KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Lainvalvontaviranomaisten tiedonsaantioikeuksien parantaminen (eu:N tietopolitiikka)

I LUKU - JOHDANTO, PERUSTELUT JA POLITIIKAN ASIAYHTEYS

Yleiskatsaus

Eurooppa-neuvoston terrorismia koskevassa julkilausumassa [1] kehotetaan neuvostoa tarkastelemaan lainsäädäntötoimenpiteitä, jotka yksinkertaistaisivat tietojen ja tiedustelutoimintaan perustuvien tietojen vaihtoa jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välillä. Komissiota kehotettiin tekemään kesäkuussa kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle ehdotuksia, jotka koskisivat henkilötietojen vaihtoa ja matkustajatietojen käyttöä terrorismin torjunnassa. Komission ehdotusten tulisi myös sisältää säännöksiä, joiden nojalla kansalliset lainvalvontaviranomaiset voisivat käyttää EU:n tietojärjestelmiä.

[1] Eurooppa-neuvoston 25. maaliskuuta 2004 antama julkilausuma terrorismin torjunnasta.

Tämä tiedonanto on ensimmäinen komission vastaus neuvoston esittämään pyyntöön.

Komissio esittää siinä ne osatekijät, jotka ovat välttämättömiä tietojen vapaalle liikkumiselle jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välillä aiempaa järjestelmällisemmin. Tällä hetkellä tietojen vapaalla liikkumisella on esteitä, joiden vuoksi neuvoston on joutunut muun muassa tarkastelemaan kolmannen keskinäisen arviointikierroksen yhteydessä tietojen ja tiedustelutietojen vaihtoa Europolin ja jäsenvaltioiden välillä tai jäsenvaltioiden kesken. Tietojen vaihtoa haittaavat tiedon pirstoutuneisuus ja tiedonsaantikanavia koskevan selkeän politiikan puuttuminen. Tietojen jakautuminen kansallisesti eri ministeriöihin johtuvia synnyttää ongelmia, joita syventävät jäsenvaltioiden välistä tiedonvaihtoa haittaavat lainsäädännölliset, tekniset ja käytännön esteet. Saadakseen kattavamman kuvan näistä esteistä komissio ehdottaa, että tehtäisiin täysimittainen kartoitus tiedonsaannin edellytyksistä sekä kaikkia asianosaisia ja varsinkin Euroopan tietosuojavaltuutettua kuultaisiin laajasti ja kattavasti. Tiedonannolla pyritään myös estämään pahimpien uhkien kuten terrorismin toteutuminen ottamalla käyttöön tiedustelutietoon perustuvan lainvalvonnan käsite EU:n tasolla. Siinä esitetään, kuinka tämä kaikki saavutetaan, ja mainitaan lainsäädäntöehdotukset erityisten lainsäädännöllisten ongelmien poistamiseksi. Tiedonannon painopiste on tarvittavan ja asiaankuuluvan tiedon saannin parantamisessa sekä niissä laajoissa käsitteissä, joita tiedostelutietoon perustuvan lainvalvonnan käyttöönotto EU:n tasolla edellyttää. Sillä on myös vaikutuksia EU:n omaksumaan kansainväliseen rooliin.

Nämä kaksi tekijää ovat EU:n lainvalvontaa koskevan tietopolitiikan peruselementtejä. Yhteinen toiminta kyseisillä aloilla tukee vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen asteittaista perustamista, kun henkilöiden vapaa liikkuvuus taataan kyseisellä alueella huolimatta sellaisista uusista turvallisuusuhkista, joita terrorismi ja muu vakava ja järjestäytynyt rikollisuus aiheuttavat unionille kokonaisuudessaan. Lainvalvonnan tehokkuuden tulisi perustua jäsenvaltioille yhteisten kansainvälisten, eurooppalaisten ja perustuslaillisten perinteiden suojaamien ihmisoikeuksien ja perusvapauksien noudattamiseen. Lisäksi komissio varmistaa alan politiikkaa muotoillessaan, että yhteisön oikeus ja politiikat otetaan asianmukaisesti huomioon. Tällaisen politiikan ei pitäisi varsinkaan aiheuttaa oikeusvarmuuden heikkenemistä tai kohtuutonta taloudellista rasitusta yrityksille.

Komissio kehottaa jäsenvaltioita ja asianomaisia osapuolia osallistumaan seuraaviin tehokkaisiin yhteistyössä toteutettaviin toimiin.

Ensinnäkin olisi ehdottomasti ryhdyttävä toimiin tarpeellisen ja aiheellisen tiedon saamiseksi EU:n lainvalvontaviranomaisten käyttöön, jotta nämä voisivat ehkäistä ja torjua terrorismia ja muuta vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta sekä näiden aiheuttamia uhkia. Tässä yhteydessä olisi pidettävä mielessä, että rikollinen toiminta, joka ei näytä kuuluvan vakavan tai järjestäytyneen rikollisuuden piiriin, voi hyvinkin johtaa tai liittyä niihin.

Toiseksi olisi tuotettava ja hyödynnettävä korkealuokkaista EU:n rikostiedustelutietoa. Tätä kautta saadut tiedot auttavat poliittista tasoa laatimaan EU:n lainvalvonnalle yhdenmukaisia painopistealueita ja lainvalvontaviranomaisia kohtaamaan tehokkaasti kansalaistemme elämää, fyysistä koskemattomuutta ja turvallisuutta vaarantavat rikokset ja uhat.

Kolmanneksi olisi lisättävä luottamusta eri lainvalvontayksiköiden välillä. Yhteisten edellytysten käyttöönotto esimerkiksi tietojärjestelmiin pääsyssä sekä taitotiedon jakaminen auttavat osaltaan luomaan yhteisen tietopolitiikan perustan erityisesti poistamalla tietojen ja tiedustelutiedon tehokkaan jakamisen esteet.

Useat seikat tukevat lainvalvontaa koskevan EU:n tietopolitiikan luomista. Ne liittyvät kasvavaan tietämykseen siitä, miten unionin riippuvuus toisiinsa liittyvistä verkoista asettaa sen alttiiksi terrorismille ja muille vastaaville uhille. Samoin ne liittyvät tarpeeseen tehostaa toimivaltaisten viranomaisten välistä tiedonkulkua sekä uusien teknologioiden ja tietoon perustuvien resurssien hyödyntämiseen lainvalvonnan tehostamisessa samalla kun lisätään tietosuojaa ja -turvaa sekä tähän liittyviä valvontamekanismeja.

Tällä tiedonannolla pyritään parantamaan tiedonvaihtoa kaikkien lainvalvontaviranomaisten välillä. Poliisiviranomaisten lisäksi näihin viranomaisiin kuuluvat tulliviranomaiset, taloudellista tiedustelutoimintaa harjoittavat yksiköt, oikeuslaitos ja syyttäjäviranomaiset yhdessä ja kaikki muut julkiset elimet, jotka osallistuvat kyseiseen prosessiin turvallisuusuhkien ja rikosten varhaisesta havaitsemisesta aina rikoksentekijöiden tuomitsemiseen ja rankaisemiseen. Merkittävä rooli, joka valtion turvallisuus- ja tiedustelupalveluilla tässä yhteydessä on, on kiistämätön. Lainvalvontaa koskevalla EU:n tietopolitiikalla pyritään vastaamaan moniin toisiinsa liittyviin haasteisiin, joita esitellään seuraavissa kohdissa.

Lopuksi on todettava, että asian ulkoinen ulottuvuus on myös otettava huomioon, sillä terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden asettamat haasteet, joita pyritään ratkaisemaan, ovat kansainvälisiä. Muut maat ovat jo kehittäneet tai saattavat tulevaisuudessa kehittää omia lainvalvontaa koskevia tietopolitiikkojaan. Olemme jo törmänneet tapauksiin, joissa tällaiset politiikat ovat vaikuttaneet EU:n kansalaisiin ja talouden toimijoihin. Esiin saattaa myös nousta vastavuoroisuuteen liittyviä kysymyksiä. Niihin saatetaan joutua etsimään monenvälisiä ratkaisuja erityisillä foorumeilla. EU:n politiikan mahdolliset vaikutukset kolmansien maiden kansalaisiin tulee myös ottaa asianmukaisesti huomioon, jotta varmistetaan, ettei lainvalvonnan alan yhteistyö kyseisten maiden kanssa heikenny ja että kansalaisten oikeuksia kunnioitetaan tasapuolisesti.

Ensinnäkin kyseisellä politiikalla saatetaan tarpeellinen ja aiheellinen tieto lainvalvontaviranomaisten käyttöön, jotta nämä voisivat ehkäistä ja torjua terrorismia ja muita vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden muotoja sekä näiden aiheuttamia uhkia [2]. Toiseksi sillä edistetään korkeatasoisen rikostiedustelutiedon tuottamista ja käyttöä EU:n tasolla poliittisen päätöksenteon tukemiseksi ja lainvalvontaviranomaisten avustamiseksi näiden pyrkiessä kitkemään kyseiset rikokset tehokkaasti. Kolmanneksi sillä pyritään tukemaan luottamuksen synnyttämistä toimivaltaisten yksiköiden välillä. Politiikkaa muotoiltaessa otetaan huomioon myös yhteisön politiikat ja yhteisöoikeuden välineet, ja sen yhteydessä pyritään erityisesti kunnioittamaan perusoikeuksia täysimääräisesti.

[2] Tässä tiedonannossa termillä "tieto" tarkoitetaan tietoa ja tiedustelutietoa, jollei toisin mainita. Termillä "tiedustelutieto" tarkoitetaan rikostiedustelutietoa.

Tietopolitiikassa on otettava huomioon seuraavat seikat:

* Turvallisuus; se edellyttää yhteistä toimintaa ennennäkemättömässä mittakaavassa, jolloin siihen osallistuvat kansalliset lainvalvontaviranomaiset, kansalliset hallitukset, Euroopan toimeenpano- ja lainsäädäntöelimet sekä muut eurooppalaiset ja kansainväliset elimet.

* Ihmisoikeudet; on löydettävä sopiva tasapaino toisaalta tiukan tietosuojan ja asianmukaisen muiden perusoikeuksien kunnioittamisen ja toisaalta tärkeiden yleisten etujen kuten kansallisen turvallisuuden suojaamiseen tähtäävän lainvalvontatiedon tehokkaan käytön ja rikosten ehkäisyn, havaitsemisen ja niistä syyttämisen välillä.

* Teknologia; tarvitaan yhteensopivia tietojärjestelmiä, jotka on suojattu laittomalta käytöltä asianmukaisin tietosuojakeinoin tiedonkäsittelyn ja tutkinnan valvonta mukaan lukien. Tietotekniikan suojaamisen rikoksilta pitäisi paljastaa heikkoudet ja rikollisen toiminnan mahdollisuudet. Siinä tulisi keskittyä tietojen analysointiin kuten riskienarviointiin ja profilointiin.

* Yhteistyö; tehokkaan yhteistyön helpottamiseksi yhteiset standardit tietojen keruulle, tallentamiselle, analysoinnille ja vaihdolle tukevat ratkaisevassa määrin luottamuksen synnyttämistä toimivaltaisten yksiköiden välille kansallisella ja EU:n tasolla.

* Toteuttaminen; monitahoisen lähestymistavan toteuttaminen edellyttää pitkän aikavälin kestävää yhteistyötä.

II LUKU - TIEDONSAANNIN PARANTAMINEN JA TIEDUSTELUTIETOON PERUSTUVAN LAINVALVONNAN KÄYTTÖÖNOTTO EU:N TASOLLA

2.1. Strategiset tavoitteet

Tämän tiedonannon tavoitteena on laatia lainvalvontaa koskeva EU:n tietopolitiikka, jolla toteutetaan osaltaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 29 artiklan tavoitteita tarjoamalla parempaa tietoa nykyisen lainvalvontayhteistyön tarpeisiin turvallisten kanavien välityksellä. Samoin luodaan perusta tehokkaalle tiedustelutietoon perustuvalle lainvalvonnalle paikallisella, kansallisella ja Euroopan tasolla, jolloin välttämätöntä on luottamuksen synnyttäminen. Politiikkaan on sisällytetty lainsäädännöllisiä, teknisiä ja organisointiin liittyviä toimia, jotka tarjoavat yhdessä lainvalvontaviranomaisille yhteistyöpuitteet ja helpottavat täten lainvalvontaan liittyvän tiedon saamista ja käsittelyä sekä rikostiedustelutiedon tuottamista.

Tietopolitiikkaa lähemmin tarkasteltaessa tavoiteltavat tulokset ovat seuraavia:

* tiedonsaannin optimointi perustavanlaatuisten lainvalvontatehtävien kehittämiseksi sekä rikostiedostelutiedon tuottamiseksi;

* muihin tarkoituksiin kuin lainvalvontaa varten laadittujen tietojen saatavuuden varmistaminen, kun tämä on asianmukaista ja tarpeellista sekä suhteessa tavoiteltuihin erityisiin ja laillisiin tarkoituksiin [3];

[3] Neljä jäsenvaltiota esitti tietojen säilyttämistä koskevan lainsäädäntöehdotuksen huhtikuun 2004 OSA-neuvostossa. Komissio suunnittelee järjestävänsä asiassa avoimen kuulemisen.

* tiedonsaantia, tietojen vapauttamista, luottamuksellisuutta tai luotettavuutta sekä tietoturvaa ja -suojaa koskevien horisontaalisten standardien laatiminen tai niiden tehokkaan käytön edistäminen sekä kansallisten ja kansainvälisten tietokantojen yhteensopivuutta koskevien standardien laatiminen;

* sovittujen tiedustelutietomuotojen laatiminen poliittisen ja operatiivisen päätöksenteon tukemiseksi sekä vastaavien menetelmien kehittämisen ja käytön edistäminen esim. analysoitaessa rikollisverkostoja, rikosuhkia, -riskejä ja -profiileja, mitä tuetaan taloudellisten vahinkojen arvioinnilla;

* perustan luominen tietojen EU:n laajuisen keruun ja analysoinnin priorisoinnille ja tähän liittyen parhaan toimintamallin valitsemiselle terrorismin ja muiden vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden muotojen sekä niiden aiheuttamien uhkien ehkäisemiseksi ja torjumiseksi ennalta asetettujen painopisteiden rajoissa;

* yhteistyön ja koordinoidun lainvalvontatoiminnan helpottaminen terrorismin ja muihin vakavan tai järjestäytyneen rikollisuuden muotoihin liittyvien toimien ehkäisemiseksi, tutkimiseksi ja keskeyttämiseksi tehokkaasti ja asianmukaisesti.

Tiedon ja tiedustelutiedon saannin parantaminen tukee kussakin jäsenvaltiossa ja Euroopan tasolla lainvalvontaa, jolla ehkäistään ja torjutaan terrorismia ja muita vakavan tai järjestäytyneen rikollisuuden muotoja sekä niiden aiheuttamia uhkia. Lisäarvoa synnyttää tiedon järjestelmällinen analysointi ja tätä kautta tuotettava ensiluokkaisen rikostiedustelutiedon tuottamiseksi. EU:n tiedustelutietoon perustuvan lainvalvonnan tukemiseksi olisi laadittava vähimmäisstandardit kansallisille rikostiedustelujärjestelmille, jolloin mahdollistettaisiin yhteensopivan uhkien arviointi Euroopan tasolla.

2.2. Tehokkaan tiedonsaannin ja tietojen keruun, tallentamisen, analysoinnin ja vaihdon pääpiirteet

2.2.1. Periaate lainvalvontaviranomaisten yhtäläisistä tiedonsaantioikeuksista

Lainvalvonnan tietopolitiikan ensimmäinen päätavoite on tiedon vapaan kulun mahdollistaminen lainvalvontayksiköiden kuten Europolin ja Eurojustin välillä. Tällä hetkellä lainvalvontaviranomaiset voivat tehdä hakuja tietokantoihin, joihin heillä on kansallinen käyttöoikeus. Muiden jäsenvaltioiden lainvalvontayksiköiden hallussaan pitämän tiedon saantiin liittyy kuitenkin haasteita, jotka tekevät sen käytännössä mahdottomaksi.

Tietopolitiikalla pyritään saattamaan tieto käytännössä kaikkien EU:n lainvalvontaviranomaisten kuten Europolin ja Eurojustin käyttöön, jolloin se auttaa kyseisiä viranomaisia tehtäviensä täyttämisessä oikeusvaltion periaatteita noudattaen.

Periaate, joka otetaan käyttöön tietopolitiikalla edellisessä luvussa esitettyjen haasteiden ratkaisemiseksi, on oikeus yhtäläiseen tiedonsaantiin. Sen avulla EU:n lainvalvontaviranomaiset saisivat yhtäläiset oikeudet tietojen ja tietokantojen käyttämiseen toisessa EU:n jäsenvaltiossa samoin ehdoin kuin kyseisen jäsenvaltion lainvalvontaviranomaiset. Kyseisen oikeuden seurauksena syntyisi velvollisuus antaa muiden jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten käyttää tietoja samoin ehdoin kuin kansalliset lainvalvontaviranomaiset.

Tällöin jäsenvaltioiden on sitouduttava EU:n malliin, joka sisältää sellaisia kysymyksiä, kuten uhkien arvioinnin yhteensovittaminen yhteisen metodologian pohjalta ja uhkien arvioinnin järjestelmällinen tukeminen alakohtaisilla haavoittuvuustutkimuksilla.

Yhtäläisen tiedonsaannin periaatteessa tunnustetaan seuraavat seikat:

- Euroopan unionin ja sen kansalaisten turvallisuus on kaikkien vastuulla

- jäsenvaltiot ovat riippuvaisia toisistaan pannessaan toimeen lakeja, joilla pyritään terrorismin ja muiden vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden muotojen ehkäisyyn ja torjumiseen ja ratkaisemaan yhdessä niiden aiheuttamat uhat

- kaikkien jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaiset toimivat samanlaisissa tehtävissä ja heillä on samanlainen tiedontarve

- lainvalvontaviranomaiset toimivat lainmukaisesti saadessaan tietoa ja tehdessään kyselyitä tietokantoihin tehtäviensä suorittamiseksi ja toimivat tietosuojaa ja -turvaa koskevien yhteisten standardien asettamissa rajoissa.

Periaatteena on, ettei oikeus yhtäläiseen tiedonsaantiin vähennä nykyisten keskinäistä oikeusapua koskevien säädösten tehoa. Kaikkia mahdollisia lainsäädännöllisiä vaikutuksia on tutkittava tarkkaan.

Olisi laadittava yhteisiin, myös tietosuojaa ja -turvaa koskeviin standardeihin perustuvat avoimet ja yksinkertaiset edellytykset, joilla kaikki EU:n lainvalvontaviranomaiset saisivat tarpeellisen ja asianmukaisen tiedon. Jäsenvaltiot vastaavat näiden edellytysten täytäntöönpanosta. Täytäntöönpanon valvontajärjestelmä otetaan käyttöön, kun on ensin tehty täysimittainen kartoitus tiedonsaannin edellytyksistä (ks. kohta 2.2.2).

Lainvalvontaviranomaisten välisen tiedonvaihdon pääasiallisiin esteisiin voidaan puuttua tehokkaasti vain, jos jäsenvaltiot sitoutuvat tiukasti toteuttamaan konkreettisia toimia eurooppalaisen rikostiedustelumallin laatimiseksi (ks. kohta 2.3).

Eurooppalaisen tietopolitiikan tavoitteena on ottaa käyttöön periaate, jonka mukaan kaikille EU:n lainvalvontaviranomaisilla on yhtäläiset oikeudet päästä käsiksi tarvittaviin ja asianmukaisiin tietoihin. Komissio tarkastelee jäsenvaltioiden kanssa olemassa olevia esteitä ja arvioi tämän pohjalta, onko tarpeen tehdä neuvostolle ja Euroopan parlamentille lainsäädäntöehdotus periaatteen ottamiseksi käyttöön EU:n tasolla.

2.2.2. Tiedonsaannin edellytysten rajaaminen

Komissio ehdottaa, että käytettävissä olevien tietojen ja jäsenvaltioiden tähän tarkoitukseen toimittamien tietojen perusteella tehdään täysimittainen selvitys seuraavien seikkojen kartoittamiseksi:

- mitkä tiedot ja tietokannat ovat lainvalvontaviranomaisten käytettävissä jäsenvaltioissa ja ulkomailla indeksitietokannat mukaan lukien (sisältö)

- mikä on tietokannan tarkoitus (tarkoitusmääritelmä)

- mitkä lainvalvontaviranomaiset voivat saada käyttöönsä tietoa (käyttäjät)

- millä edellytyksillä kyseisillä viranomaisilla on oikeus kyseisten tietojen ja tietokantojen käyttöön (tiedonsaantikäytäntö)

- mitkä ovat näiden tietojen ja tietokantojen käyttöoikeuksien tekniset edellytykset (tekniset käytännöt)

- kuinka usein tietoja ja tietokantoja käytetään (merkittävyys)

- mitkä tiedot tai tietokannat ovat lainvalvontaviranomaisten kannalta kiinnostavia, mutta joita ne eivät voi käyttää, ja mitä tietosuojamääräyksiä sovelletaan (tarpeiden määrittäminen).

Komissio aikoo

- käynnistää täysimittaisen selvityksen vuoden 2004 loppuun mennessä kartoittaakseen ne tavoitteet, tarpeet ja esteet, joita lainvalvontaviranomaisilla esiintyy tietojen ja tietokantojen käytössä.

- käynnistää tutkimuksen lainvalvontatiedon (ja muun tiedon) saannin säännöksistä ja edellytyksistä ja menettelyistä, kuten tietotekniikkasovelluksista sekä tietosuojaa ja -turvaa koskevista menettelyistä.

2.2.3. Tietojen keruu

EU:n lainvalvontaviranomaisilla on erilaisia lähestymistapoja tiedon keruuseen ja luokitteluun. Tällä hetkellä ei ole käytössä yhtä yksittäistä foorumia eri tietolähteiden luottamuksellisuuden luokitteluun.

Ensimmäinen ja tärkein tietolähde ovat lainvalvontaviranomaisten keräämät tiedot. Toinen esiin nouseva kysymys on muuhun kuin lainvalvontatarkoitukseen kerätyn tiedon saanti. Se edellyttää kaikkien asianosaisten laajaa ja avointa kuulemista, koska sillä voi olla vaikutuksia alan toimijoihin ja tiedon käyttäjiin sekä yhteisön lakeihin ja politiikkoihin.

Järjestelmä, jolla hallinnoidaan käyttöoikeuksien antamista, kuten yhteiset eurooppalaiset standardit luokitellun tiedon käyttöoikeuksien antamiseen, käyttöoikeusprofiilien yhteinen järjestelmä, jolla hallinnoitaisiin lukuisia käyttöoikeuksia, sekä valtuutettujen käyttäjien virallinen rekisteröinti (vrt. käyttäjätili), muodostaisivat hyvän pohjan tehokkaalle käytön hallinnalle. Käyttäjäprofiileita voitaisiin myös käyttää järjestelmällisesti tiedon saannin ja käsittelyn valvonnassa, kun tietoa voitaisiin säilyttää lokitiedostoissa ja kirjausketjuihin perustuvissa järjestelmissä.

Komissio aikoo käynnistää tutkimuksia seuraavien tukemiseksi: tiedonkeruun vähimmäisstandardeja koskevat lainsäädännölliset ja muut aloitteet; yhteiset menettelytapoja koskevat standardit tiedon luottamuksellisuuden ja luotettavuuden luokittelemiseksi; yhteiset standardit luokitellun tiedon käyttöoikeuksien antamiseen sekä käyttöoikeusprofiilit.

Komissio järjestää lisäksi kuulemisia ja monialaisia työpajoja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevän eurooppalaisen foorumin puitteissa keskustellakseen julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöstä ja erityisesti muuta tarkoitusta kuin lainvalvontaa varten kerätyn tiedon saannista.

2.2.4. Tiedon vaihto ja käsittely

Yhtäläisen tiedonsaantioikeuden periaatteeseen perustuvien eri tiedon ja tietokantojen käyttötapojen lisäksi tietojen ja tietokantojen käyttöä voidaan parantaa perustamalla tietokantojen verkostoja tai luomalla keskustietokantoja. Tähän liittyen Eurooppa-neuvosto [4] kehotti komissiota "tekemään ehdotuksia Euroopan tietokantojen yhteentoimivuuden lisäämiseksi ja (...) (SIS II, VIS ja EURODAC), jotta voidaan hyödyntää niiden lisäarvoa terrorismin ehkäisemisessä ja torjunnassa kunkin järjestelmän oikeudellisten ja teknisten puitteiden mukaisesti [5]". Yhteentoimivuutta lisättäessä on otettava asianmukaisesti huomioon sovellettavat, tietosuojaa koskevat säännökset.

[4] Eurooppa-neuvoston 25. maaliskuuta 2004 antama julkilausuma terrorismin torjunnasta.

[5] Aiheesta laaditaan erillinen komission tiedonanto.

Komissio on sitä mieltä, että tulevaisuuden kannalta ainoa mahdollinen vaihtoehto on yhteentoimiva ja -liitetty EU:n järjestelmä. Käsitteellisesti kattava tietotekninen järjestelmä, joka kattaa kansalliset, eurooppalaiset ja kansainväliset kytkennät, tarjoaa pitkällä aikavälillä huomattavia säästöjä, synergiaetuja ja poliittisia mahdollisuuksia niin rikostiedustelun kuin laajemmin katsottuna kehitteillä olevan Euroopan turvallisuusstrategian puitteissa.

Vaiheittaisen lähestymistavan tulisi perustua yhdenmukaisen tiedon koodausmuotojen ja käyttösääntöjen luomiseen eri järjestelmiä varten. Alustavissa kuulemisissa, joita Euroopan komissio on järjestänyt asianosaisille [6], on jo havaittu useita tiedon jakamista mahdollisesti vaikeuttavia tekijöitä. Erityisesti on kyse seuraavien puuttumisesta:

[6] Dublinin julkilausuma ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevän foorumin kokousten päätelmät.

- tietojenkäsittelyn yhteiset standardit ja edellytykset

- tiedonsaannin yhteiset standardit

- yhdenmukaiset rikosten määritelmät ja rikostilastot

- lainvalvontaviranomaisten käyttämän tietotekniikan yhteensoveltuvuus

- institutionaaliset rajat ylittävä lainvalvonnan yhteistyö

- julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden yhteistyö

- tietoisuus yhteisistä tietosuojasäännöistä ja yhteiset tietoturvan puitteet.

Komissio aikoo esittää tiedonannon tehokkaista keinoista, joilla poistettaisiin tiedon jakamista pääasiallisesti haittaavat esteet ja joita tuetaan tarvittaessa vastaavilla lainsäädäntöaloitteilla.

2.2.5. Tutkimus

Nykyisissä eurooppalaisissa tutkimusohjelmissa käsitellään tiedon sekä viestintäjärjestelmien ja -rakenteiden turvallisuutta. Komissio on jo harkinnut, onko tarvetta nopeuttaa turvallisuutta koskevan eurooppalaisen tutkimusohjelman valmisteluja EU:n kansalaisten turvallisuuden parantamiseksi käynnistämällä turvallisuustutkimusta koskeva valmistelutoimi [7]. Turvallisuustutkimusta valmistelevasta toimesta, joka kattaa vuodet 2004-2006 ja jonka talousarvio on 65 miljoonaa euroa, on tarkoitus tukea ja rahoittaa toimintaa, jolla valmistellaan maaperää kattavan Euroopan turvallisuustutkimusohjelman käynnistämiselle vuodesta 2007.

[7] KOM(2004) 72 lopullinen.

Terrorismi ja järjestäytynyt rikollisuus ovat kaksi suurinta EU:n kansalaisten huolenaihetta (80 prosenttia EU-kansalaisista mainitsivat terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden suurimmiksi pelonaiheikseen). Tutkimusohjelmiin ei sisälly tällä hetkellä riittävästi rikostiedustelujärjestelmiin tai lainvalvontaan liittyvää tutkimustoimintaa. Niinpä nykyisten ohjelmien lisäksi on tarpeen määritellä erityisiä tutkimustoimia. Tutkimustoimintaa voidaan rahoittaa osin AGIS-ohjelmasta.

- Turvallisia ja luottamuksellisia viestintäkanavia koskevan tutkimuksen edistäminen AGIS-ohjelmasta

- turvatun tiedonvaihdon standardien kehittämisen käynnistäminen sekä lainvalvontaviranomaisten keskenään vaihtamaa että muille tahoille lähettämää tietoa varten

- erityisen tutkimuksen käynnistäminen eurooppalaisten rikostiedustelujärjestelmien käyttöönotosta, johon liittyvät yhteiset standardit metatiedolle, turvallinen tiedonvaihto, tehostetut tietosuojavälineet, automaattianalysointi, uhan ja riskien arviointi sekä profilointimenetelmät.

2.3. Tehokkaan tiedostelutietoon perustuvan lainvalvonnan valmiuksien pääpiirteet EU:n tasolla

Tietopolitiikan toinen päätavoite on ehdotus EU:n tiedustelutietoon perustuvan lainvalvonnan kehittämisestä. Rikostiedustelulla avustetaan toimivaltaisia viranomaisia näiden täyttäessä strategisia tai operatiivisia tehtäviään terrorismin tai muun vakavan tai järjestäytyneen rikollisuuden tai niiden aiheuttamien uhkien ehkäisemiseksi tai torjumiseksi [8]. Eurooppalaisen rikostiedustelumallin käyttöönotto vahvistaisi tiedustelutietoon perustuvaa lainvalvontaa ja mahdollistaisi yhteistyön tehostamisen. Siihen kuuluisi uhkien arvioinnin yhteen sovittaminen yhteisen metodologian pohjalta ja uhkien arvioinnin järjestelmällinen tukeminen alakohtaisilla haavoittuvuustutkimuksilla sekä tarvittavien rahoituksen ja henkilöresurssien kohdentaminen.

[8] Rikostiedustelu koostuu strategisesta ja operatiivisesta (tai taktisesta) tiedustelusta. Strateginen tiedustelu tarkastelee, mitä uhkia ja rikoksia on selvitettävä, ja operatiivinen tiedustelu antaa taktisia tietoja siitä, miten niitä parhaiten selvitetään ja asetetaan tärkeysjärjestykseen.

EU:n tietopolitiikalla lainvalvonnan alalla tähdätään tarpeellisen tiedon saattamiseen EU:n rikostiedusteluverkoston käyttöön korkealuokkaisen EU:n rikostiedustelutiedon tuottamiseksi ja viime kädessä EU:ta koskevien strategisten ja operatiivisten arvioiden tekemiseksi määräajoin. Europolin tietojärjestelmän saatavuudella on myös merkittävä rooli tällaisen EU:n tason tiedusteluvalmiuden kehittämisessä.

Jäljempänä luonnostelluilla toimilla olisi tarkoitus päätyä tilanteeseen, jossa päätöksentekijöillä on käytössään strategiset arviot lainvalvonnan painopistealueiden tarkistamiseksi aina tarpeen mukaan. Lisäksi EU:n poliisipäälliköiden erityistyöryhmä käyttöön annettaisiin operatiiviset arviot, jotka sisältävät parasta saatavilla olevaa taktista tietoa uhkien tai rikollisuuden kuten terrorismin ehkäisemiseksi tai torjumiseksi neuvoston toivomalla tavalla.

Tällä hetkellä EU:n lainvalvontaviranomaisten toimintaa ei ohjaa rikostiedustelu, jossa käsitellään koko EU:n kattavaa turvallisuutta. Olisikin ryhdyttävä pikaisiin toimiin EU-kansalaisten turvaamiseksi uusilta turvallisuuteen kohdistuvilta riskeiltä ja uhilta. On ehdottoman tärkeää, että EU:ta koskevat strategiset ja operatiiviset arviot saadaan käyttöön mahdollisimman nopeasti. Samoin tiedustelutiedon vaihdossa olisi noudatettava oikeusvaltion periaatteita sekä yksilöiden perusoikeuksia.

Tämän vuoksi ehdotetaan seuraavan kaksivaiheisen lähestymistavan omaksumista:

* Lyhyellä aikavälillä jäsenvaltioiden rikostiedusteluyksiköiden tulisi tavata kuukausittain, mahdollisesti Europolin puitteissa, keskustellakseen kansallisella tasolla tehdyistä strategisista ja operatiivisista arvioista. Europolin olisi osallistuttava tähän antamalla käyttöön kaikki hyödyllinen tiedustelutieto. Tällä tavoin saatu tiedustelutieto olisi koottava yhteen EU:n strategisiksi arvioiksi esimerkiksi kahdesti vuodessa ja EU:n operatiivisiksi arvioiksi kerran kuukaudessa. Neuvoston olisi mahdollista vahvistaa EU:n strategisten arvioiden perusteella lainvalvonnan painopistealueet. EU:n poliisipäälliköiden erityistyöryhmän olisi jaettava operatiiviset arviot eteenpäin kansallisten lainvalvontayksiköiden operatiiviselle tasolle.

Ensimmäisessä vaiheessa tämän tulisi perustua tietoon, jota jäsenvaltioiden rikostiedusteluyksiköt ja Europol voivat saada käyttöönsä nykyisen lainsäädännön nojalla, ja tällöin tulisi hyödyntää käytössä olevia analyyttisiä välineitä.

* Pidemmällä aikavälillä kansalliset lainvalvontayksiköt voivat alkaa tuottaa unionissa saatavissa olevan asiaan liittyvän lainvalvontatiedon perusteella rikostiedustelutietoa standardoituja analyyttisiä välineitä käyttäen.

Europolin merkitys kasvaisi, kun tiedot ja menettelyt muuttuisivat eurooppalaisemmiksi. Tällöin rikostiedustelutiedon laatu paranisi, koska se olisi standardoidumpaa ja täten laajemmin ymmärrettävää. Europolin, neuvoston ja EU:n poliisipäälliköiden erityistyöryhmän suhteita olisi mukautettava vastaamaan muuttuneita olosuhteita. Vasta silloin EU on asemassa, jossa se voi toimia tasavertaisesti kansainvälisissä yhteyksissä lainvalvonnan osapuolena omine ominaispiireteineen ja laatumääreineen.

Komission suunnitelmissa on tarkastella, mihin toimiin tulisi ryhtyä luotettavan rikostiedusteluarvion tekemiseksi ajallaan, ja esittää tätä koskeva kertomus neuvostolle vuoden 2005 loppuun mennessä.

Neuvosto vahvistaa tätä koskevat painopistealueet rikostiedustelutyöryhmän kehittämien strategisten arvioiden perusteella. Tällaisen operatiivisen arvion pitäisi tarjota mahdollisuus tarkkojen tulosten saavuttamiseen, jolloin niiden perusteella voidaan suorittaa pidätyksiä taikka takavarikoida tai tuomita menetetyksi varat, jotka ovat peräisin rikollisesta toiminnasta, tai toimia rikollisryhmän toiminnan lopettamiseksi.

Yleisesti käytössä olevia tiedustelumenetelmiä olisi mukautettava siten, että ne sopivat käytettäviksi yleisen EU-tason lisäksi erityisten rajatylittävien ja alueellisten kysymysten yhteydessä (esim. Itämeren alueen järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevä erityistyöryhmässä). Komission ja Europolin olisi tehtävä tutkimus jäsenvaltioiden rikostiedusteluyksiköissä käytössä olevista eri menetelmistä ja tehtävä vuoden 2005 loppuun mennessä ehdotus eurooppalaisesta rikostiedustelun analyyttisesta metodologiasta. Tähän liittyen Euroopan poliisiakatemiaa voitaisiin pyytää laatimaan opetusohjelma, jossa rikosanalyysejä tekeville henkilöille opetetaan näiden menetelmien käyttöä ja ylemmälle johdolle operatiivisten arvioiden tehokasta hyödyntämistä. Yleisesti käytössä olevien analyyttisten menetelmien [9] pitäisi tuottaa tuloksia, joita voidaan käyttää tehtäessä EU:n strategisia ja operatiivisia arvioita.

[9] Menetelmät kattavat analyysin seuraavilla aloilla: tulokset, rikosten tekotavat, rikollismarkkinat, rikollisverkostot, riskit (yksittäisenä hallintavälineenä), kohteiden profilointi (usein pelkästään "profilointi"), rikollisen liiketoiminnan profiilit sekä väestötieteelliset ja yhteiskunnalliset suuntaukset.

- Neuvosto voisi ottaa huomioon tämän tiedonannon ideat ja ryhtyä tarvittaviin toimiin niiden toteuttamiseksi.

- Jäsenvaltioiden rikostiedusteluyksiköiden edustajien tulisi koota yhteen Europolin puitteissa kansalliset strategiset ja operatiiviset arviot.

- Neuvosto voisi vedota jäsenvaltioihin, jotta nämä antaisivat tiedustelutiedot Europolin käyttöön, ja valtuuttaa Europolin laatimaan kattavan uhkien arvioinnin. Tulli- ja rajavalvontaviranomaisia voitaisiin pyytää koordinoimaan tiedustelutiedon tuottamistaan Europolin kanssa.

- Olisi kehiteltävä yhteiset rikostilastomääritelmät ja raportoinnin standardit.

- Olisi kehiteltävä mahdollisesti Europolin puitteissa yhteiset analyysimenetelmät tiedustelutiedon tuottamiseksi EU:n tasolla.

2.4. Luottamuksen synnyttäminen

Tietopolitiikan kolmas päätavoite on Euroopan lainvalvontaviranomaisten ja muiden lainvalvonnasta vastaavien tahojen välisen luottamuksen synnyttäminen luomalla yhteisiin arvoihin, standardeihin ja poliittisiin linjauksiin tukeutuva perusta.

Yhteisten standardien käyttöönotto on olennaista luotaessa turvallista ympäristöä tietojen keruulle, saannille ja vaihdolle (ks. erityisesti kohta 2.2). Yhteiset standardit tiedon saannille ja käsittelylle sekä yhteensopivat metodologiat uhkien, riskien ja profiilien arvioinnille ovat välttämätön perusta tiedon ja tiedustelutiedon tehokkaalle jakamiselle strategisella ja operatiivisella tasolla. Toimenpiteet ovat tehokkaita vain, jos EU:n yhteisen lainvalvonta-alueen toteuttamisella on pysyvä poliittinen tuki. Kyseisen alueen perustana olisivat yhteensopivat kansalliset rikostiedustelujärjestelmät, jotka muodostaisivat yhdessä käsitteellisesti yhdenmukaisen eurooppalaisen rikostiedustelumallin.

Jotta järjestelmä toimisi, olisi kehitettävä myös virallisia ja epävirallisia yhteistyösuhteita. Lainvalvontahenkilöstön kouluttaminen siten, että rikostiedustelusta vallitsee yhteisymmärrys, edistää näiden näkökohtien eteenpäin viemistä. Euroopan poliisiakatemian tehtävä olisi tässä yhteydessä keskeinen ainakin seuraavilla aloilla:

- säännöllisen koulutuksen järjestäminen mahdollisille tuleville alan politiikasta päättäville ja korkeimmalle johdolle

- eurooppalaisen rikostiedustelun opetusohjelmamallin laatiminen keskiportaan johdolle kansallisella tasolla

- koulutuksen toteuttaminen EU:n tietopolitiikan kaikilla osa-alueilla.

Muilla toimilla tuettaisiin verkostoitumista myös nykyisten välineiden kuten keskinäisten arvioiden, AGIS-ohjelmaan kuuluvien hankkeiden tai järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevän foorumin puitteissa toteutettujen toimien pohjalta.

Lopuksi on todettava, että kansallisten tietosuojaviranomaisten rooli olisi otettava asianmukaisesti huomioon, sillä ne tarjoavat osaltaan tarvittavat takeet oikeusvaltion periaatteiden noudattamiselle ja tehokkaalle demokraattiselle valvonnalle.

Luottamusta synnyttävät toimenpiteet ja tekniikat (yhteiset standardit ja metodologiat) ovat äärimmäisen tärkeitä, ja komissio aikookin tehdä näitä koskevia ehdotuksia vuoden 2005 loppuun mennessä.

Vastaavasti neuvosto voisi kehottaa Euroopan poliisiakatemiaa käynnistämään yhteisen opetusohjelman kehittämisen tiedusteluviranomaisten kouluttamiseksi.

III LUKU - TIEDONANTOON LIITTYVÄT LAINSÄÄDÄNTÖALOITTEET

Komissio jatkaa politiikan kehittämistä ja siihen liittyvien lainsäädäntöaloitteiden valmistelua kolmanteen pilariin kuuluvan henkilötietojen suojan ja lainvalvontatarkoituksiin käytettävien matkustajatietojen alalla. Viimeksi mainitun kehittelyssä se ottaa huomioon komission joulukuussa 2003 antamassa tiedonannossa [10] vahvistetut periaatteet.

[10] KOM (2003) 826 lopullinen, 16.12.2003, Lentomatkustajia koskevaan matkustajarekisteriin (PNR) sisältyvien tietojen siirto: EU:n yleinen toimintamalli.

Ehdotuksessa tietosuojaa koskevaksi puitepäätökseksi esitetään yhteiset standardit Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston nojalla vaihdettujen henkilötietojen käsittelyyn, jotta mahdollistetaan kaiken tarvittavan lainvalvontatiedon saattaminen poliisi- ja oikeusviranomaisten käyttöön perusoikeuksia noudattaen. Puitepäätöksellä tulisi tarjota yksittäiset yleisen tietosuojan puitteet yhteistyölle, jolla pyritään rikosten ja turvallisuusuhkien ehkäisyyn, havaitsemiseen, tutkimiseen ja niistä syyttämiseen. Siinä luodaan puitteet EU:n tasolla käyttöön otettavien eri lainsäädännöllisten välineiden sisältämille tarkemmille säännöksille. Puitepäätös vähentää myös entisestään käytännön eroja, joita esiintyy jäsenvaltioiden välisessä tiedonvaihdossa sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisessä tiedonvaihdossa. Se sisältää myös mekanismin, jolla taataan perusoikeuksien suoja.

***