16.2.2008   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 44/91

1.1

Vuodesta 2006 alkaen siirtolaisuutta ja siirtolaispolitiikkoja on ryhdytty käsittelemään uudenlaisesta perspektiivistä, mikä on etenkin Yhdistyneiden Kansakuntien siirtolaisuus- ja kehityskonferenssin (1) ansiota. Muuttoliikkeiden ja kehityksen välisten yhteyksien analysointi on synnyttänyt uudenlaisen tavan tarkastella siirtolaisuutta ottamalla huomioon lähtömaiden intressit. Näin on mahdollista laajentaa Euroopassa vallalla olevaa näkemystä, jonka mukaan siirtolaispolitiikat määriteltiin yksinomaan vastaanottavien yhteiskuntien tarpeista ja intresseistä käsin.

1.2

Ennen Yhdistyneiden Kansakuntien konferenssia esiteltiin lokakuussa 2005 valmistunut kansainvälistä muuttoliikettä käsitelleen maailmanlaajuisen komission (Global Commission on International Migration, GCIM) loppuraportti. Siinä luotiin jo pohja kansainvälisten muuttoliikkeiden moniulotteiselle tarkastelulle, jonka mukaan lähtömaiden kehitysnäkökohtia alettiin pitää erityisen tähdellisinä. Raportin ilmestymisen jälkeen Yhdistyneissä Kansakunnissa ja muissa kansainvälisissä yhteyksissä aiheesta on laadittu useita tutkimuksia ja järjestetty siihen liittyviä tapaamisia.

1.3

Euroopan unioni on antanut oman panoksensa keskusteluun ja on myös ryhtynyt toimenpiteisiin saattaakseen siirtolaispolitiikat sopusointuun kehitysyhteistyöpolitiikkojen kanssa. Euroopan komissio antoi jo vuonna 2002 tiedonannon (2) siirtolaisuudesta ja suhteista unionin ulkopuolisiin maihin. Komissio omaksui siirtolaiskysymykseen laaja-alaisen näkemyksen, jotta toiminnassa ei rajoituttaisi sääntöjen vastaisen maahanmuuton torjuntaan, jotta otettaisiin huomioon siirtolaisuuden edut ja jotta siirtolaisuus yhdistettäisiin köyhyyden torjumiseen tähtääviin tavoitteisiin. Tiedonannossa mainittiin muun muassa siirtolaisten rahalähetysten merkitys, vauraiden maiden (kuten EU:n jäsenvaltioiden) työpaikkatarjonnan aiheuttama aivovuoto ja siirtolaisten paluu kotimaahansa. Kaikkia näitä kysymyksiä tarkasteltiin suhteuttamalla ne siirtolaisten lähtömaiden kehitystavoitteisiin.

1.4

Vuonna 2004 annetussa asetuksessa, joka koski ohjelman perustamista taloudellisen tuen antamiseksi kolmansille maille siirtolaisuuden ja turvapaikan aloilla (AENEAS) (3) säädettiin mahdollisuudesta rahoittaa muuttovirtojen hallintaan tähtääviä toimia, kun hallinnassa otetaan huomioon lähtömaiden intressit. (Asetuksen nojalla on tarkoitus rahoittaa ennen kaikkea sääntöjen vastaisen maahanmuuton torjuntatoimia.)

1.5

Aihetta on kuitenkin toistaiseksi käsitelty laajimmin vuoden 2005 lopussa annetussa komission tiedonannossa muuttoliikkeen ja kehityksen yhteydestä (4). Se on jatkoa vuonna 2002 annetulle tiedonannolle, mutta toisin kuin edeltäjässään, siinä keskitytään enemmän muuttoliikkeen ja kehityksen yhtymäkohtiin (ja sivuutetaan muut näkökohdat, kuten sääntöjen vastaisen maahanmuuton torjumiseen liittyvät seikat). Tiedonannossa käsitellään uudesta näkökulmasta esimerkiksi sellaisia seikkoja kuin siirtolaisten rahalähetykset, siirtolaisorganisaatioiden roolin tukeminen kehitystarkoituksessa ja aivokierto (sekä aivovuodon kielteisten vaikutusten vähentäminen).

1.6

Komissio laati edellä mainitun tiedonannon jatkoksi erityisesti Yhdistyneiden Kansakuntien siirtolaisuus- ja kehityskonferenssiin liittyvän asiakirjan (5).

1.7

Edellä mainittua lähestymistapaa on kehitelty edelleen toisessa komission tiedonannossa (6), jossa ehdotetaan kiertomuuttoon tähtääviä toimintaperiaatteita sekä EU:n ja unionin ulkopuolisten maiden välisiä mobiliteettikumppanuuksia. Aiheesta annettavaa komitean lausuntoa käsitellään tuonnempana kohdassa 11.

1.8

Myös Euroopan parlamentti on laatinut asiasta oman mietintönsä (7). Siinä käsitellään samoja aiheita kuin komission tiedonannoissa, mutta ehdotukset ovat nasevampia. Mietinnössä arvostellaan ”valikoivaa” siirtolaispolitiikkaa, sillä se edistää aivovuotoa. Siinä ehdotetaan konkreettisia toimenpiteitä, jotta parhaan ammattitaidon omaavat siirtolaiset palaisivat kotimaahansa. Niitä olisivat esimerkiksi ohjelmat, joilla tasoitetaan sellaisten työntekijöiden palkkaeroja, jotka haluavat palata lähtömaahansa, tai toimenpiteet, joilla varmistetaan lähtömaahansa palaavien siirtolaisten eläkeoikeuksien ja sosiaalietuuksien siirto. Mietinnössä mainitaan myös aivokierto, puolustetaan yhteisesti suunniteltuja kehitysyhteistyöpolitiikkoja, ehdotetaan siirtolaisten rahalähetyksiin liittyviä toimenpiteitä jne.

1.9

Nyt annettava lausunto on ETSK:n uusi panos EU:n siirtolaispolitiikkaan, samoin kuin aiheesta ”Siirtolaisuuden ja kehityksen mahdollisuudet ja haasteet” annettava oma-aloitteinen lausunto (8). Niissä aihetta käsitellään uudesta perspektiivistä, eli lähtömaiden kanssa tehtävää kehitystä tukevan yhteistyön kannalta.

2.1

Maailman aineellinen rikkaus ja vauraus ovat viime vuosikymmeninä lisääntyneet ennennäkemättömästi. Ainakin BKT on kasvanut enemmän kuin koskaan aikaisemmin. Vauraus on kuitenkin jakautunut hyvin epätasaisesti, sillä lukuisat maat ja sadat miljoonat ihmiset eivät ole päässeet osallisiksi rikkauden lisääntymisestä.

2.2

BKT:n kasvu ei heijasta tarkalleen yhteiskunnan todellista kehitystasoa. UNDP:n inhimillisen kehityksen indeksin HDI:n (10) avulla kehitys pyritään määrittelemään BKT:tä laajemmin, ja indeksiin sisältyy muun muassa eliniänodote sekä koulutustaso. Siihen ei kuitenkaan sisälly muita relevanteilta vaikuttavia indikaattoreita, kuten ihmisoikeuksien kunnioittaminen, demokratia, mahdollisuus tehdä ihmisarvoista työtä tai tasa-arvo.

2.3

Keskeinen seikka on työpaikan tai muun elannonhankintatavan puuttuminen. Työttömyys on yleisesti ottaen tärkein syy, joka saa ihmiset muuttamaan parempien mahdollisuuksien toivossa. Vuonna 2006 maailman väestömäärä oli 6,7 miljardia henkeä, ja määrä kasvaa vuosittain noin 75 miljoonalla. Väestönkasvu on suurinta kehitysmaissa. Maailmanlaajuisia työllisyyssuuntauksia vuonna 2007 käsittelevän ILO:n raportin (11) arvioiden mukaan työvoiman määrä koko maailmassa oli vuonna 2006 noin 2,9 miljardia henkeä. Samana vuonna työttömien määräksi arvioitiin 195,2 miljoonaa henkeä, eli kokonaistyövoimasta maailmanlaajuisesti noin 6,3 prosenttia. Köyhien työtätekevien määrä — siis henkilöiden, joilla on päivittäin käytössään enintään kahta Yhdysvaltain dollaria vastaava summa — on edelleen kasvanut. Vuonna 2007 heitä oli 1,37 miljardia (12).

2.4

Kehitysmaiden maanviljelijöiden ahdinko on nyt ja tulevaisuudessa kansainvälisen muuttoliikkeen takana oleva voimakas taloudellinen tekijä. Vuonna 2000 maatalouden parissa työskenteli maailmanlaajuisesti noin 43 prosenttia työntekijöistä, ja köyhemmissä maissa heidän asemansa on usein heikompi kuin kaupunkilaisten. Tämä johtuu osittain sellaisina rakennemukautuspaketteina usein toteutetuista julkisen vallan toimista, joiden myötä maat ovat ”ajanmukaistaneet” maataloustuotantoaan suunnatakseen sitä entistä enemmän vientiin. Kaupan enenevän vapauttamisen vuoksi pienviljelijöiden asema on heikentynyt ja he ovat joutuneet luopumaan viljelystä, ajautuneet krooniseen ”alityöllisyyteen” tai muuttaneet pois maaseudulta. Vuosina 1980–1999 kaupunkien väestö onkin kasvanut matalan ja keskinkertaisen palkkatason maissa 32 prosentista 41 prosenttiin (13).

2.5

Korostettakoon, etteivät tulot ja inhimillinen kehitys automaattisesti korreloi keskenään. Muita heikkotuloisempien maiden inhimillisen kehityksen indeksi saattaa olla muita korkeampi (14) joko siksi, että julkinen valta toteuttaa asianmukaisia politiikkoja, tai siksi, ettei maassa ole selkkauksia.

2.6

Maailmanlaajuisesti tarkasteltuna inhimillisen kehityksen ääri-indeksit löytyvät Norjasta ja Nigeristä. Norjalaiset ovat 40 kertaa rikkaampia kuin nigeriläiset, he elävät kaksi kertaa vanhemmiksi kuin nigeriläiset ja heidän oppivelvollisuusasteensa on viisinkertainen nigeriläisiin verrattuna.

2.7

Kun inhimillisen kehityksen suuntauksia tarkastellaan 70-luvulta lähtien, voidaan todeta, että lähes kaikkien maiden inhimillisen kehityksen indeksi on kohentunut. Saharan eteläpuoleinen Afrikka on kuitenkin ainoa poikkeus: 31 maasta, joissa HDI on alhaisin, 28 sijaitsee tällä alueella.

2.8

Seuraavassa joukko muita relevanteilta vaikuttavia tietoja:

2.9

Maailmassa vallitseva köyhyys on vähentynyt. (15) Mutta köyhyyden vähentyminen johtuu pitkälti Kiinan ja Intian viimeaikaisesta kehityksestä. Peräti 20 %:lla kaikkein köyhimmästä väestöstä on käytettävissään vain 1,5 % koko maailman tuloista, ja se ei ansaitse päivässä edes yhtä USA:n dollaria. Yhteensä 40 %:lla maailman väestöstä on käytettävissään vain 5 % koko maailman tuloista, ja se käyttää päivittäin alle kaksi USA:n dollaria. Toisaalta 90 % OECD-maiden asukkaista kuuluu siihen 20 %:iin maapallon väestöstä, jonka tulotaso on korkein. Toisessa ääripäässä 50 % Saharan eteläpuoleisen Afrikan asukkaista kuuluu siihen 20 %:iin maapallon väestöstä, jonka tulotaso on alhaisin. Maailman 500 rikkainta henkilöä ansaitsevat (omaisuustuloja lukuun ottamatta) enemmän kuin 416 miljoonaa kaikkein köyhintä.

2.10

Köyhyys, työttömyys ja eriarvoisuus ovat siirtolaisten lähtömaiden yhteisiä ominaispiirteitä. Ihmisarvoisen työn puute, talouskriisi, kehitysnäkymien puute, katastrofit ja taudit, sodat, korruptio ja tiettyjen hallitusten tehottomuus sekä vapauden ja demokraattisten instituutioiden puute saavat monet ihmiset jättämään maansa ja etsimään valoisampia tulevaisuudennäkymiä. Kansainvälistä muuttoliikettä käsitellyt maailmanlaajuinen komissio katsoi vuonna 2005 YK:lle laatimassaan raportissa, että monet laajamittaiset, ei-toivotut ja vaikeasti hallittavissa olevat muuttovirrat johtuvat kestävän kehityksen puutteesta sekä monien maiden rakenneongelmista.

2.11

Ihmiskauppaa ja ihmisten salakuljetusta harjoittavat rikollisverkostot käyttävät edellä kuvattua tilannetta hyväkseen rikastuakseen sääntöjen vastaisen maahanmuuton ansiosta. Sen vuoksi on tärkeää ryhtyä asianmukaisiin yhteisiin toimenpiteisiin viattomien ihmisten ahdinkoa hyväkseen käyttäviä häikäilemättömiä rikollisverkostoja vastaan. Yhtä lailla tärkeää on, että kauttakulku- ja kohdemaat koordinoivat asianmukaisesti rajojensa valvontaa myös merirajoilla ja että valvonta on tehokasta.

2.12

Rauhan ja demokratian edistäminen, taloudellisen ja sosiaalisen kasvun tukeminen, inhimillisen kehityksen eteenpäin vieminen sekä köyhyyden ja eriarvoisuuden torjuminen saattavat vaikuttaa merkittävästi ei-toivotun maastamuuton vähenemiseen.

2.13

Mutta kaikkein köyhimmät eivät lähde siirtolaisiksi, sillä maastamuutto ei ole kaikkein varattomimpien ulottuvilla. Siirtolaisiksi lähtevät tietyn (henkilö- tai perhekohtaisen) tulotason omaavat ihmiset, pisimmälle koulutetut, dynaamisimmat ja fyysisesti hyväkuntoisimmat, hyvin usein kaikkein nuorimmat. Maastamuutto on ainakin alkuvaiheessa omiaan lisäämään lähtömaiden henkisen pääoman menetystä.

2.14

Monien Eurooppaan muuttavien — joskaan ei kaikkien — muuttopäätöksen taustalla on köyhyys ja etenemismahdollisuuksien puute. EU:n on tehtävä aktiivisesti yhteistyötä lähtömaiden kanssa köyhyyden torjumiseksi ja omaksuttava maahanmuuttopolitiikassa kokonaisvaltainen lähestymistapa.

2.15

ETSK ehdottaa, että Euroopan unioni ja jäsenvaltiot antaisivat seitsemän vuotta sitten YK:ssa hyväksytyille vuosituhannen kehitystavoitteille uuden poliittisen sysäyksen. Tavoitteethan on määrä saavuttaa vuoteen 2015 mennessä, ja niitä on määrä täydentää tukemalla ILO:n ajamaa ihmisarvoista työtä.

2.16

Edistyminen on verkkaista, eikä kansainvälinen yhteisö anna tukeaan tarvittaville poliittisille sitoumuksille. Harvat jäsenvaltiot esimerkiksi täyttävät sitoumuksen käyttää 0,7 % BKT:sta kehitysapuun. Vuosituhannen kehitystavoitteista YK:n pääsihteerin vuonna 2007 tekemä väliarviointi (16) ei anna aihetta iloon: edistyminen on vähäistä, ja vuosina 2005–2006 kehitysavun määrä on jopa laskenut 5,1 %:lla.

2.17

Komitea ehdottaa Euroopan komissiolle, että se laatisi täsmällisen ohjelman vuosituhannen kaikkien kahdeksan tavoitteen edistämiseksi:

3.1

Kaupan vapautuminen yhdistetään useista näkökulmista tarkasteltuna talouskasvuun, kehitykseen, työpaikkojen luomiseen ja köyhyyden vähentämiseen. Selkein esimerkki ovat Maailman kauppajärjestön WTO:n puitteissa parhaillaan käytävät neuvottelut. Nykyinen neuvottelukierros, Dohan kierros, julistettiin kehityskierrokseksi. Kiinteänä osana Euroopan unionia ja AKT-maita sitovaa Cotonoun sopimusta neuvotelluilla talouskumppanuussopimuksilla (Economic Partnerships Association, EPA) pyritään samaan päämäärään, samoin kuin Euroopan komission hiljattain antamassa tiedonannossa ”Kohti kauppaa tukevan avun EU-strategiaa” (17).

3.2

Toisinaan kaupan vapautuminen yhdistetään kaikkein köyhimpien maiden kehitykseen ja ei-toivotun maahanmuuton vähentämiseen. Toisinaan maastamuuton taas selitetään olevan seurausta kehittyneiden maiden markkinoiden suojelemisesta kehitysmaiden tuotteilta.

3.3

Onkin syytä tarkastella, millä tavoin kauppavaihdon edistäminen saattaa auttaa vähentämään maailmassa vallitsevaa köyhyyttä. ETSK pitää perusluonteisena viiteasiakirjana maaliskuussa 2007 julkaistua ILO:n ja WTO:n tutkimusta ”Kauppavaihto ja työllisyys: poliittinen haaste” (Trade and Employment: Challenges for Policy Research).

3.4

Köyhyys on viime vuosikymmenellä maailmanlaajuisesti vähennyt, kun kaupan esteet ovat harventuneet. Köyhyyden vähentyminen on kuitenkin keskittynyt tietyille Kiinan ja Intian alueille ja näiden maiden tiettyihin yhteiskuntasektoreihin. Mailla, jotka ovat avanneet taloutensa, on toisistaan poikkeavia kokemuksia. Maissa, joiden kehitys perustuu tekstiilialan vientiin, köyhyys ei ole vähentynyt merkittävästi. Toisissa maissa vain harmaa talous on kasvanut. Ammattitaitoisten ja ammattitaidottomien työntekijöiden palkkaerot ovat kaventuneet Aasiassa, kun ne ovat Latinalaisessa Amerikassa puolestaan lisääntyneet. (18)

3.5

ETSK katsoo, toisin kuin eräitä kehitysmaita johtava eliitti, ettei kehitys ole ristiriidassa ihmisoikeuksien kanssa. Nykyisten tutkimusten (19) mukaan ulkomaiset investoinnit ja vienti lisääntyvät maissa, jotka demokratisoivat poliittiset järjestelmänsä, edistävät työntekijöiden oikeuksia ja parantavat sosiaaliturvaa. ILO:n kansainvälisten työelämän perusnormien noudattaminen ihmisarvoisen työn edistämiseksi ja työmarkkinaosapuolten välisen sosiaalidialogin tukemiseksi sekä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa käytävälle vuoropuhelulle annettava tuki ovat komitean kannattamia esimerkkejä hyvästä hallintotavasta.

3.6

Myös se, että teollisuusmaat avaavat markkinoitaan entisestään, saattaa hyödyttää kehitystä, vaikka seuraukset eivät aina olekaan suotuisia kaikille maille: vain tietylle kehitystasolle yltäneet maat, joissa on vakiintuneet kansalliset markkinat, toimivat vienti-infrastruktuurit ja vakaat poliittiset järjestelmät, pystyvät hyödyntämään tulli- ym. esteiden alentamista lisätäkseen kasvuaan ja vähentääkseen köyhyyttä.

3.7

Globalisaatio vaikuttaa maiden kehitykseen hyvin eri tavoin riippuen siitä, millaisia politiikkoja maissa noudatetaan. Demokratian edistyminen ja ihmisoikeuksien kunnioitus sekä peruskoulutuksen, terveydenhuollon, infrastruktuurien ja työllisyyspolitiikkojen kohentaminen vauhdittavat kehitystä sekä vähentävät köyhyyttä ja sosiaalista eriarvoisuutta.

3.8

ETSK:n mielestä EU:n on WTO-neuvotteluissa tuettava kansainvälisen kauppavaihdon lisäämistä (erityisesti EU:n, Afrikan ja Latinalaisen Amerikan kesken) sekä demokratian ja ihmisoikeuksien ulottamista kaikkialle maailmaan.

3.9

EU:lla on kumppanuussopimuksia monien maiden ja niiden alueryhmittymien kanssa: Euromed, AKT-maat, Venäjä ja Itä-Euroopan naapurit, Mercosur, Andien yhteisö, Kiina, Intia jne. Komitea pyrkii lausunnoillaan ja sekakomiteoissa tekemällään työllä siihen, etteivät sopimukset rajoitu ainoastaan kauppavaihtoon vaan niihin sisällytetään moninaisia sosiaalisia näkökohtia.

4.1

Kehitysyhteistyöpolitiikassa EU:n on autettava edunsaajamaita toteuttamaan koulutus- ja työllisyyspolitiikkoja yhteistyössä työmarkkinatoimijoiden ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa. Tällaiset politiikat yhdistettyinä rauhan edistämiseen ja hyvään hallintotapaan ovat kehityksen avaintekijöitä.

4.2

Euroopan unionin kehitysyhteistyöpolitiikoissa on toistaiseksi kiinnitetty vähän huomiota muuttoliikkeiden rooliin köyhyyden torjumistekijänä.

4.3

Virallisen kehitysavun lähtökohtana ovat sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja vaurauden uudelleenjaon periaatteet. Kehitysyhteistyöpolitiikan tavoitteena on köyhyyden torjuminen ja se, että kaikki ihmiset voivat elää ihmisarvoista elämää. Vaikka politiikalla ei suoranaisesti pyritä vauhdittamaan eikä jarruttamaan muuttoliikkeitä, torjumalla köyhyyttä ja eriarvoisuutta se voi omalta osaltaan vähentää tahdon vastaiseen maastamuuttoon johtavia syitä (20).

4.4

Ei ole hyväksyttävissä, että kehitysyhteistyöpolitiikkaa voidaan käyttää painostuskeinona kansainvälisissä siirtolaisuusneuvotteluissa, kuten eräät Euroopan johtajat esittivät Sevillassa kokoontuneessa Eurooppa-neuvostossa.

4.5

ETSK katsoo, että EU voi tukea ulkomailla asuvien siirtolaisyhteisöjen osallistumista yhteistyöhankkeisiin. Niiden panos saattaa olla hyvin merkittävä tehtäessä ehdotuksia ja arvioitaessa tuloksia. Ehdotuksia ja arvioita laativat usein avunantajamaiden asiantuntijat, jotka tuntevat vastaanottavat alueet vain vaillinaisesti.

4.6

EU:n kehitysyhteistyön keskeisiä tavoitteita ovat demokratia ja ihmisoikeudet, perus- ja ammattikoulutus, naisten itsemääräämisoikeuden edistäminen, terveydenhuolto ja ympäristökysymykset. ETSK katsoo, että on myös tärkeää vahvistaa ja tukea kansalaisyhteiskunnan organisaatioita.

4.7

EU:n kehitysyhteistyön turvin voidaan niin ikään luoda lähtö- ja kohdemaiden työmarkkinatoimijoiden ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden välisiä verkostoja ja sekakomiteoita. Esimerkiksi väestön valveuttaminen on olennainen osa kehitysyhteistyöpolitiikkoja. Euroopan kohdemaiden yleiselle mielipiteelle olisi annettava tietoa siirtolaisten lähtömaiden kulttuurista, elin- ja työoloista sekä yhteiskunnallisista tai poliittisista oloista. Tämä edistäisi osaltaan integroitumista.

5.1

On hämmästyttävää, etteivät EU:n jäsenvaltiot edelleenkään ole ratifioineet Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen 18. joulukuuta 1990 annetussa päätöslauselmassa 45/158 hyväksymää siirtotyöläisten ja heidän perheidensä oikeuksia koskevaa kansainvälistä yleissopimusta. Sopimus on ollut voimassa 1. päivästä heinäkuuta 2003 lähtien. ETSK ehdottaa (21) jälleen kerran, että EU ja sen jäsenvaltiot ratifioivat yleissopimuksen. Komitea yhtyy Tampereella ja Haagissa kokoontuneiden Eurooppa-neuvostojen asettamiin tavoitteisiin ja katsoo, että unionin maahanmuuttopolitiikan lähtökohdaksi on otettava ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja yhdenvertainen kohtelu.

5.2

ETSK ehdottaa komissiolle, parlamentille ja EU:n neuvostolle, että ne ryhtyisivät ajamaan ulkopolitiikassa kansainvälistä siirtolaislainsäädäntöä, joka perustuisi ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen sekä taloudellisia, sosiaalisia ja kulttuurisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen. Kansainvälisessä lainsäädäntökehyksessä on otettava huomioon seuraavat sitoumukset:

5.3

Nykyisten maahanmuuttopolitiikkojen suunnittelussa on keskitytty oikeisiin näkökohtiin, joille ETSK on antanut tukensa, mutta joissa huomioidaan vain Euroopan maita siirtolaisia vastaanottajina kiinnostavat seikat: sääntöjen vastaisen maahanmuuton ja ihmiskaupan torjuminen sekä Euroopan työmarkkinoiden ja talouskehityksen tarpeiden tyydyttäminen. Niinpä politiikoissa tarkastellaan rinnakkaiselon ongelmia tai identiteettiongelmia ja määritellään toimintaperiaatteet (erittäin ammattitaitoisten) maahanmuuttajien houkuttelemiseksi samalla kun muut maahanmuuttajat hylätään. Euroopassa laaditaan edellä mainittujen seikkojen perusteella enemmän tai vähemmän avoimia tai rajoittavia maahanmuuttopolitiikkoja, joissa kuitenkin huomioidaan aina yksinomaan maahanmuuton vaikutukset eurooppalaisiin yhteiskuntiin.

5.4

EU ja useimmat sen jäsenvaltioista toteuttavat yhtä kaikki erittäin aktiivista kehitysyhteistyöpolitiikkaa. Unioni on lisäksi tehnyt monien maiden kanssa hyvin tärkeitä naapuruus- ja kumppanuussopimuksia. Näitä toimintaperiaatteita on kuitenkin aiemmin sovellettu siten, ettei niillä ole ollut riittävästi yhtymäkohtia maahanmuuttopolitiikkaan, aivan kuin ne olisivat erillisiä saarekkeita; on ajateltu harhaanjohtavasti, että siirtolaispolitiikkaa on mahdollista toteuttaa ilman yhteistyötä lähtömaiden kanssa.

5.5

Siirtolaisuuden vaikutuksista kehitysmaihin on tehty lukuisia tutkimuksia. Kaikissa selvityksissä tehdään yksi yleinen päätelmä: siirtolaiset vaikuttavat myönteisesti lähtömaiden talous- ja yhteiskuntakehitykseen, joskin heillä on muutamissa maissa myös tiettyjä kielteisiä vaikutuksia. Myönteisistä vaikutuksista tulevat esiin siirtolaisten rahalähetysten merkitys ja kielteisistä aivovuoto sekä henkilöresurssien menetys.

5.6

ETSK ehdottaa unionin politiikkoihin uudenlaista lähestymistapaa: maahanmuuttopolitiikkaa aletaan hallinnoida yhteistyössä lähtömaiden kanssa, jotta siirtolaisuus koituu niille kehitystekijäksi. Tämä edellyttää monien politiikanlohkojen uudelleentarkastelua aina siirtolaisten maahantuloperusteista maahanmuuttajien liikkumismahdollisuuksiin.

6.1

ETSK:n aiemmin antamissa lausunnoissa on tuotu kattavasti esiin se, miten maahanmuutto hyödyttää siirtolaisia vastaanottavia maita. Maahanmuuton avulla on Euroopassa tyydytetty väestökehityksen aiheuttamat työmarkkinoiden tarpeet (22). Maahanmuuttajat sijoittuvat työpaikkoihin, joihin ei saada oman maan työntekijöitä, ja antavat oman panoksensa talouskehitykseen, työpaikkojen luomiseen ja yhteiskuntakehitykseen. Kuten Yhdistyneiden Kansakuntien siirtolaisuus- ja kehityskonferenssia varten laaditussa YK:n pääsihteerin raportissa todetaan, maahanmuuttajat tukevat vastaanottavien maiden talouskehitystä pitämällä kannattavana taloudellisen toiminnan, joka ilman heitä ulkoistettaisiin. He vauhdittavat talouskehitystä myös kasvattamalla aktiiviväestön ja kuluttajien määrää sekä tarjoamalla yrittäjyytensä vastaanottavien maiden käyttöön. (23) Komitea on niin ikään esittänyt, että EU vahvistaisi kotouttamispolitiikkoja. (24) Muuttoliikkeet voivat hyödyttää kaikkia: siirtolaisia itseään, vastaanottavaa yhteiskuntaa sekä lähtömaita.

6.2

Maastamuutto tarjoaa kehitysmaille mahdollisuuden selviytyä työvoiman ylitarjonnasta, mikä puolestaan vähentää työttömyyttä. Se on samalla merkittävä köyhyyttä lievittävä mekanismi, sillä siirtolaiset lähettävät perheilleen huomattavia rahasummia. Lähtömaahansa palatessaan siirtolaisilla on yhä tärkeämpi rooli, sillä he antavat taloudelle piristysruiskeen perustamalla yrityksiä tai panemalla alulle pienimuotoista liiketoimintaa sekä välittävät uutta tietämystä ja tekniikkaa. Siirtolaisuudella on kuitenkin myös kielteisiä vaikutuksia, kuten parhaiten koulutettujen ja yrittäjähenkisimpien nuorten menettäminen.

6.3

ETSK ehdottaa, että siirtolaisuuden myönteiset vaikutukset moninkertaistetaan ja kielteisiä vaikutuksia vähennetään tekemällä yhteistyötä lähtömaiden kanssa. Tämä on yksi aikamme haasteista. Kansainvälisiä muuttoliikkeitä käsitelleen maailmanlaajuisen komission loppuraportissa todetaan, että nykypäivän haasteena on muotoilla politiikkoja, joilla moninkertaistetaan siirtolaisuudesta lähtömaissa saatava hyöty ja vähennetään ilmiön kielteisiä seurauksia. Raportissa todetaan myös, että siirtolaisuus on sisällytettävä valtakunnallisiin, alueellisiin ja kunnallisiin kehittämisstrategioihin ja että tavoitteen saavuttamiseksi kohdemaiden on myönnettävä selkeästi, että siirtolaisuus hyödyttää myös niitä (25).

6.4

Siirtolaisuus ei voi toimia kehityksen liikkeelle panevana voimana erillään muista poliittisista, taloudellisista ja sosiaalisista tekijöistä. Siksi ETSK katsoo, että EU:n on ryhdyttävä toteuttamaan uudenlaista maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkaa yhteistyössä lähtömaiden kanssa ja tuettava kehitystä sellaisten rakennemuutokseen tähtäävien prosessien avulla, joilla edistetään demokratiaa ja hyvää hallintotapaa sekä autetaan vähentämään eriarvoisuutta ja parantamaan henkistä pääomaa ja infrastruktuureja, joita tarvitaan, jotta kehitys olisi kestävää.

7.1

Siirtolaisten rahalähetykset koostuvat maahanmuuttajien henkilökohtaisista rahavaroista, mutta eräissä lähtömaissa niistä on tullut erittäin tärkeitä tulolähteitä. Luvut puhuvat puolestaan: Maailmanpankin arvioiden mukaan vuonna 2005 kehitysmaihin suuntautuneiden rahalähetysten määrä kohosi 167 miljardiin dollariin (vastaavan summan arvioitiin vuonna 1990 olleen 69 miljardia). YK:n pääsihteeri on todennut siirtolaisten lähettäneen vuonna 2006 lähtömaihinsa 264 miljardia dollaria. Määrä on lähes nelinkertainen kehitysyhteistyöapuun verrattuna. Eräissä maissa se ylittää myös ulkomaisten investointien määrän.

7.2

Kotitaloudet saavat siirtolaisten rahalähetyksistä jatkuvaa ja vakinaista toimeentulotukea. Maahanmuuttajat ja heidän perheensä ovat näiden kansainvälisten rahalähetysten pääasiallisia osapuolia. Euroopassa asuvista maahanmuuttajista 60–70 % lähettää perheilleen rahaa. Rahat sijoitetaan enimmäkseen suoraan kulutukseen, mutta kulutus ei kohdistu pelkästään aineellisiin hyödykkeisiin, sillä suuri osa vastaanotetuista rahalähetyksistä käytetään peruskoulutukseen ja terveydenhoitoon, mikä on omiaan parantamaan henkistä pääomaa. Rahalähetyksiä vastaanottavien paikkakuntien talous hyötyy kulutuksen lisääntymisestä ja pienimuotoiseen liiketoimintaan tehdyistä investoinneista. Kasvaneiden rahavirtojen kierto hyödyttää myös rahoitussektorin kehitystä. Euroopasta peräisin olevat valuuttatulot auttavat myös pitämään lähtömaiden finanssipolitiikan tasapainossa.

7.3

Rahalähetykset voivat hyötyjen lisäksi aiheuttaa myös ongelmia: joidenkin kulutushyödykkeiden hinnat kohoavat, mikä lisää sellaisten kotitalouksien vaikeuksia, jotka eivät saa ulkomailta rahalähetyksiä. Tietyt (heikoimmin kannattavat) viljelykasvit ja tuotantosektorit hylätään, samoin kuin tietyt työpaikat, koska niistä saadut tulot ovat hyvin vähäisiä verrattuna ulkomailta tuleviin rahalähetyksiin.

7.4

Edellä mainitut ongelmat on otettava huomioon, mutta kansainvälisiä muuttoliikkeitä käsitellyt maailmanlaajuinen komissio totesi päätelmissään, että siirtolaisten rahalähetykset ovat kaiken kaikkiaan kehitysmaille tärkeä myönteinen tekijä: virallista tietä kulkevat rahalähetykset ovat kohdemailleen merkittävä valuuttatulojen lähde, ne kohentavat rahoitussektorin kapasiteettia, auttavat houkuttelemaan lisäinvestointeja ja tuovat jonkin verran lievitystä valtioille osoitettuihin lainoihin (26).

7.5

Epävirallisia rahanlähetysväyliä on tarpeen vähentää, sillä ne ovat kalliimpia ja riskialttiimpia kuin viralliset tavat lähettää rahaa. Kun kaikkein kaukaisimmilla seuduilla ei ole kilpailukykyisiä rahoituslaitoksia, perustetaan usein epävirallisia verkkoja. ETSK katsoo, että lähtömaiden saaman hyödyn optimoimiseksi on tarpeen alentaa rahalähetysten välityspalkkioita. Ne ovat usein liian suuria eivätkä ne vastaa muiden kansainvälisten liiketoimien kustannuksia. Asiantuntijoiden laskelmien mukaan palkkiot vaihtelevat huomattavasti alueittain. Esimerkiksi rahansiirto Espanjasta Latinalaiseen Amerikkaan ja Karibialle maksaa 2 % lähetettävästä summasta, mutta Euroopasta useimpiin Afrikan maihin tehtävien rahansiirtojen välityspalkkiot ovat 8–10 %. Rahoitusalan eurooppalaisten valvonta- ym. viranomaisten on ryhdyttävä peräämään eurooppalaisilta pankeilta eettistä ja sosiaalisesti vastuullista käyttäytymistä rahalähetysten kustannusten alentamiseksi. On myös tehostettava pankkitoimintaa lähtömaissa, joissa pankkialan rakenne ja takuut ovat usein puutteellisia. Unionin on tehtävä rahansiirtojen lopullisten kustannusten alentamiseksi sopimuksia kummankin puolen rahoitussektorin kanssa siten, että välittäjinä toimivat valtiovalta ja kansainväliset organisaatiot. Pankit voivat kehittää hyvien käytänteiden järjestelmiä tekemällä sosiaalista vastuuta koskevia sopimuksia.

7.6

Komissio on ilmoittanut valmistelevansa direktiiviä velvoittaakseen rahoituspalveluiden tarjoajat toimimaan nykyistä avoimemmin periessään asiakkailtaan palkkioita. Direktiivin säännösten on oltava siirtolaisten rahalähetysten osalta erittäin tiukkoja, jotta nykyisistä ylilyönneistä päästään eroon. Rahoitusjärjestelmien sääntelyviranomaisten on valvottava myös sitä, ettei rahansiirtoja välitettäessä sovelleta asiattomia vaihtokursseja, jotka nostavat liiaksi rahalähetysten lopullisia kustannuksia.

7.7

ETSK ehdottaa, että siirtolaisten rahalähetyksiä käytetään edistämään taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen toimintaan tehtäviä investointeja. Pankit voivat yhdessä paikallisviranomaisten kanssa kehittää uusia, siirtolaisten rahalähetyksiin kytkettyjä luottojärjestelmiä taloudellisen ja yritystoiminnan rahoittamiseksi. Tämä edellyttää, että paikallinen rahoitussektori on rakenteeltaan ja vakavaraisuudeltaan asianmukaista.

7.8

Rahalähetyksiä vastaanottavien kotitalouksien tärkeimpiä investointeja ovat koulutus- ja terveydenhoitomenot. On kehitettävä rahalähetyksiin nivottuja rahoitusvälineitä, vakuutuksia ja luottoja, jotta peruskoulutuksessa ja terveydenhuollossa saavutetaan parempia tuloksia.

8.1

Viime vuosikymmenten globalisoituneessa maailmassa kansainväliset muuttoliikkeet ovat lisääntyneet huomattavasti. Siirtolaisten määrä on kasvanut voimakkaasti (27), samoin siirtolaisten lähtömaiden ja heitä vastaanottavien maiden määrä sekä sellaisten maiden määrä, jotka ovat samalla sekä siirtolaisten lähtö- että kohdemaita. Muuttoliikkeet lisääntyvät otollisessa ympäristössä: matkustaminen on käynyt yhä halvemmaksi, ja viestintäyhteyksien hinnat ovat laskeneet. Nykyisin on entistä helpompaa siirtyä maasta toiseen (kunhan rajatarkastuksista selviää) jopa maapallon kaukaisimpien pisteiden välillä.

8.2

Matkustamisen, etenkin lentomatkustamisen, halpeneminen sekä nykyiset puhelinyhteydet ja sähköinen viestintä mahdollistavat ihmisten yhteydenpidon ja yhteyksien ennennäkemättömän lisääntymisen muuttoliikkeiden lähtöpisteen ja määränpään välillä. Siirtolaisiksi lähteneet ja eri puolille hajautuneet henkilöt ovat nykyisin verkostoituneet paljon tiiviimmin ja joustavammin kuin takavuosina.

8.3

Siirtolaisverkostoilla on muuttoprosesseissa yhä tärkeämpi tehtävä: verkostot auttavat ihmisiä päättämään muuttohankkeestaan, avustavat matka- ja kauttakulkujärjestelyissä ja ovat myös avuksi kohdemaan vastaanottotilanteessa, asunnon hankkimisessa ja työn etsimisessä.

8.4

Maastamuuttajat edistävät liiketoimintaa lähtöpaikkakunnilla. Esimerkiksi monet maahanmuuttajien kohdepaikkakunnille perustamat liikkeet tuovat maahan lähtömaiden tuotteita ja edistävät näin niiden tuotantoa ja kaupan pitämistä. Matkustamisen lisääntyminen vilkastuttaa kuljetusliikkeiden toimintaa. Kun maahanmuuttajat pääsevät kohdemaassa vakaaseen taloudelliseen asemaan, he tekevät usein suoria investointeja lähtömaahan. Näin ovat saaneet alkunsa monet Kiinan eri alueille syntyneet liikeyritykset sekä Intian ja Pakistanin tietotekniikka-alan yritykset. Lukuisat maahanmuuttajat edistävät taloudellista ja liiketoimintaa myös Afrikassa ja Latinalaisessa Amerikassa.

8.5

Yhä useammat kansainväliset yritykset ottavat palvelukseensa maahanmuuttajataustaisia henkilöitä ryhtyäkseen harjoittamaan liiketoimintaansa kyseisten henkilöiden lähtömaassa. Monet eurooppalaiset monikansalliset yhtiöt palkkaavat johtajikseen ja teknisiksi työntekijöikseen maahanmuuttajia kansainvälistääkseen toimintaansa.

8.6

Valtakunnan rajat ylittäviksi verkostoiksi järjestäytyneet, ulkomailla asuvat siirtolaiset voivat myös auttaa kanavoimaan osan siirtolaisten rahalähetyksistä taloudelliseen toimintaan ja yrityshankkeisiin. EU:n kehitysyhteistyöpolitiikoissa voidaan tehdä yhteistyötä maahanmuuttajaverkostojen kanssa, sillä verkostot tarjoavat tilaisuuden kanavoida apu tehokkaasti ja moninkertaistaa ulkomailla asuvien siirtolaisten investointikapasiteetti.

8.7

Monilla paikkakunnilla verkkomuotoisesti toimivat, ulkomailla asuvat siirtolaiset tekevät lähtömaihinsa investointeja. On olemassa mallikelpoisia hankkeita, kuten Meksikossa toimiva ”Kolme yhtä vastaan” -hanke, jossa samalta paikkakunnalta lähteneiden siirtolaisten muodostamat yhdistykset investoivat kyseisen paikkakunnan kehittämishankkeisiin, mutta jokaista yhdistysten lähettämää dollaria kohden kaikki kolme hallintotasoa — liittovaltio, osavaltio ja kunta — investoivat jokainen yhden dollarin (28).

8.8

EU:n on tuettava ulkomailla asuvien siirtolaisten muodostamia, valtakunnan rajat ylittäviä verkostoja, sillä se on yksi tapa edistää lähtömaiden kehitystä. Samasta kaupungista peräisin olevien henkilöiden muodostamat verkostoituneet yhdistykset voivat yhdessä kanavoida investointeja, ja niiden teho on moninkertaistettavissa unionin ja valtioiden tuella.

8.9

Euroopan komission ja unionin jäsenvaltioiden on yhdessä siirtolaisten lähtömaiden ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa kehitettävä otollinen toimintaympäristö, jotta ulkomailla asuvat siirtolaiset voivat optimoida toimintansa vaikutukset kehitykseen. Komitea ehdottaa, että osa EU:n ja jäsenvaltioiden julkisista varoista suunnataan ulkomailla asuvien siirtolaisten alulle panemiin kehityshankkeisiin. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö on taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan onnistumisen kannalta ensisijaisen tärkeää. Seuraavassa muutamia esimerkkejä hyvistä käytänteistä:

8.9.1

Alankomaissa päämajaansa pitävä IntEnt on viimeisten kymmenen vuoden aikana tukenut lähes kahta tuhatta ulkomailla asuvaa yrittäjää, jotka ovat kotoisin Surinamista, Ghanasta, Marokosta, Antilleilta ja Turkista. Yhdistys on mobilisoinut 12,5 miljoonaa euroa ja perustanut 200 yritystä, joihin on palkattu siirtolaisten lähtömaissa 840 työntekijää.

8.9.2

Marseillessa vuonna 1986 muodostettu Migrations & Developpement -liike auttaa marokkolaisia maahanmuuttajajärjestöjä (sekä marokkolaista alkuperää olevia ranskalaisnuoria) hankkimaan avustuksia lähtöpaikkakunnilleen Marokkoon. Tuhannet maahanmuuttajat ovat avustaneet hankkeita rahallisesti. Heistä 300 osallistui suoraan hankkeiden toteuttamiseen, mistä on hyötynyt kotimaassaan yli 50 000 marokkolaista.

8.9.3

Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvien siirtolaisten muodostamat yhdistykset ovat kampanjoineet RemitAidin (29) puitteissa sen puolesta, että lähtömaiden kehittämiseen tarkoitetut, yhteisön toimittamat rahalähetykset olisivat verovapaita. RemitAid tukee ulkomailla asuvien käynnistämiä kehittämishankkeita rahalähetysten veronpalautuksista muodostetun yhteisen pääoman turvin (samaan tapaan kuin gift aid -järjestelmässä, jossa verovähennyksiä sovelletaan kotitalouksien hyväntekeväisyyteen antamiin lahjoituksiin).

8.9.4

Filippiiniläinen siirtolais- ja kehitysjärjestö Philcomdev on hiljattain perustettu verkosto, johon kuuluu maastamuuttajia ja heidän perheenjäseniään, valtiovallasta riippumattomia organisaatioita, osuustoimintaliikkeitä, ammattijärjestöjä, mikrorahoitusorganisaatioita, osuus- ja yhteisötalouden yrityksiä sekä Filippiineillä ja ulkomailla toimivia verkostoja. Sen toimialaan kuuluvat siirtolaisasiat ja siirtolaisten lähtömaan kehitys.

8.10

Euroopan kehitysyhteistyöavulla on myös tuettava Eurooppaan suuntautuvaa kauppavaihtoa tuotteilla, jotka ovat peräisin siirtolaisten lähtömaista ja jotka ulkomailla asuvien siirtolaisten muodostamat verkostot kanavoivat reilun kaupan järjestelmän kautta.

8.11

ETSK ehdottaa, että tuettaisiin myös sekä yksittäisten siirtolaisten että heidän muodostamiensa yhdistysten tekemiä suoria investointeja. Esimerkiksi matkailualan hankkeisiin tai maatalouteen tehtävät investoinnit tarjoavat monille siirtolaisten lähtöpaikkakunnille runsaasti kehittämismahdollisuuksia. Siirtolaisille tai siirtolaisjärjestöille liiketaloudellisiin hankkeisiin myönnettävät luotot tai suora investointi lähtömaahan ovat tukimuotoja, joita unionimaiden on kannustettava kehitysyhteistyöpolitiikoilla.

9.1

Osa ulkomaille lähtevistä siirtolaisista on ammattitaitoisia tai erittäin ammattitaitoisia työntekijöitä. Tämä johtaa yhteen muuttoliikkeiden kehitysmaihin kielteisimmin vaikuttavista tekijöistä eli aivokatoon. Kaikki siirtolaisten lähtömaat eivät kärsi samalla tavoin niin kutsutun aivovuodon aiheuttamista vahingoista, mutta eräille maille ongelma on todellinen katastrofi. Kuten SOPEMI-ryhmän (Continuous Reporting System on Migration) raportissa todetaan, 33–55 % Angolan, Burundin, Ghanan, Kenian, Mauritiuksen, Mosambikin, Sierra Leonen, Tansanian ja Ugandan pitkälle koulutetuista henkilöistä asuu OECD-maissa (30). Terveydenhuoltoala on Afrikassa tässä suhteessa kärsinyt eniten, samoin kuin koulutusala.

9.2

On myös sellaisia siirtolaisten lähtömaita, joissa korkeakoulututkinnon suorittaneiden henkilöiden tai ammattitaitoisten työntekijöiden lähtö maasta ei vaikuta yhtä kielteisesti. Esimerkiksi tietotekniikkaan erikoistuneiden työntekijöiden lähdöllä Intiasta ja Pakistanista ei ole kielteisiä kerrannaisvaikutuksia, koska näissä maissa informaatikkojen koulutusjärjestelmä on erittäin vankka, eivätkä maat jää ilman tietotekniikan ammattilaisia.

9.3

Mikäli ”aivojen” maastamuutto ei ole laajamittaista, se voi jopa hyödyttää lähtömaata, koska aina on käynnissä paluu- tai liikkumisprosesseja, jotka poikivat uutta tietoa, tekniikkaa ja yrityshankkeita. Näin tapahtuu Brasiliassa tai Intiassa. Mutta aivovuoto merkitsee hyvin monille maille asiantuntijoiden ja ammattitaitoisen työvoiman korvaamatonta menetystä.

9.4

Edellä mainitusta aivovuodosta hyötyvät nykyisin siirtolaisia vastaanottavat Euroopan maat. Euroopan maissa on vuodesta 2002 alettu muuttaa maahanmuuttoa koskevaa lainsäädäntöä erittäin ammattitaitoisten työntekijöiden maahantulon helpottamiseksi.

9.5

Myös Euroopan unioni aikoo ryhtyä toteuttamaan valikoivaa maahanmuuttopolitiikkaa. Laillista maahanmuuttoa koskevan toimintapoliittisen suunnitelman (31) mukaan on tarkoitus laatia erityisdirektiivi erittäin ammattitaitoisten työntekijöiden maahanpääsystä. Komission on määrä esitellä direktiiviehdotus syyskuussa, ja komitea antaa siitä oman lausuntonsa. Yleistä maahanpääsydirektiiviä ei kuitenkaan ole suunnitteilla. ETSK:n ja Euroopan parlamentin arvosteluista (32) huolimatta Euroopassa ryhdytään toteuttamaan valikoivia maahanmuuttopolitiikkoja, mikä saattaa pahentaa tiettyjen maiden ongelmia. Komitean mielestä lainsäädännön olisi kuitenkin hyödytettävä kaikkia osapuolia: siirtolaisten lähtö- ja kohdemaita sekä itse siirtolaisia.

9.6

Siirtolaispolitiikkojen ja kehitysyhteistyön keskinäinen johdonmukaisuus edellyttää, että siirtolaisia vastaanottavat maat puuttuvat päättäväisesti ja tiukasti aivovuodon aiheuttamaan ongelmaan. Ensinnäkin on kiinnitettävä huomiota siihen, että erikoistuneiden työntekijöiden lähdön maalleen aiheuttamat ongelmat olisivat hyödynnettävissä, jos kyseiset työntekijät palaavat lähtömaahansa ja tuovat mukanaan yrityksille, taloudelle tai julkisille palveluille hyödyllistä uutta tietoa. Kotimaahan palaavat siirtolaiset voivat välittää tietojen lisäksi teknologiaa sekä investointeja.

9.7

Siirtolaisten kotiinpaluun tukeminen hyödyttää siis edellä mainitusta näkökulmasta tarkasteltuna lähtömaiden kehitystä. Paluun on oltava täysin vapaaehtoista, ja sen on tapahduttava ajankohtana, jolloin ammattitaitoisella työntekijällä on otolliset olosuhteet jatkaa ammattinsa harjoittamista lähtömaassaan. Haasteena onkin tällaisten otollisten olosuhteiden luominen.

9.8

Ammattitaitoisten työntekijöiden vapaaehtoinen paluu lähtömaahansa edellyttää, ettei paluun myötä menetetä työ- ja oleskelulupaa Euroopassa (tai saatua uutta kansalaisuutta). Vain tällä tavoin kiertomuutto on mahdollista.

9.9

Siirtolaisten kotiinpaluuta tuetaan myös siirtämällä paluumuuttajan sosiaalietuudet lähtömaahan. Eläkeoikeuksien ja sosiaalietuuksien siirto on saatava toimimaan moitteettomasti, terveydenhuolto mukaan luettuna. Yhdistyneiden Kansakuntien siirtolaisuus- ja kehityskonferenssia varten laaditussa YK:n pääsihteerin raportissa todetaan, että suurimmalla osalla ulkomaille muuttavista siirtolaisista on hankaluuksia eläkeoikeuksien siirrossa. Vaikka asiasta on tehty useita kahdenvälisiä sopimuksia, raportissa ehdotetaan sellaisen kansainvälisen kehyksen luomista, joka antaa oikeudesta entistä paremmat takuut. Vuodelta 1982 peräisin olevan ILO:n yleissopimuksen N:o 157 kansainvälisen järjestelmän perustamisesta sosiaalietuuksien säilyttämiseksi on ratifioinut vasta kolme maata (Espanja, Filippiinit ja Ruotsi). (33) ETSK ehdottaa, että unionin muut jäsenvaltiot ratifioisivat ILO:n yleissopimuksen N:o 157.

9.10

Euroopan kehitysyhteistyöpolitiikoilla on tuettava ohjelmia, joilla ehkäistään aivovuotoa ja helpotetaan ammattitaitoisten työntekijöiden vapaaehtoista paluuta lähtömaahansa, sekä tehtävä lähtömaihin investointeja hyvää ammattitaitoa vaativilla toimialoilla.

9.11

ETSK on komission kanssa yhtä mieltä ehdotuksesta, että jäsenvaltiot laatisivat hyviä käytänteitä sisältäviä ohjeistoja erittäin ammattitaitoisten maahanmuuttajien maahanpääsyn hallinnoimiseksi yhteistyössä lähtömaiden kanssa.

9.12

EU:n on tehtävä maahanmuuttajien lähtömaiden kanssa erittäin aktiivista yhteistyötä nuorten ammattikoulutuksen alalla. Siirtolaisten lähtömaat kärsivät siitä, että ne menettävät suuren osan parhaiten koulutettua henkistä pääomaansa, jota eurooppalaiset yhteiskunnat hyödyntävät. Ammattikoulutuksen alan yhteistyö on oikeudenmukainen tapa antaa maille korvausta menetyksestä, ja tällä tavoin maat voivat saada tulevaisuudessa käyttöönsä kehityksensä tarvitseman henkisen pääoman.

9.13

ETSK korostaa lähtömaiden kanssa tehtävien yleissopimusten ja kumppanuussopimusten merkitystä. Sopimuksia voivat tehdä Euroopan yliopistot, sairaalat, yritykset sekä teknologiakeskukset ja tutkimuslaitokset. Tavoitteena on, että muutamat erittäin ammattitaitoiset asiantuntijat harjoittavat toimintaansa lähtömaissaan Euroopan tasoon verrattavissa olevin palkka- ja sosiaalieduin ja ammatinharjoittamisen edellyttämin välinein.

10.1

Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden on muutettava maahanpääsypolitiikkoja ja mahdollistettava maahanmuuttajien laillinen maahantulo joustavin ja avoimin menettelyin. ETSK on jo esittänyt komissiolle vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa (34), että niin erittäin ammattitaitoisten kuin heikommin koulutettujen työntekijöiden maahantulo edellyttää avoimia toimintaperiaatteita. Komitea ymmärtää toki eräiden hallitusten omaksuman kannan, mutta se on niin ikään ehdottanut, että jäsenvaltiot luopuisivat siirtymäkaudesta, joka rajoittaa tiettyjen uusien jäsenmaiden kansalaisten oleskelu- ja työskentelyvapautta.

10.2

Sääntöjen vastaista maahanmuuttoa on vähennettävä puuttumalla politiikoilla Euroopan sisäisiin käytänteisiin, esimerkiksi torjumalla sääntöjen vastaisesti maahan tulleiden henkilöiden työhönottoa yhteisön lainsäädännön avulla (35) (komitea tutkii aloitetta parhaillaan laadittavassa erillisessä lausunnossa), valvomalla rajoja ja torjumalla ihmiskauppaa sekä tekemällä yhteistyötä siirtolaisten lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. EU:n on osoitettava solidaarisuutta jakamalla kustannukset niiden Etelä-Euroopan maiden kanssa, jotka joutuvat huolehtimaan sääntöjen vastaisesti maahan tulvivista siirtolaisista, toteuttamaan lukuisia meripelastus- ja vastaanotto-operaatioita sekä antamaan humanitaarista apua. Erityisolosuhteissa on myös laillistettava niiden lukuisten ilman asianomaisia asiakirjoja EU:ssa oleskelevien henkilöiden tilanne, joita käytetään työelämässä hyväksi ja jotka eivät kuulu kotouttamispolitiikkojen piiriin.

10.3

Joustavimpien maahanpääsypolitiikkojen joukosta on valittava kehittämiskohteiksi sekä erittäin ammattitaitoisille että heikommin koulutetuille työntekijöille tarkoitetut väliaikaiset siirtolaisjärjestelyt ja kiertomuutto.

10.4

Jotta väliaikainen siirtolaisjärjestely olisi realistinen, yhteisön lainsäädännön nojalla on voitava tarjota lyhytkestoisia, hyvin joustavia lupia, jotka yhdistetään paluumuuttoprosesseihin ja joilla taataan mahdollisuus uusia työsopimus vuosittain. Tällä tavoin monet maahanmuuttajista turvautuvat laillisiin kanaviin eivätkä jää Eurooppaan sääntöjen vastaisesti oleskeluluvan päätyttyä.

10.5

ETSK kannustaa EU:ta ja jäsenvaltioita sopimaan lähtömaiden kanssa kiertomuuttoa koskevista menettelyistä, jotta maahanmuuttajien liikkumista helpotettaisiin joustavin ja avoimin menettelyin. Sopimusten on oltava tasapainoisia ja niissä on huomioitava molempien osapuolten intressit, jotta maahanmuutto olisi lähtömaille myös kehitystekijä.

10.6

Hyödyllisiksi saattavat osoittautua myös sellaiset väliaikaista maahanpääsyä koskevat menettelyt, joihin sisältyy ammattikoulutusta ja ammattipätevyyden tunnustamista koskevia sopimuksia. Euroopassa työskentelevät, väliaikaisesti maahan muuttavat henkilöt voivat näin parantaa ammattitaitoaan, heillä on kotimaahansa palattuaan entistä laajemmat työskentelymahdollisuudet ja he voivat antaa oman panoksensa maidensa talous- ja yhteiskuntakehitykseen.

10.7

Euroopan tiukka lainsäädäntö muodostaa kiertomuutolle korkean raja-aidan. Jotta kiertomuutto olisi mahdollista ja siirtolaiset voisivat palata lähtömaahansa yrittäjiksi, unionin maahanmuuttolainsäädännön on annettava mahdollisuus pitää pitkällä aikavälillä voimassa oikeus pysyvään oleskelulupaan.

10.8

ETSK ehdottaakin, että unionissa pitkään oleskelleen asemasta annettua direktiiviä muutetaan, jotta pysyvän oleskeluluvan haltija voisi säilyttää oikeutensa nykyisen vuoden sijaan viiden vuoden ajan. Aiheesta antamassaan lausunnossa (36) ETSK katsoi, että yksi vuosi (tai kaksi vuotta, kuten komissio alun perin ehdotti) on liian lyhyt ajanjakso, jotta monet maahanmuuttajat päättäisivät tarttua haasteeseen työllistää itse itsensä lähtöpaikkakunnalle palattuaan.

10.9

Nyt kun EU on omaksumassa maahanmuuttopolitiikkaan kokonaisvaltaisen lähestymistavan ja tarkastelee maahanmuuttopolitiikkojen ja kehitysyhteistyöpolitiikkojen keskinäistä johdonmukaisuutta, kaikkien jossakin unionin jäsenvaltiossa pitkään oleskelleiden henkilöiden on voitava palata lähtömaahansa menettämättä oleskeluoikeuttaan vähintään viiteen vuoteen.

11.1

Euroopan komissio antoi toukokuussa 2007 tärkeän tiedonannon (37) kiertomuutosta ja liikkuvuutta edistävistä kumppanuuksista Euroopan unionin ja kolmansien maiden välillä. Vaikka käsillä oleva lausunto on oma-aloitteinen, se on samalla ETSK:n panos komission käynnistämään keskusteluun. ETSK esittää useissa kohdin lausuntoa ehdotuksensa tiettyihin kysymyksiin, jotka komissio ottaa tiedonannossaan esiin.

11.2

Komission tiedonanto on kaksiosainen. Ensimmäisessä osassa käsitellään yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa käynnistettävien mobiliteettikumppanuuksien tarkoituksenmukaisuutta ja toisessa osassa paneudutaan tarkemmin kiertomuuttoon.

11.3

ETSK kannattaa ehdotusta käynnistää mobiliteettikumppanuuksia, jotta EU ja jäsenvaltiot tarjoavat tilaisuuksia lailliseen maahanmuuttoon joustavin ja avoimin menettelyin. Kumppanuudet on tarkoitus solmia sekä siirtolaisten lähtömaiden että EU:n jäsenvaltioiden sitoumusten pohjalta.

11.4

Siirtolaisten lähtövaltioilta vaaditaan samat sitoumukset kuin jo nyt sääntöjen vastaista maahanmuuttoa torjuttaessa. Sitoumukset ovat hyvin täsmällisiä: siirtolaisten päästäminen takaisin maahan, rajavalvonta, matkustusasiakirjojen varmennus, ihmisten salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjunta jne. On tärkeää, että kyseiset valtiot noudattavat Cotonoun sopimuksessa niille asetettuja kansainvälisiä velvoitteita, erityisesti sopimuksen 13 artiklan määräyksiä. Komitea katsoo, että tietyillä ”heikossa asemassa” olevilla mailla tulee olemaan suuria vaikeuksia täyttää edellä luetellut ehdot. Komitea ehdottaakin, että mobiliteettikumppanuudet mukautetaan joustavasti kunkin lähtömaan ominaispiirteisiin.

11.5

Unionin jäsenvaltiot voivat sitoutua toteuttamaan esimerkiksi neljänlaisia toimia:

11.5.1

Ensinnäkin ne voivat parantaa tilaisuuksia lailliseen maahanmuuttoon noudattamalla EU:n kansalaisten suosituimmuusperiaatetta, josta komitea on komission kanssa yhtä mieltä. ETSK kannattaa sitä, että useat jäsenvaltiot voivat (tiiviimmän yhteistyön puitteissa) yhteisesti tarjota lähtömaille tilaisuuden lähettää unioniin siirtolaisia ja että kumppanuustarjouksen tekee EU kiintiöiden ja Euroopan työmarkkinoiden mukauttamisvälineiden muodossa.

11.5.2

Toiseksi Euroopan komissio ja unionin jäsenvaltiot voivat antaa unionin ulkopuolisille maille teknistä ja rahoitusapua laillisten muuttovirtojen hallintaan. Komitea pitää teemakohtaiseen siirtolais- ja turvapaikkaohjelmaan varattavia yhteisön määrärahoja riittämättöminä ja ehdottaa komissiolle, parlamentille ja neuvostolle, että vastaisuudessa varoja lisätään huomattavasti.

11.5.3

Kolmanneksi mobiliteettikumppanuuksien puitteissa voidaan sopia lähtömaiden kanssa siitä, että tiettyihin ammattiryhmiin kuuluvia henkilöitä ei rohkaista lähtemään maasta aivovuodon estämiseksi (esimerkiksi tiettyjen Euroopan maiden terveydenhuoltohenkilöstö). Komitea kannattaa myös tätä vaihtoehtoa. Sopimuksissa on suosittava kiertomuuttoa sekä väliaikaisten maahanmuuttajien paluuta lähtömaahan.

11.5.4

Neljänneksi EU ja jäsenvaltiot voivat tehostaa viisumin myöntämismenettelyjä, kun kyseessä on lyhytaikainen oleskelu. ETSK on useissa lausunnoissaan ehdottanut, että EU:n jäsenvaltioiden konsulipalvelut on järjestettävä nykyistä tehokkaammin lähtömaissa, että komission lähetystöjen on tehtävä jäsenvaltioiden kanssa yhteistyötä siirtolaisasioissa ja että Eures-verkkoa on hyödynnettävä, jotta saadaan selville EU:ssa avoinna olevat työpaikat. Komitea on komission ehdotuksen kanssa yhtä mieltä siitä, että useat jäsenvaltiot voivat tiivistää yhteistyötään avaamalla yhteisiä viisuminhakupisteitä ja että yhteistä konsuliohjeistusta vahvistetaan toistuvaisviisumien myöntämiseksi usein matkustaville kolmansien maiden kansalaisille ja että myönnetään viisumeja tietyille mobiliteettisopimuksissa määritellyille henkilöryhmille.

11.6

Komission mielestä on tarkoituksenmukaista helpottaa kiertomuuttoa. ETSK katsoo, että nykyinen maahanmuuttolainsäädäntö on erittäin jäyhää eikä tyydytä sen paremmin maahanmuuttajia tai lähtömaita kuin siirtolaisia vastaanottaviakaan Euroopan maita. ETSK on useissa lausunnoissaan ehdottanut lainsäädännön joustavoittamista, jotta kiertomuuttojärjestelyt vastaisivat ihmisten tahtoa. Maahanmuuttajien perusoikeuksia on kaikin tavoin suojeltava, etenkin sosiaalisia ja työntekijöiden oikeuksia sekä oikeutta perheen yhdistämiseen.

11.7

Komissio ehdottaa kahdenlaista kiertomuuttoa: EU:hun asettautuneiden unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten kiertomuuttoa, jotta he voivat harjoittaa ammattiaan lähtömaassaan ja säilyttää samalla oleskeluoikeutensa tietyssä jäsenvaltiossa, sekä unionin ulkopuolisessa maassa oleskelevien henkilöiden kiertomuuttoa, jotta he tulevat EU:hun työhön, opiskelemaan tai hankkimaan ammattikoulutuksen (tai kaikkia näitä yhtä aikaa) ja palaavat oleskeluluvan umpeuduttua lähtömaahan, mutta säilyttävät mahdollisuuden palata EU:hun yksinkertaistetun maahanpääsymenettelyn mukaisesti.

11.8

Komitea katsoo, että kiertomuuttojärjestelmä saadaan aikaan vain, jos lähtömaahansa palanneilla väliaikaisilla tai muilla siirtolaisilla on mahdollisuus palata laillisesti siihen Euroopan valtioon, jossa he olivat oleskelleet. Kiertomuuton tukeminen merkitsee ennen kaikkea sitä, että luodaan mekanismit, joiden avulla paluu Euroopassa sijaitsevaan oleskeluvaltioon sujuu joustavasti.

11.9

ETSK on komission ehdotuksen kanssa yhtä mieltä siitä, että on laadittava EU:n lainsäädäntökehys kiertomuuton edistämiseksi. Tämä edellyttää, että muutetaan tiettyjä nykyisiä direktiivejä ja sovitaan asianmukaisista perusteista, joiden pohjalta esimerkiksi seuraavat uudet lainsäädäntöohjelman mukaiset direktiivit laaditaan:

11.9.1

Ehdotus direktiiviksi tietyn koulutustason omaavien maahanmuuttajien maahanpääsystä — Komitea pitää asianmukaisena komission ehdotusta helpottaa entisestään sellaisten henkilöiden maahanpääsyä, jotka ovat jo oleskelleet laillisesti EU:ssa tietyn ajan (työskentely- tai opiskelutarkoituksessa tai osallistuakseen muuntyyppiseen, ammattipätevyyteen johtavaan koulutukseen).

11.9.2

Ehdotus kausityötä tekevien maahanmuuttajien maahanpääsyä koskevaksi direktiiviksi — Komitea ehdottaa, että kausityötä tekeville maahanmuuttajille myönnetään monivuotinen oleskelu- ja työlupa, joka antaa heille mahdollisuuden palata unioniin tekemään kausityötä viiden seuraavan vuoden aikana, ja että määräaika olisi jatkettavissa viidellä vuodella.

11.9.3

Ehdotus direktiiviksi palkattujen harjoittelijoiden maahanpääsystä — Komitea katsoo, että unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten ammatillisen koulutuksen ja maiden kehityksen kannalta on myönteistä antaa palkatuille harjoittelijoille mahdollisuus tulla tietyksi ajaksi Eurooppaan saamaan ammatillista koulutusta sekä edistää näin aivokiertoa ja tietojen siirtämistä. Ehdotuksessa voitaisiin mainita kierron lisäämiseksi mahdollisuus, että henkilöt, jotka ovat aiemmin olleet unionissa koulutusjakson ajan, voivat palata unioniin rajalliseksi ajanjaksoksi (yhdestä viiteen vuoteen) saamaan lisäkoulutusta, jos se on heidän ammattitaitonsa kohentamisen vuoksi tarpeellista.

11.9.4

ETSK ehdottaa komissiolle, että se ryhtyisi muuttamaan useita nykyisiä direktiivejä kiertomuuton vauhdittamiseksi. Muutosta kaipaisi direktiivi 2003/109/EY pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta. Direktiivissä säädetään nykyisin, että pitkään oleskelleen asema menetetään yleensä, jos henkilö poistuu yhteisön alueelta yhtäjaksoisesti 12 kuukauden ajaksi. Komissio ehdottaa määräajan pidentämistä kahteen tai kolmeen vuoteen. Komitea katsoo sopivammaksi ajanjaksoksi viisi vuotta.

11.9.5

Direktiivi 2004/114/EY kolmansien maiden kansalaisten opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten tapahtuvan maahanpääsyn edellytyksistä sekä direktiivi 2005/71/EY kolmansien maiden kansalaisten erityisestä maahanpääsymenettelystä tieteellistä tutkimusta varten — Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että viimeksi mainittu direktiivi muutetaan ja otetaan käyttöön toistuvia oleskelulupia, jotka antavat luvan haltijalle mahdollisuuden poistua EU:n alueelta pitkiksi ajoiksi oleskeluoikeuttaan menettämättä. On myös paikallaan muuttaa näiden direktiivien valinnaislausekkeita, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat määrätä sellaisiin henkilöihin sovellettavista yksinkertaistetuista tai nopeutetuista maahanpääsymenettelyistä, jotka ovat aiemmin työskennelleet EU:ssa tutkijoina tai ovat opiskelleet unionissa, ja muuttaa lausekkeet kyseisten henkilöiden oikeudeksi pikamenettelyihin, kunhan he palaavat myöhemmin lähtömaahansa luvan voimassaoloajan päätyttyä. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä myös näiden kahden direktiivin sitomisesta toisiinsa siten, että sellaiset EU:n ulkopuolisten maiden kansalaiset, jotka on aiemmin hyväksytty opiskelijoiksi ja jotka ovat opintonsa päätettyään palanneet asianmukaisesti lähtömaahansa, päästetään maahan tutkijan ominaisuudessa aiempaa helpommin (vähäisimmin ennakkoedellytyksin). Käsitettä voitaisiin laajentaa kattamaan opiskelijat, jotka anovat maahanpääsyä tutkijoina oleskellessaan vielä opiskelujäsenvaltiossaan, edellyttäen että he jättävät anomuksen ennen opiskelulupansa voimassaoloajan päättymistä.

11.10

ETSK katsoo olevan tarpeen taata, että kiertomuutolla saavutetaan sille asetetut tavoitteet ja tuotetaan hyötyä pitkällä aikavälillä. Kiertoa on tuettava kannustimin ja taattava paluumuuton onnistuminen. On myös arvioitava menettelyjen täytäntöönpanoa ja vähennettävä aivovuodon riskiä tekemällä yhteistyötä unionin ulkopuolisten maiden kanssa.

11.11

Aivokierto edellyttää myös, että monien maahanmuuttajien Euroopassa kohtaamat kiperimmät ongelmat ratkaistaan. Tällaisia ongelmia ovat korkeakoulu- ja ammattitutkintojen vastavuoroisen tunnustamisen puute. Kyseeseen tulevien henkilöiden kierto lähtö- ja kohdemaiden välillä tehostuu, mikäli tutkinnot tunnustetaan Euroopassa. Komitea ehdottaa, että EU:n ja suurimpien muuttovirtojen lähtömaiden kanssa tehtävästä, tutkintojen tunnustamista koskevasta sopimuksesta käytävissä neuvotteluissa edettäisiin nykyisistä hankaluuksista huolimatta.

11.12

Jotta kiertomuuttojärjestelmä toimisi asianmukaisesti, on myös taattava, että maahanmuuttajat säilyttävät hankkimansa eläkeoikeudet ja sosiaalietuudet. EU:n jäsenvaltioiden ja siirtolaisten lähtömaiden onkin neuvoteltava asiaa koskevista vastavuoroisuussopimuksista ja ratifioitava ILO:n yleissopimus N:o 157.

11.13

Komitea ehdottaa, että EU ottaa edellä mainitut seikat esiin tulevissa mobiliteettikumppanuuksissa, jotta ammattitutkintojen tunnustaminen helpottuu ja siirtolaiset saavat paremmat takeet eläkeoikeuksistaan.

12.1

Brysselissä järjestettiin 10. heinäkuuta 2007 hallitustenvälinen konferenssi kansainvälistä siirtolaisuutta ja kehitystä käsitelleen foorumin muodossa. Tapahtumaa isännöi YK:n pääsihteeri Ban Ki-moon, ja siihen osallistui yli 800 valtuutettua yli 140 maasta. Foorumi oli jatkoa syyskuussa 2006 järjestetylle Yhdistyneiden Kansakuntien huippukokoukselle.

12.2

Tämän lausunnon esittelijä osallistui ETSK:n edustajana 9. heinäkuuta 2007 vietettyyn kansalaisyhteiskunnan teemapäivään. Päivän päätelmiin, joihin komitea yhtyy pääpiirteissään, voi tutustua konferenssin Internet-sivustossa (38). Ensi vuonna maailmanlaajuinen foorumi kokoontuu Manilassa. Komitean olisi hyvä osallistua tapahtumaan.

12.3

Komitea kannustaa Euroopan unionin jäsenvaltioiden hallituksia ja komissiota pitämään siirtolaiskysymyksen edelleen aktiivisesti Yhdistyneiden Kansakuntien puitteissa tärkeällä sijalla kansainvälisessä toiminnassa. Tavoitteena on, että siirtolaisten ihmisoikeudet turvataan kansainvälisellä lainsäädäntökehyksellä ja että siirtolaisten lähtö- ja kohdemaiden yhdessä hallinnoima prosessi tukee ihmiskunnan taloudellista ja sosiaalista kehitystä.

12.4

Komitea antaa tässä asiakirjassa ensimmäisen lausuntonsa kiertomuutosta. Kannanottoa täydennetään myöhemmin uusilla lausunnoilla.