25.11.2005   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 294/25

1.1

Komissio julkaisi ensin vuonna 1997 satamia ja meriliikenteen infrastruktuureja käsittelevän vihreän kirjan ja teki sen jälkeen vuonna 2001 ensimmäisen ehdotuksensa direktiiviksi pääsystä satamapalvelujen markkinoille. Vaikka valkoinen kirja yhteisestä liikennepolitiikasta oli tuolloin vielä valmisteilla, komissio muistutti direktiiviehdotuksessaan, että ”satamapaketin” keskeisimpiä aihealueita ovat

1.2

”Satamapakettiin” sisältyviä teemoja on lisäksi käsitelty laajasti markkinoillepääsyn toista keskeistä aihetta koskevan ensimmäisen direktiiviehdotuksen (1) johdannossa. Parlamentti hylkäsi lopulta ehdotuksen kolmannessa käsittelyssä.

1.3

Komissio käytti oikeuttaan toimia ainoana aloiteoikeuden omaavana toimielimenä ja palasi aiheeseen tekemällä uuden ehdotuksen direktiiviksi (2) pääsystä satamapalvelujen markkinoille. Komissio katsoo oikeudekseen ja velvollisuudekseen aikaansaada asiaa koskeva säädös ja soveltaa näin EY:n perustamissopimusta.

1.4

Komissio toteaa avaukseksi, että sen alkuperäisessä, vuonna 2001 julkaistussa tiedonannossa määrittelemä filosofia, periaatteet ja tavoitteet eivät ole muuttuneet. Sen sijaan eräät ehdotetuista muutoksista on otettu huomioon, sillä ne rikastuttavat alun perin tehtyä ehdotusta.

1.5

Ennen kuin tarkastellaan uuden direktiiviehdotuksen sisältämien muutosten luonnetta ja kattavuutta, on syytä palauttaa mieliin muutamia tärkeimmistä kompastuskivistä, joihin alkuperäisessä ehdotuksessa oli langettu:

2.1

Nyt tehtyyn ehdotukseen sisältyy erittäin hyvin argumentoitu perusteluosa ja useita johdantokappaleita. Komissio toteaa ottavansa uudelleen esiin vuonna 2001 tehdyn alkuperäisen ehdotuksen mutta ottavansa kuitenkin huomioon vuonna 2002 tekemänsä muutetun ehdotuksen sekä neuvoston yhteisen kannan ja parlamentin toisen käsittelyn jälkeen käydyn sovittelumenettelyn tuloksena syntyneet tekstit.

2.2

Yhteisön aloitteen tekemistä perustellaan ensisijaisesti seuraavilla seikoilla:

2.3

Vuonna 2001 tehtyyn alkuperäiseen ehdotukseen verrattuna filosofia, alkuperäiset periaatteet sekä lukuisat näkökohdat eivät ole muuttuneet.

2.4

Muutoksia ei ole tehty etenkään seuraaviin seikkoihin:

2.5

Komission esittämät keskeiset uudet elementit liittyvät seuraaviin seikkoihin:

3.1

Muutamat merisatamat kuuluvat julkisen vallan (kuntien tai muiden paikallis- ja alueviranomaisten, julkisten laitosten jne.) piiriin tai hallintaan. Hallintoelimet noudattavat tällöin joko kaikilta osin tai osittain julkisen kirjanpidon sääntöjä ja seuraavat toimintaansa laskentatoimen avulla. Merisatamien käytänteiden ja tilien tulisi olla jäsenvaltion kilpailuviranomaisten ja tarvittaessa alueiden tai jäsenvaltioiden tilintarkastustuomioistuinten alaisia. Näiden valvontaelinten selvitykset olisi toimitettava komissioon kilpailun pääosastoon.

3.2

Merisatamia on alettu viime vuosina yksityistää useimmissa uusissa jäsenmaissa ja vanhoissa jäsenmaissa. Monista satamista on tullut osakeyhtiöitä.

3.3

Euroopan tärkeimmät satamat sijaitsevat Pohjanmeren ja Englannin kanaalin tuntumassa. Tavaroiden tonnimäärät ja käsiteltävien konttien määrät vaihtelevat suuresti sen mukaan, minkä meren äärellä kyseiset eurooppalaiset satamat sijaitsevat. Ehdotetun direktiivin soveltamisala kattaa satamat, joissa käsitellään tavaraa 1,5 miljoonasta tonnista kymmeniin, jopa satoihin miljooniin tonneihin ja konttien määrä yltää useisiin miljooniin vuodessa (esimerkiksi Rotterdamissa ja Antwerpenissa). Komitea katsoo, että sovellettaessa yhdenmukaisia sääntöjä merisatamiin, joiden koko, toiminta, omistuspohja ja hallintotapa poikkeavat suuresti toisistaan, on olemassa vaara, etteivät säännöt vastaa todellisuutta eivätkä satamien todellisia tarpeita. Satamat ovat jo pitkään kilpailleet keskenään. Olisi otettava huomioon toissijaisuutta ja suhteellisuutta koskevat näkökohdat.

3.4

Useat satamat tarjoavat itse joukon perusrakenteita ja tuottavat meriliikenteen kannalta olennaisia palveluita. Ne eivät katso, että niiden toimivallan olisi rajoituttava sataman meri- ja maa-alueen hallinnointiin, niiden ylläpitoon ja satamalaitureiden ylläpitoon. Tiettyjen palveluiden tarjoaminen saattaa vastata yleisen hyödyn asettamaa vaatimusta tai satamaviranomaisen pyrkimystä kokonaisvaltaiseen rahoitustasapainoon tai jopa yksityisomistuksessa olevien satamien osakkaille jaettavaan voittoon. ”Ristikkäisten tukien” kielto heikentäisi satamien investointikykyä.

3.5

Komitea pahoittelee sitä, ettei vihreän kirjan ilmestymisen ja ensimmäisen satamapaketin jälkeen tapahtunutta huomattavaa kehitystä ole otettu huomioon. Komitea kehottaa komissiota tarkistamaan ehdotuksensa ja tekemään sitä varten objektiivisen vaikutustutkimuksen, jossa otetaan huomioon Euroopan satamien nykytodellisuus ja niiden kiistämätön kansainvälinen kilpailukyky. Komitea panee merkille komission ilmoittaneen komitean järjestämässä kuulemistilaisuudessa 31. tammikuuta 2005, että kyseinen tutkimus on tarkoitus julkaista vuoden 2005 kesäkuun loppupuolella. Koska alalla ei ole toimivaltaista työmarkkinakomiteaa, ETSK katsoo, että olisi kuultava myös työmarkkinaosapuolia. Tehtäessä ehdotukseen huomattavia muutoksia olisi noudatettava moitteettomalle säädöskäytännölle tavanomaisia menettelyjä (osallistuminen ja kuuleminen sekä etenkin vaikutustutkimukset). Toisessa ehdotuksessa on näet seurailtu hyvin tarkkaan ensimmäistä tekemättä riittävästi valmistelutyötä.

3.6

Satama muodostaa monimutkaisen logistisen kokonaisuuden, joka on sidoksissa maantieteelliseltä ja taloudelliselta kooltaan vaihtelevaan alueelliseen, valtakunnalliseen tai jopa kansainväliseen vaikutusalueeseen sekä sisävesiliikenne-, rautatie-, maantie-, siirtoputkisto- ja rannikkovesiliikenneyhteyksiin. Sataman on laadittava strategioita, jotka liittyvät sen taloudelliseen vaikutuspiiriin kuuluvan maantieteellisen sektorin kehittämiseen, sen kattamaan työssäkäyntialueeseen sekä alueella ilmeneviin taloudellisiin tarpeisiin ja niiden kehittämiseen. Komitean mielestä on aiheellista edistää merikuljetuksia suosivaa intermodaalisuutta, etenkin rannikkomerenkulkua. Direktiiviehdotuksessa ei kuitenkaan nykymuodossaan käsitellä suoranaisesti tätä huutavaa tarvetta.

3.7

Kaupallisten, tiettyyn toimintaan erikoistuneiden tai yleissatamien tehtävä — olivatpa satamat julkisessa tai yksityisessä omistuksessa — ei ole toimia pelkästään multimodaalikeskuksen materiaalisena tukikohtana (kulkuväylät, satama-altaat, laiturit ja maa-alueet). Satamille on myös maksettava taloudellinen korvaus niiden tehtävästä organisoijina, tilanjärjestäjinä ja perusrakenteiden kehittämisen ennakoijina. Niiden on tietyillä aloilla pystyttävä korvaamaan yksityisten operaattoreiden mahdollisia puutteita, jotta intermodaalikeskus säilyy toimivana.

3.8

Satamien kehittämishankkeita ja niiden erikoistumisalaa on kunnioitettava. Käytettävissä olevan tilan ja kulkuyhteyksistä johtuvien materiaalisten syiden lisäksi palveluntarjoajien määrää olisi myös voitava rajoittaa, jotta niiden toiminta olisi taloudellisesti tehokasta ja kannattavaa, operaatiot olisivat turvallisia, satama pystyisi organisoimaan toimintansa, taattaisiin ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat sekä pidettäisiin huolta työpaikoista. Tämä kuuluu ensisijaisesti toissijaisuusperiaatteen piiriin. Ankara kilpailu voi sitä paitsi johtaa resurssien ja osaamisen hajontaan, mikä on sataman käyttäjien edun kannalta haitallista.

3.9

Komitea myöntää, että komission uudessa ehdotuksessa satamaviranomaisille jätetään aiempaa enemmän joustovaraa niiden päättäessä tarjoajien määrästä palveluluokittain sataman luonteen ja paikallisten olosuhteiden mukaan.

3.10

Toimivaltaisen viranomaisen palveluntarjoajille myöntämien toimilupien ja lisenssien tai toimivaltaisen viranomaisen ja palveluntarjoajien välisten kaupallisten sopimusten voimassaoloaika on suhteutettava niiden investointien luonteeseen ja suuruuteen, joita palveluntarjoajat joutuvat tekemään täyttääkseen toimilupien, lisenssien tai sopimusten ehdot, jotta niiden kesto mahdollistaa riittävän kuoletusajan ja investoitujen pääomien kannattavuuden (10 vuotta, jos ei ole tehty merkittäviä investointeja, 15 vuotta, jos on tehty merkittäviä investointeja irtaimeen omaisuuteen ja koulutukseen, ja 45 vuotta, jos on tehty merkittäviä investointeja kiinteään omaisuuteen ja sitä vastaavaan irtaimeen käyttöomaisuuteen).

3.11

Satamatoiminnan harjoittajien oikeuksia ja toimintaedellytyksiä ei saa muuttaa direktiivin voimaantulon myötä, jos satama-aluetta koskevat vuokrasopimukset on tehty ja huolintatoiminnan edellyttämät luvat saatu ennen direktiiviin voimaantuloa. Tällaiset muutokset olisivat verrattavissa siihen, että satamaviranomaisten sopimusperusteiset velvoitteet perutaan, mikä edellyttäisi valtion ottavan vastuun luvista.

3.12

Komitea panee merkille, että huolintaa ja luotsausta koskevat muutokset eivät vastaa komitean, useiden valtioiden ja parlamentin aiemmin ilmaisemia odotuksia. (4)

3.13

Satamapalvelujen työpaikat eivät ole sidoksissa palveluntarjoajien määrään, kuten komissio toteaa, vaan sataman todelliseen liikenteeseen ja/tai palveluiden monipuolistamiseen. Palveluntarjoajien määrän moninkertaistaminen ei lisää työpaikkoja monin verroin. Uusia työpaikkoja luodaan vain, jos liikenne lisääntyy ja satama tarjoaa muita kuin perinteisiä palveluita.

3.14

Merten moottoriteiden ja sisämarkkinoiden rannikkoliikenteen huolintaa ja omahuolintaa koskevat säännökset asettaisivat pohjimmiltaan kyseenalaisiksi useimmissa maissa voimassa olevat työehtosopimukset. Ehdotetun direktiivin osalta niiden voitaisiin toisinaan katsoa olevan yhteisön kilpailulainsäädännön vastaisia, vaikka ne pätevät kansallisessa ja kansainvälisessä työmarkkina- ja työlainsäädännössä. Tuomioistuin myöntää, että työehtosopimusten noudattamisen vuoksi lainsäädännön soveltaminen saattaa rajoittua vain kilpailuun. Kansainvälisellä tasolla useat jäsenvaltiot ovat ratifioineet ILO:n meriyleissopimukset satamahuolinnasta (5) sekä miehistön työoloista ja työsuojelusta. Komitea huomauttaa, että komission esittämissä säännöksissä ei oteta huomioon näitä kolmikantapohjalta neuvoteltuja määräyksiä.

3.15

Komitea kiinnittää huomiota palvelumarkkinoiden kovaan kilpailuun sekä satamahuolinnan laatuun, turvallisuuteen ja jatkuvuuteen. Jos satamahuolinnassa sallitaan omahuolinta, nykyisten huolintayritysten ja omahuolitsijoiden kilpailuedellytykset muodostuvat erilaisiksi. Satamahuolintayritykset ovat vakiinnuttaneet asemansa satamissa yksityistämistoimin tai kilpailullisin keinoin ja investoineet kalustoon ja infrastruktuuriin. Omahuolitsijat voivat sen sijaan tulla satamapalvelumarkkinoille ilman minkäänlaisia kilpailupaineita ja investointivelvoitteita ja toisin kuin huolintayritykset hyödyntää muiden luomia rakenteita maksutta ja harjoittaa toimintaansa ilman aikarajoituksia. Tapaturmien vaara on satamissa tavanomaista suurempi, ja siksi tiukennettujen työsuojeluvaatimusten noudattaminen ja valvonta on välttämätöntä. Jos omahuolinta sallitaan, on varauduttava tapaturmien lisääntymiseen. Vaikka ehdotetulla direktiivillä todetaan olevan sosiaalinen ulottuvuus, sen säännöksissä ei itse asiassa huomioida satamatyöntekijöiden toivomuksia. He pelkäävät, että vakaat, ammattitaitoa edellyttävät, sopimuspalkkaiset työpaikat katoavat ja korvautuvat tilapäisillä työpaikoilla, joiden ehdoista sovitaan yksilöllisesti. He pelkäävät myös, että kun huolitsijat pakotetaan kilpailuun, sosiaalietuja ja palkkaa koskevat takuut katoavat. Omahuolinta lisää laivahenkilökunnan työtaakkaa ja kasvattaa tapaturmariskejä, koska alusten henkilökunta on usein supistettu minimiin. Tämä aiheuttaisi lisävastuuta ja -velvollisuuksia myös alusten päälliköille.

3.16

Komitea katsoo, ettei luotsausta voi rinnastaa pelkästään kaupalliseen palveluun. Siinä on kyse monimutkaisten teknisten taitojen soveltamisesta käytäntöön sekä toisinaan muuttuvien paikallisten olojen tuntemuksesta, jonka avulla varmistetaan lastina olevista tuotteista riippuen kuljetuksen, lähialueella asuvan väestön ja ympäristön turvallisuus. Kyseessä on siis yleishyödyllinen palvelu, joka ei ole perusluonteeltaan kaupallista, vaikka se usein annetaankin satamaviranomaisen valvonnassa toimivien yksityisyritysten tehtäväksi. Luotsaus olisi tällä perusteella jätettävä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Tämä ei estä satamia myöntämästä tähänastiseen tapaan luotsauslupaa kapteeneille, jotka kokemuksensa ja paikallistuntemuksensa ansiosta pystyvät itse luotsaamaan aluksensa laituriin ilman apua. On kuitenkin otettava huomioon, että useat alukset kuljettavat vaarallisia aineita, jotka vaarantavat toisten alusten, satamarakenteiden, satamassa työskentelevien henkilöiden ja lähialueen väestön turvallisuuden.

3.17

Komitea panee merkille, että satamat ovat myös paikka, jossa satamavaltiot harjoittavat suvereenisti toimivaltaansa, johon direktiivillä ei saa kajota, vaikka tietyt tehtävät (osallistuminen terrorismin, järjestäytyneen rikollisuuden ja laittoman maahanmuuton torjuntaan, mistä koituu satamille usein pakollisia kustannuksia ja investointeja) voidaan siirtää satamaviranomaiselle.

3.18

Toimilupaa koskevat uudet säännökset ovat itsestään selviä ja terveitä toimenpiteitä. Lupa-asiakirjoja laadittaessa on kuitenkin otettava huomioon paikalliset olot ja erityispiirteet. Komitealla ei ole mitään sitä vastaan, että merisatamiin sovelletaan avoimuuden ja erillisen kirjanpidon periaatteita. Komitea voi vain todeta, että periaatteita on noudatettava ”avoimuusdirektiivin” mukaisesti.

3.19

Direktiivissä olisi määriteltävä konkreettisesti ne ehdot, jotka satamapalveluiden tarjoajien on täytettävä, jotta toimilupaa voidaan pidentää 8, 12 tai 30 vuoden jälkeen.

3.20

Ehdotuksen perimmäisenä tarkoituksena näyttää olevan laskea satamapalveluiden kustannuksia. Komitea katsoo kuitenkin, että turvallisuus- ja ympäristömääräysten noudattaminen ja sosiaalisten oikeuksien kunnioittaminen ovat yhtä lailla tärkeitä kriteereitä tarkasteltaessa satamien tehokasta toimintaa kuljetusten taloudellisista näkökohdista ja niiden turvallisuuden ja säännöllisyyden kannalta.

3.21

Koska tilanteet, valtioiden tai kuntien säännöt ja käytännöt sekä hallintoelinten ja viranomaisten velvoitteet poikkeavat suuresti toisistaan, annettavissa säännöissä on otettava kaikilta osin huomioon kunkin sataman ominaispiirteet. Jokaisessa satamassa on vuosien mittaan tehty mukautuksia ja niissä toimitaan alueellisesti suotuisimmilla ehdoilla. Pyrkimys yhtenäistää toimintaedellytyksiä saattaa vaikuttaa kielteisesti satamien toimintaan.

3.22

Komitea panee etusijalle lainsäädännän johtotähdeksi asetetun subsidiariteetin ja satamien kehittämistoimien johdonmukaisuuden paikallistasolla pikemminkin kuin ehdotetun direktiivin tavoitteeksi asetetut yhdenmukaiset säännökset. Satamien välillä on huomattavia koko- ja luonne-eroja. Palvelutarjoajien liiallinen kilpailu tietyssä satamassa saattaisi johtaa yli-investointeihin, sekaannuksiin ja sosiaalisten olojen heikkenemiseen.

3.23

Komitea katsoo, että jäsenvaltioissa toimivilla kartellienvastaisilla ja auditointielimillä tulisi toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti olla oikeus ryhtyä toimiin, jos satamaviranomainen keskittää satamapalvelut valvontaansa ilman taloudellista perustetta tai julkisen palvelun tarvetta tai jos avoimuuden periaatetta ja kirjanpitosääntöjä ei noudateta. Yhteisön olisi ryhdyttävä toimiin kilpailun tai valtiontukien alalla ennen kaikkea erityistapauksissa, esimerkiksi jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ja alueen tai jäsenvaltion tilintarkastustuomioistuimet eivät huolehdi valvonnasta voimassa olevan yhteisön lainsäädännön kannalta tyydyttävällä tavalla.

3.24

Valtiontukia koskeva komission oikeuskäytäntö antaa aiheen pohdintaan, voidaanko kulkuväylien kunnostamiseen ja tiettyihin toimintoihin liittyvät tietyt kustannukset (ruoppaus tai väylien ja valuma-alueiden avaaminen) sälyttää maksettavaksi kunnallis- tai valtionverotuksesta saatavin varoin.

3.25

Kulloiseltakin yhteisöltä voidaan kerätä veroja vain yleishyödyllisiin tarkoituksiin, mutta ei pelkästään merisatamien ensisijassa suurimpien (kotimaisten ja kansainvälisten) käyttäjien kustannusten pienentämiseksi. Yleishyödyllinen palvelu on määriteltävä demokraattisesti eikä markkinatekijöiden perusteella.

4.1

Olisi ollut parempi antaa puitedirektiivi, joka ei olisi ollut niin yksityiskohtainen kuin nyt tehty ehdotus direktiiviksi ja jossa olisi jätetty toissijaisuudelle riittävästi tilaa. Maininta asianmukaisen avoimuuslainsäädännön tai julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön noudattamisesta olisi riittänyt tarvitsematta puuttua satamapalveluihin sovellettavan lainsäädännön yksityiskohtiin. Yhteisöpuittein ei pidä kajota satamahallinnon etuoikeuteen turvata sen valvottavaksi uskotun yleisen edun toteutuminen.

4.1.1

Edellä mainittu puitedirektiivi ei saisi vaikuttaa millään tavoin jäsenvaltioiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin, jotka liittyvät niiden sosiaali- ja työlainsäädäntöön, kansanterveyttä ja ympäristöä koskevaan lainsäädäntöön, turvallisuuslainsäädäntöön, yleistä järjestystä tai yleishyödyllisiä palveluita koskevaan lainsäädäntöön. Se ei myöskään saa vaikuttaa jäsenvaltion lainsäädännön mukaisiin työehtosopimuksiin. Puitedirektiivissä olisi otettava niin ikään huomioon jäsenvaltioiden kansainväliset sitoumukset, kuten ILO:n meriyleissopimukset.

4.1.2

Komitea pahoittelee kaiken kaikkiaan sitä, ettei ehdotetusta direktiivistä ole tehty vaikutusarviointia, vaikka komissio on hallintotavasta julkaistun valkoisen kirjan jälkeen sitoutunut noudattamaan parempaa säädöskäytäntöä. Kaikkiin yhteispäätösmenettelyn alaisiin säädösehdotuksiin olisi sisällytettävä vaikutusarviointi sekä tiedot etenkin työmarkkinaosapuolten kuulemisesta.