tarkastella kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen roolia, tehtäviä, kokoonpanoa, voimavaroja ja toimintatapoja sekä ennen kaikkea kansalaisyhteiskunnan osallistumista niihin. Lausunnossa on myös tarkoitus käsitellä neuvostojen tehokkuutta ottaen kuitenkin huomioon, että kyseisenlaisiin arvioihin liittyy aina subjektiivisuuden vaara. Arvion perustana ovat erityisesti EEAC-verkoston tekemä tutkimustyö (2) sekä ETSK:n useille kansallisille yhdyspisteille ja kestävän kehityksen kansallisille neuvostoille sekä eräille kansalaisyhteiskunnan organisaatioille lähettämän kyselyn tulokset. Lisäksi on haastateltu kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen ja kansalaisyhteiskunnan edustajia.

3.1

Seuraava yleiskatsaus osoittaa kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen tilanteen vaihtelevan suuresti.

3.2

Kestävän kehityksen kansallisilla neuvostoilla on neljä pääasiallista tehtävää:

3.2.1

Kaikkien jäsenvaltioiden neuvostot eivät täytä näitä neljää tehtävää. Eräiden tehtäväkenttä on paljon suppeampi, ja osassa näitä tehtäviä hoidetaan vain osittain tai ei lainkaan siitä huolimatta, että kyseiset tehtävät on neuvostolle osoitettu. Tätä kuvastaa myös se seikka, että eräät neuvostoista pitävät kokouksia hyvin harvoin (kaksi tai kolme kertaa vuodessa). Toiset tapaavat useammin, ja niillä on lisäksi työryhmiä (erityisen tehokkaita näyttäisivät olevan sellaiset työryhmät, jotka työstävät tiiminä jotakin projektia eivätkä niinkään toimi yhteen aiheeseen keskittyvänä pysyvänä ryhmänä). Eräissä jäsenvaltioissa neuvostot voivat antaa panoksensa kansallisen kestävän kehityksen strategiaan jo varhaisessa vaiheessa, toisissa niiden panosta pyydetään hyvin myöhään tai ei lainkaan. Laadittujen raporttien määrä vaihtelee nollasta yli kymmeneen vuodessa. Vakiintuneet neuvostot toimivat säännöllisessä vuorovaikutuksessa sidosryhmien kanssa ja järjestävät säännöllisesti julkisia tapahtumia tai asiantuntijoiden kokouksia.

3.3

Kestävän kehityksen kansalliset neuvostot ovat kooltaan ja kokoonpanoltaan erilaisia. Jäsenmäärä vaihtelee Saksan 15:stä Belgian 78:aan, Suomen 81:een ja Ranskan 90:een. Useimpiin neuvostoihin kuuluu jäseninä kansalaisyhteiskunnan (yritysten, ammattijärjestöjen, valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden ja tutkimuslaitosten) edustajia. Toisiin kuuluu myös valtionhallinnon eri osastojen edustajia. Eräissä tapauksissa valtionhallinnon koordinointielintä kutsutaan ”neuvostoksi” ja siinä voi olla jäseninä pieni joukko sidosryhmien edustajia. Myös alue- ja paikallishallinto on usein edustettuna. Osa kansalaisyhteiskunnan edustajista on ilmaissut tyytymättömyytensä siihen, että kansalaisyhteiskunnalle ei ole annettu riittävästi mahdollisuuksia osallistua maansa kansallisen neuvoston toimintaan ja kestävän kehityksen prosesseihin yleensä.

3.4

Koska neuvostot ovat valtionhallinnon perustamia ja rahoittamia, tietty riippuvuussuhde on olemassa. Saadakseen sekä valtionhallinnon elinten että kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden arvostuksen neuvostojen on saavutettava tietty riippumattomuusaste, ja tämän tasapainon löytäminen on vaikea tehtävä. Valintaprosessit poikkeavat toisistaan, mutta yleisesti ottaen valtionhallinto nimeää neuvoston jäsenet tyypillisesti neuvostossa edustettuina olevien kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden esitysten perusteella. Toinen seikka koskee neuvoston työntekijöitä: useissa maissa he kuuluvat valtionhallinnon elinten henkilökuntaan. Tämä voi rajoittaa neuvoston itsenäisyyttä. Lisäksi joidenkin neuvostojen puheenjohtajana toimii valtionhallituksen jäsen.

3.5

Neuvostojen voimavaroissa on suuria eroja sekä henkilöresurssien että käytettävissä olevien budjettivarojen osalta. Joissakin maissa, joissa sihteeristö toimii ministeriön yhteydessä, hallintohenkilöstöön kuuluu vain yksi henkilö, joka lisäksi tekee työtä neuvostolle usein vain osa-aikaisesti. Henkilöstön kokonaismäärä vaihtelee alle yhdestä noin 20:een. Suurin neuvosto on Yhdistyneen kuningaskunnan neuvosto, jolla on 58 työntekijää. Kaikilla neuvostoilla ei ole omaa budjettia. Budjettien suuruus vaihtelee alle sadastatuhannesta eurosta noin miljoonaan euroon. Poikkeuksena on Yhdistyneen kuningaskunnan kestävän kehityksen neuvosto, jonka budjetti on 5,5 miljoonaa euroa.

3.6

Neuvostojen työn vaikutuksen arvioiminen ei ole helppoa, mutta joitakin päätelmiä saatujen tietojen perusteella voidaan kuitenkin tehdä. Näyttäisi esimerkiksi siltä, että useissa maissa, joissa neuvostolla on vahvat valtuudet, sen antamista suosituksista suuri osa sisällytetään hallituksen politiikkoihin ja etenkin kansalliseen kestävän kehityksen strategiaan. Eräillä neuvostoilla on selvästi läheiset suhteet ministeriöihin ja niiden osastoihin, ja näitä neuvostoja kuullaan säännöllisesti politiikan muotoilun yhteydessä. Toisilla on etäinen suhde ministeriöihin. Todettakoon myös, että eräät neuvostot ovat onnistuneet saavuttamaan lukuisten sidosryhmien ja suuren yleisön huomion keräämällä tapahtumiinsa runsaasti osallistujia ja varmistamalla niin ollen kansalaisyhteiskunnan aktiivisen osallistumisen kestävän kehityksen prosesseihin.

3.7

Kansalliset neuvostot voivat olla vahva ja vaikutusvaltainen kestävää kehitystä tukeva voima. Ne voivat tarjota riippumatonta neuvontaa ja laaja-alaista asiantuntemusta, niillä on mahdollisuus edistää vuoropuhelua kansalaisyhteiskunnan ja sidosryhmien kanssa, ne voivat olla keskeisessä roolissa seurattaessa kestävän kehityksen pitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamista ja ne voivat toimia arvokkaassa muistuttajan ja kannustajan roolissa, jos edistystä ei tapahdu riittävästi.

3.8

Eräissä jäsenvaltioissa ei ole lainkaan neuvostoa tai on vain neuvosto, joka ei toimi aktiivisesti, ja toisten valtioiden aktiivisten neuvostojen tehtävät, kokoonpano, riippumattomuusaste, voimavarat ja myös toiminnan vaikutus vaihtelevat suuresti. Tähän vaikuttavat monet tekijät, kuten maan koko ja poliittinen organisaatio, hallituksen kestävän kehityksen politiikoille antama painoarvo, kansalaisyhteiskunnan osallistumista koskevat perinteet, neuvoston tehtävää osittain hoitavien muiden elinten olemassaolo, hallituksen halu ottaa vastaan neuvoja muilta elimiltä jne.

3.9

Kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen tarjoamaa potentiaalia ei hyödynnetä täysimittaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Eräissä jäsenvaltioissa neuvosto on perustettu enemminkin näön vuoksi kuin pyrkimyksestä saada kansalaisyhteiskunnalta toimintaan todellinen panos. On kuitenkin myös maita, joissa neuvostoilla on vakiintunut asema, joissa ne täyttävät tehtävänsä ja joissa niillä on todellista vaikutusvaltaa.

3.10

Useimmilla neuvostoilla näyttäisi olevan liian vähän voimavaroja kaikkien niille annettujen tehtävien täyttämiseen. Tietojen kerääminen, politiikkojen ja niiden vaikutusten analysointi, neuvoston kokousten ja julkisten tapahtumien järjestäminen, hyvin perusteltujen ja arvovaltaisten raporttien tekeminen sekä niiden edistäminen aktiivisesti hallituksen ja muiden tahojen keskuudessa edellyttää huomattavia henkilöstöresursseja ja rahoitusvaroja.

3.11

Eräissä jäsenvaltioissa hallituksella näyttäisi olevan hyvin vahva rooli kun ajatellaan esimerkiksi neuvoston jäsenien nimeämistä, valtionhallinnon edustajien määrää neuvostossa sekä neuvoston henkilöstön määrää. Tällöin on olemassa tietty vaara, että hallituksen näkökulma hallitsee neuvoston työskentelyä, jolloin on vähemmän todennäköistä, että neuvosto pystyy merkittävällä tavalla auttamaan hallitusta pääsemään lyhyen aikavälin poliittisten pohdintojen yli ja siirtymään kohti pidemmän aikavälin kestävän kehityksen tavoitteita.

3.12

Kestävän kehityksen kansallisilla neuvostoilla on ollut hyvin erilaisia kokemuksia kansalaisyhteiskunnan osallistumisen edistämisestä kestävää kehitystä koskevissa kysymyksissä. Eri puolilla Eurooppaa toimivilla neuvostoilla voisi olla paljon annettavaa toisilleen aihetta koskevien hyvien käytänteiden kehittämisessä.

3.13

Monissa kestävän kehityksen kysymyksissä toimivalta on jaettu Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden välillä. Useimmilla neuvostoilla on kuitenkin vähäiset mahdollisuudet keskittyä euroopanlaajuisiin näkökohtiin tai vaikuttaa unionin toimintaan. Ne ovat osittain pyrkineet ratkaisemaan tätä ongelmaa luomalla kestävän kehityksen neuvostojen kattojärjestön EEAC:n, jonka merkitys kestävän kehityksen puolestapuhujana EU:ssa kasvaa jatkuvasti.

4.1

Jäsenvaltioissa, joissa toimii ”vahva” kestävän kehityksen kansallinen neuvosto, on saatu myönteisiä kokemuksia, ja ETSK kehottaakin kaikkia jäsenvaltioita vahvistamaan omia kansallisia neuvostojaan tai perustamaan vahvan neuvoston maihin, joissa sellaista ei vielä ole.

4.2

Kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen kokoonpano, valtuudet ja tehtävät vaihtelevat maittain paikallisten olosuhteiden ja poliittisten rakenteiden mukaan. ETSK suosittelee, että jäsenvaltiot huomioivat tarkkaan seuraavat neuvostoihin liittyviä keskeisiä näkökohtia koskevat yleissuositukset.

4.2.1

Jäsenyys: Kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen vaikutusvalta ja uskottavuus kasvaa, mikäli neuvostoihin kuuluu jäseninä edustajia kaikilta kestävän kehityksen kannalta olennaisilta yhteiskunnan pääaloilta. Mitä laajempi neuvoston jäsenyyspohja on, sitä todennäköisempää on laajan hyväksynnän saavuttavien ratkaisujen löytäminen.

4.2.2

Valtuudet ja visio: Kestävyyden saavuttaminen edellyttää päätöksentekijöiltä kysymysten tarkastelua pitkällä aikavälillä ja sitä, että ne ottavat huomioon niin tulevien sukupolvien kuin koko maapallon tarpeet sekä myös välittömämmät ja lyhyen aikavälin näkökohdat. Kestävän kehityksen kansalliset neuvostot voivat olla keskeisessä asemassa hahmoteltaessa pitkän aikavälin visiota. Jotta neuvostot voivat hoitaa tätä rooliaan tehokkaasti, niissä on oltava jäseninä kaukokatseisia, arvovaltaisia henkilöitä, joilla on vakaa asema yhteiskunnassa ja jotka pystyvät tarkastelemaan asioita itsenäisesti ja kyseenalaistamaan vallitsevat politiikat ja käytännöt.

4.2.3

Riippumattomuus: Neuvostot pystyvät vaikuttamaan kestävän kehityksen edistämiseen tehokkaammin, mikäli ne ovat tarpeeksi riippumattomia valtionhallinnosta ja pystyvät käsittelemään vaikeita poliittisia aiheita, joissa lyhyen aikavälin poliittisten tavoitteiden ja pitkän aikavälin kestävyystarpeiden välillä saattaa olla tiettyä ristiriitaa.

4.2.4

Toiminnan laajuus: Neuvostoilla tulisi jo varhaisessa vaiheessa olla keskeinen rooli kestävän kehityksen (ja muiden aiheeseen liittyvien) strategioiden laadinnassa ja strategioiden täytäntöönpanon seurannassa. Neuvostojen tulisi käsitellä monenlaisia kestävyyteen liittyviä kysymyksiä, kuten ilmastomuutosta, energia- ja liikennepolitiikkoja, biologista monimuotoisuutta, maaseutu- ja maatalouskysymyksiä sekä kestävää taloudenhoitoa yleensä. Tuottavinta neuvostojen toiminta on todennäköisesti silloin, kun niillä on mahdollisuus vastata sekä valtionhallinnon pyyntöihin erityiskysymysten tarkastelusta että ottaa oma-aloitteisesti käsiteltäväkseen muita aiheita, joita ne pitävät tärkeinä.

4.2.5

Tiedon saanti: Voidakseen toimia tehokkaasti neuvostojen pitää pystyä keräämään tietoa kaikista asiaankuuluvista lähteistä. Erityisen tärkeää on, että ne saavat tarvittavaa tietoa valtionhallinnolta ja tuntevat sen ajattelutavan.

4.2.6

Kansalaisyhteiskunnan panoksen edistäminen kestävää kehitystä koskevissa kysymyksissä: Yksi neuvostojen tärkeimmistä tehtävistä on kansalaisten tietoisuuden lisääminen. Ne voivat auttaa arvokkaalla tavalla asiaankuuluvia viranomaisia sisällyttämään kestävän kehityksen näkökulman sekä viralliseen että epäviralliseen koulutukseen. Ne voivat edistää aiheeseen liittyvien kysymysten laajempaa ymmärtämystä viestimien välityksellä. Neuvostojen laatimien vuosittaisten ”kestävyyden tila” -raporttien avulla voitaisiin saada lisää huomiota aiheelle sekä edistää julkista keskustelua.

4.2.7

Voimavarat: ETSK kehottaa kaikkia jäsenvaltioita varmistamaan kestävän kehityksen kansallisille neuvostoille riittävän rahoituksen, jotta ne pystyvät täyttämään tehtävänsä ja tuomaan todellista lisäarvoa kestävyyskysymyksiä koskeviin keskusteluihin ja päätöksentekoprosesseihin.

4.2.8

Euroopanlaajuinen toiminta: Komitea kannustaa neuvostoja kokoamaan yhteen kokemuksiaan ja vaihtamaan tietoa parhaista käytänteistä sekä ylläpitämään keskuudessaan avointa vuoropuhelua etenkin EEAC-verkostoa vahvistamalla. Näin kestävälle kehitykselle saadaan vahva puolestapuhuja EU:n tasolla.

4.3

ETSK suosittelee niin ikään, että kestävän kehityksen kansalliset neuvostot pyrkivät parantamaan valmiuksiaan toimia sekä yksittäin että yhdessä Euroopan unionin toimielinten kanssa kestävän kehityksen politiikkojen euroopanlaajuisiin näkökohtiin liittyvissä asioissa kansalaisyhteiskunnan näkökulmasta. ETSK (ja etenkin sen kestävän kehityksen seurantaryhmä) voisi toimia hyödyllisenä apuna vahvistettaessa kansallisten neuvostojen osallistumista kestävää kehitystä koskeviin kysymyksiin EU:n tasolla. ETSK voisi pyrkiä säännölliseen yhteistyöhön EEAC:n ja sen jäsenien kanssa tulevissa kysymyksissä. Komitea voisi tukea EU:n laajuisen vertailevan tutkimuksen toteuttamista alalla ja kiinnittää huomion erityisesti kansalaisyhteiskunnan panokseen ja rooliin. Se voisi niin ikään kiinnittää huomion esimerkkeihin parhaista käytänteistä sekä julkaista niitä.

4.4

ETSK korostaa, että suuren yleisön laaja-alainen osallistuminen kestävää kehitystä koskeviin kysymyksiin myös kansallisten neuvostojen toiminnan ulkopuolella on tärkeää. Se kehottaa niin ollen hallintoa niin valtio- kuin alue- ja paikallistasolla huolehtimaan siitä, että kansalaisyhteiskunnan edustajat voivat osallistua kaikkiin poliittisiin päätöksiin, joihin liittyy merkittävä kestävyysnäkökohta. Suuntaviivoja, joilla asetettaisiin vähimmäisnormit kansalaisten aktivoimista koskeville hyville käytänteille, ei ole kuitenkaan olemassa. ETSK suosittelee säännöllisten vertailuanalyysien tekemistä tai parhaiden käytänteiden palkitsemista osallistumisprosessin tukemiseksi. Kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen tulisi myös varmistaa, että ne tekevät kotivaltiossaan tiivistä yhteistyötä myös muiden sellaisten organisaatioiden ja elinten kanssa, jotka toimivat kestävän kehityksen parissa. Niihin kuuluu myös talous- ja sosiaalineuvosto maissa, joihin sellainen on perustettu.

4.5

Lopuksi ETSK huomauttaa, että kestävän kehityksen kansallisten neuvostojen toiminta voi olla tuloksellista ainoastaan, jos hallituksilla on halu kuunnella niitä ja ottaa niiden neuvot huomioon. Hallitusten on myös toteutettava käytännön toimia varmistaakseen, että niiden politiikoissa otetaan entistä enemmän huomioon kestävä kehitys ja että tarkoitusta varten varataan myös riittävästi määrärahoja.