[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 18.7.2006 SEK(2006) 976 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä VAIKUTUSTEN ARVIOINTI TIIVISTELMÄ {KOM(2006) 396 final}{SEK(2006) 943} SISÄLLYSLUETTELO 1. Tausta ja perustelut 3 2. Asianomaisten kuuleminen 4 3. Tavoitteet 5 4. Toimintavaihtoehdot 5 5. Ehdotettujen toimenpiteiden sosiaaliset, taloudelliset ja ympäristövaikutukset 7 6. Toimintavaihtoehtojen vertailu 8 1. TAUSTA JA PERUSTELUT Yhteisön lentoliikennemarkkinoiden vapauttamisessa saavutettiin 23. heinäkuuta 1992 viimeinen vaihe, kun ”kolmantena lainsäädäntöpakettina” tunnetut kolme neuvoston asetusta – N:o 2407/92, 2408/92 ja 2409/92 – annettiin. Ensimmäinen paketti oli hyväksytty joulukuussa 1987 ja toinen paketti kesäkuussa 1990. Nyt kun kolmannen paketin voimaantulosta on kulunut yli kymmenen vuotta, voidaan todeta, että se on laajalti toteuttanut tarkoituksensa ja mahdollistanut lentoliikenteen ennennäkemättömän kasvun Euroopassa kohtuullisin hinnoin. Tästä menestyksestä huolimatta suurin osa EU:n lentoyhtiöistä kärsii edelleen ylikapasiteetista ja markkinoiden liiallisesta pirstaloituneisuudesta. Matkustajat eivät myöskään saa täyttä hyötyä sisämarkkinoista, mihin ovat syynä hintojen avoimuuden puute ja asuinpaikan perusteella sovellettavat syrjivät käytännöt. Kolmannen paketin epäyhtenäinen soveltaminen jäsenvaltioissa ja EU:n sisäiseen lentoliikenteeseen edelleen kohdistuvat rajoitukset estävät aidosti tasapuolisten toimintaedellytysten synnyn lentoyhtiöiden välille ja rajoittavat kilpailua joillain sisämarkkinoiden lohkoilla. Kolmannen paketin lainsäädännön epäyhtenäiseen soveltamiseen liittyvien ongelmien odotetaan jatkuvan, jos lainsäädäntöä ei muuteta: - Jos liikennelupien myöntämiseen ja peruuttamiseen liittyviä menettelyjä ei sovelleta tiukemmin ja yhdenmukaisemmin, markkinoiden uusien tulokkaiden konkurssiaste pysyy korkeana. Tästä seuraisi se riski, että matkustajat saattavat milloin tahansa jäädä kuljettamatta. Jos mitään ei tehtäisi, myös tämänhetkiset epätasapuoliset kilpailuedellytykset jäisivät ennalleen jäsenvaltioiden lentoyhtiöiden välillä. Lisäksi kun otetaan huomioon monien uusien lentoyhtiöiden epävarma taloudellinen tilanne, lentoliikennealan työllisyystilanne pysyisi epävakaana. - Toistaiseksi vain harvahkot lentoyhtiöt tekevät leasingsopimuksia vuokratakseen ilma-aluksia kolmansista maista. Jos nykyistä lainsäädäntöä ei muuteta, on kuitenkin odotettavissa, että tällaiseen leasingiin turvautuvien lentoyhtiöiden määrä kasvaa. Samalla turvallisuusvalvontaa ei voida aina täysin taata tällaisissa tapauksissa. - Vaikka lentoliikennealan ulkosuhteissa on meneillään vapautumisprosessi ”avoin taivas” -oikeusratkaisun myötä, nykyinen lainsäädäntö yhdessä jäsenvaltioiden välisiin vanhoihin kahdenvälisiin sopimuksiin sisältyvien edelleen voimassa olevien määräysten kanssa aiheuttaa ylimääräisiä esteitä. Nämä esteet ovat seurausta jäsenvaltioiden toisistaan poikkeavista käytännöistä, jotka liittyvät erityisesti kolmansien maiden lentoyhtiöiden kanssa harjoitettavaan yhteistunnusten käyttöön sekä hinnoitteluun kuudennen vapauden piiriin kuuluvilla reiteillä. Tämä rajoittaa niitä taloudellisia hyötyjä, joita kansalaiset voivat saada ulkosuhteiden vapautumisesta. Esteet nimittäin merkitsevät sitä, että kolmansiin maihin suuntautuvien lentojen hinnat ja valikoima riippuvat lähtöpaikasta Euroopan unionissa. - Eräät jäsenvaltiot turvautuvat muita herkemmin julkisen palvelun velvoitteisiin. Samalla julkisen palvelun velvoitteiden määrä on vuosien mittaan kasvanut merkittävästi ja nämä velvoitteet ovat luonteeltaan aiempaa rajoittavampia. Tämä suuntaus lisää sitä riskiä, että matkustavat kansalaiset joutuvat asioimaan monopolien kanssa ja sitä kautta kärsimään korkeammista hinnoista ja suppeammasta tarjonnasta. Samaan aikaan tapauksissa, joissa julkisen palvelun velvoitteiden käyttö on välttämätöntä, ei nykyisin säännöin aina kyetä houkuttelemaan riittävää määrää kilpailevia tarjouksia. - Lentohintojen avoimuuden puutteen ei odoteta korjaantuvan nykylainsäädännön pohjalta. Tätä nykyä asiakas ei välttämättä tiedä, sisältyvätkö kaikki verot ja maksut lentolipun hintaan. Hintojen avoimuutta haittaavat myös asuinpaikan perusteella syrjivät käytännöt. 2. ASIANOMAISTEN KUULEMINEN Tämän ehdotuksen valmistelua edelsi julkinen kuuleminen, jossa asianomaisilta henkilöiltä ja organisaatiolta pyrittiin saamaan mahdollisimman laajalti kommentteja ja ehdotuksia. Kuulemisessa noudatettiin 11. joulukuuta 2002 julkaistussa komission tiedonannossa määriteltyjä konsultointiprosessiin sovellettavia vähimmäisvaatimuksia (KOM(2002) 704 lopullinen). Kuuleminen järjestettiin avoimena Internetissä 17. maaliskuuta ja 30. syyskuuta 2003 välisenä aikana. Vaikka kuulemisesta on kulunut jo kolme vuotta, siinä esitetyt kannanotot ovat edelleen ajankohtaisia, koska niiden asiayhteys ei ole mitenkään olennaisesti muuttunut. Kuulemisasiakirja sekä kannanotot ja niiden tiivistelmät ovat saatavilla komission ”Sinun äänesi Euroopassa” -verkkosivulla: http://europa.eu.int/yourvoice/index_en.htm, Ne ovat saatavilla myös seuraavalla sivulla: http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_en.htm. Komissio sai 56 kannanottoa kansallisilta viranomaisilta, kansainvälisiltä järjestöiltä sekä organisaatiolta, jotka edustivat lentoyhtiöitä, lentoasemia, matkanjärjestäjiä sekä lentoliikennealan työntekijöitä. Brysselissä järjestettiin 26. helmikuuta 2004 kokous, jossa kuultiin eri sidosryhmiä. Kokoukseen osallistui edustajia 11 jäsenvaltiosta ja 11 järjestöstä, jotka edustivat edellä mainittuja sidosryhmiä. Kuuleminen vahvisti, että nykyinen lainsäädäntö ei kaipaa perusteellista uudistusta vaan ainoastaan joitain mukautuksia ja täsmennyksiä, jotta esille tuodut puutteet voitaisiin korjata. Kaikki kannanottoja esittäneet ovat komission kanssa yhtä mieltä niistä myönteisistä vaikutuksista, joita kolmannella paketilla on ollut lentoliikenteen vapauttamiseen. Enemmistö pitää nykyistä lainsäädäntöä riittävänä, mikäli siihen tehdään tarvittavat mukautukset ja mikäli käytäntöjä yhdenmukaistetaan esimerkiksi lisäämällä tekstiä tai laatimalla suuntaviivoja. Osassa kannanotoista ei pidetä nykyisen lainsäädännön muuttamista tarpeellisena tai ainakaan kiireellisenä. Tätä näkemystä esiintyy erityisesti lentoliikenteen harjoittajien keskuudessa. Tekstien uudenaikaistamista ja yksinkertaistamista kuitenkin kannatetaan – samoin kuin sitä, että niistä poistetaan säännökset, jotka olivat tarpeen vuonna 1992 mutta ovat nykyisellään vanhentuneita. Kaikkia kannanottoja on tarkasteltu huolellisesti ehdotuksen valmisteluvaiheessa. Kuulemisen tulokset on otettu huomioon myös vaikutusten arvioinnissa. 3. TAVOITTEET Kolmannen paketin tarkistamisella on määrä tehostaa markkinoiden toimintaa sekä parantaa lentoliikenteen turvallisuutta ja matkustajien suojaa. Tätä varten on tarkasteltu toimenpiteitä, joilla voidaan: - taata yleisesti yhteisön lentoliikenteen harjoittajien hyvä taloudellinen kunto, - ehkäistä kilpailun vääristymät, - välttää sosiaalinen polkumyynti, - lisätä hintakilpailua ja hintojen avoimuutta sekä - välttää kansalaisuussyrjintä EU:n lentoyhtiöiden välillä. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Todettuna ongelmana on lainsäädännön epäyhtenäinen ja tehoton soveltaminen. Ongelman korjaaminen ei edellytä perusteellista muutosta toimintavaihtoehtoihin, jotka lentoliikenteen sisämarkkinoiden kolmannen lainsäädäntöpaketin hyväksymisen yhteydessä valittiin. Tämän vuoksi kolmatta pakettia aiotaan tarkistaa tekemällä siihen tarvittavat mukautukset, jotta esille tuodut ongelmat voidaan korjata. Vaikutusten arvioinnissa pääasiassa verrattiin keskenään kahta eri skenaariota, joista toisessa nykyiseen lainsäädäntöön ei tehdä mitään muutoksia ja toisessa sitä muutetaan tarvittavilta osin: (1) Vaihtoehdossa, jossa lainsäädäntöön ei tehdä muutoksia , lentoliikenteen sisämarkkinoiden kolmannen paketin muodostavat kolme asetusta jäävät nykyiselleen (tätä vaihtoehtoa vastaisi myös sellainen tekstien konsolidointi, jossa niiden sisältöä ei muuteta). (2) Vaihtoehdossa, jossa lainsäädäntöä muutetaan , kolmanteen pakettiin tehdään muutokset, joilla varmistetaan sen sääntöjen yhtenäinen ja tehokas soveltaminen. Yhtenä vaihtoehtona olisi ollut perustaa yhteisön viranomainen, jonka tehtävänä olisi ollut myöntää lupia tai valvoa niiden myöntämistä. Tämän myötä olisi voitu taata, että liikenneluvat myönnetään ja että niitä valvotaan samalla tavalla kaikkien yhteisön lentoliikenteen harjoittajien osalta. Julkisen kuulemisen aikana kansalliset viranomaiset olivat kuitenkin lähes yksimielisesti sillä kannalla, että kyseinen kehitys olisi tarpeetonta tai ennenaikaista. Siksi ajatusta yhteisön viranomaisesta ei tarkasteltu vaikutusten arvioinnissa. Komissio on arvioinut perusteellisesti toimenpiteiden taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristöön liittyvät vaikutukset. Toimenpiteet koskevat seuraavia osa-alueita: 1. Liikennelupaa koskevat vaatimukset: 2. lentoyhtiöiden toimittamia tietoja koskevien vaatimusten tiukentaminen 3. tilinpäätösten toimittamista ja hyväksymistä koskevien ehtojen tiukentaminen 4. säännöllisemmät tarkistukset siitä, täyttävätkö lentoliikenteen harjoittajat (erityisesti vasta markkinoille tulleet lentoyhtiöt) liikennelupaan liittyvät vaatimukset 5. selkeämpi menettely liikenneluvan peruuttamista varten 6. komissiolle laajemmat valtuudet liikennelupien peruuttamisessa 7. Leasingsopimuksia, erityisesti ilma-alusten vuokrausta miehistöineen (wet leasing), koskevien vaatimusten tiukentaminen 8. Lentoliikenteen sisämarkkinoiden ja kolmansiin maihin suuntautuvan lentoliikenteen välinen yhteys: 9. yhteisön ulkopuolisille lentoliikenteen harjoittajille pääsy yhteisön sisäisille reiteille vain sellaisten sopimusten perusteella, joissa yhteisö on sopimuspuoli 10. vapaa yhteistunnusten käyttö (code sharing) and hinnoittelu kolmansiin maihin suuntautuvilla reiteillä 11. Julkisen palvelun velvoitteet: 12. selkeämpi lainsäädäntö ja julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvien ehtojen parempi määrittely 13. pitemmät toimilupakaudet: neljä vuotta (tai viisi vuotta syrjäisimpien alueiden tapauksessa) entisen kolmivuotisen lupakauden sijaan 14. paremmat tiedot komissiolle julkisen palvelun velvoitteiden asettamisen perusteista 15. Liikenteen jakaminen lentoasemien välillä: 16. ”taajama-alueen” selkeä määrittely ja ”lentoasemajärjestelmän” käsitteestä luopuminen 17. komission valtuuksien lisääminen: etukäteishyväksyntä liikenteen jakamissäännöille 18. Maksujen avoimuus 19. lentohintatietojen avoimuus 20. siitä huolehtiminen, ettei maksuihin liity syrjintää asuinpaikan perusteella 21. hintojen määräytyminen markkinavoimien mukaan yleisten kilpailusääntöjen perusteella 5. Ehdotettujen toimenpiteiden sosiaaliset, taloudelliset ja ympäristövaikutukset Analyysissa tarkasteltiin lainsäädäntöön tehtävien muutosten vaikutuksia verrattuna vaihtoehtoon, jossa lainsäädäntöön ei tehdä mitään muutoksia. Tarkastelun kohteena olivat erityisesti seuraavat vaikutukset: - yleinen vaikutus Euroopan talouteen - sosiaaliset vaikutukset - ympäristövaikutukset Tässä osassa esitetään tiivistetysti analyysin tärkeimmät päätelmät. Yleiset talousvaikutukset Toimenpiteiden odotetaan lisäävän kilpailua ja poistavan markkinoiden vääristymiä. Niiden seurauksena tapahtuvaa markkinoiden konsolidaatiota on kuitenkin seurattava tarkkaan kilpailusääntöjä vasten, jotta voidaan estää väärinkäytökset tietyillä reiteillä. Lentoyhtiöt hyötyvät tasapuolisten toimintaedellytysten luomisesta, vaikkakin yhtiöiden toimintakustannukset voivat hieman kasvaa tiukentuneiden liikennelupavaatimusten vuoksi. Kuluttajat hyötyvät, koska turvallisuustaso kohoaa ja lentoyhtiöiden konkurssiriski pienenee. Kun kilpailu lisääntyy ja hintojen avoimuus paranee, kuljetusmaksujen pitäisi alentua ja palvelujen valikoiman kasvaa. Vaihtoehto, jossa lainsäädäntöön tehdään muutoksia, lisää joiltain osin kansallisten viranomaisten hallinnollisia kustannuksia muun muassa liikennelupien valvonnassa, mutta vähentää niitä muilta osin esimerkiksi julkisen palvelun velvoitteisiin liittyen. Sosiaaliset vaikutukset Lainsäädäntöä muuttava vaihtoehto vaikuttaa työllisyyteen pääasiassa kahdella tavalla. Lentoyhtiöiden taloudellisten olosuhteiden tiukempi valvonta ja wet leasingiin liittyvät tiukemmat vaatimukset vakiinnuttavat työllisyyttä ja vähentävät epävarmuutta alan työmarkkinoilla. Jotkin ehdotetuista toimenpiteistä saattavat johtaa liikenteen määrän ja sitä kautta alan työllisyyden kasvuun, mutta todennäköisesti vain vähäisessä määrin. Ympäristövaikutukset Lainsäädäntöä muuttavaan vaihtoehtoon liittyvät ympäristövaikutukset tulevat olemaan rajoitettuja. Vaikutukset johtuvat lähinnä mahdollisesta liikenteen kasvusta verrattuna vaihtoehtoon, jossa lainsäädäntöä ei muuteta. Julkisen palvelun velvoitteiden käytön vähentäminen lyhyillä reiteillä, joita liikennöidään tehokkaasti rautateitse, voi johtaa pienessä määrin ympäristövaikutusten vähenemiseen. Kolmannen paketin tarkistamisella ei pyritä ympäristötavoitteisiin. On muistettava, että ympäristövaikutukset otetaan jo huomioon kestävän kehityksen strategiaan ja eurooppalaiseen ilmastonmuutosohjelmaan kytkeytyvissä erillisissä komission aloitteissa[1]. 6. TOIMINTAVAIHTOEHTOJEN VERTAILU Seuraavasta taulukosta käyvät ilmi vaikutukset, jotka lainsäädäntöä muuttavalla vaihtoehdolla on toimenpiteiden erityisiin tavoitteisiin. Erityiset tavoitteet | Toimenpiteiden vaikutus erityiseen tavoitteeseen | Huomioita | yhteisön lentoyhtiöiden yleisen taloudellisen kunnon takaaminen ja konkurssiriskin vähentäminen | ++ | tiukempi liikenneluvan valvonta | sosiaalisen polkumyynnin välttäminen | + | tiukemmat wet leasing -ehdot | kilpailuvääristymien ehkäiseminen | ++ | yhtenäinen sääntöjen soveltaminen liittyen liikennelupaan, julkisen palvelun velvoitteisin, liikenteen jakamiseen ja kuudennen vapauden piiriin kuuluviin lentoihin | hintakilpailun ja hintojen avoimuuden lisääminen | ++ | ei syrjintää asuinpaikan perusteella ja kuljetus- ja rahtimaksujen julkaiseminen siten, että ne sisältävät kaikki verot ja maksut | EU:n lentoyhtiöiden välisen kansalaisuussyrjinnän poistaminen | ++ | vaihtoehto, jossa lainsäädäntöön tehdään muutoksia, poistaa sisämarkkinoiden jäljellä olevia rajoituksia (jotka liittyvät pääasiassa pääsyyn kolmansien maiden reiteille) | Vaihtoehto, jossa lainsäädäntöä muutetaan, näyttäisi tarjoavan tasapainoisen ratkaisun, joka tuo selkeitä taloudellisia ja sosiaalisia hyötyjä verrattuna tilanteeseen, jossa lainsäädäntö pysyy ennallaan. Se tehostaa sisämarkkinoita vauhdittamalla markkinoiden konsolidaatiota ja luomalla siten kilpailuympäristön, jossa Euroopan lentoyhtiöt voivat vastata kansainvälisten kilpailijoidensa haasteeseen. Se myös edistää Lissabonin strategian tavoitteita. Lainsäädäntöä muuttava vaihtoehto tuo selkeitä etuja myös matkustajille, sillä se tehostaa markkinavoimia ja johtaa sitä kautta alempiin hintoihin, parempiin paveluihin ja korkeampaan turvallisuustasoon. Ehdotettujen toimenpiteiden kielteisiä mutta vähäisiä ympäristövaikutuksia voidaan kompensoida muilla toimenpiteillä, joilla vähennetään ilmailun aiheuttamia ympäristövaikutuksia. Komission ehdotus perustuu siksi vaihtoehtoon, jossa lainsäädäntöä muutetaan. [1] Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle Ilmailun ilmastonmuutosvaikutusten vähentäminen (KOM(2005) 459, 27.9.2005).