30.11.2004   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 295/1

I—XI

1—10

1—7

8—10

11—25

11—12

13—15

16—21

22—23

24—25

26—35

26—27

28—30

31—35

36—57

36—37

38—40

41—47

48—49

50—51

52—57

58—80

58—60

61—65

66—67

68—76

77—80

81—97

81—90

91—95

96—97

98—109

98—103

104—109

110—121

I

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityinen liittymisohjelma (Sapard-ohjelma) on ensimmäinen hajautetusti täytäntöön pantava yhteisön ulkopuolelle osoitettavan tuen ohjelma. Ohjelman tavoitteena on edistää yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa ja ratkaista Sapard-ohjelmasta tukea saavien kymmenen maan (1) maatalousalan sopeuttamiseen ja maaseutuun liittyviä ongelmia. Jäljempänä näihin kymmeneen maahan viitattaessa käytetään ilmaisua ”Sapard-maat”. Liittymistä edeltävän ajan budjetti oli huomattavasti aiempaa suurempi, ja Sapard-ohjelman kohdalla sitä oli määrä hallinnoida juuri luotujen rakenteiden avulla vastikään laadittujen sääntöjen mukaisesti, minkä johdosta tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen tarkoituksenaan saada vastaus kysymykseen: ”Onko Sapard-ohjelma hyvin hallinnoitu?” (ks. kohdat 1–10).

II

Kysymykseen saadun vastauksen mukaan hallinnointi on ollut laadultaan kirjavaa. Sapard-ohjelman käynnistäminen viivästyi huomattavasti, mikä johtui osaksi siitä, että komissio ei ollut laatinut ohjelmaa koskevia suunnitelmia tarpeeksi aikaisessa vaiheessa. Tästä huolimatta Sapard-ohjelman täytäntöönpanon tahti on kiihtynyt, vaikka ohjelman päätavoitteita ei ollut saavutettu vuoden 2003 loppuun mennessä. Suurimmassa osassa Sapard-maita ohjelman täytäntöönpanon viivästyminen on johtunut osaksi siitä, että komissio ei antanut ohjeita eikä tarjonnut opastusta, että kyseisillä valtioilla on ollut lyhyessä ajassa paljon omaksuttavaa ja että joitakin toimenpiteitä ei ole vielä aloitettu toteuttamaan.

III

Osa käytettävissä olevista varoista jäi käyttämättä ja budjetit oli arvioitu järjestelmällisesti liian suuriksi, koska Sapard-ohjelman käyttöönotto ja täytäntöönpano kestivät poikkeuksellisen kauan. Yksityiskohtaiset täytäntöönpanoa koskevat säännöt ja periaatteet eivät olleet vielä siinä vaiheessa valmiit, kun neuvosto hyväksyi Sapard-ohjelmaa koskevan asetuksen vuoden 1999 kesäkuussa. Tarvittavien järjestelmien käyttöönotto Sapard-maissa kesti joissakin tapauksissa kauan eikä komissio ole analysoinut viivästymisen syitä. Sapard-ohjelmaa koskevien sääntöjen vaatimuksia tiukemmat, raskaat hallinnolliset menettelyt ovat estäneet panemasta ohjelmaa täytäntöön ripeästi ja tehokkaasti aina siitä lähtien kun Sapard-ohjelma otettiin käyttöön kyseisissä maissa (ks. kohdat 11–25).

IV

Komissio teki oikean valinnan päättäessään panna ohjelman täytäntöön hajautetusti, koska rahoitettavia hankkeita oli todennäköisesti paljon, mutta se aliarvioi täytäntöönpanon vaatiman ajan. Komission hajautettu Sapard-ohjelman hallinnointi ei takaa täytäntöönpanossa ilmenneiden ongelmien aktiivista ja järjestelmällistä yksilöintiä ja seurantaa, vaikka komissio järjesti seminaareja ja oli muilla tavoin yhteyksissä Sapard-maihin. Tämän vuoksi parhaita käytäntöjä ei sovellettu kaikissa Sapard-maissa (ks. kohdat 26–35).

V

Neljän ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana lopullisille edunsaajille maksettiin vain 323 miljoonaa euroa (14,8 prosenttia) käytettävissä olevista 2 183 miljoonan euron määrärahoista. Liittymistä edeltävänä aikana (kahdeksalla kymmenestä hakijavaltiosta 1. tammikuuta 2000 — 1. toukokuuta 2004) menot olivat vähäisiä, mikä ei ole juuri edistänyt Sapard-ohjelmassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista. Bulgarian ja Romanian osalta liittymistä edeltävän ajan on tarkoitus kestää 1 päivään tammikuuta 2007 asti, minkä vuoksi ohjelmalla voidaan olettaa olevan paljon suurempi vaikutus. Puolassa Sapard-ohjelmasta maksetaan ainakin 17,7 miljoonaa euroa arvonlisäveroina valtion talousarvioon, mikä ei tule edistämään Sapard-ohjelman tavoitteiden saavuttamista (ks. kohdat 36–40).

VI

Ensimmäiset tulokset päätökseen saatetuista hankkeista osoittavat, että maataloustuotteiden jalostukseen tarkoitetut varat on yleensä käytetty maataloustuotannon laatua parantavien hankkeiden (eli laatustandardit ja terveyttä koskevat standardit sekä ympäristönsuojelulliset tavoitteet täyttävien hankkeiden) sijasta maataloustuotantoa lisääviin hankkeisiin (ks. kohdat 41–47).

VII

Komissio ei ole välittänyt tietoja siitä, miten hyvin Sapard-ohjelman tavoitteet on saavutettu, vaan se on keskittynyt sen sijaan hallintorakenteiden luomiseen. Hallintorakenteiden luomisella on ollut myönteistä vaikutusta, koska Sapard-ohjelman avulla kansalliset viranomaiset ovat saaneet EU-varojen hallinnoinnista käytännön kokemusta, mistä heillä tulee olemaan hyötyä liittymisen jälkeen. Vaikutus oli kuitenkin rajallinen maatalouden ympäristötoimenpiteiden osalta, jotka ovat liittymisen jälkeisen ajan kannalta tärkeimpiä toimenpiteitä (ks. kohdat 48–57).

VIII

Sapard-ohjelmassa edellytetään, että komissio antaa toimittamiensa tarkastusten perusteella ennakkohyväksyntänsä asianomaisissa maissa käyttöön otettaville järjestelmille. Täten on varmistettu, että tarkasti määritellyt järjestelmät ja keskeiset valvontamenettelyt olivat jo käytössä ennen kuin varoja voitiin käyttää. Tämä edellytys erottaa Sapard-ohjelman olennaisella tavalla muista jäsenvaltioissa täytäntöön pantavista vertailukelpoisista ohjelmista, jotka voidaan panna täytäntöön toimittamatta tarkastuksia tai edellyttämättä komissiolta ennakkohyväksyntää (ks. kohdat 58–60).

IX

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Sapard-järjestelmien osalta, että järjestelmät sisälsivät keskeiset osa-alueet, menettelyt oli asianmukaisesti dokumentoitu, suunnitellut järjestelmät toimivat yleisesti ottaen myös käytännössä ja useimpien tarkastettujen tiedostojen osalta sovellettiin tarkastamismenettelyjä. Vaikeuksia aiheuttivat järjestelmät, joista siirrettiin tietoja Sapard-järjestelmiin. Kyseiset järjestelmät eivät olleet saaneet komissiolta ennakkohyväksyntää eivätkä ne olleet laadultaan samantasoisia. Näin oli erityisesti laatustandardien, terveyttä koskevien standardien ja ympäristönormien noudattamista arvioivien kansallisten tarkistusten kohdalla, joiden havaittiin olevan riittämättömiä (ks. kohdat 61–80).

X

Pääasialliset täytäntöönpanoon liittyvät ongelmat johtuivat siitä, että mahdollisilla edunsaajilla ei ollut riittävästi omia varoja, heidän oli vaikeaa saada luottoa ja heillä oli taakkanaan raskaat hallinnolliset menettelyt. Tämä johti siihen, että Sapard-ohjelmassa suosittiin taloudellisesti vahvoja toimijoita, jotka olivat paremmin järjestäytyneitä ja joilla oli tarpeeksi pääomaa sekä mahdollisuus ottaa lainaa. Käytäntö osoittautui haitalliseksi pienemmille maatiloille ja yrityksille, joiden on muutenkin ponnisteltava kaikkein eniten yltääkseen standardien mukaiselle tasolle ja ajanmukaistaakseen ja tehostaakseen toimintaansa (ks. kohdat 81–97).

XI

Yksityissektorin hankintoja ja yleiskuluja koskevat säännöt ja tarkistukset olivat riittämättömiä. Tarkistuksia liian suuriksi merkittyjen laskujen hyväksymisen ja maksamisen estämiseksi ei tehty (ks. kohdat 98–109).

1.

Luxemburgin Eurooppa-neuvosto päätti joulukuussa 1997 käynnistää laajentumisprosessin tarkoituksenaan auttaa hakijavaltioita valmistautumaan Euroopan unioniin liittymiseen. Prosessiin sisältyi vahvistettu liittymistä edeltävä strategia, jolla Keski- ja Itä-Euroopan maita pyrittiin avustamaan niiden pyrkimyksissä tulla Euroopan unionin jäsenvaltioiksi ja edesauttamaan kyseisten maiden säännöstöjen yhdenmukaistamista mahdollisimman pitkälle yhteisön säännöstön mukaisiksi (2). Liittymistä valmistelevaa tukea päätettiin liittymistä valmistelevan strategian mukaisesti lisätä huomattavasti: vuodesta 2000 alkaen tuki sisältäisi jo käynnissä olevan Phare-ohjelman (3) ohella rakennevälineen ja maataloudelle annettavan tuen.

2.

Tämän johdosta käynnistettiin 1. tammikuuta 2000 maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityinen liittymisohjelma (Sapard-ohjelma). Sapard-ohjelmaa koskevassa asetuksessa (4) eritellään ohjelman tavoitteet seuraavasti:

3.

Ohjelmaa on hallinnoitu talousarvion osaston B7-0 (Liittymistä edeltävä strategia) 1 luvusta (5). Vuosina 2000–2003 kymmenellä Sapard-maalla oli käytettävissään 2 183 miljoonaa euroa (6). Liitteessä 1 esitetään kyseisten määrärahojen jakautuminen maakohtaisesti.

4.

Maataloustuottajille (pääasiassa maatilalla tehtäviin maatalouskonehankintoihin) ja jalostusyrityksille (pääasiassa laitehankintoihin) EU-varoista ja kyseisten maiden kansallisista varoista Sapard-ohjelman kautta myönnetyllä tuella katetaan jopa 50 prosenttia tukeen oikeuttavista kustannuksista; edunsaaja rahoittaa itse jäljelle jäävän osan (50 prosenttia tai enemmän) (7). Paikallisten yhteisöjen osalta Sapard-tuki (maaseudun kehittämisen infrastruktuuria — kuten paikallistiestöä ja viemärijärjestelmiä — koskeva tuki) on jopa 100 prosenttia. Kussakin hankkeessa (riippumatta siitä, onko julkista tukea myönnetty 50 tai 100 prosenttia) EU rahoittaa 75 prosenttia maksettavasta tuesta kansallisten viranomaisten rahoittaessa loput 25 prosenttia.

5.

Sapard-ohjelma on ainutlaatuinen siinä mielessä, että se on ensimmäinen yhteisön ulkopuolelle osoitettavan tuen ohjelma, joka pannaan täytäntöön hajautetusti. Tämä tarkoittaa sitä, että hankkeiden valinnalle, tarjouksille tai sopimuksille ei tarvitse saada komissiolta etukäteen hyväksyntää (8). Sapard-maissa harjoitettavassa hajoitetussa hallinnossa on tosin noudatettu tarkasti EU:n jäsenvaltioissa luotujen järjestelmien mallia; komissio antoi hyväksyntänsä ”maatalouden ja maaseudun kehittämistä koskevan ohjelman” täytäntöönpanolle kussakin Sapard-maassa. Sapard-ohjelmaa koskevassa asetuksessa säädetään, että ohjelmien on perustuttava Sapard-maiden laatimiin suunnitelmiin, joiden on liityttävä asetuksessa määriteltyihin 15 toimenpiteeseen.

6.

Rahoituksen kohteeksi valittiin toimenpiteitä, joissa keskityttiin maatalouden jalostukseen tehtäviin investointeihin (maataloustuotteiden jalostuksen ja kaupan pitämisen parantaminen sekä maatilojen investoinnit), ja maaseudun kehittämiseen tähtääviä toimenpiteitä (maaseudun infrastruktuurin kehittäminen ja parantaminen). Sapard-maat pitivät näitä toimenpiteitä ensisijaisina muihin mahdollisiin toimenpiteisiin, kuten maaseudun ympäristötoimenpiteisiin ja metsätalouteen ja maatalousalueiden metsitykseen liittyviin toimenpiteisiin nähden, joille hakijavaltiot myönsivät vain 4 prosenttia kaikista varoista. Liitteessä 1 esitetään maakohtaisesti kyseisten määrärahojen jakautuminen kutakin pääasiallista toimenpidettä ja edunsaajaa kohden.

7.

Ohjelman täytäntöönpanosta ja tuen maksamisesta Sapard-maissa vastaa Sapard-virasto. Mahdolliset edunsaajat lähettävät hakemuksensa viraston paikallisiin toimipisteisiin. Valtiovarainministeriössä erillisenä yksikkönä toimiva kansallinen rahasto esittää maksupyynnöt komissiolle ja vastaanottaa tältä saamansa maksut sekä antaa varat Sapard-viraston käyttöön.

8.

Liittymistä edeltävän ajan budjetti kasvoi yleisesti ottaen huomattavasti ja jopa kaksinkertaistui vuosien 1999 ja 2000 aikana. Sapard-ohjelman osalta menoja oli määrä hallinnoida juuri luotujen rakenteiden avulla vastikään laadittujen sääntöjen mukaisesti. Tämän johdosta tilintarkastustuomioistuin päätti toimittaa tarkastuksen tarkoituksenaan saada vastaus seuraavaan kysymykseen: ”Onko Sapard-ohjelma hyvin hallinnoitu?”. Tarkastusta varten määriteltiin kolme tavoitetta, joilla pyrittiin tarkistamaan:

9.

Tarkastukset toimitettiin komissiossa (maatalouden pääosastossa) ja neljässä Sapard-maassa (Bulgariassa, Liettuassa, Puolassa ja Romaniassa). Asiakirjoihin perustuvia tarkastuksia toimitettiin otokseen valittujen 76 hankkeen osalta. Otokseen kuuluvista hankkeista 42 hankkeen osalta toimitettiin tarkastus paikan päällä marraskuun 2002 ja syyskuun 2003 välisenä aikana. Otokseen sisältyvät hankkeet kattoivat keskeiset tarkastuksen aikana täytäntöönpannut toimenpiteet, jotka edustivat 95:tä prosenttia kaikista kyseisissä neljässä maassa tehdyistä sopimuksista ja suoritetuista maksuista (9). Tämän lisäksi tarkistettiin Sapard-maissa käyttöön otettujen järjestelmien keskeiset osa-alueet. Tarkastuskäyntien kohteena olleiden maiden ylimpien tarkastuselinten henkilöstö toimi yhteistyössä tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien kanssa ja avusti heitä tarkastuksissa.

10.

Sapard-ohjelman tarkastus perustui tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa (10) julkaistuihin havaintoihin aiemmin toimitetuista tarkastuksista, joissa oli keskitytty ohjelman käyttöönottoon ja komission Sapard-järjestelmistä tekemiin analyyseihin ja niiden seurantaan. Päätelmissä todettiin ensisijaisesti, että Sapard-välineen käyttöönotto kesti huomattavan kauan erityisesti siitä syystä, että aikaa kului monitahoisen oikeusperustan yksityiskohtien selvittämiseen ja määrittämiseen ja että hallinto- ja valvontajärjestelmät eivät sisältäneet riittäviä tarkistuksia riskialueilla esimerkiksi henkilöstön valinnan, kaksinkertaisen rahoituksen estämisen, moitteettoman varainhoidon, pankkikorkojen ja ympäristöä, hygieniaa ja eläinten hyvinvointia koskevien vähimmäisvaatimusten osalta.

11.

Kaaviosta 1 käy ilmi Sapard-ohjelman täytäntöönpanon vaiheet ensimmäisestä lainsäädäntöesityksestä aina joulukuun 31 päivään 2003 asti. Laatikoissa esitetään keskeisten vaiheiden päättymistä koskevat tiedot. Osassa ”A” ilmoitetuista summista käy ilmi yhteisön yleiseen talousarvioon kirjatun kokonaisrahoituksen (11) ja edunsaajien kanssa tehtyjen sopimusten kokonaissumman välinen ero. Ero kuvastaa talousarviossa käytettävissä olevaa määrää, jota Sapard-maat eivät käyttäneet, koska kyseisten maiden järjestelmien hyväksyminen vaati niin paljon aikaa, minkä seurauksena täytäntöönpanoon liittyvistä vaikeuksista aiheutui kyseisissä maissa viivästyksiä. Kohdissa 81–95 käsitellään kahta pääasiallista täytäntöönpanoon liittyvää ongelmaa.

12.

Osasta ”B” käy ilmi lopullisten edunsaajien kanssa tehtyjä sopimuksia koskeva määrä, jota ei ole vielä maksettu. Tämä kuvastaa hankkeiden täytäntöönpanoon tarvittavaa aikaa — esimerkiksi rakennushankkeiden täytäntöönpano kestää tavallisesti yli vuoden — mutta on myös osoitus hallinnosta johtuvista viivästyksistä (ks. kohta 16 ja sitä seuraavat kohdat). Osasta ”C” käy ilmi edunsaajien tosiasiassa saamat varat.

13.

Neuvosto hyväksyi kesäkuussa 1999 komission esittämän Sapard-ohjelmaa koskevan asetusehdotuksen. Tästä syntyi uusi ja monitahoinen lainsäädäntökehys, joka vaati määrittelyä. Komissiossa kului seitsemän kuukautta täytäntöönpanoa koskevien periaatteiden vahvistamiseen, kuusi kuukautta yksityiskohtaisten sääntöjen laatimiseen ja hyväksymiseen, kuusi kuukautta sopimusten laatimiseen, neuvottelemiseen ja hyväksymiseen Sapard-maiden kanssa. Täten oikeusperusta vahvistettiin 29. marraskuuta 2000 (12). Vuoden 2001 maaliskuun loppuun mennessä kaikki maat olivat allekirjoittaneet sopimukset.

14.

Sapard-asetusehdotus (13) esitettiin vuoden 1998 maaliskuussa ja neuvosto hyväksyi asetuksen vuoden 1999 kesäkuussa, mutta komissio ei käyttänyt niiden väliin jäävää aikaa hyväkseen valmistellakseen asetuksen täytäntöönpanoa. Näiden 15 kuukauden aikana olisi voitu valmistella toimintalinjoja ja nopeutettua täytäntöönpanoa selkeyttäviä yksityiskohtaisia periaatteita ja sääntöjä.

15.

Lainsäädäntökehys saatiin valmiiksi vuoden 2000 marraskuussa, jonka jälkeen Sapard-ohjelman käynnistyminen riippui siitä, kuinka nopeasti Sapard-maat ottavat järjestelmät käyttöön. Joissakin valtioissa asiat etenivät ripeästi: komissio hyväksyi Bulgariassa joitakin toimenpiteitä varten perustetut järjestelmät vuoden 2001 toukokuussa. Toisissa valtioissa aikaa kului enemmän. Unkari aloitti tiettyjen Sapard-ohjelman toimenpiteiden täytäntöönpanon vasta 27. marraskuuta 2002.

16.

Sapard-ohjelmaa koskevien sääntöjen vaatimuksia tiukemmat, raskaat hallinnolliset menettelyt ovat estäneet panemasta ohjelmaa ripeästi ja tehokkaasti täytäntöön siitä lähtien kun Sapard-ohjelma otettiin käyttöön kyseisissä maissa. Jäljempänä annetaan joitakin esimerkkejä tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista (ks. myös kohta 91 ja sitä seuraavat kohdat).

17.

Romania oli toiseksi viimeinen Sapard-maa, jonka järjestelmä hyväksyttiin osittain, mutta maa ei ollut vuoden 2002 elokuussa hyvin valmistautunut soveltaakseen ohjelmaa. Hakemuksen vastaanottamisesta sen hyväksymiseen kului jopa seitsemän ja puoli kuukautta. Tilanne on parantunut vuoden 2003 huhtikuusta, koska Romanian viranomaiset ovat muuttaneet tiettyjä menettelyjä ja lisänneet hakemuksia käsittelevän henkilöstön määrää. Viivästyksistä huolimatta Romanian viranomaiset voivat käyttää kaikki koko seitsemän vuoden kaudeksi (2000–2006) maaseudun infrastruktuurin kehittämiseen myönnetyt varat, koska hakemuksia vastaanotettiin niin suuri määrä.

18.

Myös Puolassa vastaanotettiin suuri määrä vastaavanlaisia hankkeita koskevia hakemuksia. Sapard-ohjelman säännöistä riippumattomista hallinnollisista syistä johtuen käytettävissä olevaa yli 250:tä miljoonaa euroa käytettiin ainoastaan vuoden ajan (14). Tämä esti panemasta Sapard-ohjelmaa tehokkaasti täytäntöön.

19.

Liettuassa hankehakemuksen lähettämisestä sopimuksen allekirjoittamiseen kuluu keskimäärin 4,5 kuukautta. Hakemusten hyväksyntään liittyvät viipeet johtuvat ennen kaikkea kaikkien hankehakemusten arvioinnista vastaavassa yksikössä vallitsevasta henkilöstöpulasta.

20.

Bulgariassa Sapard-virasto toimittaa uudelleen kaikki paikallistason tarkistukset keskushallinnon tasolla. Tämä pidentää kunkin hankkeen hyväksymistä noin yhdellä kuukaudella (viivästyttäen näin ollen hankkeen täytäntöön panemista) ja kutakin maksun hyväksymisvaihetta noin yhdellä kuukaudella. Järjestelmien perustamisen jälkeen on tarpeen tarkistaa kaikki kahteen kertaan, mutta muulloin kaksinkertaisen tarkistamisen tarvetta olisi harkittava.

21.

Kuten kohdasta 35 käy ilmi, komissio ei ole aktiivisesti pyrkinyt yksilöimään edellä kuvatun kaltaisia täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia. Komissio on joissakin tapauksissa ryhtynyt toimenpiteisiin ja keskustellut asiasta kyseisen maan kanssa, mutta sitä ei ole tehty järjestelmällisesti.

22.

Komissio ei ole analysoinut ensisijaisia syitä, jotka johtivat siihen, että Sapard-maat ottivat järjestelmän käyttöön viiveellä. Analyysi olisi ollut osoitus hyvästä hallintotavasta. Analyysissa olisi arvioitava komission roolia, ja siitä olisi ollut hyötyä, koska Sapard-maat olisivat voineet ottaa huomioon onnistumiseen vaikuttavat keskeiset tekijät luodessaan EU:n varojen hoitoon tarkoitettuja järjestelmiä.

23.

Komissio ei myöhemminkään edellyttänyt, että tällainen analyysi tehtäisiin kussakin Sapard-maassa ohjelman väliarvioinnin yhteydessä. Järjestelmien käyttöönoton onnistumiseen vaikuttavat keskeiset tekijät ja käyttöönottoa haittaavat tekijät olisi voitu yksilöidä sisällyttämällä analyysi väliarviointiin, mikä olisi helpottanut vastaavien arviointien tekemistä tulevaisuudessa. Ulkoista arviointia, jolla olisi varmistettu Sapard-ohjelmasta saatavan kokemuksen hyödyntäminen tulevaisuudessa, ei tehty.

24.

Komissio ei voinut tehdä tarkkoja arvioita talousarvioihin kolmelle ensimmäiselle vuodelle kirjatuista maksumäärärahoista. Komissio myönsi 850,8 miljoonan euron maksumäärärahat käytettäväksi vuoden 2002 loppuun mennessä. Tästä määrästä ainoastaan 154,4 miljoonaa euroa (18 prosenttia) käytettiin ja loppuosa peruutettiin (15). Komissio totesi, että maksuarviot olivat epätarkkoja, koska ne riippuivat tekijöistä, joita komissio ei voinut valvoa, ja koska komissiolla ei ollut aiempaa kokemusta hajautetusta yhteisön ulkopuolelle osoitettavan tuen hallinnoinnista. Täten määrät eivät voineet perustua riittävän yksityiskohtaisiin aineistoihin ja laskelmiin.

25.

Määrien perusteiksi tarjottiin sen sijaan muita perusteluja, kuten tarvetta antaa kyseisten maiden ymmärtää, että komissio luottaa siihen, että nämä maat osaavat panna Sapard-ohjelman täytäntöön. On kuitenkin tarpeen tehdä ero poliittisen tahdon ja taloudellisten realiteettien välillä. Poliittiselle tahdolle annettiin aiheetta liiaksi painoarvoa, mikä johti siihen, että komissio yliarvioi järjestelmällisesti maksumäärärahojen määrän.

26.

Vuoden 1999 kesäkuuhun asti yhteisön ulkopuolelle osoitettavan tuen myöntämisessä edellytettiin komissiolta hankkeiden valinnan, tarjousten tai sopimusten osalta etukäteen annettavaa hyväksyntää. Sapard-ohjelman oikeusperusta mahdollisti sen, että kyseisestä hyväksynnästä oli ensimmäistä kertaa mahdollista luopua yhteisön ulkopuolelle osoitettavan tuen osalta. Neuvosto ei määrännyt, että hajautettua hallintoa olisi sovellettava, vaan kyse oli komission valinnasta. Komissio teki oikean valinnan päättäessään panna ohjelman täytäntöön hajautetusti, koska rahoitettavia hankkeita oli todennäköisesti paljon.

27.

Komissio ei ollut vahvistanut ohjelman hallinnoinnissa käytettäviä menettelytapoja osana vuoden 1998 maaliskuussa tekemäänsä Sapard-asetusehdotusta eikä se vahvistanut niitä myöskään ehdotuksen esittämisen jälkeen, minkä vuoksi sen oli vahvistettava menettelytavat neuvoston hyväksyttyä kyseisen asetuksen vuoden 1999 kesäkuussa. Komissio hyväksyi vuoden 2000 tammikuussa tiedonannon, jossa todettiin, että Sapard-ohjelmaa olisi hallinnoitava hajautetusti. Komissio perusteli hajautettua täytäntöönpanoa koskevaa päätöstään toteamalla, että sillä ei ole riittäviä teknisiä resursseja tai henkilöstövoimavaroja:

28.

Vuoden 1999 maaliskuussa kokoontunut Berliinin Eurooppa-neuvosto oletti, että vuodesta 2002 alkaen unioniin voisi liittyä kuusi uutta jäsenvaltiota, joista viisi valtiota olisi Sapard-ohjelman osalta tukikelpoisia (16). Näiden viiden valtion osalta tämä merkitsi sitä, että Sapard-ohjelma olisi toiminnassa vain kahden vuoden ajan, mistä syystä ohjelmaa oli tarpeen alkaa toteuttaa niin pian kuin mahdollista, jotta sillä olisi käytännön vaikutusta.

29.

Komissio päätti panna ohjelman täytäntöön hajautetusti, minkä vuoksi sen oli laadittava lainsäädäntökehys, jossa määrätään Sapard-sääntöjen soveltamisesta kyseisissä maissa. Sapard-maiden oli tämän jälkeen luotava omat järjestelmänsä, mistä niillä ei ollut aiempaa kokemusta. Ottaen huomioon tehtävien monitahoisuuden komissio aliarvioi toimenpiteiden toteuttamiseen tarvittavan ajan.

30.

Komissio hyväksyi kyseisistä viidestä valtiosta ennen vuotta 2002 ainoastaan Viron (kesäkuussa 2001) ja Slovenian (marraskuussa 2001) järjestelmät. Oikeusperustan vahvistamiseen ja järjestelmien perustamiseen kulunut aika ei lyhentänyt Sapard-ohjelman täytäntöönpanoaikaa, koska vuoden 2001 kesäkuussa kokoontunut Göteborgin Eurooppa-neuvosto vahvisti liittymisajankohdaksi vuoden 2004 toukokuun pitkiksi venyneiden neuvottelujen takia.

31.

Sapard-maat kantavat täyden vastuun Sapard-ohjelman hallinnoinnista jäsenvaltioissa täytäntöön pantavia EU:n ohjelmia koskevien periaatteiden mukaisesti. Sapard-maiden ja komission välisissä kansainvälisisissä sopimuksissa vastuu päivittäisestä hallinnoinnista ja erityisesti täytäntöönpanoon liittyvien ongelmien yksilöinnistä ja niiden ratkaisemisesta kuuluu Sapard-maille.

32.

Komissio katsoo, että hajautetussa hallintojärjestelmässä sen vastuulla on Sapard-ohjelman täytäntöönpanon seuranta. Muodollisesti tämä tapahtuu ohjelmia koskevien neuvottelujen avulla, Sapard-maiden laatimia vuotuisia täytäntöönpanokertomuksia analysoimalla ja osallistumalla neuvoa-antavana osapuolena jokaisen kansallisen seurantakomitean kahdesti vuodessa järjestettävään kokoukseen (17).

33.

Komissio nimitti tähän tehtävään vain vähän henkilöstöä. Sapard-maassa toteutettavan ohjelman hallinnointiin varattiin keskimäärin vähemmän kuin yhden virkamiehen työpanosta vastaava tuntimäärä (18). Esimerkiksi vain yksi virkamies vastasi sekä Romaniassa ja Bulgariassa toteutettavien ohjelmien täytäntöönpanon valvonnasta eli 1 442 miljoonan euron arvoisen yhteisön tuen hallinnoinnista.

34.

Komission tapaa hallinnoida Sapard-ohjelmaa voidaan havainnollistaa seuraavan esimerkin avulla. Vuoden 2001 vastuuvapausmenettelyn yhteydessä Euroopan parlamentti arvosteli komissiota Sapard-ohjelmaa koskevan talousarvion liian alhaisesta toteutusasteesta, koska lopullisille edunsaajille suoritetut maksut olivat määrältään erittäin vähäisiä. Komissio vastasi, että menot ovat ennen kaikkea osoitus siitä, kuinka nopeasti edunsaajat saavat aikaiseksi kustannuksia, mitä komission ei ole mahdollista valvoa. Komissio sitoutui nopeuttamaan täytäntöönpanoa, mikä johti lähinnä siihen, että edunsaajamaille lähetettiin kirjeet, joissa edunsaajamailta kysyttiin, mitä komissio voisi asialle tehdä (19).

35.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa yksilöitiin useita aloja, joilla Sapard-maat sovelsivat erilaisia käytäntöjä. Joistakin sovelletuista käytännöistä saatiin hyviä tuloksia, ja joillakin toisilla käytännöillä oli kielteisiä vaikutuksia (ks. kohdat 21, 39, 80, 90, 95, 103 ja 109). Komissio on auttanut seminaarien järjestämisessä ja pitänyt päivittäin yhteyttä Sapard-maihin, mutta tämä ei takaa sitä, että kaikki täytäntöönpanoon liittyvät ongelmat on aktiivisesti ja järjestelmällisesti yksilöity ja että toimenpiteisiin on ryhdytty sen varmistamiseksi, että kaikissa kymmenessä maassa sovelletaan parhaita käytäntöjä (ks. myös kohdat 85–86).

36.

Sapard-asetuksella vahvistettiin lainsäädäntökehys liittymistä edeltävän ajan yhteisön tuelle. Kymmenestä edunsaajamaasta kahdeksalla liittymistä edeltävä aika alkoi 1. tammikuuta 2000 ja päättyi 1. toukokuuta 2004. Lopullisille edunsaajille maksettavia menoja oli 31. joulukuuta 2003 mennessä 323 miljoonaa euroa (14,8 prosenttia käytettävissä olevista 2 183 miljoonan euron määrärahoista), josta yli puolet maksettiin vuoden 2003 viimeisellä neljänneksellä. Liittymistä edeltävänä aikana menot olivat kyseisissä maissa vähäisiä (ks. kohdat 11–20), mikä ei juurikaan edistänyt asetuksessa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista ennen liittymistä.

37.

Eurooppa-neuvosto vahvisti Bulgarian ja Romanian liittymisajankohdan tavoitteeksi 1. tammikuuta 2007 edellyttäen, että kyseiset maat täyttävät tarvittavat edellytykset. Ohjelmalla voidaan odottaa olevan paljon suurempi vaikutus kyseisissä maissa.

38.

Komission ja kunkin Sapard-maan välisten kansainvälisten sopimusten mukaisesti laitteistoista tai palveluista laskutettua arvonlisäveroa ei voida kirjata korvauskelpoiseksi kustannukseksi, jos jokin seuraavista ehdoista täyttyy:

39.

”Maaseudun infrastruktuurin kehittämistä ja parantamista” koskevan toimenpiteen osalta edunsaajat ovat paikallisia kuntia, ja toimenpiteen avulla rahoitettujen hankkeiden laskuihin sisältyy arvonlisävero. Puolassa arvonlisäveroa ei palauteta, joten arvonlisävero kirjataan hankkeeseen tukikelpoisena menona. Näin ei tehdä muissa tarkastuksen kohteena olleissa Sapard-maissa.

40.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi arvonlisäveron määräksi vähintään 17,7 miljoonaa euroa sen perusteella, että Puola sai kyseisen toimenpiteen osalta vuosina 2000–2003 yhteensä 270 miljoonaa euroa määrärahoja arvonlisäveron vaihdellessa 7 ja 22 prosentin välillä tarjonnasta riippuen. Kyseinen arvonlisäveromäärä maksetaan Sapard-ohjelmasta valtion talousarvioon, jolloin se ei edistä ohjelman tavoitteiden saavuttamista. Asia on helpompi suhteuttaa seuraavan esimerkin avulla: Määrä vastaa 400:aan tiestön uudenaikaistamista tai 2 000:een maatilan kunnostamista koskevaan hankkeeseen Puolassa keskimäärin annettavaa EU-tukea. Arvonlisäveron hyväksymisestä tukikelpoiseksi kustannukseksi Puolassa mutta ei muissa Sapard-maissa seuraa, että hankkeita toteutetaan vähemmän ja että kansallisen rahoitusosuuden tosiasiallinen taso laskee huomattavasti. Näin ollen Sapard-ohjelman vaikutus heikkenee oleellisesti kyseisessä maassa. Tämä johtaa epäsuhtaiseen tilanteeseen, ja täten kyseisiä kustannuksia ei katsota tukikelpoisiksi kustannuksiksi c alakohdassa tarkoitettujen ehtojen nojalla. Ei ole olemassa minkäänlaisia todisteita siitä, että komissio ryhtyi asian johdosta toimenpiteisiin. Komission olisi tutkittava asia perinpohjin päättääkseen, onko Puolan maksettava takaisin ohjelmaan liittyvä arvonlisävero.

41.

Sapard-asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetään, että kyseisten maiden on varmistettava ympäristönsuojelua koskevia säännöksiä noudattaen, että etusijalle asetetaan markkinoiden tehokkuutta, laatua ja terveyttä koskevia vaatimuksia parantavat toimenpiteet sekä toimenpiteet, joilla edistetään uusien työpaikkojen luomista maaseutualueilla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin, että näiden kahden toimenpiteen — ”maatilojen investointeja” ja ”maataloustuotteiden jalostusta ja kaupan pitämisen parantamista” koskevan toimenpiteen — osalta arvioidusta 46 hankkeesta 44 hankkeella lisättiin tai uudenaikaistettiin tuotantoa (20).

42.

Hankkeista, joiden päätavoitteena oli liiketoiminnan standardien parantaminen, toteutettiin kuitenkin ainoastaan kaksi. On kylläkin totta, että uudet ja uudenaikaiset laitteet täyttävät EU-standardit, mutta on vain vähän todisteita siitä, että kyseisten 24:n maatilojen investointeja koskevan Sapard-hankkeen osalta ohjelmalla oli minkäänlaista vaikutusta koko maatilalla sovellettaviin laatua ja terveyttä koskeviin standardeihin tai ympäristönsuojelunormeihin. Tarkistettujen 20 jalostusyrityshankkeen osalta voidaan myös todeta, että vaikka uudet laitteet vaikuttivat jalostusyritykseen kokonaisuutena, tämä ei merkinnyt sitä, että koko yritys olisi ollut valmis soveltamaan EU-standardeja.

43.

Tämän asian painoarvoa korostetaan komission viimeaikaisissa EU-jäsenyysvalmiutta koskevissa seurantakertomuksissa (21). Näissä kertomuksissa komissio yksilöi Tšekin tasavallan, Unkarin, Puolan ja Slovakian elintarviketuotantolaitosten uudenaikaistamisen tahdin vakavaksi huolenaiheeksi. Puolan osalta kertomuksessa todettiin, että kansanterveysalalla edistystä tarvitaan pikaisesti ja että on ryhdyttävä välittömästi toimiin, jotta yhteisön säännöstö pannaan täytäntöön liittymiseen mennessä.

44.

Elintarviketuotantoala saa Sapard-varoista 27 prosenttia, minkä lisäksi ala saa huomattavan paljon rahoitusta ulkomaisina suorina investointeina. Puolassa ala houkuttelee ulkomaisia suoria investointeja noin 575 miljoonan euron arvosta vuodessa, mikä on kymmenkertainen määrä vuotuiseen Sapard-rahoitukseen verrattuna (22). Elintarviketuotantoala on Puolan teollisuusaloista elinvoimaisimpia. Tällaisessa toimintaympäristössä kaupallisten investointien rahoitus olisi jätettävä yksityissektorille. Sapard-rahoituksessa olisi keskityttävä EU-standardien täyttämiseen.

45.

”Maatilojen investointeja” koskevissa hankkeissa oli tavallisesti kyse suurempien, uudenaikaisempien ja tehokkaampien maatalouskoneiden hankinnasta, minkä seurauksena tukea saavien tilojen tuotanto kasvoi. Joissakin maissa näitä investointeja tehtiin nimenomaan vilja-alalla. Maito- ja liha-aloilla, joilla EU-standardien noudattamisen tarve on paljon suurempi, investointeja tehtiin vähän. Myös komissio on havainnut kyseisen epätasapainon analysoituaan Sapard-maiden kesäkuussa 2003 antamia vuosikertomuksia.

46.

Vaikka Sapard-ohjelmassa oli pääasiallisesti kyse laitehankinnoista, ohjelmalla olisi kuitenkin voitu edistää maatilojen ja jalostusyritysten saamista EU-standardit täyttäviksi, jos menettelyjä olisi noudatettu tarkasti. Näin ei tapahtunut, sillä vähimmäisstandardien vaatimukset ja niiden noudattamisen tarkistaminen määritellään kansallisessa lainsäädännössä. Ne ovat samat kaikille maataloustuottajille ja jalostusyrityksille siitä huolimatta, osallistuvatko ne Sapard-hankkeeseen vai eivät. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin, että kansallisten viranomaisten tekemät hygieniaa ja ympäristöä koskevat tarkistukset olivat riittämättömiä. Kohdissa 70–76 esitetään asiasta tarkempia tietoja.

47.

Tarkasteltaessa yleistä Sapard-ohjelman tavoitetta, joka koskee yhteistä maatalouspolitiikkaa ja siihen liittyviä politiikkoja koskevaa yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa voidaan tehdä seuraavat johtopäätökset. Varat on vuoden 2003 loppuun asti yleisesti ottaen käytetty hankkeisiin, joilla lisätään maataloustuotantoa eikä niinkään hankkeisiin, joilla parannetaan maataloustuotannon laatua (ja noudatetaan laatua ja terveyttä koskevia standardeja sekä saavutetaan ympäristönsuojelulliset tavoitteet).

48.

Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksia paikan päällä ”työpaikkojen luomista maaseutualueille” koskevan ensisijaisen tavoitteen osalta. Tarkastuksessa ilmeni useita tapauksia, joissa Sapard-investointeja oli käytetty laitteiden uudenaikaistamiseen, mikä johti siihen, että tarvittavien työpaikkojen määrä väheni. Sapard-ohjelman seurannassa ei kuitenkaan otettu lainkaan huomioon elintarviketeollisuuteen tehtyjen investointien kielteisiä vaikutuksia maaseudun työllisyystilanteeseen. Niiden harvojen hankkeiden osalta, joissa uudet työpaikat ilmoitettiin lukumääräisesti, havaittiin, että työpaikkojen luomisen perusteena olivat yleiset suhdanteet, jotka riippuivat pikemminkin oletetusta markkinakehityksestä kuin Sapard-hankkeen välittömistä vaikutuksista.

49.

Maaseudun infrastruktuurin kehittämiseen tarkoitetut investoinnit on toteutettava maaseutualueilla, jotta ne katsotaan tukikelpoisiksi investoinneiksi. Komissio ei kuitenkaan varmistanut, että hankkeet tosiasiallisesti toteutettiin maaseutualueilla. Tavallisesti maaseutualueita määriteltäessä käytetään perusteena väestöntiheyttä. Kyseisiä tietoja ei kuitenkaan ollut saatavilla tiettyjen maiden osalta, ja komissio hyväksyi muiden kriteerien käytön. Tämä johti siihen, että Sapard-ohjelmasta rahoitettiin investointeja alueilla, joiden kohdalla oli varsin kyseenalaista, oliko kyse todella maaseutualueista. Tarkastuksissa havaittiin useita tapauksia, joissa hankealue oli itse asiassa suuremman kaupungin esikaupunkialue. Kuntien osalta ei vahvistettu, oliko kyseessä todella maaseutualue. Näin toimittiin siitä huolimatta, että ero kaupunki- ja maaseutualueiden infrastruktuurien välillä Sapard-maissa on yleensä suurempi kuin ero nykyisten jäsenvaltioiden kaupunki- ja maaseutualueiden välillä.

50.

Sapard-asetuksen 13 artiklassa säädetään, että komissio antaa vuosittain kertomuksen myönnetystä yhteisön tuesta. Näissä kertomuksissa komissio selvittää erityisesti tavoitteiden toteuttamisessa saavutettua edistystä. Tämä olisi edellyttänyt, että vuotuisissa kertomuksissa olisi esitetty objektiiviset kriteerit, joilla mitataan Sapard-asetuksen tavoitteiden ja ensisijaisten tavoitteiden toteuttamisessa saavutettua edistystä, esimerkiksi esittämällä yhteenveto Sapard-ohjelmien keskeisistä indikaattoreista, mutta näin ei kuitenkaan tehty.

51.

Komission vuotuiset kertomukset vuosilta 2000, 2001 ja 2002 sisältävät yksityiskohtaisia ja teknisiä kuvauksia komission toteuttamista toimista sekä selvityksen järjestelmien luomisessa ja maksujen suorittamisessa saavutetusta edistyksestä (23). Nämä ovat kuitenkin vain keinoja, jotka ovat tarpeen tavoitteiden toteuttamiseksi.

52.

Komissio katsoo neuvoston asetuksessa määritellyistä tavoitteista ja ensisijaisista tavoitteista huolimatta, että Sapard-ohjelma on pääasiassa hallintorakenteiden kehittämiskeino, jonka avulla varmistetaan, että yhteisön käytäntöjen soveltamiseen siirtyminen sujuu vaikeuksitta liittymisen jälkeen. Komissio on täten useissa yhteyksissä — vuosikertomuksissaankin — korostanut, että tosiasiassa eniten Sapard-ohjelmalla voidaan vaikuttaa tukemalla liittymisen jälkeen tarvittavien järjestelyjen toteuttamista.

53.

Sapard-ohjelmaa olisi kuitenkin ensisijaisesti arvioitava sen mukaan, miten hyvin sen avulla on pystytty saavuttamaan ohjelmalle alun perin asetetut tavoitteet. On myös muistettava, että hallintorakenteiden kehittäminen on yksi Phare-ohjelman tavoitteista ja että yhteisön käytäntöjen omaksumista helpottavia ohjelmia on pantu täytäntöön Phare-ohjelman hallintomenettelyjen avulla ja maksettu Pharen talousarviosta (24). Kaikissa tarkastuskäynnin kohteina olleissa maissa oli Sapard-ohjelmaa täytäntöön panevissa elimissä käytetty noin 6 miljoonaa euroa Phare-varoja liittymisasioihin erikoistuneiden neuvonantajien ja järjestelmien suunnittelusta, perustamisesta ja tarkastamisesta vastaavien asiantuntijoiden palkkaamiseen, pilottihankkeisiin, henkilöstön tietokoneisiin ja täydennyskoulutukseen.

54.

Hallintorakenteiden kehittämisellä on ollut Sapard-ohjelmaan myönteinen vaikutus. Phare-ohjelman avulla maksettiin ja hallinnoitiin hallintorakenteiden kehittämistä kun taas Sapard-ohjelma tarjosi mahdollisuuden ”tekemällä oppimiseen”. Sapard-ohjelman kautta kansalliset viranomaiset saivat käytännön kokemusta EU-varojen hallinnoinnista, koska monet menettelyistä (ohjelmointi, täytäntöönpanomenettelyt ja seuranta) ovat samoja. Phare- ja Sapard-ohjelmista saatuja tuloksia voidaan pitää saavutuksena, koska rakenteet ja järjestelmät, jotka vielä muutama vuosi sitten olivat hädin tuskin olemassa, on saatu luoduiksi ja todettu sekä toimiviksi että yleisesti ottaen tehokkaiksi. Lisätietoja näistä järjestelmistä on kohdissa 61–65.

55.

Hallintorakenteiden kehittämisessä ja tekemällä oppimisessa ei kuitenkaan onnistuttu maatalouden ympäristötoimenpiteen kohdalla. Tämä tärkeä maaseudun kehittämistoimenpide on ainoa jäsenvaltioille pakollinen — ja myös rahoituksellisesti merkittävin — toimenpide, sillä toimenpidettä varten on varattu 41 prosenttia käytettävissä olevista EMOTR:n tukirahaston alaisista maaseudun kehittämistä koskevista varoista. Yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksessa asetetaan myös entistä enemmän painoarvoa maaseudun ympäristölle.

56.

Komissio toimitti Sapard-maille yksityiskohtaisia tietoja vasta 21. joulukuuta 2001, koska maatalouden ympäristötoimenpide oli toimenpiteenä yleisesti ottaen monimutkainen ja koska se suunniteltiin Sapard-ohjelman yhteydessä toteutettavaksi pilottihankkeeksi. Näissä yksityiskohtaisissa tiedoissa vaadittiin muutoksia jo kunkin Sapard-maan osalta hyväksyttyihin Sapard-ohjelmiin ja keskeisten järjestelmien perustamiseen ja hyväksymiseen. Tämä tarkoitti sitä, että toimenpidettä ei voitu panna täytäntöön ennen vuoden 2002 loppua. Vuoden 2003 joulukuuhun mennessä ainoastaan Tšekin tasavalta ja Slovakia olivat onnistuneet panemaan toimenpiteen täytäntöön. Unkari jopa poisti koko toimenpiteen Sapard-ohjelmasta. Puola aikoi tehdä samoin, mutta komissio sai Puolan vakuuttumaan siitä, miten tärkeää olisi säilyttää toimenpide osana ohjelmaa. Yksityiskohtaisten täytäntöönpanosääntöjen laatimisessa on yhä edelleen viivettä, ja kyseistä toimenpidettä ei toteutettu Puolassa liittymistä edeltävänä aikana.

57.

Komissio määritteli maaseudun ympäristötoimenpiteen osalta, että toimien tarkoituksena on kerätä käytännön kokemusta maatalouden ympäristötoimenpiteiden toteuttamisesta sekä hallinnossa että maatiloilla. Tätä tavoitetta ei ole saavutettu, koska vuoden 2003 joulukuuhun mennessä kuusi kahdeksasta toukokuussa 2004 unioniin liittyvästä edunsaajavaltiosta oli saanut vain rajoitetusti kokemusta kyseisen toimenpiteen täytäntöönpanosta Sapard-ohjelman yhteydessä.

58.

Sapard-ohjelman oikeusperustan mukaisesti komission on tehtävä hajautettua hallintoa koskeva päätös, joka perustuu kyseisen maan hallinnointi- ja valvontajärjestelmien analysointiin (menettely tunnetaan nimellä ”hallinnoinnin siirto”). Vuoden 2003 joulukuuhun mennessä komissio oli tehnyt jossain maassa hyväksytyistä järjestelmän osista 17 päätöstä, joissa jokaisessa tuen hallinnointi siirrettiin tilapäisesti. Komission suorittamien lisätarkastusten perusteella ja komission suositusten tultua täytäntöönpannuiksi suunniteltiin, että hallinnointi siirrettäisiin täydellisesti, mutta siihen ei ryhdytty. Komissio ei kantanut vastuutaan hallinnoinnin täydellisen siirron osalta. Itse asiassa komissio ei määritellyt kriteerejä, jotka olisi pitänyt täyttää, jotta hallinnointi olisi voitu siirtää täydellisesti.

59.

Oikeusperustassa määritellään myös hajautettua hallintoa koskevat vähimmäisperusteet ja ehdot, kuten hyvin määritelty varainhoitojärjestelmä, johon sisältyy tehokas sisäinen valvonta ja asianmukainen henkilöstö. Järjestelmätarkastuksina tehdyissä komission analyyseissä varmistettiin, että hyvin määritelty järjestelmä keskeisine valvontamenettelyineen oli käytössä ennen kuin varoja voitiin käyttää (25).

60.

Komissio teki päätöksen järjestelmien hyväksymisestä kun kaikki menettelyt, tarkistuslistat ja lomakkeet oli hyväksytty, minkä jälkeen Sapard-maat aloittivat hankkeen täytäntöönpanon (sopimustenteon). Tilanne on toisenlainen jäsenvaltioissa, joissa rakennerahastoja koskevat menot kaudeksi 2000–2006 olivat tukikelpoisia 1. tammikuuta 2000 lähtien tai joissain tapauksissa heti kun ensimmäinen ohjelmointiasiakirja oli toimitettu komissiolle ja joissa järjestelmille ei edellytetä etukäteen annettavaa hyväksyntää.

61.

Sapard-ohjelman hallinnointi- ja valvontajärjestelmät ovat pääosin EU-ohjelmissa sovellettavien järjestelmien kaltaisia. Ohjelmointiin, seurantaan ja arviointiin sovelletaan rakennerahastojen menettelyjä. Varainhoitoon, tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn (26) ja maksajavirastojen käyttöön sovelletaan EMOTR:n ohjausrahaston menettelyjä.

62.

Sapard-maille entuudestaan tuntemattomassa ohjelmointivaiheessa kyseisten maiden oli muun muassa esitettävä strategiakuvaus, valittava ensisijaiset tavoitteet, kuvailtava toimenpiteet ja ilmoitettava käytettävät rahoitusvarat. Syksyllä vuonna 2000 kaikki maatalouden ja maaseudun kehittämisen ohjelmat (Sapard) oli suunniteltu valmiiksi ja komissio oli ne hyväksynyt. Sapard-ohjelmien laatimiseen ja hyväksymiseen ei kulunut sen enempää aikaa kuin mitä kuluu jäsenvaltioilta hyväksynnän saamiseen toteuttamilleen rakennerahastoja koskeville ohjelmille. Myös seurantarakenteet perustettiin kohtuullisen nopeasti.

63.

Sapard-maissa Sapard-ohjelmien täytäntöönpanoa varten perustetut maksajavirastot ovat useimmissa tapauksissa maksajavirastoja, joita käytetään EU-varojen hallinnointiin liittymisen jälkeen. Liettuassa ja Puolassa virastot hallinnoivat sekä EMOTR:n ohjaus- että tukiosastoa.

64.

Kaikissa maksajavirastoissa toimivat sisäisen tarkastuksen yksiköt ja tilien varmentamisesta ja hallinnointia ja valvontajärjestelmiä koskevien kertomusten laatimisesta huolehtivat toiminnallisesti riippumattomat todistuksen antavat elimet aivan kuten jäsenvaltioissakin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tilintarkastukset toimitettiin asianmukaisesti.

65.

Tilintarkastuomioistuin kävi läpi menettelykuvaukset ja tarkistuslistat ja tarkasti 33 asiakirjaa testatakseen, toimivatko järjestelmät dokumentoidulla tavalla. Huolimatta jäljempänä tässä kertomuksessa yksilöidyistä puutteista tilintarkastustuomioistuin havaitsi Sapard-järjestelmien osalta, että keskeiset osa-alueet olivat paikallaan, menettelyt olivat hyvin dokumentoituja, suunnitellut järjestelmät toimivat yleisesti ottaen käytännössä ja suurin osa asiakirjoista tarkistettiin.

66.

Yleisenä ongelmana tarkastuksen kohteina olleissa neljässä maassa tarkastelluissa asiakirjoissa oli tarkistuksia koskevan dokumentaation puute. Tarkistuslistat oli tehty valmiiksi, mutta asiakirjoissa ei yleensä esitetty perusteluja tai selityksiä, jotka olisivat tukeneet arvioija-asiantuntijoiden päätelmiä. Asiakirjoissa ei ollut liitetietoja, suoritettua työtä kuvaavia työpapereita, kuten laskelmia, paikan päällä tarkistettuja asiakirjoja ja tietoja paikan päällä tavatuista ihmisistä. Näiden asiakirjojen puuttuessa tarkistuslistan toisen tarkistajan tehtävä rajoittui sen tarkistamiseen, että kohdat oli rastitettu asianmukaisesti sen sijaan, että tarkistuksella olisi ollut merkitystä. Ohjeita tarkistusten toimittamiseen ei aina ollut saatavilla, mistä syystä tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien oli yleisesti ottaen mahdotonta arvioida, mitkä tehtävät oli suoritettu, ja saada selville, millä perusteella tarkistuslistassa oli rasti kohdassa ”tyydyttävä”.

67.

Esimerkiksi Liettuassa toteutettavia liiketoimintaa koskevia analyysejä ei ollut dokumentoitu. Hakijoiden on toimitettava hanketta varten liiketoimintasuunnitelma. Suunnitelmasta käy ilmi liiketoiminnan ja investoinnin kannattavuus. Liettuassa sovellettavassa menettelyssä edellytetään, että arvioija analysoi liiketoimintasuunnitelmat. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien otantojen tiedostoissa oli kuitenkin nähtävissä vähän todisteita kyseisen analyysin suorittamisesta. Tehtävä on hyvin tekninen ja siinä edellytetään tavallista enemmän, kuten ”kyllä”-ruudun rastittamista seuraavan väitteen osalta: ”maataloustoiminnan indeksit ja rahoitusta koskevat suhdeluvut ovat maatalousministerin vahvistamien kriittisten arvojen mukaiset”.

68.

Komissiolta oli Sapard-järjestelmien osalta saatava etukäteen tarkastuksiin perustuva hyväksyntä. Menettely ei koske järjestelmiä, jotka liittyvät suoraan Sapard-järjestelmiin, eikä järjestelmiä, joista syötetään tietoja Sapard-järjestelmiin. Tästä ovat osoituksena esimerkiksi henkilöstön rekrytointimenettelyt ja hygieniaa, ympäristöä ja eläinten hyvinvointia koskevien vähimmäisstandardien tarkistukset. Komission tarkastukset eivät kata näitä järjestelmiä ja menettelyjä eikä järjestelmiä varten edellytetä ennakkohyväksyntää.

69.

Sapard-ohjelman oikeusperustan mukaisesti tehtävää suorittamaan on oltava riittävästi henkilöstöä ja nimitettävällä henkilöstöllä on oltava tehtävään soveltuvaa alan työkokemusta (27). Bulgariassa, Liettuassa ja Puolassa sovellettavia rekrytointimenettelyjä tarkasteltaessa havaittiin, että henkilöstöä ei ollut viime aikoina rekrytoitu avoimella menettelyllä eivätkä henkilöstöä koskevat tiedostot sisältäneet lainkaan tietoja noudatetusta menettelystä eikä henkilöstön valintaa koskevia asiakirjoja. Liettuassa havaittiin useita tapauksia, joissa Sapard-viraston avoimia virkoja haki ainoastaan yksi hakija ja joissa valintakokeet hävitettiin ilman eri toimenpiteitä kokeiden päätyttyä. Liettuassa ei näin ollen sovelleta avointa menettelyä, joka takaisi pätevien henkilöiden valinnan tai sitä, että järjestelmät olisivat komission hyväksymää laatua.

70.

Hakijoiden on noudatettava terveyttä ja ympäristöä koskevia standardeja sekä ennen hankkeen täytäntöönpanoa että täytäntöönpanon jälkeen. Osana päätöksiään hajauttaa tuen hallinnointi komissio hyväksyi kansalliset laatustandardien sekä terveyttä ja ympäristöä koskevien standardien noudattamista koskevat tarkistukset ottamatta lainkaan selvää kuka tarkistaa mitä, miten ja milloin. Komissio ei edellyttänyt Sapard-maita toimittamaan kyseisiä tietoja osana Sapard-menettelyjä. Ainoa komission edellyttämä tarkistus, jonka Sapard-virastot tosiasiallisesti suorittivat, oli tarkistaa, että asiasta vastaavat viranomaiset olivat antaneet asiaa koskevat todistukset.

71.

Romaniassa ympäristövirasto ja hygieniasta ja terveystarkastuksista vastaava virasto antoivat standardien noudattamista koskevat todistukset. Todistusten antamisperustetta eivät olleet arvioineet niin Romanian viranomaiset kuin komissiokaan. Arvioidessaan jälkimmäistä tapausta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Romaniassa ei ollut dokumentoitu, mitä oli tarkistettu ja millä tavalla tarkistus oli suoritettu. Sapard-hankkeita koskevia tarkastuskertomuksia ei ollut aina saatavilla ja vaikka olisi ollutkin, kertomuksissa ei käsitelty suoritettuja tarkistuksia yksityiskohtaisesti.

72.

Bulgariassa kansalliset viranomaiset tarkistivat, täyttävätkö maatila ja hanke kansalliset ympäristöstandardit, ottamalla selvää, oliko kunnalliskomitea tehnyt asiaa koskevan päätöksen. Päätös perustuu ainoastaan edunsaajan antamiin tietoihin, ja tarkastuksia paikan päällä ei toimiteta näiden tietojen paikkansapitävyyden tarkistamiseksi.

73.

Komissiolta tai kansallisilta viranomaisilta ei ollut saatavilla tietoja Sapard-maissa suoritettujen ympäristötarkistusten laajuudesta. Tilintarkastustuomioistuin pyysi lupaa järjestää kokouksia näitä tarkastuksia suorittavien tahojen edustajien kanssa arvioidakseen, oliko arviointikohteiden laajuus riittävä ja oliko arviointi suoritettu tyydyttävällä tavalla. Puolassa kyseisiä yksityiskohtaisia tietoja ei ollut saatavilla, minkä vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei voi ottaa kantaa siihen, miten Puola varmistaa sen, että ympäristönsuojelua koskevia säännöksiä noudatetaan Sapard-asetuksessa tarkoitettujen vaatimusten mukaisesti.

74.

Liettuassa ja Bulgariassa asianomainen virasto suoritti standardeja koskevat tarkistukset ”maatilojen investointeja” koskevan toimenpiteen osalta ainoastaan ennen hankkeen hyväksymistä, mutta ei siinä vaiheessa kun hanke saatettiin päätökseen. On tärkeää, että tarkistuksia tehdään myös myöhäisemmässä vaiheessa ja annetaan todistuksia, jos siihen on olemassa perusteita, sen varmistamiseksi, että kansallisia ja EU-standardeja on todellakin noudatettu hankkeen lopussa.

75.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Liettuassa paikan päällä tarkastetuista hankkeista yhden kohdalla, että lanta oli varastoitu epäasianmukaisesti, minkä seurauksena olisi voinut tapahtua nitraattivuoto ja EU-standardit olisivat jääneet noudattamatta. Paikan päällä oli suoritettu etukäteen hyväksyntää koskeva tarkistus, mutta sen jälkeen lehmien määrää oli huomattavasti lisätty. Maksamista edeltäviä tarkistuksia ei ollut suoritettu Sapard-ohjelmien vaatimusten mukaisesti ympäristöstandardien noudattamisen varmistamiseksi.

76.

Puolassa havaittiin ongelmia myös hygienia- ja terveysstandardien noudattamisessa. Eläinlääkintäviranomaisten laatimassa kertomuksessa, joka koski EU-standardien noudattamisessa edistymistä, todettiin yhden tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman hankkeen (uuden laitteiston hankinta maidonjalostustilalle) osalta, että tilalla noudatettiin 74:ää prosenttia standardeista. Tätä kertomusta ei otettu huomioon. Hanke saatettiin päätökseen ja maksettiin, mutta muita tarkastuksia ei toimitettu, vaikka hankkeen kohdalla ei selvästikään ollut noudatettu Puolan ohjelmaan sisältyvää vaatimusta, jonka mukaan koko yrityksen on oltava EU-standardien mukainen.

77.

Komissio suoritti ennakkomaksut Sapard-maille sitä mukaa kun järjestelmiä hyväksyttiin. Ennakkomaksuja voitiin käyttää käyttöpääomana. Ennakkomaksut jäivät suurelta osalta käyttämättä Sapard-ohjelman ensimmäisenä toteutusvuonna, koska kesti kauan ennen kuin maksuja alettiin suorittaa edunsaajille (ks. kohta 16). Komissio vaati, että kyseisiin määriin sovellettaisiin tavanomaisia liiketoiminnan ehtoja, joiden olisi oltava turvallisuustasoltaan riittäviä. Tili tarkastustuomioistuin havaitsi, että näin ei yleensä tapahtunut, sillä kolmessa neljästä tarkastuksen kohteena olleesta maasta olisi samalla turvallisuustasolla voitu saada korkeampi korkotaso, jollei olisi sovellettu kansallisia sääntöjä.

78.

Bulgariassa monia liikepankkeja pyydettiin esittelemään ehtonsa, jotta voitaisiin valita pankki Sapard-tilejä varten. Komissio suoritti ennakkomaksun, minkä jälkeen Bulgarian viranomaiset sijoittivat käyttämättä jääneet varat määräaikaistalletuksiin. Kyseistä parhainta käytäntöä ei sovellettu Liettuassa, Puolassa ja Romaniassa, jossa viranomaisten oli kansallisen lainsäädännön mukaan käytettävä National Bank -pankkia. Nämä pankit tarjosivat matalampia korkoja kuin liikepankit, ja varoja ei voitu sijoittaa määräaikaistalletuksiin.

79.

Suurin eroavaisuus havaittiin Romaniassa, jossa olisi vuoden 2003 loppuun mennessä voitu ansaita noin 650 000 euroa enemmän korkotuloja, jos käyttämättä jääneisiin yhteisön varoihin olisi sovellettu käytettävissä olevaa korkeampaa korkotasoa. Muissakin maissa havaittiin ongelmia; Puolassa korko talletettiin alatilille, joka ei ollut korollinen tili.

80.

Sapard-maissa havaittiin erilaisia käytäntöjä, ja komissio ei varmistanut, että parhaita käytäntöjä olisi sovellettu näissä kaikissa kymmenessä maassa.

81.

Tuen määrä on jopa 100 prosenttia hankkeissa, jotka eivät tuota huomattavia nettotuloja (esimerkiksi paikallistiestöä koskevissa hankkeissa), koska maaseudun kehittäminen ei ole mahdollista ilman infrastruktuuria. Kyseisiä hankkeita koskevia hakemuksia saatiin suuri määrä, ja tukirahoituksen korkean osuuden katsotaan yleensä olevan yksi pääasiallisista suosion syistä. Kaikkien muiden hankkeiden osalta tuen osuus on rajoitettu 50 prosenttiin, jolloin edunsaajien edellytetään rahoittavan ainakin 50 prosenttia hankekuluista omista varoista tai lainarahoituksen turvin.

82.

Edunsaajille suoritettavien Sapard-maksujen perusteena on käytettävä menoilmoituksia. Tämä tarkoittaa sitä, että edunsaajien on rahoitettava kulut ensin itse usein monien kuukausien ajaksi, sillä kestää useita kuukausia ennen kuin Sapard-virasto on käsitellyt maksupyynnön ja suorittanut maksun. Lisäksi raskaat hallinnolliset menettelyt ovat pidentäneet edunsaajien omarahoitteista kautta (ks. kohta 93).

83.

Puolassa Sapard-virasto haastatteli maanviljelijöitä ja maatalousneuvojia tutkiakseen pääasiallisia esteitä Sapard-tuen hakemiselle (28). Tutkimus osoitti, että kolme pääasiallista tuen hakemista vaikeuttavaa tekijää olivat pankkiluoton korkeat kustannukset, vaatimus rahoitustukea edeltävästä itse hoidetusta rahoituksesta ja puuttuvat investoinnin edellyttämät omat varat. Sapard-ohjelmalla on kuitenkin mahtavat kehitysmahdollisuudet, mistä osoituksena on erittäin toimiva Puolan kansallinen tukijärjestelmä. Kyseisessä tukijärjestelmässä valtio myöntää maanviljelijöille lainoja, jotka kattavat jopa 80 prosenttia hankkeen vaatimasta rahoituksesta. Järjestelmästä sai vuonna 2002 tukea enemmän kuin 24 000 maanviljelijää. Määrä on kymmenkertainen Sapard-ohjelmasta tukea saaneiden maanviljelijöiden määrään verrattuna (29).

84.

Hakijoilla on suuria vaikeuksia järjestää ennakkorahoitus ja täydentävä rahoitus. Tämä johtuu pääasiassa riittämättömästä käyttö- ja sijoituspääomasta sekä pankkien harjoittamasta rajoittuneesta luotonantopolitiikasta, josta kehittymättömät kiinteistömarkkinat ja pankkijärjestelmät tekevät entistä rajoittuneemman. Tämä on yleinen ongelma kaikissa Sapard-maissa, ja se on ollut yksi Sapard-ohjelman täytäntöönpanon pullonkauloista ja yksi pääasiallisista syistä siihen, miksi hankkeita on pantu täytäntöön odotettua vähemmän. Sapard-ohjelman avulla tätä ongelmaa ei ole mahdollista käsitellä, ja kyseiset maat ovat yrittäneet ratkaista ongelman itse eri tavoin.

85.

Bulgarian viranomaiset katsoivat, että luottojärjestelmästä olisi apua kyseisten ongelmien ratkaisussa ja näin ollen Sapard-ohjelman täytäntöönpanossa. Tämän seurauksena hyväksyttiin järjestelmä, jonka avulla Sapard-ohjelman edunsaajille myönnetään luottoa, ja tähän tarkoitukseen varattiin vuotta 2003 koskevassa kansallisessa talousarviossa 60 miljoonaa euroa. Bulgarian maatalousministeri ilmoitti järjestelmästä komissiolle kesäkuussa 2003. Komissio totesi heinäkuussa 2003 antamassaan vastauksessa, että järjestelmään saattaa sisältyä joitakin valtiontuelle ominaisia tekijöitä ja että siinä tapauksessa järjestelmää olisi muutettava tietyiltä osin, jotta kilpailua koskevia sääntöjä noudatettaisiin (30). Järjestelmän rahoituksesta tosin tiedusteltiin kirjallisesti, mutta pikaista avustusta tai neuvontaa ei tarjottu, ja lopulta Bulgaria peruutti ehdotuksensa. Täten kyseisen Sapard-ohjelman täytäntöönpanoon liittyvän keskeisen ongelman ratkaisuun varattuja 60 miljoonaa euroa ei käytetty, koska komissio ei toiminut aktiivisesti ratkaistaakseen ongelman.

86.

Muissa maissa on jo pantu täytäntöön vastaavia järjestelmiä, joita komissio ei kuitenkaan ole valinnut tarkastelun kohteeksi. Esimerkiksi Liettuassa viranomaiset ovat perustaneet takuurahaston, joka takaa mahdollisten Sapard-ohjelman ja muiden ohjelmien edunsaajien lainoja. Tietyt kyseisen järjestelmän tukimuodot voitaisiin myös katsoa valtiontuiksi.

87.

Romaniassa kunnille aiheutui huomattavia vaikeuksia sopimuspuolille suoritettavista maksuista, koska kyseiset maksut olivat usein määrältään kuntien vuotuista talousarviota suurempia. Sapard-virasto ei sääntöjen mukaan saanut maksaa sopimuspuolten laskuja suoraan. Vastaavassa tilanteessa Liettuan Sapard-virasto suoritti maksut suoraan kunnille ja toimi täten Sapard-sääntöjen vastaisesti kyseessä olleen noin 1 miljoonan euron osalta (31).

88.

Liettua ja Romania pyrkivät keventämään taloudellista taakkaa, joka kohdistuu edunsaajaan itse hankittua rahoitusta koskevan vaatimuksen johdosta, suorittamalla välimaksuja edunsaajille hankkeiden edetessä. Käytäntöä ei sovellettu kaikissa maissa, koska sen katsottiin lisäävän hallinnollisen työn määrää.

89.

Romaniassa ongelmia aiheutui myös siitä, että kuntien on sitouduttava huolehtimaan hankkeen päätökseen saattamisen jälkeen aiheutuvista ylläpitokustannuksista, mikä kyseisen toimenpiteen kohdalla on tukikelpoisuuden edellytyksenä. Suurimmassa osassa tapauksia oli kyse tiehankkeista. Kunnat eivät olleet tehneet asianmukaisia laskelmia siitä, miten merkittävästä asiasta kyseisessä ylläpitoon liittyvässä sitoumuksessa todellisuudessa on kyse, eikä Sapard-virastokaan ollut sitoumuksen merkitystä kyseenalaistanut. Tiedossa ei ollut edes väliaikaisia lukuja, ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien tiedustellessa kunnilta asiaa ne eivät pystyneet antamaan perusteltuja arvioita tai ilmoittamaan, miten nämä kulut voitaisiin realistisesti rahoittaa kuntien rajallisista budjeteista. Suurin osa kunnista piti kysymystä ylläpidosta vähämerkityksisenä asiana. Kunnille oli paljon tärkeämpää saada hankkeensa hyväksytyiksi. Romanian nykyinen järjestelmä ei täten takaa investointien kestävyyttä, mikä on huomattava puute järjestelmässä.

90.

Komissio ei yksilöinyt tällaisia täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia eikä käsitellyt niitä johdonmukaisesti. Tilapäisratkaisuihin päädyttiin, koska Sapard-ohjelma ei tarjoa välineitä kyseisten ongelmien ratkaisemiseen. Tämä johti siihen, että Sapard-maissa sovellettiin erilaisia käytäntöjä, joista jotkut olivat hyviä kun taas joitakin käytäntöjä sovellettaessa toimittiin sääntöjen vastaisesti.

91.

Sapard-ohjelman yhdeksän ensimmäisen täytäntöönpanokuukauden jälkeen Puolassa oli vastaanotettu 977 hakemusta, joista 472 hakemusta (48 prosenttia) oli hylätty. Näitä lukuja analysoitaessa osoittautui, että hakemukset hylättiin pääasiassa siitä syystä, että niitä ei ollut valmisteltu kunnolla. Vaikeudet johtuivat lähinnä siitä, että hakemuksissa vaadittiin suuri määrä asiakirjoja ja että kyseisiä asiakirjoja oli huonosti saatavilla. Bulgariassa havaittiin sama ongelma. Ongelmaa voidaan havainnollistaa yhdellä tilintarkastustuomioistuimen tarkastamalla hankkeella. Tämän kohtuullisen yksinkertaisen hankkeen — leikkuupuimurin ja auran hankinta — osalta hakemuksessa oli 2 477 sivua ja maksupyynnössä 601 sivua. Tiettyjen asiakirjojen kohdalla ei ole aina selvää, miten merkittäviä ne ovat kyseisen asian kannalta. Menettelyjä on tarpeen yksinkertaistaa ja huojentaa edunsaajien taakkaa, mikä osaltaan nopeuttaa täytäntöönpanoa.

92.

Toinen esimerkki raskaista hallintomenettelyistä on tapaukset, joissa Sapard-virastot havaitsevat, että hakemus on epätäydellinen, ja antavat edunsaajille mahdollisuuden toimittaa puuttuvat asiakirjat. Usein tähän ei ole käytettävissä riittävästi aikaa. Tämän seurauksena hakemus hylätään. Esimerkiksi Puolan paikallistien kunnostushanketta koskevasta hakemuksesta puuttui ainoastaan yksi asiakirja. Kyseisen seuraavan vuoden talousarviota koskevan asiakirjan saaminen olisi edellyttänyt kunnanneuvoston kokousta, jota ei voitu pitää määräaikaan mennessä. Hanke hylättiin.

93.

Mahdollisia edunsaajia lannistaa myös hakemusten käsittelyyn kuluvan ajan pituus. Viipeet maksupyyntöjen käsittelyssä pidentävät edelleen kautta, jolloin rahoitus on hankittava itse, mikä saa mahdolliset edunsaajat luopumaan koko hankkeesta.

94.

Tarkastuskäynnin kohteina olleissa maissa maksupyynnön esittämisestä maksun tosiasialliseen suorittamiseen kuluu kahdesta kolmeen kuukautta. Kokonaisaikaan sisältyy maksupyynnön arvioinnin edellyttämän ajan lisäksi maksumääräyksen valmistelun jälkeinen odottelu. Puolassa yhden maanviljelijän oli odotettava korvausta melkein kuusi kuukautta, koska hän saattoi hankkeen päätökseen ennen hakemuksessaan ilmoittamaansa hankkeen päättämisen määräpäivää. Puolan viranomaiset totesivat, että he eivät voi hyväksyä maksupyyntöä ennen hankkeen päättämisen määräpäiväksi arvioitua päivämäärää.

95.

Kaikissa tapauksissa, joissa tilintarkastustuomioistuin huomasi, että täytäntöönpanoa hankaloittivat valitut menettelyt, Sapard-maat olivat soveltaneet komission edellyttämiä menettelyjä tiukempia menettelyjä. Kansalliset hallintoviranomaiset eivät tuntuneet pystyvän ratkaisemaan ongelmia, jotka usein johtuivat jäykästä ja turhasta byrokratiasta, vaikka ne estivät panemasta Sapard-ohjelmaa tehokkaasti täytäntöön. Lisäksi parhaita käytäntöjä ei sovellettu, mikä esti panemasta Sapard-ohjelmaa nopeammin täytäntöön.

96.

Edunsaajiin kohdistuva edellytys hankkeen rahoittamisesta ensin itse sekä raskaat hallinnolliset menettelyt ovat syynä siihen, että Sapard-järjestelmässä suositaan taloudellisesti vahvoja ja paremmin järjestäytyneitä edunsaajia, joilla on riittävästi pääomaa sekä hyvät luotonsaantimahdollisuudet. Käytäntö osoittautui haitalliseksi pienille maatiloille ja yrityksille, joiden on muutenkin ponnisteltava eniten täyttääkseen standardit sekä nykyaikaistaakseen ja tehostaakseen toimintaansa.

97.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat kävivät paikan päällä 13 maatilalla kyseisissä neljässä maassa ja havaitsivat, että maanviljelijät rahoittivat yleensä hankkeen ensin itse omista varoistaan, mihin vähävaraisemmat maanviljelijät eivät olisi pystyneet. Näin tapahtui erityisesti Liettuassa, missä tämä oli pääasiallinen syy siihen, että kaikki vierailun kohteena olleet edunsaajiksi valitut maanviljelijät saivat enemmän kuin yhden hankkeen hyväksytyksi.

98.

Sapard-sääntöjen mukaan hankkeessa voidaan kaikista tukikelpoisista kustannuksista kirjata yleiskuluiksi enintään 12 prosenttia (32). Kulut voivat olla arkkitehdeille, insinööreille ja konsulteille maksettavia palkkioita, oikeuskuluja sekä toteutettavuustutkimuksiin, patentin saamiseen, hankkeen valmistelu- ja täytäntöönpanolisensseihin liittyviä kuluja. Tähän saakka kirjatut yleiskulut ovat suurelta osin olleet edunsaajan liiketoimintasuunnitelmien valmisteluun liittyviä kuluja. Suurimmat maksumäärät havaittiin Bulgariassa ja Liettuassa, joissa vastaava EU:n maksama määrä oli tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan vuoden 2003 loppuun mennessä 700 000 euroa. Muissa maissa kirjattiin erittäin vähän liiketoimintasuunnitelmiin liittyviä kuluja. Kirjaamisessa havaittujen maiden välisten erojen olisi jo yksistään pitänyt johdattaa komissio tutkimaan asiaa.

99.

Näihin kuluihin ja erityisesti liiketoimintasuunnitelmia valmisteltaessa aiheutuviin konsultointikuluihin liittyy suuri riski, koska hankkeen kustannusten (kuten laitteistokustannusten) ja liiketoimintasuunnitelman valmistelun välillä ei ole suoraa yhteyttä siitä huolimatta, onko kyse suuresta vai pienestä investoinnista. Prosentuaalisen hanketta koskevan kynnyksen valinta takaisinmaksun perusteeksi ei takaa taloudellisuutta. Riski kasvaa, koska säännöt sallivat sen, että nämä menot suoritetaan käteismaksuina. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin, että riskistä huolimatta kyseisiä menoja koskevat tarkistukset olivat riittämättömiä. Veloitetuille määrille ei tavallisesti esitetty perusteluja tai selityksiä eikä tarkistettu lainkaan, liittyivätkö kulut suoritettuihin palveluihin tai itse asiassa edes sitä, oliko kyseisiä palveluja ylipäätään suoritettu. Varmistettiin pelkästään, että vahvistettua enimmäismäärää ei ylitetty ja että oli olemassa asianmukainen todentava aineisto (lasku ja maksutosite).

100.

Täten Bulgarian Sapard-virasto ilmoitti seurantakomitealle vuonna 2003, että eräissä tapauksissa edunsaajat esittelivät sopimuspuolilta saamiaan erityisesti konsultointipalveluita koskevia tekaistuja laskuja. Tilintarkastustuomioistuin uskoo, että 12 prosentin kynnys on aivan liian korkealle asetettu varsinkin kun edunsaajilta ei vaadita minkäänlaisia lisäselvityksiä, että liiketoimintasuunnitelmien osalta olisi asetettava kiinteä enimmäismäärä ja että edunsaajia olisi aktiivisesti kannustettava käyttämään maahansa Phare-rahoituksen avulla kehitettyjen maatalousneuvontakeskusten tarjoamia maksuttomia tai hinnaltaan edullisempia palveluja.

101.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi ongelmia useissa tarkastetuissa hankkeissa. Esimerkiksi tietyissä tapauksissa edunsaajat jättivät hakemuksen toisesta hankkeesta, jonka kuluihin he sisällyttivät jälleen kerran liiketoimintasuunnitelmaa koskevat kulut siitä huolimatta, että ensimmäinen ja toinen suunnitelma olivat lähes identtiset. Tietyissä tapauksissa esiintyi jopa sellaista, että toinen hanke oli vain jatkoa alkuperäishankkeelle ja kuitenkin liiketoimintasuunnitelmaa koskevat kulut olivat määrältään suuremmat kuin ensimmäisen hankkeen kohdalla. Kaikissa tapauksissa Sapard-virastot maksoivat laskutetun määrän analysoimatta tilannetta.

102.

Yhdessä tapauksessa liiketoimintasuunnitelman valmistelua koskevat yleiskulut (15 400 euroa) maksettiin konsulttiyritykselle, jonka omistaja oli Sapard-tukea saaneen yrityksen toimitusjohtajan vaimo. Vaimo oli myös jälkimmäiseksi mainitun yrityksen edustaja, jolla näin ollen oli oikeus allekirjoittaa yrityksen puolesta ja hyväksyä oman konsulttiyrityksensä laatima liiketoimintasuunnitelma. Hänen aviomiehensä allekirjoitti maksumääräyksen. Tilintarkastustuomioistuin suoritti tarkastuskäynnin paikan päällä. Edunsaaja ei pystynyt silloin osoittamaan, että suoritetut palvelut oikeuttaisivat maksamaan kyseisen määrän. Lisäksi julkisiin hankintoihin sovellettavia sääntöjä (ks. kohta 108) ei ollut noudatettu. Bulgarian Sapard-virasto oli hyväksynyt ja maksanut kaikki kulut.

103.

Huolimatta tilintarkastustuomioistuimen yksilöimistä tapauksista komissio ei ole katsonut tarpeelliseksi muuttaa sääntöjä. Komissio ei ole käsitellyt kyseistä näkökohtaa ennakkotarkastuksissa eikä seurantaa koskevissa tarkastuksissa eikä kyseisiä tilintarkastustuomioistuimen yksilöimiä puutteita ole havaittu Bulgarian viranomaisten tai komission toimittamissa tarkastuksissa (33). Esimerkkitapaukset osoittavat, että Sapard-säännöillä tai tarkistuksilla ei estetä määrältään liian suuriksi merkittyjen laskujen hyväksymistä tai maksamista.

104.

Sapard-varoista noin 60 prosenttia käytetään yksityissektorin hankintamenettelyä noudattaen. Moitteetonta varainhoitoa koskevien periaatteiden noudattamista lukuun ottamatta sovellettavat säännöt ovat yksinkertaisia. Säännöissä edellytetään, että edunsaaja hankkii vähintään kolme hintatarjousta kaikkien 10 000 euron kynnysarvon ylittävien palvelujen, tavarahankintojen ja urakoiden kuluista. Kyseisiä sääntöjä sovelletaan myös suuriin hankkeisiin, jotka voivat olla määrältään jopa 5 miljoonaa euroa jalostusyrityksiin liittyvien investointien osalta.

105.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suoritetut tarkistukset olivat riittämättömiä, vaikka kyse oli suurista määristä. Niissä ei ollut tarkistettu lainkaan tarjousten vertailukelpoisuutta eikä sitä, valittiinko kussakin tapauksessa paras tarjous. Bulgariaa lukuun ottamatta — jossa alustaviin toimiin oli ryhdytty — tarjouksia ei vertailtu viitehintoihin, minkä avulla Sapard-tukea olisi voitu rajoittaa tapauksissa, joissa esitettiin perusteettomia kuluvaateita. Komissio ei käsitellyt kyseistä asiaa tarkastuksissaan. Jäljempänä esitellyt tarkastushavainnot osoittavat, että tällaisia tarkistuksia on suoritettava.

106.

Tilintarkastustuomioistuin analysoi 34 hankkeen osalta esitetyt tarjoukset. Analyysistä kävi ilmi, että suurimmassa osassa tapauksia kyseiset kolme tarjousta eivät olleet vertailukelpoisia, mistä syystä niillä oli vain vähän tai ei mitään arvoa (34). Edunsaajilta ei edellytetty kirjallista selvitystä suunnitellun investoinnin yksityiskohdista. Tämän seurauksena saadut tarjoukset sisälsivät aivan toisenlaisia laitteistoja koskevat eritelmät tai niihin ei sisältynyt eritelmiä lainkaan ja hintojen välillä havaittiin olevan suuria eroja. Lisäksi tarjouksiin ei aina sisältynyt keskeisiä päätöksentekoa määrääviä tekijöitä, joiden perusteella edunsaaja oli tarjouksen valinnut. Niissä tapauksissa, joissa tarjoukset olivat vertailukelpoisia, valituksi ei aina tullut edullisin tarjous eikä valinnalle esitetty minkäänlaisia selityksiä tai perusteluja. Suurimmassa osassa tapauksia oli mahdotonta analysoida, hyväksyttiinkö paras tarjous, ja täten taata moitteeton varainhoito erityisesti taloudellisuuden ja kustannusvaikuttavuuden osalta.

107.

Noin puolet tilintarkastustuomioistuimen tapaamista edunsaajista vahvisti, että kolmen tarjouksen menettely oli tarkoitukseton, koska he tiesivät etukäteen, minkälaisen laitteiston aikoivat hankkia. Kaksi muuta tarjousta hankittiin pelkästään siitä syystä, että sitä edellytettiin. Esimerkiksi Puolassa toteutetussa traktorin hankintaa koskevassa Sapard-hankkeessa edunsaaja oli jo päättänyt, minkälaisen traktorin hän haluaa ja keneltä hän sen ostaa. Täyttääkseen vaatimuksen kolmesta tarjouksesta hän hankki lisäksi kaksi samanlaista tarjousta (35) muka toisen yrityksen eri myyntipisteistä. Edunsaaja ei ollut kuitenkaan ajatellut ostaa traktoreita kyseisistä myyntipisteistä, vaikka traktorit tarjottiin hieman edullisempaan hintaan, koska näissä myyntipisteissä ei pystytty tarjoamaan myynnin jälkeistä palvelua.

108.

Toisinaan kolmea tarjousta ei saatu. Muista maista poiketen Bulgariassa käytäntöä ei sovellettu yleiskuluihin. Puolassa havaittiin useita tapauksia, joissa menettelyn välttämiseksi investointi oli jaettu useaan osaan, joista kukin oli arvoltaan alle 10 000 euroa. Joissain muissa tapauksissa monta osaa, joista kukin oli yli 10 000 euron arvoinen, oli yhdistetty yhdeksi tarjoukseksi.

109.

Tilintarkastustuomioistuimen toteamia puutteita ei havaittu komission tarkastuksissa eikä sen hallinnon tietojärjestelmien avulla. Esimerkkitapaukset osoittavat, että Sapard-säännöillä ja tarkistuksilla ei estetä määrältään liian suuriksi merkittyjen laskujen hyväksymistä tai maksamista. Sekä Sapard-maat että komissio vaativat toimivampia sääntöjä ja tarkistuksia erityisesti suurempia hankkeita varten.

110.

Komissio ei hyödyntänyt neuvoston Sapard-asetuksen hyväksymistä edeltävää aikaa valmistellakseen yksityiskohtaisia täytäntöönpanoa koskevia periaatteita ja sääntöjä. Täten niiden laatimiseen kului enemmän aikaa kuin olisi ollut tarpeen sen jälkeen kun neuvosto oli hyväksynyt kyseisen asetuksen.

111.

Periaatteiden ja sääntöjen hyväksymisen jälkeen, marraskuussa 2000, Sapard-ohjelman täytäntöönpanon käynnistäminen riippui siitä, miten kauan Sapard-maat tarvitsivat aikaa tarvittavien järjestelmien luomiseen. Komissio ja Sapard-maat eivät analysoineet, miksi jotkut maat loivat järjestelmänsä nopeasti ja joiltakin siihen kului enemmän aikaa.

112.

Sapard-ohjelmaa koskevien sääntöjen vaatimuksia tiukemmat, raskaat hallinnolliset menettelyt ovat estäneet panemasta ohjelmaa täytäntöön ripeästi ja tehokkaasti.

113.

Komissio sovelsi hajautettua hallintojärjestelmää yksilöimättä aktiivisesti täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia, antamatta opastusta ongelmien käsittelyssä ja järjestämättä seurantaa Sapard-ohjelmasta saatujen tulosten pohjalta. Lisäksi henkilöstöä oli käytettävissä rajoitetusti. Tästä johtuen parhaita käytäntöjä ei sovellettu kaikissa maissa ja toiminnan kannalta haitallisia käytäntöjä ei estetty soveltamasta, mikä kaiken kaikkiaan esti panemasta Sapard-ohjelmaa täytäntöön nopeammin ja kuitenkaan turvallisuusnäkökohtia unohtamatta.

114.

Komission budjettivallan käyttäjälle esittämät ehdotukset eivät perustuneet luotettaviin ja toteutettavissa oleviin täytäntöönpanoa koskeviin talousarvioennusteisiin.

115.

Sapard-ohjelman myönteisenä vaikutuksena on ollut sellaisten Sapard-maissa nykyisin käytössä olevien rakenteiden ja järjestelmien kehittäminen, joita muutamaa vuotta aiemmin ei ollut vielä olemassakaan. Kyseisten järjestelmien keskeisiä osa-alueita käytetään EU-varojen hallinnointiin liittymisen jälkeen.

116.

Sekä Sapard-maiden että komission tarkastuksiin perustuvalla järjestelmien ennakkohyväksynnällä on varmistettu, että hyvin määritellyt järjestelmät keskeisine valvontamenettelyineen olivat ainakin suunniteltuina ennen kuin varoja voitiin käyttää. Tämä on hyvä käytäntö. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin täytäntöönpanna uutta lainsäädäntöä toimittamatta tämänkaltaisia järjestelmien tarkastuksia etukäteen.

117.

Liittymistä edeltävänä aikana menot olivat vähäisiä, mikä ei juurikaan edistänyt kymmenestä edunsaajamaasta kahdeksalle Sapard-asetuksessa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista.

118.

Päätökseen saatetuista hankkeista saadut ensimmäiset tulokset osoittavat, että rahaa käytettiin yleensä maataloustuotantoa lisääviin hankkeisiin eikä maataloustuotannon laatua parantaviin hankkeisiin (eli laatustandardit ja terveyttä koskevat standardit sekä ympäristönsuojelulliset tavoitteet täyttäviin hankkeisiin).

119.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yksityissektorin hankintoja ja yleiskuluja koskevat säännöt ja tarkistukset riittämättömiksi. Liian suuriksi merkittyjen laskujen hyväksymistä tai maksamista tehokkaasti estäviä tarkistuksia ei suoritettu. Hygienia- ja ympäristöstandardien noudattamista koskevien tarkistusten todettiin myös olevan silloin tällöin riittämättömiä.

120. Keskeinen ongelma täytäntöönpanossa oli mahdollisten edunsaajien liian vähäiset omat varat ja luotonsaantivaikeudet. Sapard-ohjelma tosin tarjoaa suuren määrän toimenpiteitä, mutta ohjelmaan ei sisälly mahdollisuutta käsitellä kyseistä ongelmaa.

121.

Kysymys kuuluu:”Onko Sapard-ohjelma hyvin hallinnoitu? ” Vastaus kysymykseen on, että hallinto on ollut laadultaan kirjavaa. Yhtäältä Sapard-ohjelman myötä kyseiset maat ovat voineet — komission toimiessa hankkeen vauhdittajana — hankkia käytännön kokemusta EU:n tukijärjestelmän käytöstä. Toisaalta tämä ei ollut Sapard-ohjelman ensisijainen päämäärä eikä asetettuja päätavoitteita ole saavutettu; myöskään yhteisön säännöstön ja erityisesti ympäristö- ja terveysstandardien täytäntöönpanossa ei ole edistytty. Tämä johtui täytäntöönpanossa ilmenneistä viipeistä, jotka olisi voitu välttää. Tämän seurauksena vuonna 2004 unioniin liittyvät maat eivät ole voineet vielä hyötyä tuen jakamisesta lainsäätäjän suunnittelemille toimenpiteille, jotka hyväksyttiin noin neljä ja puoli vuotta kestävälle kaudelle (vuoden 2000 alusta vuoden 2004 toukokuuhun). Lisäksi vuoden 2004 alkuun mennessä järjestelmien toteuttamisessa ilmenneiden viipeiden vuoksi kaikkia ohjelmoituja toimenpiteitä (maatalouden ympäristötoimenpiteet mukaan luettuna) ei ole toteutettu. Komissio aliarvioi ongelmat, joita edunsaajat kohtasivat hankkeita rahoittaessaan. Ongelma olisi pitänyt havaita aikaisessa vaiheessa, ja siihen olisi pitänyt löytyä ratkaisu sen varmistamiseksi, että käytettävissä olevalla tuella olisi ollut mahdollisimman suuri vaikutus kaikkiin ohjelman kohteina oleviin edunsaajiin.