23.12.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 318/47

1.1

Komission ehdotuksen aiheena on sähköisiä tullipalveluja koskeva uusi hanke, jonka perimmäisenä tavoitteena on täysin automatisoitu, yhteentoimiva, turvallinen, helppokäyttöinen ja kaikilta osin elektroniikkaan perustuva sähköinen yhteisön tullijärjestelmä. Sitä tarvitaan, jotta yhteisössä voidaan ottaa käyttöön komission ehdottama uusi tullikoodeksi (1), josta ETSK on laatinut erillisen lausunnon.

1.2

Ehdotettuun sähköiseen järjestelmään sisältyy kaikille jäsenvaltioille yhteisiä koordinoituja toimia, jotka koskevat tulliviranomaisten lisäksi myös muita rajatarkastuksista vastaavia viranomaisia. Kyseisten viranomaisten tulee toteuttaa käytännössä ”keskitetyt palvelupisteet” ja ”yhden luukun palvelut”, joiden ansiosta toimijat selviytyvät yksinkertaistetuista tullimenettelyistä aiempaa nopeammin ja pienemmin kustannuksin ja tulli voi suorittaa riskinhallintaan liittyvät tarkastukset aiempaa tehokkaammin.

1.3

Jäsenvaltiot ovat jo investoineet huomattavasti sähköisiin tullijärjestelmiin. Järjestelmien kehittyneisyydessä, säännöksissä ja tietojen hyödyntämisessä on kuitenkin suuria eroja. Yhdenmukaistaminen on siis ollut tähän mennessä riittämätöntä, ja vielä merkittävämpi ongelma, jota ei toistaiseksi ole pystytty ratkaisemaan, on järjestelmien yhteentoimivuuden puute.

1.4

Yhteentoimivuus mahdollistaisi eri maiden viranomaisten välisen tietojen vaihdon. Ehdotuksessa kiinnitetään huomiota myös kansalaisiin esittämällä, että lisäksi voidaan luoda taloudellisten toimijoiden kanssa yhteisiä rajapintoja, joiden avulla voidaan paitsi toteuttaa yhden palvelupisteen periaatetta myös varmistaa tietojen vaihto. Kun uusi sähköinen järjestelmä on saatu kaikin osin toimintaan, on otettu — ainakin kun asiaa tarkastellaan pelkästään tullin näkökulmasta — askel kohti sellaisia sisämarkkinoita, joilla ei ole ulkorajojen lisäksi muita rajoja. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan saa unohtaa, että markkinoiden maailmanlaajuisuuden takia on otettava huomioon suhteet unionin ulkopuolisiin maihin. Tähän seikkaan ei komission asiakirjassa ole kiinnitetty huomiota.

2.1

Komissio huomauttaa, että yhteentoimiviin järjestelmiin pohjautuvia sähköisiä palveluja koskevat tavoitteet olisi voitu saavuttaa myös luomalla keskitetty tullijärjestelmä. Komissio toteaa kuitenkin, että kyseinen ratkaisu on mahdoton useista syistä, joista mainittakoon se, että olisi vaikea siirtää operatiivista vastuuta jäsenvaltioilta komissiolle ja poiketa näin suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteista. Todellisena syynä lienee kuitenkin jäsenvaltioiden vastahakoisuus luopua omista oikeuksistaan, kun otetaan huomioon, että osa tullituotoista ohjautuu suoraan yhteisön talousarvioon. ETSK katsoo kuitenkin, että yhteisön tasolla tapahtuvan tullien hallinnoinnin tulee kuulua unionin pitkän aikavälin tavoitteisiin. Yhteisestä hallinnosta olisi etua yksinkertaisuuden, luotettavuuden ja kustannussäästöjen kannalta sekä EU:n ja sen ulkopuolisten maiden järjestelmien välisten yhteyksien kehittämiseksi. Koska 25 jäsenvaltion itse kehittämien perusjärjestelmien käyttöönotto saattaa viivästyä, tulisi arvioida, olisiko kuitenkin järkevämpää ottaa käyttöön täysin automatisoidut järjestelmät, kuten automaattinen tuontijärjestelmä (Automated Import System, AIS) ja automaattinen vientijärjestelmä (Automated Export System, AES), jotka olisivat käytettävissä yhteisen eurooppalaisen liityntäpisteen välityksellä.

2.2

Komission aloite on ensisijaisesti aloite, joka on pakko toteuttaa, sillä uuden tullikoodeksin käyttöönotto edellyttää uusien normien mukaisia menettelyjä. Lisäksi se liittyy samaan kokonaisuuteen eEurope-aloitteen ja sähköistä hallintoa koskevan aloitteen (2) yhteydessä monilla eri aloilla käynnistettyjen muiden toimien kanssa ja on jatkoa erityisesti sitoumuksille, jotka komissio teki vuonna 2003 tiedonannossaan neuvostolle aiheesta ”Yksinkertainen, sähköiseen tiedonsiirtoon perustuva toimintaympäristö tullille ja kaupalle” (3). Kyseiset sitoumukset oli toisaalta hahmoteltu ainakin sähköiseen tiedonsiirtoon siirtymiseen liittyvin osin jo Tulli 2007 -ohjelmassa (4) ja toistettu tullikoodeksia koskevan asetuksen muuttamisen yhteydessä vuonna 2004 (5).

2.3

ETSK suhtautuu myönteisesti komission ehdottamiin järjestelmän keskeisiin uudistuksiin. Jäsenvaltioiden järjestelmien verkottaminen, yhden palvelupisteen luominen toimijoiden käyttöön, mahdollisuus toimittaa tullaukseen liittyvät hakemukset sähköisesti ja integroitu riskienhallinta luovat kiistattoman perustan asiassa edistymiselle, kunhan vain yhteisölle ja toimijoille koituvat kustannukset ovat kohtuulliset. Järjestelmään ehdotettujen rajujen muutosten seurauksia tullihenkilökunnalle (resurssit, koulutus, ura, mukautuminen) olisikin viisasta pohtia.

2.4

ETSK:n on kuitenkin esitettävä muutamia huomioita tietojärjestelmien integroinnista ja täydentävyydestä. Komission tavoitteena on tullijärjestelmien täysi yhteentoimivuus. Tulliviranomaisten tulee siis voida vaihtaa tietoja keskenään ja lisäksi ”muiden kansainvälisen tavaraliikenteen valvontaan osallistuvien viranomaisten” kanssa. Kyseiseen määritelmään eivät varmasti sisälly arvonlisäverotuksesta vastaavat viranomaiset, mutta tulli- ja alv-viranomaisten tiiviistä yhteyksistä voisi olla ainakin joissain tapauksissa ja joidenkin tavaroiden osalta hyötyä alkuperämerkillä varustettujen tuotteiden väärentämisen rajoittamisessa. Ilmiö ei ole uusi, mutta se laajenee jatkuvasti: unionin ulkopuolisista maista tuodaan yhteisön sisämarkkinoille (maksamalla alv) usein tavaraa, jossa on väärennetty eurooppalaista alkuperää osoittava merkki tai ”eurooppalainen” tavaramerki.

2.5

ETSK kiinnittää lisäksi huomiota ehdotetun päätöksen toiseen perustelukappaleeseen, jossa todetaan seuraavaa: ”Euroopan laajuinen sähköisten hallintopalvelujen tarjoaminen — — vaatii toimenpiteitä — — väärennösten, järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin [yhä tehokkaammaksi] torjumiseksi — —.” Pyrkimykset ilmaistaan selkeästi, mutta epäselväksi jää, miten tavoite voidaan saavuttaa ehdotettujen säännösten avulla. Tietojen keräämistä tullitarkoituksiin ei voida hyödyntää muissa yhteyksissä, ellei järjestelmä ole yhteydessä muihin järjestelmiin.

2.5.1

Neuvosto hyväksyi joulukuussa 2004 Haagin ohjelman komission arvion (6) ja Euroopan parlamentin 14. lokakuuta 2004 esittämän suosituksen perusteella. Ohjelmassa määritellään joukko toimenpiteitä ja toimia EU:n turvallisuuden lujittamiseksi ja erityisesti poliisi-, tulli- ja oikeusalan yhteistyön vakiinnuttamiseksi. Tämän jälkeen 10. kesäkuuta 2005 julkaistussa asiakirjassa määriteltiin Haagin ohjelman toteuttamista koskeva toimintasuunnitelma, jossa viitataan oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 30. maaliskuuta 2004 antamaan päätöslauselmaan tulliyhteistyöstä sekä tiedonantoon kiellettyjen tai sääntelyn piiriin kuuluvien tavaroiden rajatylittävän kaupan torjunnasta. Vielä tämän jälkeen julkaistussa asiakirjassa (7) tulliyhteistyö mainittiin jälleen yhtenä toiminnan painopisteenä. Kaikki edellä mainituissa asiakirjoissa esitetyt hankkeet perustuvat torjuntatoimiin liittyvän tiedon saatavuuteen, joka on myös Haagin ohjelman osatekijä. Kun otetaan huomioon kaikki asiaan liittyvät seikat ja meneillään olevien hankkeiden luonne, ETSK pitää selvänä, että pitkäaikaiseksi tarkoitetun sähköisen tullijärjestelmän suunnittelussa on valmistauduttava siihen, että järjestelmää käyttöön otettaessa tai myöhempänä ajankohtana tullitietokantaa tulee voida käyttää yhdessä erityisesti EU:n ja sen ulkopuolisten maiden sisäistä turvallisuutta koskevien muiden järjestelmien kanssa. Tässä yhteydessä on tietenkin aina kunnioitettava yksityisyyden suojaa, ammatillista salassapitovelvollisuutta ja tietosuojaa.

2.5.2

Komission asiakirjassa ei kiinnitetä kyseisiin asioihin huomiota edellä kohdassa 2.5.1 mainittua viittausta lukuun ottamatta. Myöskään komission ehdotuksen perusteluissa ei missään kohdin viitata Haagin ohjelmaan. Kohdassa ”Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen ja tavoitteiden kanssa” mainitaan vain Lissabonin strategia sekä eEurope-aloite ja sähköistä hallintoa koskeva aloite. Kun otetaan huomioon 3 artiklan d alakohta, jota kommentoidaan laajemmin jäljempänä, näin tärkeä seikka ei varmasti ole jäänyt mainitsematta sattumalta, ja komission tulisi esittää poisjättämisen syyt selkeästi. Aloitetta, joka olisi jo pitänyt toteuttaa, ei kuitenkaan tule lykätä tulevaisuuteen.

2.5.3

Asiakirjaa valmistellessaan komissio on järjestänyt kahden vuoden aikana kuusi seminaaria, kuullut käyttäjiä sekä keskustellut tullikoodeksikomitean, tullipoliittisen ryhmän, sähköisiä tullipalveluja käsittelevän Tulli 2007 -ryhmän ja kaupan alan yhteysryhmän kanssa, mutta yhteyksistä Europoliin, Olafiin tai muihin komission yksiköihin ei ole mitään mainintaa. Järjestelmää ei voida suunnitella vain sitä suoraan käyttävien vaatimusten mukaiseksi. Jos se tulee voida yhdistää muihin järjestelmiin, siinä on otettava huomioon muiden järjestelmien ominaispiirteet ja tarpeet. Nyt näytetään saadun vahvistusta yhteisön tullikoodeksia käsittelevässä ETSK:n lausunnossa esitetylle kritiikille siitä, että eri viranomaistahojen keskinäisestä riippuvuudesta rikollisuuden torjunnassa ei olla riittävän tietoisia.

2.5.4

Ohjelman toteuttamisaikataulun tiukkuus vaikeuttaa todennäköisesti lähestymistavan perusteellista muuttamista edellisessä kohdassa esitetyn suuntaiseksi. Ei liene kuitenkaan mahdotonta käynnistää jo nyt turvatoimia arkaluonteisen tavaran (aseet, räjähteet, ydinmateriaalit, kemian-, ydin- tai sotateollisuuden koneet ja laitteet, huumausaineet, alkoholi, tupakka) käsittelyssä. Tällaiset toimet voisivat kattaa tietojen keruun ja toimittamisen asiasta vastaaville viranomaisille pyynnöstä tai ilman eri pyyntöä.

2.6

Yhteisön talousarviosta rahoitetaan toissijaisuusperiaatteen mukaisesti ne kustannukset, jotka ovat välttämättömiä järjestelmien yhteentoimivuuden, keskitetyn palvelupisteen ja tulliportaalien järjestämiseksi. Näiden kustannusten arvioidaan olevan noin 180 miljoonaa euroa. Summa jakautuu vuotuisiin määrärahoihin, jotka suurenevat vuosi vuodelta: ne ovat 4 miljoonaa euroa vuonna 2006 ja 111 miljoonaa euroa vuonna 2011 ja sitä seuraavina vuosina. ETSK kannattaa tätä mutta suhtautuu epäröivästi päätökseen rahoittaa jäsenvaltioiden portaalien kustannukset yhteisön talousarviosta. Vaikka portaalit ovat periaatteessa kaikkien toimijoiden ulottuvilla siitä riippumatta, ovatko ne oman maan vai unionin muiden maiden portaaleja, valtaosa kunkin portaalin käyttäjistä on todennäköisesti kansallisia toimijoita. Olisi siis tarkoituksenmukaisempaa, että yhteisön sijasta kukin jäsenvaltio vastaisi oman portaalinsa kustannuksista. Olosuhteet olisivat tietenkin erilaiset, jos komission tavoitteena olisi eurooppalaisten portaalien perustaminen. Ehdotuksessa sellaisiin ei viitata nimenomaisesti.

2.7

Komissio on laatinut toimien toteuttamiselle kaikkia jäsenvaltioita sitovat määräajat, jotka lasketaan päätöksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Kolmen vuoden kuluessa tulee perustaa automatisoidut ja yhteentoimivat tulliselvitysjärjestelmät, taloudellisten toimijoiden rekisteröintijärjestelmä ja tiedotusportaalit ja viiden vuoden kuluessa liityntäpisteverkosto ja yhteisön normien mukainen tariffikehys. Lisäksi kuuden vuoden kuluessa tulee luoda nk. yhden luukun palvelut. ETSK:n mielestä etenkin ensimmäinen määräaika on tavoitteena varsin optimistinen: kolme vuotta on lyhyt aika, kun otetaan huomioon, että muutama kuukausi kuluu ohjelmien testaamiseen ja tietojen vaihtoon muiden osanottajien kanssa. Kaikki jäsenvaltiot eivät myöskään ole samalla tasolla tietojärjestelmien kehittyneisyydessä eivätkä taloudellisten ja henkilöresurssien saatavuudessa. Järjestelmän toimintaa ja varsinkin sen uskottavuutta haittaisi, jos yksi tai useampi jäsenvaltio ei pystyisi noudattamaan määräaikoja ja komissio joutuisi tästä syystä myöntymään määräajan pidentämiseen. Nykyistä monivuotista strategista suunnitelmaa tuleekin tarkistaa ottaen huomioon seuraavat seikat:

3.1

2 artikla — Tavoitteet. Yhtenä ehdotuksen tavoitteena mainitaan yhteinen lähestymistapa vaarallisten ja laittomien tavaroiden valvontaan. Jos otetaan huomioon ETSK:n edellä kohdassa 2.5.4 esittämät huomiot, tämä tavoite tulisi muotoilla toisin.

3.2

3 artikla — Tietojen vaihto. Artiklan d alakohdassa säädetään, että tullijärjestelmien tulee mahdollistaa tietojen vaihto kansainväliseen tavaraliikenteeseen osallistuvien muiden hallintojen tai virastojen kanssa. ETSK on edellä (ks. kohta 2.4 ja sitä seuraavat kohdat) valottanut jo laajasti näkemyksiään kyseisen määrittelyn kapea-alaisuudesta. Jos aiotaan ottaa huomioon komitean ehdotus Haagin ohjelman mainitsemisesta kohdassa, joka käsittelee yhdenmukaisuutta unionin muiden politiikkojen kanssa, tämän kohdan sanamuotoa tulee muuttaa vastaavasti. Tekstiä on joka tapauksessa selkeytettävä, sillä se on sanamuodon takia monitulkintainen: puhe on joko ”kansainväliseen tavaraliikenteeseen osallistuvista hallinnoista”, jotka muodostavat vaihtoehdon ”virastoille”, tai yleensä ”hallinnoista”, jolloin tulisi lisäksi täsmentää, että komissio haluaa sanamuodon avulla korostaa Haagin ohjelman mukaista lähestymistapaa. Muotoilu on varsin hämärä, ja sen tulkintaan liittyy paljon epävarmuustekijöitä.

3.3

4 artikla — Järjestelmät ja palvelut sekä määräajat. Kuten edellä kohdassa 2.7 todetaan, järjestelmän toteuttamisaikataulu vaikuttaa liian optimistiselta. Komission tulisi vielä keskustella siihen liittyvistä teknisistä näkökohdista jäsenvaltioiden ja kyseisten asioiden kanssa välittömästi tekemisissä olevien kansallisten tahojen kanssa sen varmistamiseksi, että ne pystyvät toteuttamaan sitoumukset ehdotetuissa määräajoissa.

3.4

9 artikla — Resurssit. Artiklassa määritellään, millaiset henkilö-, budjetti- ja tekniset resurssit komission ja jäsenvaltioiden tulee omalta osaltaan antaa. Komissio vastaa yhteisön vastuulla olevista osista ja jäsenvaltiot kansallisella vastuulla olevista osista. Artiklan sanamuoto on asianmukainen, mutta käsitteiden ”yhteisön vastuulla olevat osat” ja ”kansallisella vastuulla olevat osat” merkityksen ja sisällön osalta se liittyy 10 artiklan säännöksiin.

3.5

10 artikla — Rahoitussäännökset. Tämänkään artiklan sanamuodossa ei ole sijaa kritiikille, mutta artiklaan liittyy tulkintariskejä. Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on vastattava kansallisella vastuulla olevista osista, joihin ”kuuluvat myös muiden hallintoelinten ja taloudellisten toimijoiden kanssa yhteiset rajapinnat”. Oletuksena tulisi olla, että portaalit, jotka laaditaan yleensä kansallisella kielellä ja kansallisen toimijan tarpeiden mukaisesti, kuuluvat kansallisella vastuulla oleviin osiin. Päätösehdotuksen perusteluissa sitä vastoin selostetaan (ks. edellä kohta 2.6), että portaalit kuuluvat yhteisön vastuulla oleviin osiin. Pelkän artiklatekstin lukijalta tämä tulkinta jää huomaamatta. ETSK:n mielestä tätä kohtaa tulee tarkistaa sisällöllisesti, jos komitean esittämät huomiot hyväksytään, ja päinvastaisessa tapauksessa ainakin sen muotoa tulee tarkistaa avoimuusperiaatteen noudattamiseksi.

3.6

12 artikla — Kertomukset. Jäsenvaltioiden on annettava toimien edistymisestä ja tuloksista kertomus komissiolle vuosittain viimeistään 31. joulukuuta. Komissio puolestaan laatii vuosittain viimeistään 31. maaliskuuta yhdistetyn kertomuksen, jossa esitetään mahdollisten seurantakäyntien ja muiden tarkastusten tulokset. Periaatteessa komitealla ei ole asiasta huomautettavaa, mutta sitä askarruttaa, millaisia seurauksia ”seurantakäynneistä” olisi ja tulisiko niiden tulokset julkistaa.

3.7

13 artikla — Taloudellisten toimijoiden kuuleminen. Komission ja jäsenvaltioiden on määrä kuulla ”säännöllisesti” taloudellisia toimijoita kaikissa järjestelmien ja palvelujen valmistelun, kehittämisen ja käytön vaiheissa. Tarkoituksena on, että kuulemiset järjestetään sellaisen mekanismin avulla, jossa edustava otos taloudellisia toimijoita voi esittää näkemyksensä säännöllisesti. ETSK pitää tämäntyyppistä mekanismia yhteisön normaalin käytännön sekä kuulemis- ja avoimuusperiaatteiden mukaisena. Aiempien kokemusten perusteella voidaan lisäksi todeta, että kuulemisessa ei tulisi viritä liian eriäviä vaatimuksia tai ristiriitaisia pyrkimyksiä, sillä ne voivat luoda esteitä, joiden ylittämiseksi tarvittaisiin paljon aikaa ja muihin kuin järkisyihin perustuvia kompromisseja. Kuulemisvaiheen tulee siis olla niin perusteellinen, että on mahdollista noudattaa ripeän päätöksenteon vaatimusta.

3.8

14 artikla — Liittymisneuvotteluja käyvät maat ja ehdokasmaat. Artiklan mukaan komission tulee tiedottaa kyseisille maille eri vaiheissa tehdyistä aloitteista ja saavutetuista tuloksista ja sallia niiden osallistua mainittuihin vaiheisiin. Sanamuoto on epäselvä: siitä ei käy ilmi, voivatko kyseiset maat osallistua aktiivisina osanottajina tai vain tarkkailijoina, onko niillä valtuudet käynnistää rinnakkaisia tullijärjestelmiä EU-jäsenyyttä ennakoivasti ja voivatko ne sellaisessa tapauksessa saada tukea yhteisön talousarviosta. ETSK kehottaa muotoilemaan artiklan nykyistä selkeämmin.