Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI, pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY muuttamisesta

(komission esittämä)

PERUSTELUT

1. Johdanto

1.1. Taustaa

Pakkauksista ja pakkausjätteistä annettu direktiivi 94/62/EY [1] (jäljempänä "alkuperäinen pakkausdirektiivi") tuli voimaan 31. joulukuuta 1994. Komissio antoi 7. joulukuuta 2001 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY muuttamisesta [2] (jäljempänä "tarkistettu pakkausdirektiivi"). Ehdotus oli määrä käsitellä EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan mukaisella yhteispäätösmenettelyllä. Tarkistetussa pakkausdirektiivissä asetetaan muun muassa tiukemmat hyödyntämis- ja kierrätystavoitteet, jotka on saavutettava 31. joulukuuta 2008 mennessä [3].

[1] EYVL L 365, 31.12.1994, s. 10.

[2] KOM(2001) 729 lopullinen (2001/0291 (COD)).

[3] Tämä määräaika perustuu yhteiseen kantaan (EY) N:o 18/2003 (EUVL C 107 E, 6.5.2003). Määräaikaa ei muutettu Euroopan parlamentin toisessa käsittelyssä. Kreikka, Irlanti ja Portugali saavat siirtää tätä määräaikaa päivämäärään, josta on vielä sovittava sovittelumenettelyssä.

Kun ehdotus tarkistetuksi pakkausdirektiiviksi toimitettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston käsittelyyn, liittymisneuvottelut olivat käynnissä 10 uuden jäsenvaltion kanssa. Nyt nämä uudet jäsenvaltiot liittyvät Euroopan unioniin 16. huhtikuuta 2003 allekirjoitetun liittymissopimuksen perusteella (jäljempänä "liittymässä olevat maat"). Tarkistetuksi pakkausdirektiiviksi annetun ehdotuksen johdanto-osan 6 kappaleessa todettiin, että "Euroopan unionin laajentumisen yhteydessä on kiinnitettävä asianmukaista huomiota tulevien jäsenvaltioiden tilanteeseen ja erityisesti 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kierrätystavoitteen saavuttamiseen ottaen huomioon pakkausten käytön vähäisyys näissä maissa". Alkuperäistä direktiiviä koskevia siirtymäkausia ei kuitenkaan tuolloin ollut lyöty lukkoon kaikkien liittymässä olevien maiden kanssa. Lisäksi näissä maissa ei ollut riittävästi tietoa kierrätys- ja hyödyntämistavoitteiden edelleen tiukentamisen edellytyksistä. Tästä syystä ehdotukseen tarkistetuksi pakkausdirektiiviksi ei sisältynyt liittymässä olevia maita koskevia erityisehdotuksia.

Liittymisneuvottelut saatiin päätökseen joulukuussa 2002. Neuvottelut koskivat ainoastaan sellaista lainsäädäntöä, joka oli annettu 1. marraskuuta 2002 mennessä. Liittymisasiakirjan 2 artiklan mukaan "alkuperäisten sopimusten määräykset sekä toimielinten ... ennen liittymistä antamien säädösten säännökset ja määräykset sitovat uusia jäsenvaltioita liittymispäivästä alkaen, ja niitä sovelletaan näissä valtioissa kyseisissä sopimuksissa ja tässä asiakirjassa määrätyin edellytyksin". Tämä tarkoittaa sitä, että kaikki toimielimien ennen liittymispäivää antamat säädökset sitovat liittymässä olevia maita liittymispäivästä alkaen, vaikka kyseisistä säädöksistä ei ole neuvoteltu uusien jäsenvaltioiden kanssa eivätkä nämä ole osallistuneet säädösten antamiseen. Jotta vältytään 1. marraskuuta 2002 jälkeen annetun lainsäädännön soveltamiseen liittyviltä vaikeuksilta, Kööpenhaminassa 12. ja 13. marraskuuta 2002 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi liittymässä oleville maille tiedottamiseen ja niiden kuulemiseen liittyviä mekanismeja liittymistä edeltävälle ajalle [4].

[4] Liittymissopimuksen tietyt säännökset; tiettyjen päätösten tekemistä koskeva tiedottamis- ja kuulemismenettely ja muut liittymistä edeltävänä aikana toteutettavat toimenpiteet, jotka ovat liittymissopimuksen liittymisasiakirjan liitteenä.

Tämän tiedottamis- ja kuulemismenettelyn mukaisesti kahdeksan liittymässä olevaa maata pyysi tulla kuulluksi pakkausdirektiivin tarkistusehdotuksen yhteydessä. Välivaiheen komitean 27. helmikuuta 2003 pidetyssä kokouksessa Kyprosta lukuun ottamatta kaikki liittymässä olevat maat ilmoittivat yhteisölle, että ne tarvitsisivat ylimääräisen siirtymäkauden. Komitea suostui siihen, että nämä asiat käsiteltäisiin ja niitä pohdittaisiin unionin toimielinjärjestelmän mukaisesti. Komitea pani merkille, että komissio aikoi toteuttaa kahdenkeskiset kuulemiset teknisellä tasolla (jäljempänä "tekniset kuulemiset") liittymässä olevien maiden kanssa niiden pyynnöstä. Kyseiset kuulemiset toteutettiin kaikkien kymmenen liittymässä olevan maan kanssa 11. maaliskuuta - 14. huhtikuuta 2003 välisenä aikana.

Näiden kuulemisten perusteella komissio teki sen johtopäätöksen, että liittymässä olevien maiden pitäisi voida hyötyä tarkistetun pakkausdirektiivin tavoitteiden toteuttamista koskevasta myöhemmästä määräajasta, koska ne ovat vasta vastikään alkaneet kehittää pakkaus-, kierrätys- ja hyödyntämisjärjestelmiään. Tavoitteiden saavuttaminen samaan aikaan 12 jäsenvaltion kanssa, joita koskee tarkistusehdotuksen täytäntöönpanon aikaisempi määräaika, aiheuttaisi kohtuuttomia kustannuksia. Komissio on harkinnut useita erilaisia vaihtoehtoja ongelman ratkaisemiseksi, muun muassa toisessa käsittelyssä tehtävää ehdotuksen [5] muuttamista ja liittymissopimuksessa suunniteltuja vaihtoehtoja. Komissio tuli kuitenkin siihen johtopäätökseen, että järkevintä olisi antaa muuttava ehdotus perustamissopimuksen 95 artiklan mukaan.

[5] KOM(2001) 729 lopullinen (2001/0291 (COD)).

Nykyisessä ehdotuksessa on tarkoitus puuttua tähän ongelmaan ja asettaa määräaika, johon mennessä tarkistettuun pakkausdirektiiviin perustuvat uudet tavoitteet on saavutettava liittymässä olevissa maissa.

1.2. Ehdotuksen ajoitus

Tätä ehdotusta olisi tarkasteltava sen vaatimuksen yhteydessä, jonka mukaan kaikkien jäsenvaltioiden, myös kymmenen liittymässä olevan maan, on saatettava tarkistettu pakkausdirektiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä 18 kuukauden kuluessa direktiivin voimaantulosta. Tästä syystä olisi ihanteellista, että ehdotus annettaisiin hyvissä ajoin ennen kyseisen määräajan umpeutumista, jotta liittymässä olevat maat voivat saattaa sekä tarkistetun pakkausdirektiivin että tämän ehdotuksen osaksi kansallista lainsäädäntöä samaan aikaan. Tällainen ajoitus mahdollistaisi sen, että ehdotuksesta voitaisiin keskustella Euroopan parlamentissa ja neuvostossa ensimmäisen kerran vuoden 2004 alkupuoliskolla. Olisi myös todennäköistä, että päätökset tehtäisiin vasta sen jälkeen, kun liittymässä olevat maat ovat liittyneet Euroopan unioniin ja voivat harjoittaa äänestysoikeuttaan toimielimissä.

2. Tilanne liittymässä olevissa maissa

2.1. Taustatiedot

Taulukko 1: Liittymissopimukseen perustuvat siirtymäkaudet, jotka koskevat seuraavia direktiivin 94/62/EY tavoitteita (määräaika 30. kesäkuuta 2001): Hyödyntämisen kokonaistavoite 50-65 %, kierrätyksen kokonaistavoite 25-45 %, kierrätys materiaaleittain - vähimmäistavoite 15 %.

Maa // Liittymissopimukseen perustuva siirtymäkausi

Kypros // Hyödyntämisen ja kierrätyksen kokonaistavoite: 2005

Muovit: 2004

Paperi/pahvi: 2005

Tsekin tasavalta // Hyödyntämisen kokonaistavoite: 2005

Muovit: 2005

Viro // Ei ole

Unkari // Hyödyntämisen kokonaistavoite: 2005

Lasi: 2004

Muovit: 2005

Latvia // Hyödyntämisen kokonaistavoite: 2007

Muovit: 2007

Liettua // Hyödyntämisen kokonaistavoite: 2006

Kierrätyksen kokonaistavoite: 2004

Metallit: 2004

Muovit: 2004

Malta // Hyödyntämisen kokonaistavoite: 2009

Kierrätyksen kokonaistavoite: 2005

Muovit: 2009

Puola // Hyödyntämisen kokonaistavoite: 2007

Muovit: 2005

Metallit: 2005

Slovakia // Hyödyntämisen kokonaistavoite: 2007

Metallit: 2007

Slovenia // Hyödyntämisen kokonaistavoite: 2007

Muovit: 2007

Taulukko 2: Pakkausten kulutus henkeä kohti ja eri materiaalien osuus kymmenessä liittymässä olevassa maassa (vuodessa)

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 3: Suunnitellut kierrätysmäärät kymmenen uuden jäsenvaltion täytäntöönpanosuunnitelmien ja näistä maista teknisen kuulemisen aikana saatujen asiakirjojen perusteella

>TAULUKON PAIKKA>

Kaikki tiedot perustuvat tietoihin, jotka maa toimitti pakkausdirektiivin tarkistusta koskevan teknisen kuulemisen yhteydessä.

*: Maa on ilmoittanut, että täytäntöönpanon määräaikaa (2012) voidaan pitää realistisena.

2.2. Yksityiskohtaiset tilannetiedot liittymässä olevista maista

Välivaiheen komitean 27. helmikuuta 2003 pidetyn kokouksen seurauksena toteutettiin kahdenkeskiset kuulemiset teknisellä tasolla kaikkien kymmenen liittymässä olevan maan kanssa 11. maaliskuuta - 14. huhtikuuta. Lisäksi kaikki kymmenen liittymässä olevaa maata ovat toimittaneet kannanottonsa. Jäljempänä esitettävät tilannekatsaukset heijastelevat näitä teknisellä tasolla toteutettuja kuulemisia ja kannanottoja. Määräajat viittaavat yhteisessä kannassa (EY) N:o 18/2003 [6] esitettyihin tavoitteisiin, joita myös Euroopan parlamentti kannatti toisen käsittelyn äänestyksessä 2. heinäkuuta 2003.

[6] EYVL C 107 E, 6.5.2003, s.17.

Kypros ilmoitti, että pakkausjätteiden vähäinen määrä (130 000 tonnia vuodessa) esti suurtuotannon etujen saavuttamisen. Omat kierrätyslaitokset eivät useinkaan ole taloudellisia, ja kerätty materiaali on toimitettava ulkomaille kierrätystä varten, mistä aiheutuu lisäkustannuksia. Pienten pakkausmateriaalin tuottajien suuri määrä mutkistaa lisäksi tuottajavastuun toteuttamista. Kypros kuitenkin uskoo saavuttavansa uudet tavoitteet täysimääräisinä vuoteen 2012 mennessä.

Tsekin tasavalta korosti tarvetta kehittää kierrätyskapasiteettia samaa vauhtia muiden liittymässä olevien maiden kanssa, jotta vältetään kilpailun vääristyminen uusien jäsenvaltioiden välillä. Uusien tavoitteiden saavuttaminen vuoteen 2008 mennessä merkitsisi korkeita taloudellisia kustannuksia. Erityisen vaikeina mainittiin puuta ja metallia koskevat tavoitteet. Tsekin tasavalta ilmoitti kuitenkin pystyvänsä saavuttamaan uudet tavoitteet vuoteen 2012 mennessä.

Viro on liittymässä olevista maista ainoa, joka ei sovella siirtymäkautta alkuperäisen pakkausdirektiivin tavoitteisiin. Tähän on syynä se, että Viro suunnitteli täyttävänsä tavoitteet energian hyödyntämisen avulla muita liittymässä olevia maita tehokkaammin. Tarkistetun direktiivin tavoitteiden saavuttaminen edellyttää kuitenkin kierrätyksen huomattavaa lisäämistä. Tähän tarvitaan lisäinvestointeja ja nykyisen pakkausjätteiden hyödyntämisstrategian uudelleenarviointia. Tämän takia Viro ilmoitti tarvitsevansa lisäaikaa uusien tavoitteiden saavuttamiseen. Viron mielestä vuosi 2012 on realistinen määräaika. Puun 15 prosentin kierrätystavoitteen sijaan Viro haluaisi puulle 15 prosentin hyödyntämistavoitteen.

Unkari tarvitsee lisäaikaa tarkistetun direktiivin uusien tavoitteiden saavuttamiseksi. Tämä johtuu suhteellisen vähäisestä pakkausten kulutuksesta, laajoista maaseutualueista ja kierrätyskapasiteetin puutteesta (lasialalla). Unkari on kuitenkin ilmoittanut, että se pystyy saavuttamaan uudet tavoitteet vuoteen 2012 mennessä.

Latvia korosti vähäistä pakkausten kulutusta (61 kg asukasta kohti) ja maantieteellisiä erityisolosuhteita. Suuri osa maasta on hyvin harvaan asuttua (37 asukasta/km2), ja sekä tie- että jätteenkeräysinfrastruktuuri on vielä heikko näillä alueilla. Alle 40 % kaikista teistä on päällystetty. Uusien kierrätystavoitteiden saavuttaminen aiheuttaa kasvavia rajakustannuksia ja edellyttää keräyksen ja kierrätyksen järjestämistä ei ainoastaan kaupunkikeskuksissa vaan myös harvaan asutuilla alueilla. Vaikka kustannuksista ei ole käytettävissä konkreettisia lukuja, ne arvioidaan korkeiksi nykyisiin hinta- ja tulotasoihin verrattuna. Latvia katsoo tarvitsevansa saman ajan kuin nykyiset jäsenvaltiot kierrätysjärjestelmänsä rakentamiseksi uusia tavoitteita vastaavaksi. Näistä syistä Latvia katsoo tarvitsevansa lisäaikaa vuoteen 2015 saakka.

Liettua viittasi matalaan väestöntiheyteen (53 asukasta/km2) ja vähäiseen pakkausten kulutukseen (alle 50 kg asukasta kohti). Liettuan on tehtävä huomattavia investointeja nykyaikaisiin jätteiden käsittelylaitoksiin. Teollisen pakkausjätteen osuus on erityisen vähäinen (vain 4 % kaikista pakkausjätteistä). Liettua katsoo tarvitsevansa saman ajan kuin nykyiset jäsenvaltiot keräys- ja kierrätysinfrastruktuurinsa rakentamiseen. Vuotta 2012 pidetään kuitenkin realistisena määräaikana.

Malta viittasi erityistilanteeseensa, jonka muodostavat geofysikaaliset olosuhteet ja rakenteelliset haitat, suurin väestöntiheys Euroopassa (1 200 asukasta/km2) sekä matkailun vaikutukset. Omat kierrätyslaitokset ovat monissa tapauksissa epätaloudellisia, koska suurtuotannon edut puuttuvat. Tästä syystä suuri osa kierrätettäväksi tarkoitetusta pakkausjätteestä on kuljetettava mantereelle. Tästä aiheutuu lisäkustannuksia. Lisäksi olemassa olevan virvoitusjuomapullojen uudelleenkäyttöjärjestelmän (siirtymäkausi vuoteen 2007) seurauksena muovipulloista aiheutuu vain vähän jätettä. Koska virvoitusjuomapullot ovat muovisista pakkausjätteistä helpoimmin kierrätettävissä, muovisten pakkausjätteiden 22,5 prosentin tavoitteen saavuttaminen tulee olemaan erityisen vaikeaa. Malta katsoo pystyvänsä saavuttamaan uudet tavoitteet vuoteen 2013 mennessä lukuun ottamatta muovin kierrätystavoitetta. Muoville tarvittaisiin lisäaika vuoteen 2016 saakka.

Puola korosti tarvittavan infrastruktuurin perustamisesta aiheutuvia korkeita kustannuksia ja tarvetta arvioida tällä hetkellä vielä riittämättömät kokemukset siitä, miten pakkausten hyödyntäminen on organisoitava. Puolan mielestä vasta vuodeksi 2014 asetettu määräaika olisi realistinen uusien tavoitteiden saavuttamiselle. Puolan järjestelmän nykyiset kustannukset arvioidaan noin 0,14 euroksi henkeä kohti, kun vastaavat kustannukset ovat Yhdistyneessä kuningaskunnassa 2,9 euroa ja Saksassa 22,6 euroa [7]. Puola on laskenut, että sen kierrätys- ja hyödyntämiskustannukset kasvavat vähintään 20-kertaisesti vuoden 2007 tavoitteiden saavuttamiseksi ja sen jälkeen 6-8-kertaisesti uusien tavoitteiden saavuttamiseksi. Puola arvioi, että näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tehtävien investointien kustannukset ovat vuonna 2003 17 miljoonaa euroa, vuosina 2004-2006 51 miljoonaa euroa, vuosina 2007-2010 68 miljoonaa euroa ja vuosina 2010-2014 51 miljoonaa euroa. Investoinneista 36 % käytettäisiin kierrätyslaitosten nykyaikaistamiseen, 30 % lajittelulaitosten laajentamiseen ja 34 % erilliseen keräämiseen.

[7] Tämä näyttää viittaavan rahoitustarpeeseen, ts. tässä ei oteta huomioon säästettyjä jätehuoltokustannuksia.

Slovakia arvioi, että uusien tavoitteiden saavuttamisesta vuoteen 2012 mennessä aiheutuvat kokonaiskustannukset olisivat noin 68 miljoonaa euroa (investointi- ja käyttökustannukset). Käytännössä näyttäisi hyvin vaikealta perustaa tarvittava keräys- ja kierrätysinfrastruktuuri vuoteen 2008 mennessä. Jos tämä olisi edes mahdollista, se aiheuttaisi huomattavasti korkeammat kustannukset kuin keräys- ja kierrätysinfrastruktuurin perustaminen vuoteen 2012 mennessä sen takia, että investointikustannukset keskittyisivät lyhyemmälle ajanjaksolle ilman tuloista saatavia etuja. Uusille tavoitteille vuodeksi 2012 asetettua määräaikaa pidetään kuitenkin realistisena.

Slovenia korosti sitä, että kokemukset uudesta pakkausten hyödyntämisjärjestelmästä ovat vielä puutteelliset. Vuotta 2012 pidetään kuitenkin realistisena määräaikana.

3. Ehdotettu tarkistus

Tarkistuksen soveltamisala ja sisältö

Tässä ehdotuksessa rajoitutaan asettamaan liittymässä oleville maille määräaika (31. joulukuuta 2012), johon mennessä niiden on saavutettava tarkistettuun pakkausdirektiiviin perustuvat hyödyntämis- ja kierrätystavoitteet.

Ehdotetun määräajan perustelut

Määräajan (31. joulukuuta 2012) valinnassa heijastuu tasapaino seuraavien näkökantojen välillä.

Liian kunnianhimoinen määräaika olisi aiheuttanut huomattavia alkukustannuksia liittymässä oleville maille, ja on kyseenalaista, olisiko uusien tavoitteiden saavuttaminen vuoteen 2008 mennessä useimpien nykyisten jäsenvaltioiden tapaan ollut lainkaan toteutettavissa. Lisäksi monissa liittymässä olevissa maissa on käytössä siirtymäkaudet alkuperäisen pakkausdirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi, ja kyseiset siirtymäkaudet ovat hyvin lähellä vuotta 2008 tai, Maltan tapauksessa, jatkuvat jopa kyseistä vuotta pitempään.

Toisaalta hyvin myöhäisen määräajan valinta vaarantaisi direktiivin tarkoituksen, joka on sisämarkkinoilla vallitsevien erojen vähentäminen sopimalla yhteisestä lähestymistavasta pakkauksiin ja pakkausjätehuoltoon (hyödyntäminen ja kierrätys mukaan luettuna). Niille maille, joissa kunnolliseen pakkausjätehuoltoon on jo panostettu, on etua tilanteesta, jossa vallitsee tasapuoliset kilpailuolosuhteet omien yritysten ja sellaisissa jäsenvaltioissa olevien yritysten välillä, joissa pakkausten hyödyntämisjärjestelmien perustaminen on kestänyt pitempään. Lisäksi on tärkeää pyrkiä yhteensovitetun lähestymistavan soveltamiseen, jolla lisätään liittymässä olevien maiden kierrätys- ja hyödyntämispyrkimyksiä. Näin tarjotaan selkeät signaalit ja luotettavaa suunnittelua infrastruktuurin ja kierrätysteollisuuden perustamiseksi uusissa jäsenvaltioissa. Koska monet uusista jäsenvaltioista ovat suhteellisen pieniä, muiden jäsenvaltioiden kierrätyskapasiteettien käytön odotetaan olevan enemmänkin sääntö kuin poikkeus.

Toisin kuin liittymisneuvotteluissa nyt katsotaan, ettei määräaikaa pitäisi enää asettaa maakohtaisesti. Uusien jäsenvaltioiden integroimisessa sisämarkkinoihin on edistytty huomattavasti siihen mennessä, kun uusia tavoitteita aletaan soveltaa. Vaikka uusien jäsenvaltioiden välillä on varmasti eroja, maantieteellisiä ja poliittisia tai historiallisia tekijöitä ei voida käyttää perusteluna sille, että pakkausten kierrätys ja hyödyntäminen toteutettaisiin joissakin maissa huomattavasti hitaammin kuin toisissa (maantieteelliset olosuhteet selitetään tarkemmin jäljempänä). Tässä yhteydessä ei voida kiistää sitä, etteikö tehokkaiden kierrätys- ja hyödyntämisjärjestelmien perustaminen ja käyttö olisi yhteydessä kustannuksiin. Tällaiset kustannukset koskevat kuitenkin kaikkia maita, ja ne on myös nähtävä kyseisille maille itselleen koituvien ympäristöetujen ja säästettyjen vaihtoehtoisten jätehuoltokustannusten yhteydessä.

Määräajaksi valittiin 31. joulukuuta 2012, koska sillä saavutetaan tasapaino kaikkien mainittujen tekijöiden välillä. Määräajassa otetaan huomioon uusien jäsenvaltioiden näkökannat, ponnistellaan ympäristönsuojelun korkeaan tasoon perustamissopimuksen mukaisesti ja otetaan huomioon nykyisten jäsenvaltioiden intressit. Määräajassa pitäisi myös ottaa huomioon Kreikalle, Irlannille ja Portugalille asetetut määräajat.

Maantieteelliset erityisolosuhteet

Jotkin liittymässä olevat maat viittaavat maantieteellisiin erityisolosuhteisiin, erityisesti alhaiseen väestöntiheyteen tai siihen, että kyseessä on saarivaltio.

On selvää, että keräysjärjestelmien perustamisesta ja käytöstä voi aiheutua paljon kustannuksia hyvin harvaan asutuilla alueilla. Olisi kuitenkin huomattava, että direktiiviä sovelletaan maan alueeseen kokonaisuutena eikä se edellytä keräystä kyseisillä hyvin harvaan asutuilla alueilla. Vaikka tällaiset alueet kattavat suuren osan näiden maiden koko alueesta, vain pieni osa väestöstä asuu tällaisilla alueilla. Tavallisesti yli 60 % kaikkien kyseeseen tulevien maiden väestöstä asuu kaupungeissa, ja väestön toinen suuri osa asuu kaupunkien läheisyydessä olevilla maaseutualueilla. Tästä syystä odotetaan, että kulutettujen ja poisheitettyjen pakkausten osuus hyvin harvaan asutuilla alueilla on pieni verrattuna pakkausten kokonaiskulutukseen ja syntyvän pakkausjätteen kokonaismäärään näissä maissa.

On myös selvää, että saarivaltioille voi aiheutua lisäkustannuksia kerätyn pakkausjätteen aluksiin lastaamisesta ja purkamisesta, jos kyseinen jäte lähetetään käsiteltäväksi kierrätyslaitoksiin. Komissiolla ei kuitenkaan ole käytettävissään lukuja, jotka osoittaisivat, että nämä kustannukset voisivat merkittävästi muuttaa kierrätyksen kustannusten ja hyötyjen välistä tasapainoa. Laivakuljetukset näyttävät päinvastoin olevan taloudellisesti kilpailukykyisiä monilla kansainvälisillä (erityisesti metallien ja muovien) kierrätysmarkkinoilla.

4. Direktiivin taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset

Tiukennettujen kierrätystavoitteiden vaikutukset

Tämän ehdotuksen kiireellisyyden takia taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset, jotka aiheutuvat kierrätystavoitteiden tiukentamisesta tarkistetun pakkausdirektiivin tasoille liittymässä olevissa maissa, arvioitiin olemassa olevien tietojen, erityisesti RDC/Piran Euroopan komissiolle tekemän kustannus-hyöty-selvityksen [8] ja ECOTEC:n Euroopan komissiolle tekemän selvityksen [9] perusteella. ECOTEC:n selvitys koskee hyötyjä, jotka saavutetaan, kun liittymässä olevat maat noudattavat yhteisön ympäristölainsäädäntöä.

[8] RDC/Pira 2001. Euroopan komissiolle tehty selvitys: Evaluation of costs and benefits for the achievement of reuse and recycling targets for the different packaging materials in the frame of the Packaging and Packaging Waste Directive 94/62/EC, http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[9] ECOTEC:n vuonna 2001 Euroopan komissiolle tekemä selvitys: The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries, http://europa.eu.int/comm/environment/ enlarg/benefit_en.htm.

Koska RDC/Piran selvitys rajoittui 15 nykyiseen jäsenvaltioon, uusien jäsenvaltioiden tilannetta koskevat luvut ovat sen tuloksiin perustuvia ekstrapolaatioita. Ei ole kuitenkaan mitään syytä olettaa, etteivätkö selvityksessä esitetyt päänäkökohdat pitäisi paikkaansa myös uusien jäsenvaltioiden osalta. Tätä näkemystä tukevat erityisesti seuraavat näkökohdat.

RDC/Piran selvityksen mukaan pakkausten kierrätyksen kustannukset ja hyödyt riippuvat ensi sijassa materiaalista (esimerkiksi PET, paperi) ja sovelluksesta (esimerkiksi pullo, pahvilaatikko). Toisin sanoen, jos tietyn materiaalin tai sovelluksen kierrätys on selvästi suositeltavaa kustannus-hyöty-näkökulmasta yhdessä maassa, tämä pitää paikkansa kaikissa muissakin maissa, joita selvitys koskee. Paikallisten tekijöiden merkitys on pienempi. Niillä on lähinnä merkitystä sellaisten sovellusten kannalta, joiden yhteydessä kustannus-hyöty-tasapaino ei ole kovin selvä. Nykyisistä jäsenvaltioista Irlannin tulokset ovat kierrätyksen osalta epäsuotuisimmat: arvioitu pakkausten optimaalinen kierrätysaste on siellä 40-54 %. Suotuisimmat olosuhteet ovat Tanskassa, jossa pakkausten optimaalinen kierrätysaste on 53-68 %.

Tuloksiin näyttää eniten vaikuttavan vaihtoehtoinen jätehuoltomenetelmä (jätteenpolttolaitos tai kaatopaikka). Väestöntiheydellä näyttää myös olevan merkitystä. Väestöntiheyden vaikutus optimaaliseen kierrätysasteeseen voi kuitenkin osoittaa molempiin suuntiin, ts. materiaalista/sovelluksesta ja vaihtoehtoisesta jätehuoltomenetelmästä riippuen optimaalinen kierrätysaste voi olla korkeampi tai matalampi kaupunkialueilla maaseutualueisiin verrattuna. Olisi myös huomattava, että kotitalouksien pakkausjätteen keräystulokset ovat usein parempia maaseudulla kuin kaupungeissa.

Pakkausten kulutustaso on tavallisesti matalampi uusissa jäsenvaltioissa. Keskimääräinen pakkausten kulutus liittymässä olevissa maissa on 87 kg henkeä kohti. Nykyisissä jäsenvaltioissa määrä on 169 kg henkeä kohti. Tästä syystä näyttää todennäköiseltä, että uusille jäsenvaltioille koituu keräysjärjestelmien perustamisesta jonkin verran korkeampia yksikkökustannuksia. Kuljetuskustannukset saattavat myös olla korkeammat kuin nykyisissä jäsenvaltioissa. On kuitenkin todennäköistä, että kaikki nämä vaikutukset ovat rajoitettuja, ja alhaisemmat työvoimakustannukset voivat osittain kompensoida niitä.

Pakkausjätteen koostumus ei merkittävästi eroa nykyisistä jäsenvaltioista. Näin ollen ei ole mitään syytä olettaa, että tietyt materiaalit aiheuttaisivat erityisvaikeuksia. Ongelmia saattaa aiheuttaa pakkausten kulutuksen yleensä matalampi taso.

Ympäristövaikutukset liittyvät pakkausten elinkaaressa tavallisesti materiaalin tuotannossa ja kierrätyksessä tai hävityksessä tarvittavaan energiankäyttöön. Koska tuotanto- ja kierrätysmenetelmissä ei todennäköisesti ole merkittäviä eroja, on odotettavissa, että ympäristöskenaariot ovat luultavasti samanlaisia kuin nykyisissä jäsenvaltioissa. Eroja saattaa syntyä pitempien kuljetusmatkojen seurauksena. Kuljetusvaikutukset ovat tavallisesti kuitenkin yhtä ulottuvuutta pienempiä kuin materiaalien tuotantoon ja kierrätykseen tai hävittämiseen liittyvät vaikutukset. Kaatopaikoille menevän jätteen määrän vähentäminen saattaa olla erityisen tärkeää liittymässä oleville maille. Kaatopaikalle toimittaminen on edelleen tärkein vaihtoehtoinen jätehuoltomenetelmä, eivätkä kaatopaikkoja koskevat ympäristövaatimukset ole vielä useinkaan yhteisön lainsäädännön mukaisia. On myös mahdollista, että ympäristövaikutusten rahamääräistä arviointia olisi korjattava pienempien tulojen ja ympäristöhyötyihin liittyvän erilaisen maksuhalukkuuden seurauksena. Ympäristöhyötyjen rahamääräisestä arvioinnista liittymässä olevissa maissa on olemassa kuitenkin vain vähän tutkimuksiin perustuvaa tietoa. Lisäksi erilaisten arviointitekijöiden käyttö aiheuttaisi lisää menetelmiin liittyviä ongelmia.

RDC/Piran selvitykseen perustuvan laskelman mukaan kaikki kierrätystoimet, jotka ovat tarpeen lasia, paperia ja pahvia sekä muoveja ja metalleja koskevien uusien tavoitteiden saavuttamiseksi, tuottaisivat ympäristöhyötyjä, jotka ovat suuruudeltaan karkeasti arvioituna 150-200 miljoonaa euroa. On myös mahdollista tehdä karkea laskelma tiukennettujen tavoitteiden tuloksena saatavien ylimääräisten ympäristöhyötyjen rahamääräisestä arvosta nykyisiin kierrätystasoihin verrattuna. Kun käytetään samaa lähestymistapaa ulkoisten ympäristöhyötyjen laskemisessa kuin tarkistusehdotuksessa KOM(2001) 729 ja oletetaan, että lasin kierrätys kasvaa 20:stä 60 prosenttiin, paperin kierrätys 35:stä 60 prosenttiin, muovien kierrätys 10:stä 22,5 prosenttiin ja metallien kierrätys 10:stä 50 prosenttiin, uusien tavoitteiden seurauksena saatavat ympäristöhyödyt kasvaisivat vielä noin 100 miljoonan euron edestä.

Taulukko 4: Ulkoiset kustannukset, jotka vältetään, kun kierrätetään materiaalispesifisten tavoitteiden perusteella lisää pakkauksia nykyisiin kierrätystasoihin verrattuna (käytetyt arviot: lasi 20 %, paperi 35 %, muovit 10 %, metallit 10 % [10])

[10] Puuta ei oteta huomioon tässä laskelmassa, koska sen osalta ei ole käytettävissä riittävästi kustannus-hyöty-tietoja.

>TAULUKON PAIKKA>

ECOTEC:n selvityksessä on laskettu, että kaikkien liittymässä olevien maiden alkuperäisen pakkausdirektiivin täytäntöönpanosta yhdessä saama vuosittainen kokonaishyöty on 156-910 miljoonaa euroa. Tämä liittyy erityisesti ympäristövahinkoihin, jotka on vältetty sen seurauksena, että ensiömateriaalit on korvattu kierrätetyillä materiaaleilla. Suurimpien ympäristöhyötyjen odotetaan koituvan Unkarin (10-107 miljoonaa euroa), Puolan (35-191 miljoonaa euroa) ja Tsekin tasavallan (22-148 miljoonaa euroa) hyväksi.

Taloudelliset vaikutukset voivat olla erilaisia alhaisempien tulotasojen ja työvoimakustannusten takia. Molemmat tekijät kuitenkin kompensoivat toisiaan jossain määrin. Nykyisissä jäsenvaltioissa kierrätystoimien edellyttämä rahoitustarve on usein pienempi kuin säästetyt vaihtoehtoisen jätehuollon kustannukset, jos materiaali toimitettaisiin kaatopaikoille tai jätteenpolttolaitoksiin. Tilanne saattaa olla erilainen liittymässä olevissa maissa niiden nykyisten hyvin alhaisten kaatopaikkakustannusten takia. Tähän liittyy kuitenkin myös sovellettavat väljät ympäristövaatimukset. On todennäköistä, että kaatopaikkakustannukset nousevat huomattavasti, kun liittymässä olevien maiden on sovellettava yhteisön säännöstöä liittymisestä alkaen ja siirtymäkauden säännöksiä on käytössä vain muutamissa maissa (Virossa, Puolassa ja Latviassa). Pakkausjätteen ohjaaminen kierrätykseen voi myös alentaa sellaisen lisäkapasiteetin rakennuskustannuksia, jolla korvataan täynnä olevat tai yhteisön vaatimusten vastaiset vanhat kaatopaikat.

Kun käytetään samaa lähestymistapaa ja kustannustekijöitä kierrätyskustannusten ja vaihtoehtoisen jätehuollon kustannusten laskemiseen kuin tarkistusehdotuksessa KOM(2001) 729 ja oletetaan, että lasin kierrätys kasvaa 20:stä 60 prosenttiin, paperin kierrätys 35:stä 60 prosenttiin, muovien kierrätys 10:stä 22,5 prosenttiin ja metallien kierrätys 10:stä 50 prosenttiin, uusien tavoitteiden seurauksena kierrätystoimiin tarvittaisiin lisärahoitusta noin 250 miljoonaa euroa. Vaihtoehtoiset jätehuoltokustannukset arvioidaan noin 300 miljoonaksi euroksi. Kiinteitä kuluja lukuun ottamatta nämä kulut säästetään kierrätettäessä.

Taulukko 5: Kierrätyskustannukset ja vaihtoehtoiset jätehuoltokustannukset, jotka aiheutuvat kierrätettäessä materiaalispesifisten tavoitteiden perusteella lisää pakkauksia nykyisiin kierrätystasoihin verrattuna (käytetyt arviot: lasi 20 %, paperi 35 %, muovit 10 %, metallit 10 % [11])

[11] Puuta ei oteta huomioon tässä laskelmassa, koska sen osalta ei ole käytettävissä riittävästi kustannus-hyöty-tietoja.

>TAULUKON PAIKKA>

Sosiaaliset vaikutukset voivat olla erilaisia liittymässä olevien maiden alemmista tulotasoista johtuen. Tämä voi tarkoittaa sitä, että suurempi osuus käytettävissä olevista tuloista on käytettävä pakkausten kierrätykseen. Tämä voi koskea enemmän alemman tulotason väestöryhmiä kuin korkeamman tulotason ryhmiä. Tilannetta kuitenkin osittain kompensoi se, että alemman tulotason ryhmät kuluttavat vähemmän pakkauksia. Uusien tavoitteiden täytäntöönpano luo huomattavan määrän työpaikkoja myös vähemmän koulutetulle työvoimalle. Makrotalouden tasolla tätä todennäköisesti kuitenkin kompensoi suuressa määrin se, että työtä on tarjolla vähemmän muilla aloilla, koska muihin tuotteisiin ja palveluihin on käytettävissä vähemmän tuloja.

Täytäntöönpanon määräajan myöhentämisen vaikutukset

Edellä kuvatut sosiaaliset, taloudelliset ja ympäristövaikutukset toteutuvat joka tapauksessa tarkistetussa pakkausdirektiivissä asetettujen tavoitteiden seurauksena. Tällä direktiivillä on vaikutusta ainoastaan päivämäärään, johon mennessä uudet tavoitteet on pantava täytäntöön liittymässä olevissa maissa. Direktiivissä asetettavan myöhemmän täytäntöönpanopäivämäärän odotetaan vähentävän kustannuksia, jotka koituvat tarvittavan keräys-, lajittelu- ja käsittelyinfrastruktuurin perustamisesta. Näiden kustannusten tasosta ei ole saatavissa tarkkaa tietoa. On myös odotettavissa, että ylimääräisen siirtymäkauden aikana ympäristöhyödyt ovat hieman pienempiä aikaisempaan täytäntöönpanopäivämäärään verrattuna.

Päätelmä

Uusien tavoitteiden saavuttamisesta liittymässä olevissa maissa aiheutuvien sosiaalisten, taloudellisten ja ympäristövaikutusten odotetaan olevan samanlaisia kuin nykyisissä jäsenvaltioissa. Kierrätys- ja jätehuoltokustannusten ekstrapolaatioiden sekä ympäristöhyötyjen rahamääräisten arviointien perusteella kierrätyksestä aiheutuvat lisäkustannukset nykyisiin kierrätystasoihin verrattuna arvioidaan noin 250 miljoonaksi euroksi. Tätä lukua on verrattava noin 300 miljoonaan euroon, joka voidaan ainakin osittain säästää kierrätyksen osalta, ja karkeasti 100 miljoonaan euroon, joka saadaan ympäristöhyötyjen muodossa. Kustannuksissa ja rahamääräiseen arviointiin käytetyissä tekijöissä voi kuitenkin esiintyä eroja EU:n nykyisiin 15 jäsenvaltioon verrattuna. Tämän takia näihin lukuihin, ja erityisesti ympäristöhyötyjen arviointia koskeviin lukuihin, olisi suhtauduttava huomattavan varovasti. Tarkistetun pakkausdirektiivin määräaikoihin verrattuna tällä direktiivillä todennäköisesti vähennetään kuluja, jotka aiheutuvat tarvittavan keräys-, lajittelu- ja käsittelyinfrastruktuurin perustamisesta, koska direktiivissä myöhennetään liittymässä oleviin maihin sovellettavaa täytäntöönpanopäivämäärää vuodesta 2008 vuoteen 2012.

2004/0045 (COD)

Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI, pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY muuttamisesta

EUROOPAN PARLAMENTTI JA EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, jotka

ottavat huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 95 artiklan 1 kohdan,

ottavat huomioon komission ehdotuksen [12],

[12] EYVL C [...], [...], s. [...].

ottavat huomioon Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon [13],

[13] EYVL C [...], [...], s. [...].

noudattavat perustamissopimuksen 251 artiklassa määrättyä menettelyä [14],

[14] EYVL C [...], [...], s. [...].

sekä katsovat seuraavaa:

(1) Euroopan unionin laajentumisen yhteydessä on kiinnitettävä asianmukaista huomiota tulevien jäsenvaltioiden tilanteeseen ja erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY [15] 6 artiklan 1 kohdassa asetettujen hyödyntämistä ja kierrätystä koskevien tavoitteiden saavuttamiseen.

[15] EYVL L 365, 31.12.1994, s. 10. Direktiivi sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä ../../EY (EUVL L ..., ....., s. ..).

(2) Euroopan unioniin 16 päivänä huhtikuuta 2003 allekirjoitetun liittymissopimuksen perusteella liittymässä olevat maat tarvitsevat lisäaikaa mukauttaakseen kierrätys- ja hyödyntämisjärjestelmänsä direktiivin 94/62/EY tavoitteisiin.

(3) Tavoitetta, joka on pakkausjätteiden kierrätystä ja hyödyntämistä koskevien kansallisten tavoitteiden yhtenäistäminen, ei voida riittävällä tavalla saavuttaa jäsenvaltioiden toimin, vaan se voidaan toiminnan laajuuden takia saavuttaa paremmin yhteisön tasolla, joten yhteisö voi toteuttaa toimenpiteitä perustamissopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä direktiivissä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

(4) Euroopan unionin myöhempää laajentumista silmällä pitäen huomiota on kiinnitettävä myös niiden maiden erityistilanteeseen, joiden suunnitellaan liittyvän unioniin myöhemmässä vaiheessa.

(5) Direktiivi 94/62/EY olisi muutettava vastaavasti,

OVAT ANTANEET TÄMÄN DIREKTIIVIN:

1 artikla

Lisätään seuraava kohta direktiivin 94/62/EY 6 artiklan loppuun:

"11. Euroopan unioniin 16 päivänä huhtikuuta 2003 allekirjoitetun liittymissopimuksen perusteella liittymässä olevat maat saavat siirtää 1 kohdan b, d ja e alakohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamista itse valitsemaansa päivämäärään, jonka on kuitenkin oltava viimeistään 31 päivä joulukuuta 2012."

2 artikla

1. Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään [18 kuukautta direktiivin antamisen jälkeen]. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännöstekstit kirjallisina komissiolle sekä kyseisten säännösten ja tämän direktiivin säännösten välinen vastaavuustaulukko.

Näissä jäsenvaltioiden antamissa säädöksissä on viitattava tähän direktiiviin tai niihin on liitettävä tällainen viittaus, kun ne virallisesti julkaistaan. Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, miten viittaukset tehdään.

2. Jäsenvaltioiden on toimitettava tässä direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä antamansa keskeiset kansalliset säännökset kirjallisina komissiolle.

3 artikla

Tämä direktiivi tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

4 artikla

Tämä direktiivi on osoitettu kaikille jäsenvaltioille.

Tehty Brysselissä [...]

Euroopan parlamentin puolesta Neuvoston puolesta

Puhemies Puheenjohtaja

EHDOTUKSEN VAIKUTUS YRITYSTOIMINTAAN JA ERITYISESTI PIENIIN JA KESKISUURIIN YRITYKSIIN (PK-YRITYKSIIN)

Ehdotus

1. Miksi yhteisön lainsäädäntö on tarpeen tällä alalla, ja mitkä ovat sen päätavoitteet, kun otetaan huomioon toissijaisuusperiaate?

Tämä ehdotus on tarpeen, koska ilman sitä uusilla jäsenvaltioilla olisi vaikeuksia saavuttaa tarkistettuun direktiiviin 94/62/EY perustuvat tavoitteet.

Vaikutus yritystoimintaan

2. Mitä yrityksiä ehdotus koskee?

- Yritystoiminnan alat

Pakkausteollisuus, pakkaajat ja vähittäiskauppa

Jätteiden keruu, kierrätys ja muut jätehuoltoon erikoistuneet toimialat

- Yritysten koko (pienten ja keskisuurten yritysten osuus)

Vaikutukset kohdistuvat kaikilla neljällä sektorilla hyvin erilaisiin yrityksiin pienimmistä suurimpiin.

- Ovatko kyseiset yritykset keskittyneet tietyille maantieteellisille alueille yhteisössä?

Tämä ehdotus vaikuttaa erityisesti liittymässä olevissa maissa sijaitseviin yrityksiin.

3. Mitä yritysten on tehtävä noudattaakseen ehdotusta?

Tarkistetun pakkausdirektiivin määräaikoihin verrattuna tämä ehdotus todennäköisesti vähentää taloudellista panostusta kierrätysjärjestelmiin ylimääräisen siirtymäkauden aikana. Tämä vähentää pakkaajille ja vähittäiskaupalle koituvia kustannuksia ja siirtää jätehuoltoyritysten liiketoiminnan odotettua lisäystä.

Yleisemmällä tasolla pakkausdirektiivi vaikuttaa yrityksiin seuraavasti. Kansallisesta lainsäädännöstä riippuu, pitääkö pakkausteollisuuden, pakkaajien ja vähittäiskaupan osallistua kierrätysjärjestelmiin taloudellisesti. Eri jäsenvaltiot edellyttävät niiltä erisuuruista osallistumista rahoitukseen. Yleensä kustannukset siirretään pakkausten kuluttajien maksettavaksi. Vaihtoehtoisesti yrityksiltä voidaan edellyttää, että ne järjestävät omista tuotteistaan syntyvien pakkausjätteiden vastaanoton ja kierrätyksen. Jätehuollosta vastaavat yritykset ja kierrätysyritykset tulevat kasvattamaan tavallista liiketoimintaansa.

4. Mitkä ovat ehdotuksen todennäköiset taloudelliset vaikutukset

- työllisyyteen?

Tarkistetussa pakkausdirektiivissä asetettuihin määräaikoihin verrattuna työllisyys jätehuolto- ja kierrätysalalla kasvaa hitaammin. Työllisyyteen kohdistuvia makrotaloudellisia vaikutuksia on vaikea arvioida, mutta voidaan olettaa, että tämän ehdotuksen, kuten pakkausdirektiivin yleensäkin, yleisvaikutukset ovat pienet.

- investointeihin ja uusien yritysten perustamiseen?

Kun näitä vaikutuksia tarkastellaan suhteessa tarkistetussa pakkausdirektiivissä asetettuihin määräaikoihin, tiukemmat kierrätysvelvoitteet rohkaisevat jätehuoltoon ja kierrätykseen tehtäviä investointeja vasta myöhemmässä vaiheessa. Tämä koskee myös mahdollista uusien yritysten perustamista.

- yritysten kilpailukykyyn?

Belfastin yliopiston tekemän tutkimuksen [16] mukaan alkuperäisellä direktiivillä ei ole ollut merkittäviä vaikutuksia yritysten kilpailukykyyn. Ei ole mitään syytä olettaa, että tällä ehdotuksella olisi merkittäviä vaikutuksia yritysten kilpailukykyyn.

[16] University of Belfast et al. Study on measuring the competitiveness effects of environmental compliance: the importance of regulation and market pressures (ENV4-CT96-0237).

5. Sisältyykö ehdotukseen toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on ottaa huomioon pienten ja keskisuurten yritysten erityistarpeet (esimerkiksi lievemmät tai erilaiset vaatimukset)?

Ei.

Kuuleminen

Koska tämä ehdotus oli annettava nopeasti, sidosryhmien kuulemista ei voitu toteuttaa. Tarkistetun pakkausdirektiivin kunnianhimoisemmista määräajoista olisi kuitenkin hyvin todennäköisesti aiheutunut huomattavia kustannuksia ja täytäntöönpano-ongelmia monille yrityksille.

6. Luettelo ehdotuksen valmistelussa kuulluista tahoista ja niiden esittämien kantojen pääpiirteet.