1

Euroopan kehitysrahastot (EKR) perustuvat toisaalta kansainvälisiin yleissopimuksiin tai sopimuksiin (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), joita on tehty Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) valtioiden välillä, sekä toisaalta 20 merentakaisen maan ja alueen (MMA) assosiaatiosta tehtyihin neuvoston päätöksiin. Itä-Timor on kuulunut toukokuusta 2003 alkaen Cotonoun sopimuksen allekirjoittajavaltioihin. Näin ollen AKT-valtioita on yhteensä 78.

2

Komissio vastaa yhdessä AKT-valtioiden kanssa EKR:jen hallinnoinnista, joskin vastuu tiettyjen rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta on tähän asti kuulunut Euroopan investointipankille (EIP). Uuden 27 päivänä maaliskuuta 2003 annetun varainhoitoasetuksen myötä yhdeksättä EKR:a hallinnoidaan hyvin eri tavoin kuin ennen. Investointipankki on nykyisin yksin vastuussa investointikehyksen täytäntöönpanosta. Siitä huolimatta, että tämä hallinnoinnin osa-alue kuuluu komission konsolidoimiin EKR:jen tilinpäätöksiin, siihen liittyviä toimia ei enää oteta huomioon tilintarkastustuomioistuimen antamassa tarkastuslausumassa eikä Euroopan parlamentin vastuuvapausmenettelyssä (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43)  (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Tilintarkastustuomioistuimella on kuitenkin päävastuu EKR:jen tarkastuksesta. EIP:n hallinnoimien toimien tarkastus toimitetaan EIP:n, komission ja tilintarkastustuomioistuimen keskinäisen kolmikantasopimuksen mukaisesti (edellä mainitun asetuksen 112 artiklan nojalla).

3

EKR:jen täytäntöönpano on yhä erittäin hidasta (ks. taulukko 1 ).

3

Euroopan kehitysrahastojen (EKR) täytäntöönpano on hidasta, koska käyttämättömät määrärahat voitiin aiemmin sitoa uudelleen vielä saman kehitysrahaston aikana. Cotonoun sopimuksen tultua voimaan kaikki vapautetut määrärahat on tarkoitus sitoa uudelleen yhdeksännen EKR:n aikana, mikä nopeuttaa aiempien EKR:jen päättämistä. Euroopan kehitysrahastoista rahoitettavien hankkeiden ja ohjelmien täytäntöönpanoaika vastaa kuitenkin muita yhteisön kehitysyhteistyöohjelmia sekä jäsenvaltioiden ja muiden suurimpien avunantajien ohjelmia.

4

Yhdeksäs EKR tuli voimaan 1. huhtikuuta 2003, samaan aikaan kuin kesäkuussa 2000 allekirjoitettu Cotonoun sopimus.

4

Yhdeksännen EKR:n voimaantulon edellytyksenä oli, että kaikki jäsenvaltiot ja kaksi kolmasosaa AKT-maista on ratifioinut kehitysrahastoa koskevan sopimuksen.

5

Kullekin neljälle vuonna 2003 toteutetulle EKR:lle myönnetyt määrärahat — lukuun ottamatta välineitä, joiden hallinnointi on nykyisin yksinomaan EIP:n vastuulla — on osoitettu pääasiallisesti seuraaviin käyttötarkoituksiin:

a)

ohjelmoitava apu (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), joka on tarkoitettu kehitysyhteistyöhankkeiden toteuttamiseen (noin puolet määrärahoista)

b)

ohjelmoitava apu (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), joka on tarkoitettu suoraan talousarviotukeen edunsaajavaltioille (lähes neljännes määrärahoista)

c)

muu kuin ohjelmoitava apu, joka on tarkoitettu tietyille kehitysyhteistyöaloille, kuten vientituotteiden tukemiseen (Stabex ja Sysmin tai FLEX) sekä rahoitustoimiin, kuten riskipääoman muodostamiseen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) tai velkahuojennustukeen (vähän yli neljännes määrärahoista).

6

Periaatteena on, että EKR:jen varat annetaan käyttöön ohjelmatyön päätyttyä kahdessa vaiheessa noudattaen menettelyä, johon osallistuvat komissio ja edunsaajina olevat AKT-valtiot. Komissio, joka toimii johtavana tulojen ja menojen hyväksyjänä, tekee AKT-valtion pyynnöstä rahoituspäätökset (kirjanpidossa rahoitussitoumukset (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43)) saatuaan jäsenvaltioiden edustajista koostuvalta EKR-komitealta (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) asiasta puoltavan lausunnon. Seuraavaksi komissio ja AKT-valtio määrittävät rahoitussopimuksissa ehdot näiden päätösten täytäntöönpanolle, josta vastaa asianomaisen valtion kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä tekee sopimukset (kirjanpidossa yksittäiset oikeudelliset sitoumukset (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43)) ja hyväksyy maksut, jotka komissio tarkastaa ja suorittaa, EKR:n toteuttamista koskevien menettelyjen mukaisesti ja täten luotuja rahoituskanavia käyttäen.

7

Jaettua hallintoa ei sovelleta suoraan talousarviotukeen, jonka osuus EKR:n rahoituksesta kasvaa. Vuonna 2003 suoraan talousarviotukeen sidottiin noin 800 miljoonaa euroa (24 prosenttia kokonaismäärästä). Komissio toimii yksin tulojen ja menojen hyväksyjänä, ja (aivan kuten Euroopan unionin yleisestä talousarviosta rahoitettavan, yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen osalta) ”budjettitukea koskevat rahoitussopimukset, jotka ovat oikeudellisia sitoumuksia, voivat aiheuttaa maksuja ilman muita oikeudellisia sitoumuksia” (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Varmistuttuaan siitä, että Cotonoun sopimuksen ja rahoitussopimuksen ehdot täyttyvät, komissio suorittaa yksinomaisella allekirjoituksellaan ensimmäisen varojen siirron edunsaajamaiden talousarvioihin. Siirron jälkeen varat kuuluvat AKT-valtioille ja sisältyvät niiden talousarvioihin. Oikeuden ja tilinpidon kannalta katsottuna varojen käytössä ja valvonnassa noudatetaan edunsaajamaiden lainsäädäntöä ja menettelyjä. Komissio arvioi muiden keskeisten kansainvälisten rahoittajien kanssa edunsaajamaissa julkistaloudessa tehdyt parannukset ja köyhyyden torjunnan tulokset. Ennen myöhempien rahoituserien maksua komissio varmistaa, että rahoitussopimuksessa ehdoksi asetetut parannukset on toteutettu.

8

Komissio järjesti EKR:jen toteuttamisesta vastaavat yksikkönsä suurelta osin uudelleen vuonna 2003. Yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen uudistuksen yhteydessä (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) komissio siirsi merkittävän osan vastuustaan ja varoistaan AKT-valtioissa sijaitseville lähetystöilleen nopeuttaakseen hallinnollisia menettelyjä ja parantaakseen hallinnoinnin laatua (vuoden 2003 lopussa 16 lähetystön osalta hallinto oli täysin hajautettu, 11 lähetystön osalta hallintovastuun jakamisessa oli edistytty pitkälle, ja 17 lähetystön kohdalla hajauttaminen on tarkoitus saada päätökseen ennen vuoden 2004 heinäkuuta).

9

Komissio toimitti 22. kesäkuuta 2004 tilintarkastustuomioistuimelle selvityksen kuudennen, seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen EKR:n varainhoitovuoden 2003 varainhallinnosta; tosin toimitus tapahtui myöhässä, vasta yhdeksänteen EKR:on sovellettavan varainhoitoasetuksen 102 ja 135 artiklassa tarkoitetun määräajan 31. toukokuuta jälkeen. Selvityksen sisältöä on uudistettu: Siinä esitetyt tiedot ovat aiempaa monipuolisemmat, täydellisemmät ja yksityiskohtaisemmat, ja erityisesti verrataan tavoitteita toteutukseen sekä seurataan vastuuvapauden myöntävien viranomaisten ja tilintarkastustuomioistuimen suositusten toteuttamista. Selvityksessä esitetään EKR:jen varainhoitovuoden 2003 hallinnoinnin pääpiirteet. Siitä käy ilmi, että rahoitussitoumusten, oikeudellisten sitoumusten ja maksujen määrät ovat kasvaneet edellisiin vuosiin verrattuna sekä kaikilla komission että EIP:n hallinnoimilla osa-alueilla (ks. taulukot 2 ja 3 ).

10

Selvitystä voisi edelleen selkeyttää ja täsmentää tärkeimpien kohtien osalta. Siitä tulisi informatiivisempi, jos asiat esitettäisiin tarkoituksenmukaisten taustatietojen yhteydessä:

10

Kuten aiemminkin komissio ottaa tilintarkastustuomioistuimen huomautukset huomioon seuraavia varainhoitokertomuksia laatiessaan.

a)

Selvityksessä olisi rahoitussitoumusten suuren määrän osalta ollut hyödyllistä mainita, että Cotonoun sopimus allekirjoitettiin kesäkuussa 2000, joten yhdeksännen EKR:n ohjelmatyö voitiin aloittaa hyvissä ajoin ennen kuin sopimus tuli voimaan huhtikuussa 2003. Pitkä valmisteluaika ilmeni lähes väistämättä suurena rahoitussitoumusten ja oikeudellisten sitoumusten määränä.

a)

Komissio on toteuttanut väliaikaisia toimenpiteitä huolehtiakseen Cotonoun sopimuksen ratifioinnissa esiintyneistä viiveistä. On totta, että EKR:jen täytäntöönpano on jaksottaista, sillä sidotut määrärahat ovat aina suuremmat rahaston toiminnan käynnistyessä. Ongelma voitaisiin ratkaista sisällyttämällä AKT-maiden kanssa tehtävä yhteistyö kokonaisuudessaan Euroopan unionin yleiseen talousarvioon.

b)

Oikeudellisten sitoumusten määrän kasvua edesauttoivat osittain nopean rahoituksen välineet (kuten voimakkaasti velkaantuneita köyhiä maita koskeva HIPC-aloite ja suora talousarviotuki), mikä ei käy yksiselitteisesti ilmi selvityksen sivulla 3 olevasta taulukosta.

b)

Alakohtaisen tuen ja talousarviotuen käytön lisääntyminen silloin kun vaaditut edellytykset täyttyvät on ollut vuodesta 2000 lähtien osa Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikkaa (ks. neuvoston ja komission EY:n kehitysyhteistyöpolitiikasta joulukuussa 2000 antaman julkilausuman 25 kohta, KOM(2000) 212). Muillakin aloilla sitoumukset ovat olleet ennakoituja suuremmat (esimerkiksi sosiaalisen ja inhimillisen kehityksen alalla sitoumukset ylittivät tavoitearvon).

11

Yhdeksännen EKR:n yhteydessä hankkeiden kautta, talousarviotukena tai muuna kuin ohjelmoitavana apuna kanavoituja määriä ei enää ole mahdollista verrata esitettyjen taloudellisten tietojen perusteella edellisten EKR:jen yhteydessä kanavoituihin määriin (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43).

11

Yhdeksännestä EKR:sta on poistettu aiemmista EKR:ista tuttu välineen käsite, minkä takia tiettyjen tietojen esittäminen ei enää ole mahdollista. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat tiedot esitetään yhdeksännen EKR:n osalta kuitenkin selvästi tulostileissä. Varainhoitokertomuksessa esitellään yksityiskohtaisesti talousarviotuet.

12

Kymmenennen EKR:n valmistelutöiden alkaessa 75 prosenttia yhdeksännen EKR:n määrärahoista ei vielä kuulu rahoitussopimusten piiriin, ja neljän eri EKR:n, joista kullakin on omat sääntönsä, soveltaminen on käynnissä. Nämä tekijät ja tilintarkastustuomioistuimen jo aiemmin esille tuomat siirtymäkauden ongelmat (ks. kohta 57) on otettava huomioon keskusteltaessa EKR:jen mahdollisesta sisällyttämisestä talousarvioon.

12

Komissio on täysin samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa tästä asiasta ja esitti tiedonannossaan (KOM(2003) 590, 8.10.2003), mitä etua on EKR:jen sisällyttämisestä yleiseen talousarvioon (ks. myös komission vastauksen 57 kohta).

13

Alkuperäisen tavoitteen (2,5 miljardin euron sitominen vuonna 2003) ylittyminen 49 prosentilla johtuu liian varovaisesta arviosta, jossa ei ollut otettu riittävällä tavalla huomioon tiettyjä tekijöitä (ks. kohta 10). Lisäksi määrällisten tavoitteiden asettamista on käsitelty liian suppeasti varainhallintoa koskevassa selvityksessä.

13

Cotonoun sopimusten ratifiointiin ja yhdeksännen EKR:n voimaantuloon liittyvän epävarmuuden johdosta oli perusteltua noudattaa tiettyä varovaisuutta maksusitoumusten ennakkoarvioinnissa. Asetettu tavoite oli jo noin 20 prosenttia vuonna 2002 toteutettuja sitoumuksia korkeampi.

14

Kolme jäsenvaltiota (Ranska, Portugali ja Ruotsi) ei maksanut rahoitusosuuttaan kokonaan vuoden 2003 viimeisen neljänneksen loppuun mennessä (96 miljoonaa euroa maksamatta). Koska nämä varat puuttuivat ja maailmanlaajuiselle terveysrahastolle (Global Health Fund) oli päätetty maksaa 170 miljoonaa euroa, komission oli siirrettävä noin 270 miljoonan euron verran maksuja tammikuun 2004 loppuun. Olisi ollut hyödyllistä saada enemmän tietoa siitä, mistä nämä puutteet johtuivat ja miten ne oli tarkoitus korjata vuoden 2004 alussa.

14

Seuraavan vuoden menot on arvioitava jo syyskuussa. Jäsenvaltioille esitettäviä rahoituspyyntöjä on uudistettu Cotonoun sopimusten myötä. Seuraavan vuoden menoja koskevat arviot, jotka laaditaan jo syyskuussa, hyväksytään neuvoston AKT-ryhmässä. Vaikka on olemassa keinoja rahoituspyyntöjen korottamiseksi, niiden täytäntöönpano on vaikeaa, sillä ne aiheuttavat muutoksia jäsenvaltioiden menoarvioissa. Rahoitusosuuksien maksaminen EKR:oon määräajassa on jäsenvaltioille asetettu oikeudellinen velvoite.

15

Varainhoitovuoden 2003 tavoitteita ja painopistealueita esitellessään komissio toi esiin, mitä se oli tehnyt parantaakseen hankkeiden ja ohjelmien laatua (toimet laadun parantamiseksi ja toteuttamista koskevien suuntaviivojen laadinta), ja kuvasi yksityiskohtaisesti talousarviotuen lisäämiseksi toteuttamiaan toimia (vuonna 2003 tähän tarkoitukseen sidottiin 807,6 miljoonaa euroa). Talousarviotukea lisättiin, mutta sen myöntäminen oli kuitenkin epäyhtenäistä (tietyt maat eivät saaneet tällaista rahoitusta, ja joidenkin maiden kohdalla tuen myöntämistä lykättiin komission havaitsemien ongelmien vuoksi). Komissio esitteli yksityiskohtaisesti vuosina 2002 ja 2003 kehitetyt välineet, joiden avulla arvioidaan ja seurataan talousarviotukea saavien edunsaajamaiden julkistalouden hoitoa (kattava arviointi lähtötilanteen kartoittamiseksi, vuotuiset kehitysarviot, lähetystöjen vuosittaiset kertomukset seurantakaavion muodossa sekä terveydenhoito- ja koulutusalan ja julkistalouden hallinnoinnin seurantaan tarkoitettujen tulosindikaattorien määrittely).

15

Komissio vahvistaa, että budjettituen myöntäminen on epäyhtenäistä ja riippuu erityisesti siitä, miten hyvin edunsaajamaa on sitoutunut parantamaan julkistaloutensa hallintoa. Komission keskeisenä tavoitteena on hyödyntää vuosina 2002 ja 2003 kehitettyjä välineitä (kuten seurantakertomukset ja -kaaviot) julkistalouden hoidon seurannassa.

16

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että perusteettomien maksattamattomien maksusitoumusten määrän vähentämiseksi on ponnisteltu erityisesti tarkastelemalla niitä alueseminaareissa. Komissio esitteli pääkohdittain uudistuksensa, jonka tarkoituksena on hajauttaa hallintoresursseja AKT-valtioissa sijaitseviin lähetystöihin. Tältä kannalta katsottuna vuosi 2003 muodostaa siirtymävaiheen, jolloin sovellettiin kahta hallintomallia rinnakkain, ilman että hajautetusta hallinnosta odotetut tulokset olisivat näkyneet välittömästi talousarvion toteuttamisessa.

16

Hallinnon hajauttamisen ensimmäiset tulokset näkyvät jo esimerkiksi täytäntöönpanon nopeutumisena niissä lähetystöissä, joiden hallinto on täysin hajautettu. Koska hallinnon hajauttamista ei ollut saatettu vuonna 2003 loppuun kaikkien lähetystöjen osalta vaan kahta hallintomallia sovellettiin rinnakkain, hajautetun hallinnon tulokset eivät näkyneet tässä vaiheessa EKR:n talousarvion toteuttamisessa.

17

Vaikka Euroopan unionin yleisen talousarvion rakennetta ollaan parhaillaan muuttamassa toimintoperusteiseksi ja hallintomenoja voidaan tarkastella unionin kunkin toimintatavoitteen mukaisesti eriteltyinä, tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissio ei ole käsitellyt tätä aihepiiriä varainhallintoa koskevassa selvityksessään. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että selvityksestä kävisivät vastaisuudessa ilmi Euroopan unionin yleisestä talousarviosta maksettavat EKR:jen hallintomenot — jos mahdollista keskeisten toiminta-alojen mukaisesti eriteltyinä — ottaen huomioon, että kyseisten tietojen olisi oltava saatavilla siltä osin kuin ne on voidaan poimia yleisen talousarvion 21 osastoon sisältyvistä varsin yleisellä tasolla esitetyistä tiedoista.

17

Komissio tutkii tuomioistuimen ehdotusta. Tulevaisuudessa EKR:n sisällyttäminen talousarvioon mahdollistaa tällaisen muutoksen.

18

Tilintarkastustuomioistuin toteaa seuraavaa:

18

a)

Uudistettu varainhallintoa koskeva selvitys on osoitus pyrkimyksestä parantaa varainhoitovuoden hallinnointia koskevan tiedon laatua. Selvityksen luettavuutta ja täsmällisyyttä voitaisiin kuitenkin parantaa.

a)

Komissio ottaa tilintarkastustuomioistuimen huomautukset huomioon seuraavissa varainhoitokertomuksissa.

b)

Vuonna 2003 tehtyjen EKR:jen maksusitoumusten määrä on suhteutettava asianmukaisiin taustatietoihin. Maksusitoumusten määrän merkitystä pohdittaessa on otettava huomioon yhdeksännen EKR:n voimaantuloa edeltänyt ohjelmatyöhön käytettävissä ollut pitkä ajanjakso, myönnettyjen talousarviotukien määrä ja käytettävissä olevat varat.

b)

Komissio korostaa, kuinka tärkeää AKT-maiden kannalta on nostaa maksusitoumusten määrää noin 75 prosenttia. Komissio noudattaa hallinnoinnissaan edunsaajamaiden ja jäsenvaltioiden kanssa sovittuja toimintalinjoja, jotka on lisäksi määritelty Cotonoun sopimuksessa. Komissio on toteuttanut tarvittavat toimenpiteet nopeuttaakseen yhdeksännen EKR:n täytäntöönpanoa.

c)

Maksujen suorittamista on haitannut varojen puute (270 miljoonaa euroa).

c)

Osa maksuista viivästyi vuoden lopussa kuukaudella väliaikaisen varojen puutteen takia.

d)

Komission olisi selvitystään parantaakseen mainittava siinä EKR:jen hallintomenot ja esitettävä niitä koskevia huomioita.

d)

Komissio tutkii tilintarkastustuomioistuimen ehdotusta ja etsii kyseiset tiedot yleisen talousarvion osastosta 21.

19

Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa pitävänsä tärkeänä julkistalouden hoidon laatua. Kaikkien talousarviotukea edistävien aloitteiden edellytyksenä on, että EKR:jen hajautetun hallinnon menettelyistä AKT-valtioiden kansallisiin menettelyihin siirtymisen yhteydessä valvotaan tiukasti kaikkien asetettujen ehtojen noudattamista. Unioni on valmis ottamaan tällä alalla suuren — mutta harkitun — riskin, mistä syystä tukitoimien seurantaa koskevista yksityiskohtaisista tiedoista on erittäin paljon hyötyä.

19

Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa julkistalouden hoidon tärkeydestä erityisesti talousarviotuen yhteydessä. Komissio toimittaa jatkossakin tilintarkastustuomioistuimelle ja EU:n budjettivallan käyttäjälle tukitoimien seurantaa koskevia yksityiskohtaisia tietoja.

20

Alustava tilinpäätös esitettiin myöhässä 22. kesäkuuta 2004 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Tilinpäätös oli tuolloin vaillinainen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Lopullinen tilipäätös on laadittava viimeistään 15. lokakuuta 2004 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Tilinpäätös ja sen liitteenä oleva varainhallintoa koskeva selvitys (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) on nyt ensimmäisen kerran julkaistava Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tarkastuslausuman kohdassa II mainitut huomautukset perustuvat jäljempänä esitettyihin havaintoihin.

21

Laadittujen perintämääräysten, joihin liittyviä summia ei ollut saatu vielä vuoden 2003 loppuun mennessä, kokonaismäärä 27,5 miljoonaa euroa ei sisällä kaikkia saamisia.

21

a)

Komission keskusyksiköt tai lähetystöt eivät kirjanneet kaikkia hankkeista aiheutuvia saamisia (takaisin perittävät ennakkomaksut tai tukeen oikeuttamattomat menot). Komissiolla ja lähetystöillä on usein tapana kirjata tuloihin (negatiivisina maksuina) määrät, jotka ulkopuoliset velalliset ovat itse asiassa palauttaneet. Komissio ei voi myöskään määrittää hankkeisiin liittyvien tosiasiallisten todettavien saamisten määrää vuoden 2003 lopussa, koska lähetystöt eivät harjoita kirjanpidon ulkopuolista saamisten seurantaa (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43).

a)

Takaisin perittäviä ennakoita seurataan; tästä aiheesta on luku varainhoitokertomuksessa. Vuonna 2003 toteutettiin ennakoiden analysointi ja seuranta, jonka ansiosta perittiin takaisin 56,2 miljoonaa euroa.

b)

Komissio ei ole yksilöinyt kaikkia takaisin perittäviä tai selvitettäviä perusteettomia määriä kirjaamiensa, yli 18 kuukautta avoinna olleiden 400 miljoonan euron ennakkomaksujen joukosta. Tilintarkastustuomioistuin ei voi arvioida, mikä osa ennakkomaksuista on näin ollen perittävä takaisin ja sisällytettävä saamisiin.

b)

Komissio korostaa, että vuonna 2003 on toteutettu toimenpiteitä asian hyväksi. Takaisin perittävien ennakoiden luetteloinnissa on tehty laaja työ ja takaisinperintään liittyviä toimia seurataan hyvin yksityiskohtaisesti.

22

Taseen vastaavaa-puolelle ei ole merkitty EIP:lle vuonna 2003 siirrettyjä varoja (209 miljoonaa euroa) eikä aiemmin muille kansainvälisille elimille siirrettyjä varoja, joita ne eivät ole vielä kokonaan käyttäneet.

22

Komission mielestä nämä siirrot vastaavat komission puolesta toimiville ulkoisille toimijoille suoritettavia maksuja. Komission mielestä ne ovat siis varsinaisia maksuja eivätkä pelkästään EKR:n tilinpitäjän valvomia sisäisiä rahavirtoja. Komissio huomauttaa myös, että näihin siirtoihin liittyvät 31.12.2003 maksamatta olleet määrät esitetään taloudellista toteutusta koskevan kertomuksen taulukossa 4.2.3.

23

Komissio on vuonna 2003 tilintarkastustuomioistuimen aiempien huomautusten johdosta inventoinut, miten edunsaajamaat ovat käyttäneet paikallisille tileilleen siirrettyjä Stabex-varoja, joiden maksaminen paikallisille osapuolille edellyttää komission lähetystöjen hyväksyntää (ks. kohdat 63–68). Komission AKT-valtioilta saamat tiedot olivat vielä vuoden 2003 lopussa puutteellisia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vaikka inventoinnin tulokset olisivatkin epätäydellisiä, komission olisi sisällytettävä ne varainhallintoa koskevaan selvitykseensä ja esitettävä yksityiskohtaiset tiedot tuloksista rahoituksen toteutusta koskevan selvityksen liitteessä.

23

Komissio on kerännyt tiedot, jotka koskevat 80:tä prosenttia kyseisistä maista ja kattavat 97 prosenttia seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n Stabex-varojen kokonaismäärästä.

24

Tarkastuslausuman kohdassa III esitetyt havainnot perustuvat EKR:jen valvontajärjestelmien analyysiin, tilien perustana olevista toimista poimitun otoksen tarkasteluun, vuotuisen toimintakertomuksen analyysiin ja EuropeAid-yhteistyötoimiston pääjohtajan lausumaan. Tärkeimmät päätelmät esitetään seuraavassa.

25

EKR:n toteutuksesta vastaava EuropeAid-yhteistyötoimisto on jatkanut vuonna 2003 komission vuonna 2001 hyväksymien sisäisen valvonnan standardien käyttöönottoa. Lähetystöt toteuttavat sisäisen valvonnan standardit samaan tahtiin kuin keskushallinto ja ottaen huomioon hallinnon hajauttamisprosessin, joka saadaan päätökseen vasta vuoden 2004 lopussa. Tilintarkastustuomioistuin on voinut keskusyksiköiden osalta tehdä jäljempänä esitetyt päätelmät, jotka perustuvat erityisesti komission eri yksiköiden laatiman, sisäisen valvonnan standardeja koskevan analyysin tuloksiin.

26

Jokaisen pääosaston oli otettava käyttöön asianmukaiset valvontamenettelyt ja erityisesti suoritettava toimia sisältävän otoksen jälkitarkastus tarvittaessa. EuropeAid-yhteistyötoimistoon perustettiin vuonna 2003 varainhallinnan jälkitarkastuksesta vastaava yksikkö. Yksikön pääasiallisena tehtävänä on havaita varainhallinnan ja sisäisen valvonnan järjestelmien toistuvasti esiintyvät virheet ja ehdottaa toimenpiteitä todettujen puutteiden korjaamiseksi. Noin 1 800 tapahtuman, joihin katsottiin liittyvän riskejä, osalta toimitetussa perusteellisessa jälkitarkastuksessa käytiin läpi perintämääräyksiä, vielä perimättä olevia määriä, selvittämättömiä ennakkomaksuja, vakuuksia ja takaussitoumuksia. Jälkitarkastuksesta vastaavan yksikön tärkeimpiin päätelmiin kuuluvat suorittamatta olevien ennakkomaksujen ja takaisin perittävien maksujen tarkastuksia koskevat huomautukset. EKR:ja koskevien hankkeiden osalta yksilöitiin yli 400 miljoonan euron verran yli 18 kuukautta avoinna olleita selvittämättömiä ennakkomaksuja. Lisäksi asianomaisia yksiköitä pyydettiin huolehtimaan 27,5 miljoonan euron määrästä, jota ei vielä ollut peritty takaisin.

26

Ennakkomaksut ovat tavanomainen ja säännönmukainen tapa varmistaa, että useat tukihankkeet pannaan tehokkaasti täytäntöön, ja ennakkomaksuja valvotaan.

27

Valvontajärjestelmää täydensi väliaikaisena varotoimenpiteenä perustettu ennakkotarkastuksesta vastaava yksikkö. Sisäisen valvonnan standardeissa ei sinänsä edellytetä tällaisen yksikön perustamista. Yksikkö aloitti kesäkuussa 2003 työskentelyn EKR:n tulojen ja menojen hyväksymisestä vastaavassa osastossa ja tarkasti 5 261 toimen kokonaismäärästä 540 toimea (sekä maksusitoumuksia että maksuja). Ennakkotarkastuksessa havaitut virheet eivät ole oleellisia.

28

Näiden kahden yksikön perustamisen lisäksi toimien valvonnan osalta toteutettiin muitakin toimenpiteitä, kuten maksusitoumuksiin ja maksuihin liittyvien tarkistuslistojen laatiminen, yksiköiden väliset kokoukset ja tarkastusmatkat lähetystöihin. Valvonta on yleisesti ottaen entistä laaja-alaisempaa, mutta ei vieläkään yhdenmukaista. Valvonnan tehostamiseksi tarvittaisiin koordinointia, jotta voitaisiin määrittää, millaisin tarkastuksin voidaan valvoa kutakin tilien perustana olevien toimien laillisuus- tai asianmukaisuustekijää.

28

EuropeAid jatkaa työskentelyä jo aloitettujen toimenpiteiden tehostamiseksi ja järkeistämiseksi. Tämän vuoksi vuoden 2004 aikana työtä on jo yhdenmukaistettu (rahoitusopas, keskitetyt jälkitarkastukset, tarkistuslista ym.).

29

EuropeAid-yhteistyötoimisto on sisäisen valvonnan standardien mukaisesti kehittänyt myös sisäisen tarkastuksen yksikköään. Täten EKR:n osalta arvioitiin vuonna 2003, mikä on lähetystöjen (virkamatka Maliin) ja keskushallinnon työmäärä hajautettua hallintomallia sovellettaessa, ja tulojen ja menojen hyväksynnästä vastaavan osaston osalta selvitettiin, miten sisäisen valvonnan standardien täytäntöönpano oli edistynyt. Lisäksi EuropeAid-yhteistyötoimiston valvontajärjestelmien pääasiallisten riskien ja puutteiden yksilöimiseen kohdennettiin merkittävä työpanos. Tilintarkastustuomioistuin on vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 2002 korostanut tiettyjä edellä mainituista riskeistä ja puutteista ja erityisesti niitä, jotka liittyvät EKR:ista maksettujen palvelujen, urakoiden ja hankintojen todenmukaisuutta koskeviin tarkastuksiin.

29

Komissio on tietoinen siitä, että EKR:n määrärahojen hallinnointiin liittyy tiettyjä riskejä. Riskit voidaan minimoida lisäämällä valvonta- ja seurantajärjestelmiä ja säännöllisiä tarkastuksia.

30

Asianmukaisten hallintoa koskevien tietojen saamiseksi otettiin vuonna 2003 käyttöön vuoden 2002 lopussa kehitetty ”yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen hallinnointia koskeva kertomus”(External aid management report, EAMR)  (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Kyseiset kertomukset muodostavat tärkeän säännöllisin väliajoin käytettävän raportointivälineen, jonka avulla hajautetun hallinnon piiriin kuuluvat lähetystöt välittävät keskushallinnolle oleelliset tiedot tärkeimpien hankkeiden toteutuksesta ja maksuista sekä ulkoisista tarkastuksista. Lähetystöille on jaettu kertomusmalli, jota ne käyttävät kertomuksia laatiessaan. Komissiolla ei ollut vielä maaliskuussa 2003 käytettävissään kaikkia yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen hallinnointia koskevia kertomuksia, vaikka lähetystöjen oli pitänyt toimittaa kertomukset 31. tammikuuta 2004 mennessä. Sen lisäksi, että kertomukset tarjoavat keskusyksiköille hallintoa koskevia väliaikaistietoja, asianomaisen johtajan vuotuinen toimintakertomus sekä pääjohtajan vuotuinen toimintakertomus ja lausuma laaditaan osittain niiden perusteella.

30

Ulkopuolisen avun hallintaa koskevat kertomukset (External Assistance Management Reports) ovat yksi tiedottamisen väline, jonka hajautetut edustustot toimittavat EuropeAidin toimivaltaisille johtajille (edelleenvaltuutetuille tulojen ja menojen hyväksyjille) sekä ulkosuhteiden ja kehitysyhteistyön pääosastoille. Ne ovat yksi tietolähteistä, joita johtajat käyttävät laatiessaan toimintakertomuksia pääjohtajalle. Niitä ei käytetä sellaisinaan pääjohtajan vuosikertomuksen ja lausuman laatimisessa. Lähestystöihin jaetuissa ohjeissa mainitaan lisäksi hyvin selkeästi, ettei kertomusten laatiminen poista lähetystön päälliköltä velvoitetta ilmoittaa asianomaiselle johtajalle hyvissä ajoin kaikista ongelmista tai erityiskysymyksistä, jotka kuuluvat tämän toimivaltaan lähetystön hallintomäärärahojen tulojen ja menojen hyväksyjänä.

31

Yksi sisäisen valvonnan standardeista on säännönvastaisuuksista ilmoittaminen. OLAFille toimitettiin vuonna 2003 tietoja kolmesta EKR:oon liittyvästä mahdollisesta petostapauksesta (Sierra Leonessa, Papua-Uudessa-Guineassa ja Dominikaanisessa tasavallassa). Säännönvastaisuustapaukset koskettavat useammin edunsaajia lähellä olevia lähetystöjä kuin keskusyksiköitä, ja lähetystöt ovat myös keskusyksiköitä paremmin selvillä tilanteesta. Komission on siis edelleen parannettava henkilöstölle suunnattua tiedotusta säännönvastaisuuksista.

31

Lähetystöille ilmoitetaan sisäisen valvonnan standardien mukaisesti, miten menetellään — yhteydet OLAFiin mukaan lukien — havaittaessa sääntöjenvastaisuuksia tai epäiltäessä petosta. Kaikki henkilöstön uudet jäsenet sekä lähetystöön nimittämiseen valmistautuvat virkamiehet osallistuvat pakolliselle kurssille, jolla heitä koulutetaan sääntöjenvastaisuuksien torjuntaan. Kurssi on avoin myös kaikille muille virkamiehille.

32

Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli sisäisen valvonnan standardien täytäntöönpanon lisäksi myös toimintasuunnitelmia, joiden tarkoituksena on tehostaa valvontajärjestelmiä. Toimintasuunnitelmat laadittiin EuropeAid-yhteistyötoimiston pääjohtajan vuotuisen toimintakertomuksen 2002 pohjalta tai niistä päätettiin vuonna 2003 todettujen tarpeiden perusteella.

33

Keskusyksiköt auttavat ulkoisten tarkastusten yhteydessä lähetystöjä ja toiminnallisia osastoja. Ne ovat laatineet sopimusehtomalleja yhdenmukaistaakseen ulkoisten tarkastusyritysten toimittamia tarkastuksia, jotka koskevat suurta osaa rahoitetuista hankkeista. Keskushallinnon tarkastussuunnitelma vuodelle 2003 sisälsi kolmisenkymmentä EKR:ja koskevaa (ulkopuolisten tarkastusyritysten toimittamaa) tarkastusta — määrä oli siis kasvanut edellisiin vuosiin verrattuna. Uusi it-väline CRIS Audit toimi vuoden 2003 lopussa vain osittain. Keskushallinto voi tämän välineen avulla seurata ulkoisten tarkastusten suunnittelua ja toimittamista. Tarkastusten kattavuutta ei kuitenkaan voida arvioida, koska kyseisen it-välineen ja rahoitustietojärjestelmän välillä ei ole yhteyttä. Vastaisuudessa CRIS Audit -välinettä sovelletaan kaikkien lähetystöjen tarkastustoimintaan.

33

Päätoimipaikan tarkastussuunnitelman lisäksi lähetystöjen vuotta 2003 koskevat suunnitelmat sisälsivät (tilanne 1. heinäkuuta 2004) yhteensä 192 tarkastusta.

34

Moninaisista välineistä huolimatta on vaikea selvittää, minkä verran ulkoiset tarkastukset osaltaan parantavat EKR:n tilien perustana olevien toimien laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevan varmuuden saamista. Tarkastuspäätelmien seuranta on itse asiassa yhä melko tehotonta siitä syystä, että eri toimijat hyödyntävät päätelmiä varsin monin eri tavoin. Sopimusehtojen standardisoinnissa saavutetun edistyksen jälkeen on ajankohtaista ponnistella tehokkaamman tarkastuspäätelmien seurannan varmistamiseksi.

34

Tarkastusten suunnittelun ja seurannan taso vastaavat tarkastettavan hankkeen hallinnoinnin tasoa. Näin tuloksia voidaan käyttää paremmin hyväksi.

35

Pääjohtajien vuotuisten toimintakertomusten ja lausumien yhteenvedossa vuodelta 2001 esitetyssä toimessa 2 käsiteltiin yhteisön ulkopuolelle suunnattuun tukeen liittyvien riskien analysoimista. Komissio laati vuonna 2003 valmisteluasiakirjan, jossa määriteltiin kyseiset riskit (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Valmisteluasiakirjassa suositelluissa analyysissa ja toimenpiteissä otetaan huomioon yhteisön ulkopuolelle suunnatun avun eri täytäntöönpanotavat: keskitetty, hajautettu vai yhteinen täytäntöönpano. Tätä tarkoituksenmukaista riskianalyysi- ja hallintomallia on sovellettava kaikkiin tukivälineisiin ja hanketyyppeihin, jotta siitä olisi valvontajärjestelmien tehostamisen kannalta hyötyä.

35

Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen havainnon.

36

Varainhallinnan jälkitarkastuksesta vastaava yksikköpani vuonna 2003täytäntöön erityisen toimintasuunnitelman vähentääkseen hankkeiden osalta kertynyttä 27,5 miljoonan euron määrää perimättä olevia saamisia, jonka ulkopuoliset ovat EKR:lle velkaa. Toimenpiteen avulla vastuu perintätoimien aloittamisesta voitiin jakaa tulojen ja menojen hyväksyjän sekä EKR:n tilinpitäjän kesken. Toimenpide kuvastaa tulojen ja menojen hyväksyjän ja EKR:n tilinpitäjän välistä koordinaatiovajetta sekä vaikeuksia, joita komissiolla on saamisia ja perintätoimia koskevia säännöksiä soveltaessaan. Varainhoitovuonna 2003 ja sitä seuraavina vuosina hankkeista aiheutuvien uusien perintämääräysten selvittämiseksi ei lisäksi ole hyväksytty toimintamenettelyjä.

36

Erityisen toimintasuunnitelman käyttöönoton jälkeen EKR:n tulojen ja menojen hyväksyjä ja tilinpitäjä aloittivat perintämääräysten seurantajärjestelmän vuoden 2003 aikana. Vaikka EKR:n perintämenettelyissä on paljon erityisesti sovellettaviin oikeudellisiin sääntöihin ja OLAS-tietokannan toimintaan liittyviä erityisongelmia, seurantajärjestelmän avulla on saatu aikaan huomattavaa kehitystä. Näiden kahden tahon paremman koordinoinnin ja yhteistyön ansiosta on voitu edistää uusien toimintatapojen kehittämistä OLAS-järjestelmään perintämääräysten seurannan ja päättämisen helpottamiseksi.

37

EKR:jen valvontajärjestelmät perustuvat AKT-valtioiden ja Euroopan komission väliseen kumppanuuteen. Sopimusten tekemisessä ja maksujen suorittamisessa keskeisinä kumppaneina toimivat kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä (valtionvarainministeri tai ulkoministeri) sekä lähetystön päällikkö. Molemmat näistä tukeutuvat työssään muiden toimijoiden suorittamiin tarkastuksiin (muun muassa asiasta vastaavat AKT-valtioiden ministeriöt, ohjelmien hallinnointiyksiköt; hankkeista rahoitetut tarkastuskäynnit; teknistä apua antavat asiantuntijat sekä ulkoiset asiantuntijat, kuten yksityisellä sektorilla konsultteina toimivat insinöörit sekä tarkastajat).

38

Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksia paikalla kuudessa AKT-valtiossa (Keniassa, Malissa, Mauritaniassa, Senegalissa, Papua-Uudessa-Guineassa ja Salomonsaarilla) tutkiakseen EKR:jen valvontajärjestelmiä. Stabex-varojen osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasti lisäksi paikalla otoksen lopullisista maksuista, jotka suoritettiin siltä paikalliselta tililtä, jolle talletettiin Stabex-ohjelmien edunsaajille maksettavat varat.

39

Sopimuksia ja maksuja koskevat valvontajärjestelmät olivat tarkastuskäynnin kohteina olleissa AKT-valtioissa yleisesti ottaen hyvin suunniteltuja. Havaittiin, että voimassa olevaa säännöstöa ei ollut noudatettu vain harvoissa tapauksissa.

40

Maksuja koskevien valvontajärjestelmien toiminnan osalta voidaan todeta, että kansalliset tulojen ja menojen hyväksyjät, jotka Cotonoun sopimuksen mukaisesti hyväksyvät ja selvittävät EKR:jen menot, eivät aina varmistaneet, että he itse tai muut toimijat olivat toteuttaneet laskutusta koskevat keskeiset valvontamenettelyt asianmukaisesti. Näin ollen keskeisiä valvontamenettelyjä ei aina noudatettu etenkään tarkistettaessa tehtyjen urakoiden, hankintojen ja palvelujen sopimustenmukaisuutta ja sopimusten taloudellisten lausekkeiden noudattamista (esimerkiksi hinnantarkistukset, vakuuksien riittävyys, oikeiden vaihtokurssien soveltaminen sekä sopimuksen maksaminen osittain euroina eikä paikallisena valuuttana). Lähetystön päällikkö, joka hyväksyy maksuvaltuutukset, voi näin ollen korjata kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän toimintaan liittyviä puutteita. Eräissä tapauksissa he eivät kuitenkaan varmistuneet siitä, että keskeiset valvontamenettelyt olivat luotettavat esimerkiksi lopullisten edunsaajien Stabex-varojen käytön osalta.

40

EKR rahoittaa suurimmassa osassa AKT-maita avustusohjelmia, joiden avulla kansalliset tulojen ja menojen hyväksyjät voivat huomattavasti lisätä valvontatarkastuskapasiteettiaan.

41

Hajautetun hallinnoinnin piiriin kuuluvat lähetystöt käyttävät nykyään maksujensa hyväksymisessä tarkistuslistoja, mikä on huomattava parannus entiseen nähden. Tarkistuslistoihin on joskus merkitty, että tietyt tarkastukset on suoritettu ja että poikkeamia ei ilmennyt, vaikka tämä ei tosiasiallisesti pidä paikkaansa (sopimuspuolella ei esimerkiksi ollutkaan asianmukaista pankkitakuuta).

41

Tarkistuslistojen käyttö on aloitettu virallisesti vuonna 2002. Komissio työskentelee näiden luettelojen käytön laadun valvomiseksi; tarkastuskäynnit ja virkamiesten koulutus on jo aloitettu.

42

Hankkeisiin liittyvien ulkoisten tarkastusten yhteydessä tehtyjen päätelmien ja annettujen suositusten seuranta on edelleen epäyhdenmukaista ja rajoittunutta, koska tarkastuskertomukset ovat jatkuvasti myöhässä ja lähetystöt katsovat, että tarkastuskertomuksilla on ainoastaan hallinnollista merkitystä. Tarkastuskertomuksia pidetään liian usein pelkkänä todentavana aineistona, joita hankkeen päätökseen saattaminen tai uusien maksujen suorittaminen ennakkomaksujärjestelmään edellyttävät, eivätkä ne johda tarvittaviin korjauksiin.

42

Komissio haluaa korostaa seuraavaa:

1)

Useat työsuunnitelmiin liittyvät tilintarkastukset tehdään toimen päätteeksi, koska niitä tarvitaan loppumaksua varten.

2)

Sopimuksen saaja vastaa tukisopimusten tilintarkastuksista sopimuksissa esitettyjen tarkkojen sääntöjen mukaisesti (ks. myös 34 kohtaan annettu vastaus).

43

Komissio on Stabex-ohjelman kohdalla joutunut tilanteeseen, jossa se ei voi valvoa varojen kokonaiskäyttöä: komissio on suostunut siihen, että kansalliset tulojen ja menojen hyväksyjät eivät anna selvitystä varojen kokonaiskäytöstä, vaikka heiltä sitä edellytetään tarkistetun Lomén yleisopimuksen 212 artiklassa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynneillä on myös voitu todeta, että paikallisia pankkitilejä, joille Stabex-varat maksetaan, oli käytetty ilman lähetystön päällikön lupaa (Keniassa ja Mauritaniassa) tai että lähetystön päällikkö on hyväksynyt varojen siirtoja, vaikka hänen nimeään ei ole niiden allekirjoitusoikeuden omaavien henkilöiden luettelossa, jota pankki käyttää siitä huolimatta, että luettelo ei ole ajan tasalla (Senegalissa).

43

Lomén yleissopimuksen 212 artiklan mukaan kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän on laadittava kertomus varojen käytöstä edusaajamaassa. Komissio on saanut tietoja epätasaisesti. Tämän vuoksi ja tilintarkastustuomioistuimen suositusten perusteella vuonna 2003 aloitettiin kokonaisinventaario varojen täydelliseksi kartoittamiseksi.

44

EKR:n valvontajärjestelmät kattavat laajan kirjon erilaisia mekanismeja ja tavoitteita. Valvontajärjestelmiä alettiin uudistaa varainhoitovuonna 2003. On odotettava järjestelmien vakiintumista ennen kuin arvioidaan, mikä vaikutus järjestelmillä on tosiasiassa ollut tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen. Tässä vaiheessa on kuitenkin tarpeellista lisätä koordinointia, jotta vältetään kaksinkertaiset tarkastukset ja se, että järjestelmä ei kattaisi oleellisia riskialueita ja erityisesti riskialueita, joilla tilintarkastustuomioistuin havaitsi poikkeamia. Etenkin lähetystöissä on sovellettava täysimääräisesti komission eri tarkastusyksiköiden valvontatoimia ja päätelmiä. Stabex-varojen siirtoja koskevan sisäisen valvonnan on niin ikään oltava asianmukaisella tasolla.

44

Komissio laatii inventaarion perusteella uudet, tarkemmat ohjeet Stabex-varojen käyttöä varten varmistaakseen, että edunsaajamaiden jäljellä olevien varojen käyttöä seurataan entistä tarkemmin.

45

Otos, joka sisälsi 49 maksua, tarkastettiin komissiossa Brysselissä ja tarvittaessa AKT-valtioissa sijaitsevissa lähetystöissä käytettävissä olevan aineiston perusteella. Lisäksi 37 muuta maksua ja niihin liittyvät kokonais- ja yksittäissitoumukset tarkastettiin paikalla kuuteen AKT-valtioon tehtyjen tarkastuskäyntien yhteydessä. Tarkoituksena oli selvittää, miten tehokkaasti valvontajärjestelmän avulla valvotaan erityisesti aineiston kattamien urakoiden, hankintojen ja palvelujen todenmukaisuutta.

46

Suoran talousarviotuen osalta (ks. kohta 19) EKR:n oikeudellinen kehys tarjoaa monia tulkinta- tai poikkeusmahdollisuuksia. Tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkastamisessa rajoitutaan varmistamaan, että keskeiset edellytykset on arvioitu kunnolla. Rahoitussitoumusten hyväksynnän yhteydessä alun perin tehdyt arviot eivät ole riittävän vakioituja etenkään kaikkien Cotonoun sopimuksen 61 artiklan 2 kohdassa mainittujen kriteerien osalta. Vakioiminen on välttämätöntä erityisesti julkistalouden hoidon avoimuuden, luotettavuuden ja vaikuttavuuden vuoksi, jotta myöhemmin on mahdollista arvioida, täyttyykö uusien tukien myöntämisen keskeinen ehto eli onko julkistalouden hoitoa tehostettu. Lisävarojen vapauttamisen kriteerit perustuvat suurelta osin makrotaloudellisiin indikaattoreihin, joiden avulla saadaan ainoastaan osa julkistalouden hoitoa koskevista tiedoista.

46

Rahoitussitoumusten osalta voidaan todeta, että komissio sisällyttää jäsenvaltioille esitettäviin rahoitusehdotuksiin järjestelmällisesti arvion makrotalouden ja julkisen talouden tilanteesta. Arviossa analysoidaan tuoreimpien tietojen perusteella Cotonoun sopimuksen 61 artiklan 2 kohdassa esitettyihin kriteereihin liittyviä aiheita ja ongelmia. Siihen on periaatteessa sisällyttävä maaliskuussa 2002 ilmestyneen, budjettitukea koskevan menettelytapaoppaan 3.4 kohdassa luetellut tiedot.

—

kiinteät erät perustuvat makrotaloudellisen tasapainon säilyttämiseen, joka varmistetaan Bretton Woodsin toimielinten kanssa toteutettavalla ohjelmalla,

—

suorituksiin perustuvien tai muuttuvien erien indikaattorit ovat toisenluonteiset: tuloksiin liittyvät indikaattorit (jotka osoittavat köyhyyden vähentämisstrategioiden täytäntöönpanoa), yleiset talousarvion tulosindikaattorit (toteuttamisaste, maksuajat jne.) ja prosessi-indikaattorit, jotka liittyvät alakohtaisiin uudistuksiin tai julkisen talouden hallinnointiin.

47

Komission ja yhden tai usean AKT-valtion välinen rahoitussopimus on Cotonoun sopimuksen liitteessä IV olevan 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti tehtävä 60 päivän kuluessa yhteisön päätöksentekoelimen tekemästä päätöksestä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ainoa todiste sopimuksen tekemisestä on molempien osapuolten allekirjoittama rahoitussopimus. Yli sata uutta sitoumusta (lähes kaikki varainhoitovuoteen 2003 kirjatut rahoitussitoumukset) sisältäneen otoksen tarkastuksessa havaittiin, että 82 prosentissa tapauksista rahoitussopimus oli allekirjoitettu päätöksentekoa seuraavan 60 päivän kuluessa. Lopuista 18 prosentista kolmessa prosentissa (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) rahoitussopimus oli allekirjoitettu yli 120 päivän kuluttua alkuperäisen päätöksen teosta. Tilanteessa on tapahtunut edistystä edellisiin varainhoitovuosiin nähden. Komission on kuitenkin ilmoitettava, mitä se aikoo tehdä varmistaakseen, että rahoitussopimukset tehdään vastedes noudattaen 60 päivän määräaikaa.

47

Rahoitussopimuksen laatiminen 60 päivän kuluessa ei merkitse, että sopimus allekirjoitetaan. Komissio myöntää kuitenkin, että sääntö edellyttää huolellisuutta rahoituspäätöstä toimeenpantaessa. Huolellisuutta onkin noudatettu suurimmassa osassa tapauksia, kuten tilintarkastustuomioistuimen esittämistä prosenttiosuuksista havaitaan.

48

Eri oikeudellisissa sitoumuksissa havaittiin pieni määrä yksittäisiä, merkitykseltään vähäisiä virheitä:

48

a)

Rahoitussopimuksia koskevissa vakuuksissa esiintyi toistuvia säännönvastaisuuksia: joitakin vakuuksia ei annettu lainkaan, jotkut vakuuksista olivat epätäydellisiä tai niitä ei annettu säädetyssä määräajassa.

a)

Komissio on toteuttanut toimenpiteitä parantaakseen pankkivakuuksien seurantaa. OLAS-järjestelmään on kehitetty pankkivakuuksia varten erityinen moduuli, ja lähetystöihin on lähetetty ohjeita.

b)

Yhä on havaittavissa tapauksia, joissa sopimuksiin on tehty jälkikäteen huomattavia muutoksia, minkä seurauksena niiden todellinen loppusumma ylittää sallittuja muutoksia koskevat enimmäisrajat.

c)

Tietyillä lähetystöillä on tapana allekirjoittaa hyväksymänsä sopimukset, mutta jättää ne päiväämättä. Hyväksyttyjen sopimusten päiväämistä ei edellytetä myöskään sopimuspuolilta tai kansallisilta tulojen ja menojen hyväksyjiltä. Lähetystöjen on tämän poikkeaman vuoksi vaikea varmistaa, että säännöksiä noudatetaan, koska säännökset perustuvat nimenomaan sopimuksen allekirjoittamispäivään (esimerkiksi tarkistettaessa, että kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä ei hyväksynyt sopimusta ennen kuin sopimuspuoli oli antanut suoritustakuun).

c)

Komissio muistuttaa, että lähetystön allekirjoitus merkitsee sopimuksen hyväksymistä. Hyväksymispäivämäärällä ei ole samanlaista arvoa sopimuksessa kuin sopimuspuolten allekirjoituksilla.

49

Maksujen suorittamisperusteissa havaittiin pieni määrä yksittäisiä, merkitykseltään vähäisiä virheitä:

a)

maksut eivät olleet sopimusehtojen mukaisia (tavaroiden hinnan, maksutavan, ominaisuuksien tai määrän osalta)

b)

korvattiin menoja, jotka eivät oikeuta tukeen, koska niitä ei mainita sopimuksessa

c)

korvattiin menoja, joita koskevia tositteita hakija ei ollut toimittanut, vaikka sopimuksessa sitä nimenomaisesti edellytettiin

d)

on maksettu palveluista, urakoista tai tavaroista, joiden suorittamisesta tai toteuttamisesta ei ole etukäteen saatu riittävää varmuutta.

50

Näiden virheiden lisäksi menettelyjen täytäntöönpanossa havaittiin useammin esiintyviä virheitä, joiden mahdollista vaikutusta maksujen arvoon on vaikeaa arvioida (esimerkiksi mahdollinen viivästyskorkojen maksaminen, jos tavarantoimittajien maksut ovat myöhässä).

50

Komissio arvioi, että viime vuosina maksut ovat viivästyneet huomattavasti harvemmin. Komissio aikoo jatkaa aloitettuja ponnisteluja ja noudattaa tilintarkastustuomioistuimen suosituksia.

51

Yleinen menettelyihin liittyvä säännönvastaisuus on, että kertomusten laadinnassa ei nodateta sopimuksessa asetettuja määräaikoja. Siinä tapauksessa, että kertomukset koskevat hankkeiden täytäntöönpanoa, viive on usein osoitus puutteellisesta hankkeiden rahoituksen hallinnoinnista. Tarkastussopimusten mukaisten kertomusten viivästynyt laatiminen vähentää merkittävästi tulojen ja menojen hyväksyjän mahdollisuuksia ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin ja tehokkaisiin jatkotoimiin. Näiden kertomusten olisi oltava myöhemmin suoritettavien maksujen ehtona.

51

Sopimusten edellyttämien kertomusten laatiminen on sopimuspuolten tehtävä. Komissio tekee parhaansa saadakseen ne määräajassa. Tilintarkastuskertomusten osalta tätä asiaa on jo käsitelty 42 kohdassa.

52

Ensisijaisesti parannettavien EKR:n sisäisen valvonnan osatekijöiden luetteloon voidaan lisätä vielä seuraavat tiettyjen maksujen tai tulojen käsittelyyn liittyvät poikkeamat:

52

a)

Paikallisilta Stabex-pankkitileiltä suoritettaviin maksuihin, jotka eivät näy komission tileissä, on saatava lupa sekä paikalliselta lähetystöltä että kansalliselta tulojen ja menojen hyväksyjältä. Lähetystö ei kuitenkaan aina ollut allekirjoittanut maksuja.

b)

Tiettyjen hankkeiden käteisvaroista saatuja pankkikorkoja ei viety kirjanpitoon, vaikka nämä on osoitettava asianomaisten hankkeiden varoihin. Tämä poikkeama voitaisiin korjata tarkastamalla asianmukaisesti pankkitietojen täsmäyttäminen.

b)

Työsuunnitelman mukaan hankkeen tilinpitäjällä on vastuu pankkikorkojen kirjaamisesta tileihin. Ulkoisten tarkastusten ansiosta komissio voi varmistaa moitteettoman tilinpidon.

53

Vuotuinen toimintakertomus ja lausuma kattavat yleiseen talousarvioon ja EKR:on liittyvät toimet, vaikka kummallakin alalla noudatetaan omaa varainhoitoasetustaan. Toimintakertomuksessa mainitaan EKR tietyissä kohdin kun taas toisaalla se jätetään mainitsematta, joten ei ole helppoa arvioida, missä määrin — jos lainkaan — käsitelty kohta tai esitetty varauma mahdollisesti liittyy EKR:oon (esimerkiksi valtioista riippumattomien järjestöjen muodostamasta yhdistyksestä esitetty varauma, joka koskee 25 miljoonan euron sopimuksia). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kertomusten luettavuuden parantamiseksi EKR:a koskevat tiedot ja arviot olisi vuotuisessa toimintakertomuksessa ja varsinaisessa lausumassa esitettävä vastaisuudessa selkeämmin.

53

Varauksella ei ole EKR:n kannalta vaikutusta, sillä kaikki elintarvikeavun välineeseen kuuluvat toimet rahoitetaan yhteisön talousarviosta saatavista varoista.

54

Todettavat saamiset ja Stabex-varojen asianmukainen käyttö muodostavat määrän, joka on hyvin todennäköisesti rahoitustietojen laadun kannalta olennainen. Tämän vuoksi pääjohtajan olisi pitänyt esittää niitä koskeva varauma (ks. kohdat 21).

54

Stabex-varat kuuluvat heti siirtämisensä jälkeen edunsaajamaille ja ne poistetaan virallisesti EKR:n tileistä. Sillä, miten edunsaajamaat käyttävät varoja, ei ole vaikutusta EKR:n tileihin.

55

Koska Stabex-varojen inventoinnista (ks. kohta 23) saadut tulokset olivat epätäydelliset, pääjohtajalla ei ollut käytettävissään kaikkia tietoja, jotka hän olisi tarvinnut voidakseen ottaa lausumassaan kantaa siihen, oliko varat käytetty aiottuun tarkoitukseen moitteetonta varainhoitoa koskevan periaatteen mukaisesti ja olivatko tilien perustana olevat toimet lailliset ja asianmukaiset.

55

Stabex-väline oli maksujen nopea suoritusväline, jonka tarkoituksena oli kompensoida AKT-maiden tärkeimmistä maataloustuotteista saatujen vientitulojen vähenemistä. Se lopetettiin, kun Cotonoun sopimukset tulivat voimaan huhtikuussa 2003. Viimeiset toteutettavat siirrot koskevat siis sellaisia varoja, joiden myöntämisestä kriteerit täyttäville tuensaajille on päätetty edeltävien vuosien aikana. Vuonna 2003 ei tehty Stabex-siirtoja. Pääjohtajan lausuma käsitteli vuotta 2003.

56

Edellä esitetyt havainnot on koottu taulukkoon, johon on merkitty indikaattorit valvontajärjestelmien toiminnassa tapahtuneen kehityksen arvioimista varten (ks. taulukko 4 ).

57

Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt useaan otteeseen huomautuksia peräkkäisten EKR:jen toteuttamiseen liittyvistä vaikeuksista ja pitänyt EKR:jen sisällyttämistä yleiseen talousarvioon yhtenä mahdollisena ratkaisuna ongelmaan (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Komissio sitoutui antamaan vuonna 2003 tiedonannon EKR:jen yleiseen talousarvioon sisällyttämisen eduista ja haitoista (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Komissio katsoo, että EKR:jen sisällyttäminen yleiseen talousarvioon ratkaisisi uusien EKR:jen käyttöönoton yhteydessä toistuvasti esiintyvät siirtymäkauden ongelmat ja mahdollistaisi AKT-valtioiden kanssa tehtyjen sopimusten täytäntöönpanon jatkumisen häiriöttä. Myös Euroopan parlamentti on esittänyt jo kauan tämänsuuntaisia suosituksia.

57

Komissio katsoo, että EKR:jen sisällyttäminen yleiseen talousarvioon ratkaisisi uusien EKR:jen käyttöönoton yhteydessä esiintyvät siirtymäkauden ongelmat. Komissio kuitenkin muistuttaa, että EKR:jen sisällyttämisellä yleiseen talousarvioon on muitakin etuja: menettelyjen yhtenäisyys, julkisen talouden avoimuus sekä neuvottelu- ja ratifiointiprosessista luopuminen, jolloin päästään myös siihen liittyvistä määräajoista. Ks. komission vastaus 12 kohtaan.

58

Komissio hyväksyi 8. lokakuuta 2003 tiedonannon neuvostolle ja Euroopan parlamentille ”Kohti AKT-maiden kanssa tehtävän yhteistyön täydellistä integroimista EU:n talousarvioon”, jossa se perusteli, miksi se kannattaa EKR:jen sisällyttämistä yleiseen talousarvioon. Kaikki asianosaiset (erityisesti AKT-valtiot) tarkastelivat kysymystä huolellisesti. Euroopan parlamentti on jo ilmaissut olevansa sitä mieltä, että talousarvioon sisällyttämisen olisi tapahduttava hetimiten (ks. varainhoitovuoden 2002 vastuuvapauden myöntämistä koskevan mietinnön 42 kohta).

58

Komissio on esittänyt useaan otteeseen EKR:jen sisällyttämistä yleiseen talousarvioon. Unionin laajeneminen ja vuosien 2007—2013 rahoitusnäkymiä koskevat päätökset huomioon ottaen erittäin hyvä ajankohta yleiseen talousarvioon sisällyttämiselle olisi vuosina 2007 ja 2008.

59

Tilintarkastustuomioistuin, Euroopan parlamentti ja neuvosto korostivat edellisten EKR:jen hallinnon tarkastusten yhteydessä (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), kuinka suuri merkitys vahvojen, tehokkaiden ja riippumattomien ylimpien tarkastuselinten perustamisella ja tukemisella voi olla AKT-valtioiden julkistalouden hoidon laadun parantamiselle ja erityisesti EKR:ista rahoitettujen toimien valvonnan tehostamiselle.

59-60

Ylimmille tarkastuselimille on annettu tukea suoraan erilaisten hankkeiden välityksellä talousarviotukea koskevien rahoitussopimusten ulkopuolella. Lisäksi tukea annetaan teknistä apua koskevien yksittäisten hankkeiden avulla, jotka rahoitetaan institutionaalista tukea koskevista budjettikohdista ja joihin sovelletaan EKR:n menettelyjä. Kyseiset varat täydentävät talousarviotukea koskeviin rahoitussopimuksiin perustuvia määrärahoja. Komissio on päivittänyt liitteen 6 tietoja ja sisällyttänyt liitteeseen edellä mainitut yksittäiset hankkeet. Kaikki rahoituslähteet huomioon ottaen suoraa tukea annetaan 9 maalle ja tuen mahdollisuutta tutkitaan 7 muussa maassa.

—

Silloin kun komissio ei tue suoraan ylimpiä tarkastuselimiä, tukea antaa usein jokin toinen rahoittaja, joka on sopinut komission kanssa asiasta.

—

Ylimmille tarkastuselimille annetaan myös usein tukea epäsuorasti määrittämällä talousarviotukea koskevissa rahoitussopimuksissa ehtoja ja/tai indikaattoreita tarkastuselinten aseman vahvistamiseksi ja niiden käytössä olevien välineiden parantamiseksi.

—

Komissio aikoo myös ottaa ylimmät tarkastuselimet mukaan julkistalouden arviointiin aina kun se on mahdollista.

60

Komissio ilmoitti kannattavansa asiasta laadittua analyysiä ja toimivansa sen mukaisesti, mutta huomautti kuitenkin tukevansa asteittaista lähestymistapaa, koska ala on komissiolle uusi ja poliittisesti arkaluonteinen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Ylimpiin tilintarkastuslaitoksiin käytettyjä EKR-varoja koskevan Euroopan parlamentin pyynnön (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) mukaisesti komissio esitti luettelon 14:stä, erityisesti julkisen valvonnan järjestelmän tukea koskevasta hankkeesta varainhoitovuoden 2003 varainhoidosta antamansa selvityksen liitteessä 5. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että hankkeista on ilmeistä hyötyä. Ne koskevat pääasiassa valtionvarainministeriöiden ja joissakin tapauksissa niiden sisäisen valvonnan yksikön kehittämistä. Vain yksi tai kaksi hanketta on kuitenkin tarkoitettu pääasiallisesti ylimpien kansallisten tarkastuselinten kehittämiseen.

61

Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt useaan otteeseen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) Stabex-varoja koskevia huomautuksia. Tilintarkastustuomioistuin palasi kaikissa huomautuksissaan siihen, että kirjanpidon avulla ei voitu seurata asianmukaisesti, milloin ja millä tavalla varat on lopullisesti käytetty.

61

Heti kun Stabex-varat on toimitettu edunsaajamaille, ne ovat näiden omaisuutta eivätkä enää näy EKR:n kirjanpidossa, vaikka lähetystöt edelleen valvovat tarkasti varojen käyttöä. Komissio teki vuonna 2003 inventaarion Stabex-varoista osana kirjanpidon ulkopuolista seurantaa.

62

EuropeAid-yhteistyötoimisto muistutti hiljattain, että AKT-valtiot voivat käyttää Stabex-varoja vasta tiettyjen ehtojen täytyttyä ja komission annettua hyväksyntänsä ja että se ryhtyisi toimenpiteisiin seurannan ja raportoinnin (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) varmistamiseksi.

62

Stabex-varojen käyttöä koskevien, lähetystöjen toimittamien inventaarioiden (tilanne 31. joulukuuta 2003) perusteella ennen varainhoitovuoden 2004 loppua otetaan käyttöön tarkemmat vakiomenettelyt ja -mallit, joiden on tarkoitus olla täysin käyttövalmiit vuonna 2005.

63

Komissio inventoi vuonna 2003 kaikki ne AKT-valtioille aiemmin siirretyt Stabex-varat, jotka osittain käyttämättöminä olivat vuoden 2002 lopussa edelleen talletettuina pankkitileillä. Vuoden 2003 lopullisen tilinpäätöksen esittämisen aikaan osa tiedoista puuttui edelleen, mutta saamiensa tietojen perusteella komissio saattoi kuitenkin ensimmäisen kerran pitkään aikaan antaa arvion edunsaajavaltioiden käyttämättä olevista määristä (noin 700 miljoonaa euroa).

63

Niiden tietojen perusteella, jotka 80 prosenttia edunsaajamaista oli toimittanut komissiolle 1. heinäkuuta 2004 mennessä ja jotka kattoivat 97 prosenttia seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n kaikista Stabex-varoista, käyttämättä olevien varojen määrä oli 31. joulukuuta 2003 noin 700 miljoonaa euroa.

64

Komissio jakaa vastuun varoista edunsaajamaiden kanssa, vaikka varat on siirretty edunsaajamaille ja otettu muodollisesti EKR:jen tileiltä. Komissio valvoo, käytetäänkö varat moitteettomasti, valtuuttamalla edustajansa allekirjoittamaan lopulliset maksut. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli tarkastuslausuman laadinnan yhteydessä tätä komission hallinnon osa-aluetta. Stabex-varat on yleensä tarkoitettu tuottaviin sijoituksiin sillä alalla, jolla siirtopäätöksen perusteena oleva vientitulojen vähentyminen on ilmennyt (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), mutta niitä käytetään joskus yhteisestä sopimuksesta sellaisten toimien tukemiseen, jotka eivät näytä mitenkään liittyvän kyseiseen alaan (esimerkiksi Kenialle myönnetty 50 miljoonan euron talousarviotuki, joka rahoitettiin kahvin vientitulojen menetyksiin liittyvistä korvauksista, käytettiin pääasiassa opettajien palkkoihin).

64

Suurin osa Stabex-varoista on yleensä käytetty maaseudun väestön hyväksi. Kenian tapauksessa mainittu 50 miljoonan euron talousarviotuki käytettiin toimiin nimenomaan sellaisilla alueilla, jotka kärsivät Stabex-varojen käytön edellytyksenä olevista vientitulojen menetyksistä.

65

Stabex-varojen hallinnointi ja seuranta kirjanpidossa ei ole yleisesti ottaen ollut riittävän kurinalaista. Komissiolla on suurelta osin tämän vuoksi ollut vaikeuksia valvoa varojen kirjanpitotietoja. Stabex-varoista syntyvät korkotulot kirjataan ja käytetään joskus säännönvastaisesti (erityisesti Papua-Uudessa-Guineassa ja Salomonsaarilla, jossa kirjaamatta jääneet korkotulot käytettiin täysin perustelemattomien kulujen kattamiseen).

65

Vuonna 2003 suoritetun inventoinnin johdosta komissio laatii uudet, tarkemmat ohjeet Stabex-varojen käyttöä varten varmistaakseen jäljellä olevien varojen asianmukaisen käytön ja tarkemman seurannan.

66

Komissio on itse asiassa kiinnittänyt alusta lähtien liian vähän huomiota Stabex-varojen asianmukaista käyttöä koskevan seurannan vähimmäisedellytyksiin. Komisson lähetystöillä ei ollut käytössään varojen seurantaan liittyviä viitekehyksiä eikä suuntaviivoja. Kumppaneille asetettiin ainoastaan yksi vaatimus, joka koski selontekoa Stabex-varojen käytöstä. Vaatimusta ei käytännössä aina noudatettu, ja se osoittautui nopeasti riittämättömäksi.

66

Tässä yhteydessä on otettava huomioon Stabexin historiallinen tavoite ja Stabex-varojen hajautettu hallinto siitä lähtien, kun ne on siirretty edunsaajamaille. Stabexin alkuperäisenä tavoitteena oli kehittää nopea maksutapa ja joustava järjestelmä korvausten maksamiseksi suoraan pienviljelijöille, jotka olivat menettäneet tuloja kuluneen maatalousvuoden aikana. Vaikka Stabex-välineen erityisluonteen takia Stabex-varojen seurannan viitekehys ei ole ollut kovin tarkasti määritelty, on kyllä ollut tiedossa, että seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n sääntöjä ja menettelyjä sovelletaan myös Stabexiin. Eräät lähetystöt ja kansalliset tulojen ja menojen hyväksyjät ovat onnistuneet hallinnoimaan välinettä hyvin.

67

On ensiarvoisen tärkeää, että komission nyt ottaessa valvontaansa toimet, joiden käynnistämisestä on joissakin tapauksissa kulunut yli kymmenen vuotta, se sopii kumppaniensa kanssa yhteisestä strategiasta, jotta käyttämättömät varat selvitetään lopullisesti. Päätettyään asianmukaisesta oikeudellisesta kehyksestä komissio voisi harkita käyttävänsä varoja edunsaajamaille muuten myöntämiensä talousarviotukien täydentämiseen.

67

Komissio tekee kaikkensa varmistaakseen, että edunsaajamaat ottavat käyttöön jäljellä olevat Stabex-varat vuoden 2005 loppuun mennessä ja että talousarviotuki muodostaa ensisijaisen rahoituslähteen aina kun se on mahdollista.

68

Komission on joka tapauksessa huolehdittava siitä, että Cotonoun sopimuksissa tarkoitettuja vastaavanlaisia toimia (FLEX-lisätukijärjestelmä) hallinnoidaan asianmukaisesti ja seurataan siten, että komissio voi kohtuullisessa ajassa osoittaa, että kyseiset varat on käytetty tarkoituksenmukaisesti.

68

Flex-välineen varat tulevat joko talousarviosta tai yhdeksännen EKR:n ohjelmoitavasta osuudesta (A-määrärahat). Kummassakin tapauksessa varat otetaan yhdeksännen EKR:n standardoituun kirjanpitojärjestelmään, ja varoihin sovelletaan sen mukaisia sääntöjä. Stabex-varojen yhteydessä esiintyneitä ongelmia ei siis ole odotettavissa Flex-välineen kohdalla.

69

Noin kaksi prosenttia EKR:jen avustuksista osoitetaan monivuotisiin pienimuotoisia hankkeita koskeviin ohjelmiin, joilla rahoitetaan pieniä infrastruktuureja. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli ohjelmien hallinnointia ja valvontaa, josta vastasivat komission keskusyksiköt ja kuuden AKT-valtion (Ghanan, Madagaskarin, Malawin, Ugandan, Sambian ja Zimbabwen) osalta komission lähetystöt. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös, oliko ohjelmille asetetut tavoitteet saavutettu.

70

Tärkeimmät huomautuksista koskevat ohjelmien laadintaa, täytäntöönpanoa ja konkreettisia tuloksia otokseen kuuluvissa valtioissa. Tilintarkastustuomioistuimen arvio pienimuotoisia hankkeita koskevista ohjelmista on positiivinen, mutta tarkastuksessa havaittiin kuitenkin seuraavaa:

70

Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen myönteiseen arvioon monivuotisista pienimuotoisia hankkeita koskevista ohjelmista.

a)

Komission keskusyksiköillä ei ole riittävästi tietoa ohjelmista, eivätkä ne ole toimittaneet lähetystöille asianmukaisia ohjeita. Ohjelmien hallintoyksiköillä AKT-valtioissa ei aina ole selkeää oikeudellista asemaa. Ohjelmien täytäntöönpano työsuunnitelmien avulla on joissakin tapauksissa sekavaa ja aikaavievää. Hallinto- ja valvontamenettelyt ovat yleisesti ottaen tyydyttäviä, mutta niissä on kuitenkin puutteita, ja tietojärjestelmät ovat usein huonosti laadittuja tai niitä ei osata käyttää.

a)

Keskusyksiköt ovat kohdanneet aiemmin vaikeuksia kyseisten ohjelmien tiiviissä seurannassa, mutta ne aikovat tehostaa rooliaan antamalla aihekohtaista tukea ja jakamalla tietoa parhaista toimintatavoista. Ne valmistelevat myös parhaillaan ohjelmia koskevaa yleisopasta.

b)

Vaikka hankkeiden vaikutuksen tarkka arvioiminen onkin oletettua vaikeampaa, pienimuotoisten hankkeiden hyödyllisyys väestölle on laajasti todistettu ja perusteltavissa. Näyttäisi siltä, että riittävät edellytykset pidemmän aikavälin vaikutuksille ovat olemassa, mutta paikallishallinnon heikkous saattaa vaikuttaa kehitykseen.

b)

Komissiossa pidetään erittäin tärkeänä instituutioiden toimintavalmiuksien kehittämistä kaikilla tasoilla hankkeiden tulosten kestävyyden takaamiseksi. Paikallisviranomaisia ja kuntia kannustetaan mahdollisuuksien mukaan tukemaan väestön osallistumista hankkeisiin ja tulosten kestävyyttä.

71

Tarkastuksen perusteella tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota:

71

Komissio hyväksyy vastauksissaan suurimman osan tilintarkastustuomioistuimen huomioista ja suosituksista ja esittää, miten se aikoo toteuttaa tilintarkastustuomioistuimen keskeiset suositukset.

a)

parantamaan keskusyksiköidensä toimintaa tämänkaltaisen yhteistyön hyödyntämisen lisäämiseksi

a)

vahvistaa tukirooliaan,

b)

laatimaan lähetystöjä varten pienimuotoisiin hankkeisiin soveltuvat tarkat ja johdonmukaiset ohjeet, parantamaan hallintojärjestelmän valvontaa ja oikeusperustaa ohjelmien täytäntöönpanon seurannan helpottamiseksi

b)

koota parhaat toimintatavat yksityiskohtaiseen oppaaseen ja huolehtia siitä, että ohjelmien hallinto on vastedes luotettavampaa ja tehokkaampaa,

c)

valvomaan, että ohjelmien täytäntöönpano mahdollistaa hankkeen seurannan koko sen elinkaaren ajan ja aikataulujen noudattamisen väestön ensisijaisten odotusten mukaisesti

c)

saada paikallisviranomaiset ja kunnat mukaan hankkeisiin aina kun se on mahdollista, jotta ne tukisivat hankkeiden onnistumista ja niiden tulosten jatkuvuutta. Cotonoun sopimuksen määräyksissä on lisätty hajautetun hallinnon toimijoiden osallistumismahdollisuuksia,

d)

ottamaan käyttöön realistisia tulosten mittausmenetelmiä, selvittämään tarkemmin, miten pienimuotoisten hankkeiden jatkuvuus keskipitkällä aikavälillä voitaisiin turvata AKT-valtioissa erityisesti paikallishallinnon roolin osalta, ja suosimaan arviointeja, jotka kattavat useita valtioita.

d)

aloittaa vuonna 2004 monivuotisten pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien järjestelmällisen, monialaisen arvioinnin.