KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin pakkauksista ja pakkausjätteestä annetun direktiivin 94/62/EY muuttamisesta

2001/0291 (COD)

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin pakkauksista ja pakkausjätteestä annetun direktiivin 94/62/EY muuttamisesta

1 Taustaa

Menettely

- Komissio antoi 7. joulukuuta 2001 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi [1] pakkauksista ja pakkausjätteestä annetun direktiivin 94/62/EY [2] muuttamisesta. Ehdotus oli määrä käsitellä EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan mukaisella yhteispäätösmenettelyllä.

[1] KOM(2001) 729 lopullinen (2001/0291(COD)).

[2] EYVL L 365, 31.12.1994, s. 10.

- Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi lausuntonsa 29. toukokuuta 2002.

- Euroopan parlamentin teollisuus-, ulkomaankauppa-, tutkimus- ja energiavaliokunta äänesti mietinnöstään 22. toukokuuta 2002.

- Euroopan parlamentin ympäristöasioiden, kansanterveyden ja kuluttajapolitiikan valiokunta äänesti mietinnöstään [3] 12. heinäkuuta 2002.

[3] A5-0261/2002.

- Euroopan parlamentti antoi lausuntonsa ensimmäisessä käsittelyssä 3. syyskuuta 2002.

- Neuvosto vahvisti yhteisen kantansa 6 maaliskuuta 2003.

Komission ehdotuksen tavoite

Komission 7. joulukuuta 2001 tekemällä ehdotuksella, joka perustuu EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 1 kohtaan, pyritään muuttamaan direktiiviä 94/62/EY. Tarkistuksen soveltamisalaa on kuitenkin rajattu. Tarkistuksella pyritään vähentämään edelleen pakkausjätteiden ympäristövaikutuksia lisäämällä hyödyntämis- ja kierrätys tavoitteita seuraavaksi viisivuotiskaudeksi. Lisäksi ehdotuksessa otetaan käyttöön materiaalilajin mukaiset kierrätystavoitteet useille pakkausmateriaaleille. Ehdotetut tavoitteet perustuvat laajaan kustannus-hyötyanalyysiin. Ehdotetussa tarkistuksessa määritellään myös mekaaninen kierrätys, kemiallinen kierrätys ja kierrätys syöttöaineeksi sekä selvennetään pakkauksen määritelmää tulkintaohjeita sisältävässä liitteessä, joka ei ole sitova.

Direktiivin muiden näkökohtien, kuten ennaltaehkäisyn, uudelleenkäytön ja tuottajan vastuun tarkistuksesta ei ole tehty ehdotuksia, koska komission mielestä on liian aikaista ryhtyä laajempaan tarkistukseen.

2 Komission huomautukset

2.1 Yleiset huomautukset

Euroopan parlamentti hyväksyi 3. syyskuuta 2002 pitämässään täysistunnossa 68 ehdotetusta tarkistuksesta 44 tarkistusta. Kyseisistä 68 ehdotetusta tarkistuksesta komissio hyväksyi 22 tarkistusta kokonaan, osittain tai periaatteessa. Neuvosto vahvisti yhteisen kannan määräenemmistöllä 6 maaliskuuta 2003.

Neuvosto on sisällyttänyt yhteiseen kantaan 16 tarkistusta kokonaan, osittain tai periaatteessa. Komissio tukee yhteistä kantaa.

2.2 Yksityiskohtaiset huomautukset

2.2.1 Komission hyväksymät tarkistukset, jotka on sisällytetty kokonaan tai osittain yhteiseen kantaan

Yhteiseen kantaan on sisällytetty kokonaan tai osittain tarkistukset 2, 6, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 21, 22, 29, 30, 32, 34, 53 ja 62.

Tarkistus 2, jonka mukaan pakkauksen valinta olisi optimoitava elinkaarikeskeisellä lähestymistavalla pakkauksen haitallisten ympäristövaikutusten vähentämiseksi, on otettu huomioon yhteisen kannan johdanto-osan 8 kappaleessa, jossa viitataan jätteen syntymisen ehkäisemiseen ja pakkausindikaattoreihin. Komissio hyväksyy tämän lähestymistavan.

Tarkistuksessa 6 tähdennetään, että muut kysymykset, kuten yhdennetty tuotepolitiikka, ympäristövaikutusten arviointi elinkaarianalyysimenetelmien avulla sekä muut kierrätykseen tai resurssien käytön tehokkuuteen liittyvät ehdotukset, edellyttävät syvällisempää tarkastelua eivätkä näin ollen kuulu tämänkertaisen tarkistuksen soveltamisalaan. Tämä tarkistus on otettu huomioon johdanto-osan 8 kappaleessa, jossa edellytetään muiden kysymysten tarkempaa tutkimista. Kyseinen johdanto-osan kappale on sopusoinnussa myös tarkistusten 16 ja 32 ehdotetun uudelleenmuotoilun kanssa, ja siinä otetaan huomioon tarkistukset 2 ja 11. Komissio yhtyy tarkistuksessa 6 esitettyihin näkemyksiin ja hyväksyy yhteisessä kannassa noudatetun lähestymistavan.

Tarkistus 9 on muotoiltu uudelleen yhteisen kannan johdanto-osan uudessa 10 kappaleessa. Komissio hyväksyy tämän uudelleenmuotoilun, jolla selvennetään sitä, että direktiivissä 94/62/EY käsitellään lähinnä pakkausten ja pakkausjätteen ympäristö- ja sisämarkkina näkökohtia. On otettava huomioon, että käytettävissä olevat tutkimukset [4] eivät tue myönteisempää toteamusta. Jätehuoltoa koskevilla toimenpiteillä ei yleensä ole kovin suuria makrotaloudellisia vaikutuksia työmarkkinoihin eikä niitä ole helppo määrittää.

[4] Asiasta esitetään yleiskatsaus asiakirjassa European Commission 2001, Employment effects of waste management policies, joka on saatavissa seuraavasta Internet-osoitteesta: http://europa.eu.int/comm/environment/ enveco/studies2.htm

waste

Tarkistuksessa 11 ehdotetaan johdanto-osan kappaletta, joka koskee jäsenvaltioiden saamien käytännön kokemusten tarkastelua. Tämä tarkistus sekä tarkistukset 2 ja 6 on otettu huomioon yhteisen kannan johdanto-osan 8 kappaleessa tarkistuksia 16 ja 32 koskevan uudelleen muotoilun mukaisesti. Komissio hyväksyy tämän ratkaisun.

Tarkistuksissa 12 ja 13 korostetaan, että kaikki pakkausketjun toimijat ovat yhdessä vastuussa pakkauksien ja pakkausjätteen ympäristövaikutusten minimoimisesta niiden koko elinkaaren ajan sekä ympäristöä koskevan edistyksen lisäämisestä pakkausten alalla direktiivin liitteessä II määriteltyjen perusvaatimusten mukaisesti. Koska tarkistukset ovat sisällöltään samankaltaisia, yhteiseen kantaan on sisällytetty ainoastaan tarkistus 12, jonka soveltamisala on laajempi ja joka käsittää myös tarkistuksen 13 sisällön. Tarkistus on otettu huomioon yhteisen kannan johdanto-osan 6 kappaleessa. Komissio hyväksyy tämän ratkaisun.

Tarkistuksessa 14 korostetaan yhdenmukaistetun raportointitavan tarvetta sekä sitä, että tietojen tuottajille on annettava selkeät toimintaohjeet. Tarkistus on talous- ja sosiaali komitean 29. toukokuuta 2002 antaman lausunnon kohdan 6.6 mukainen. Yhteisessä kannassa tarkistus on muotoiltu uudelleen ja sen sisältö on yhdistetty johdanto-osan 7 kappaleessa tarkistukseen 29. Komissio hyväksyy tämän ratkaisun.

Yhteiseen kantaan on sisällytetty osa tarkistuksesta 16. Siinä ei ole otettu huomioon tarkistuksen 1 kohtaa, jossa tuottajia vaaditaan ryhtymään tarpeellisiin toimiin uusien pakkausten ympäristövaikutusten minimoimiseksi. Komissio hyväksyy periaatteessa kyseisen kohdan ajatuksen mutta katsoo, että se liittyy läheisesti direktiivin 9 artiklaan ja liitteeseen II (perusvaatimukset). On ehkä tarkoituksenmukaisempaa arvioida ensin direktiivin osatekijöitä tarkistuksen 32 ja direktiivin 6 artiklan 8 kohdan mukaisesti (sellaisena kuin se on muutettuna yhteisessä kannassa) ennen kuin päätetään näiden osatekijöiden mahdollisesta tarkistamisesta.

Tarkistuksessa 16 oleva 2 kohta muistuttaa nykyistä 4 artiklan 1 kohtaa, mutta siinä muutetaan jäsenvaltioiden velvollisuus toteuttaa muita ehkäiseviä toimia mahdollisuudeksi toteuttaa tällaisia toimia. Tätä kohtaa ei ole sisällytetty yhteiseen kantaan. Komissiokaan ei hyväksy kyseistä kohtaa, koska jäsenvaltiot olisi velvoitettava toteuttamaan muita ehkäiseviä toimia voimassa olevan direktiivin 4 artiklan mukaisesti.

Tarkistuksessa 16 olevan 3 kohdan mukaan komission on tarkasteltava muiden toimien kehittämistä pakkausten ja pakkausjätteen ympäristövaikutusten vähentämiseksi ja erityisesti kehitettävä pakkausindikaattori sekä esitettävä päätelmänsä ja säädösehdotus Euroopan parlamentille ja neuvostolle 1. päivään tammikuuta 2005 mennessä. Neuvosto on yhteisessä kannassaan sisällyttänyt tämän kohdan tärkeimmän sisällön direktiivin 6 artiklan 8 kohtaan. Yhteisen kannan tekstin mukaan pakkausindikaattorin ideaa olisi kuitenkin arvioitava ensin kertomuksessa ennen lopullisen päätöksen tekoa tällaisen indikaattorin käytöstä. Lisäksi kertomuksen määräaikaa on siirretty 1 päivästä tammikuuta 2005 30 päivään kesäkuuta 2005. Komissio myöntää, että pakkausten ympäristövaikutusten vähentämismahdollisuuksia on selvitettävä tarkemmin. Samassa yhteydessä on arvioitava, onko mahdollista luoda luotettava indikaattori, jota voidaan käyttää laajalti pakkausten ympäristövaikutusten mittaamiseen. Komissio katsoo kuitenkin, että tämä vaatii lisäselvityksiä ja neuvotteluja eri osapuolten kanssa, ja se hyväksyy tavan, jolla neuvosto on lähestynyt tätä kysymystä. Neuvosto on myös ottanut paremmin huomioon komission aloiteoikeuden.

1. Yhteisessä kannassa ei ole otettu huomioon tarkistuksessa 16 olevaa 4 kohtaa, jonka mukaan komission edistämillä standardeilla on pyrittävä minimoimaan pakkauksista aiheutuvat ympäristövaikutukset 9 artiklan ja 10 artiklan mukaisesti. Komissio hyväksyy seuraavan virkkeen lisäämisen voimassa olevan direktiivin 4 artiklan 2 kohdan loppuun: "Standardeilla on pyrittävä minimoimaan pakkauksista aiheutuvat ympäristövaikutukset 9 artiklan ja 10 artiklan mukaisesti." Näin muotoillussa virkkeessä viitataan selvästi komission edistämiin standardeihin. Toisaalta katsotaan olevan epäasiallista viitata standardien täytäntöönpanoon. On syytä huomata, että yhdenmukaisten CEN-standardien noudattaminen edellyttää vastaavuutta direktiivin perusvaatimusten kanssa. Itse standardit eivät kuitenkaan ole oikeudellisesti sitovia, ja tuottajilla on oikeus valita vapaasti muita tapoja, joilla ne osoittavat perusvaatimusten täyttämisen. Sen vuoksi standardien noudattamista ei voida pakollistaa.

2. Yhteisen kantaan ei ole sisällytetty tarkistuksessa 16 olevaa 5 kohtaa, jonka mukaan komission on arvioitava ehkäisemistä koskevan CEN-standardin täytäntöönpanoa ja ehdotettava muita toimia, jos kyseinen standardi ei johda tuloksiin. Komissio oli hylännyt tämän kohdan samoilla perusteilla kuin 4 kohdankin.

Yhteisen kantaan on sisällytetty tarkistuksen 21 ajatus antamalla jäsenvaltioille mahdollisuus edistää joustavammin jätteen hyödyntämistä energiantuotannossa. Neuvoston yhteisen kannan sanamuoto on kuitenkin huomattavasti lähempänä komission alkuperäistä ehdotusta. Komissio voi joustaa tässä asiassa, ja se ehdottaa kompromissina seuraavaa säännöstä: "Jäsenvaltiot voivat edistää jätteen hyödyntämistä energiantuotannossa silloin, kun se on ympäristö- ja kustannustehokkuussyistä parempi vaihtoehto kuin materiaalien kierrättäminen." Kustannustehokkuutta koskeva viittaus olisi säilytettävä, jotta tässä yhteydessä otettaisiin huomioon kestävän kehityksen kaikki kolme pilaria.

Tarkistuksessa 22 viitataan taloudellisten välineiden käyttöön sekä sellaisten säännösten tarkistamiseen ja poistamiseen, jotka estävät kierrätettyjen materiaalien käytön. Tarkistuksen ensimmäinen osa on sisällytetty osittain 6 artiklan 4 kohtaan. Taloudellisia välineitä koskeva viittaus on kuitenkin korvattu markkinaedellytysten parantamista koskevalla yleisellä säännöksellä. Yhteisen kannan mukaan jäsenvaltioiden on tarkistettava nykyisiä säännöksiä, jotka estävät kierrätettyjen materiaalien käytön, eikä välttämättä poistettava niitä, kuten tarkistuksessa edellytetään. Komissio tukee periaatteessa tätä lähestymistapaa. Yhteiseen kantaan ei ole sisällytetty tarkistuksen toista osaa, jonka mukaan komission on tarkistettava yhteisön vastaavaa lainsäädäntöä. Komissiokaan ei hyväksy kyseistä kohtaa, koska se ei kuulu direktiivin soveltamisalaan, se vaikuttaa komission aloiteoikeuteen ja koska ei ole selvää, voiko yhteisön lainsäädäntö olla esteenä kierrätettyjen materiaalien käytölle ja jos voi, mistä lainsäädännöstä on silloin kyse.

Tarkistus 29, jossa vaaditaan tietojen yhdenmukaistamista, jotta voitaisiin varmistaa niiden vertailukelpoisuus ja yhtenäisyys, on sisällytetty johdanto-osan 7 kappaleeseen. Samassa kappaleessa on otettu huomioon myös tarkistus 14. Komissio katsoo kyseisen tarkistuksen mukaisesti, että tätä kysymystä on parempi käsitellä päätöksen 97/138/EY yhteydessä, ja se hyväksyy yhteiseen kantaan valitun ratkaisun mainita kysymys johdanto-osan kappaleessa. Direktiivin 12 artiklan 3 kohdan muuttaminen ei vaikuta tarpeelliselta, koska voimassa oleva artikla antaa jo mahdollisuuden toteuttaa tarpeelliset toimenpiteet mukauttamalla säännöksiä tekniikan kehitykseen.

Yhteiseen kantaan on sisällytetty kokonaan tarkistus 30, jossa direktiivin 13 artiklaan tehdään lisäys, jonka mukaan jäsenvaltioiden on edistettävä kuluttajille suunnattuja tiedotus kampanjoita. Neuvosto on myös lisännyt johdanto-osaan vastaavan 9 kappaleen. Komissio hyväksyy nämä lisäykset.

Tarkistus 32, jonka mukaan komission on esitettävä viimeistään 30. kesäkuuta 2005 Euroopan parlamentille ja neuvostolle tiedonanto direktiivin vaikutuksista ympäristöön ja sisämarkkinoihin, on sisällytetty yhteisessä kannassa direktiivin tarkistetun 6 artiklan 8 kappaleeseen. Komissio hyväksyy tämän ratkaisun, koska on järkevää käsitellä kaikkia tarkistusta vaativia kysymyksiä yhdessä artiklassa ja yhdessä kertomuksessa. Toisaalta vaikuttaa epätarkoituksenmukaiselta antaa tiettyjä lajittelu- ja keräysjärjestelmiä koskevia suosituksia. Tämä kysymys olisi ratkaistava kansallisella ja paikallisella tasolla. Eri osapuolten osallistuminen on yleinen periaate, ja vaikka tarkistuksessa 32 ja yhteisen kannan mukaisessa direktiivin 6 artiklan 8 kohdassa määritetään jo suurelta osin kertomuksen laajuus, ei ole erityistä syytä mainita osapuolten osallistumista juuri tässä yhteydessä.

Tarkistus 34, jossa tekstiin lisätään kuvaavana esimerkkinä pakkauksista "annostelumitta, joka on osa pakkauksen suljinta", on sisällytetty yhteisen kannan liitteeseen, minkä komissio hyväksyy.

Yhteisen kannan mukaisen direktiivin uudessa 6 artiklan 2 kohdassa on otettu osittain huomioon tarkistus 53. Tarkistuksessa johdanto-osaan lisätään uusi kappale, jossa todetaan, että kierrätystoimet muissa kuin OECD-maissa eivät ympäristön kannalta katsottuna vastaa eurooppalaisia laitoksia. Tämä voi olla totta tietyissä tapauksissa, mutta yleistyksiä ei pitäisi tehdä, jollei niiden tukena ole todisteita. Tarkistuksessa vaaditaan myös muihin kuin OECD-maihin viedyn pakkausjätteen määrän ja käsittelytavan valvontaa. Yhteisöllä ja yksittäisillä jäsenvaltioilla ei ole valtuuksia eikä keinoja valvoa EU:n rajojen ulkopuolella sijaitsevia kierrätyslaitoksia. Tästä asiasta on keskusteltu aikaisemmin sovittelukomiteassa sähkö- ja elektroniikkalaiteromua koskevan direktiivin yhteydessä, eikä ole mitään syytä käsitellä sitä eri tavalla pakkausdirektiivin yhteydessä. Direktiivin 6 artiklaan on lisätty yhteisessä kannassa uusi 2 kohta, jossa todetaan, että yhteisöstä viety pakkausjäte lasketaan mukaan yhteisön hyödyntämis- ja kierrätystavoitteiden saavuttamiseen vain, jos on vakuuttavaa näyttöä siitä, että hyödyntäminen ja/tai kierrätys on tapahtunut sellaisten edellytysten vallitessa, jotka laajasti katsoen vastaavat yhteisön lainsäädännössä säädettyjä vaatimuksia. Tämä on sähkö- ja elektroniikkalaiteromua koskevan direktiivin mukaista ja komission mielestä hyväksyttävää.

Yhteisen kannan mukaisen direktiivin uudessa 6 artiklan 2 kohdassa on otettu osittain huomioon tarkistus 62. Tarkistuksessa kielletään kolmansiin maihin suuntautuvan pakkausjäteviennin laskeminen mukaan tavoitteiden saavuttamiseen. Komissio ei hyväksy tarkistuksen sanamuotoa. Kierrätysmarkkinat ovat usein kansainvälisiä, ja komissio katsoo, ettei ole mitään syytä jättää huomiotta EU:n ulkopuolisissa maissa tapahtuvaa kierrätystä, jos se täyttää direktiivin vaatimukset. Jos viennin laskeminen mukaan yhteisön tavoitteiden saavuttamiseen kielletään yleisesti, kielto voi sulkea EU:n ulkopuolisia maita pois näiltä markkinoilta, mikä voi olla ristiriidassa yhteisön ja kansainvälisen oikeuden mukaisten muiden velvoitteiden kanssa. Komissio hyväksyy kuitenkin direktiivin 6 artiklan 2 kohdan yhteisessä kannassa esitetyssä muodossa samoilla perusteilla kuin tarkistuksen 53.

2.2.2 Tarkistukset, jotka komissio hyväksyy kokonaan tai osittain mutta joita ei ole sisällytetty yhteiseen kantaan

Komissio on hyväksynyt tarkistukset 20, 25, 33, 37, 39 ja 45 kokonaan tai osittain, mutta niitä ei ole sisällytetty yhteiseen kantaan.

Komissio voi periaatteessa hyväksyä tarkistuksen 20, jossa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus asettaa tavoitteita muille pakkausmateriaaleille kuin lasille, paperille ja kartongille, metalleille sekä muoveille. Komissio katsoo, että muiden pakkausmateriaalien, kuten puun, tekstiilien ja komposiittien kierrätys tai hyödyntäminen voi osaltaan vähentää pakkausten yleisiä ympäristövaikutuksia. Komissio ei sisällyttänyt näitä pakkausmateriaaleja koskevia erityistavoitteita 7. joulukuuta 2001 tekemäänsä alkuperäiseen ehdotukseen, koska tuolloin katsottiin, että kyseisiä materiaaleja on analysoitava tarkemmin. Lisäksi jäsenvaltiot voivat voimassa olevan direktiivin mukaisesti asettaa jo muitakin materiaalikohtaisia tavoitteita kuin direktiivissä erityisesti mainitut tavoitteet.

Komissio voi periaatteessa hyväksyä tarkistuksen 25, jonka mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia varmistamaan, että direktiivin 7 artiklassa mainitut kansalliset palautus-, keräys- ja hyödyntämisjärjestelmät ilmentävät pakkausmateriaalien hyödyntämisen ja kierrätyksen taloudellisia ja ympäristöön liittyviä kustannuksia ja hyötyjä. Tällaiset kustannukset ja hyödyt ovat kuitenkin enemmän sidoksissa toteutettujen kierrätys- ja hyödyntämistoimien luonteeseen ja käsitellyn pakkausjätteen määrään kuin siihen, miten järjestelmät on organisoitu. Koska 7 artiklassa käsitellään pääasiallisesti tällaisten järjestelmien organisatorista rakennetta, komissio katsoo, että tarkistus sopii paremmin 6 artiklaan.

Tarkistuksessa 33 annetaan uusi kuvaava esimerkki, jossa täsmennetään, että erillisenä tuotteena myytävää käärepaperia ja lahjapaperia ei tulisi pitää pakkauksena. Komissio katsoo, että tämä on tarpeellinen huomautus ja hyväksyy sen vuoksi sen periaatteen. Koska yhteisessä kannassa on muutettu liitteen rakennetta, nämä tuotteet sopisivat "Tuotteet, jotka eivät ole pakkauksia" -luettelon kuvaaviin esimerkkeihin perusteesta 2. Jos esimerkin sijoittamisesta ei päästä yhteisymmärrykseen, komissio katsoo, että tätä kysymystä voidaan käsitellä yhteisen kannan 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitetussa mukauttamisessa tekniikan kehitykseen.

Tarkistuksessa 37 lisätään pakkauksia kuvaavaan esimerkkiluetteloon "CD-levyjen mainoskotelot ja videoiden mainoskotelot". Komission mielestä tämä on tarpeellinen lisäys. Se katsoo kuitenkin, että tarkistuksen teksti voitaisiin yksinkertaistaa muotoon "CD-levyjen ja videoiden mainoskotelot". Koska yhteisessä kannassa on muutettu liitteen rakennetta, nämä tuotteet sopisivat "Pakkauksia ovat" -luettelon kuvaaviin esimerkkeihin perusteesta 1. Jos esimerkin sijoittamisesta ei päästä yhteisymmärrykseen, komissio katsoo, että tätä kysymystä voidaan käsitellä yhteisen kannan 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitetussa mukauttamisessa tekniikan kehitykseen.

Komissio voi periaatteessa hyväksyä tarkistuksen 39, jossa "Pakkauksia eivät ole" -luettelon esimerkkeihin lisätään "CD-levyjen kestävät myyntikotelot ja videoiden kestävät myyntikotelot". Komission mielestä tämä on tarpeellinen lisäys, mutta se yksinkertaistaisi tarkistuksen tekstin muotoon "CD-levyjen ja videoiden kestävät myyntikotelot". Koska yhteisessä kannassa on muutettu liitteen rakennetta, nämä tuotteet sopisivat "Tuotteet, jotka eivät ole pakkauksia" -luettelon kuvaaviin esimerkkeihin perusteesta 1. Jos esimerkin sijoittamisesta ei päästä yhteisymmärrykseen, komissio katsoo, että tätä kysymystä voidaan käsitellä yhteisen kannan 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitetussa mukauttamisessa tekniikan kehitykseen.

Komissio hyväksyy tarkistuksen 45, jossa tarkistettujen tavoitteiden saavuttamisen määräajaksi asetetaan 31. joulukuuta 2006. Komissio voi hyväksyä sen, että tätä määräaikaa siirretään jonkin verran.

2.2.3 Tarkistukset, joita komissio ei hyväksy ja joita ei ole sisällytetty yhteiseen kantaan

Tarkistuksessa 1 halutaan korostaa, että kuudennessa ympäristöä koskevassa toiminta ohjelmassa [5] ja yhdennettyä tuotepolitiikkaa käsittelevässä vihreässä kirjassa esitettyjä periaatteita on tutkittava tarkemmin ja että on laadittava kierrätystä ja luonnonvarojen kestävää käyttöä koskevat teemakohtaiset strategiat. Komissio katsoo, ettei tarkistus 1 näin muotoiltuna sovi direktiivin tämänkertaiseen tarkistukseen, minkä vuoksi se ei hyväksy kyseistä tarkistusta.

[5] KOM(2001) 31 lopullinen.

Tarkistuksen 3 mukaan ehdotuksesta on poistettava johdanto-osan kappale, jossa asetetaan materiaalikohtaiset tavoitteet. Tarkistusta ei voida hyväksyä. Kuten komission 7. joulukuuta 2001 tekemässä alkuperäisessä ehdotuksessa todetaan, komissio kannattaa materiaalikohtaisten tavoitteiden asettamista useista syistä. Ensinnäkin eri materiaalien väliset kustannukset ja hyödyt ovat erilaisia. Kierrätystä olisi harjoitettava silloin, kun siitä saadaan suurin hyöty ympäristölle ja taloudelle. Kierrätyspaperin ja -lasin kaltaisten materiaalien välillä ei myöskään ole kilpailua. Toisaalta eri maista tulevan kierrätyslasin kaltaisten materiaalien välistä kilpailua on paljon. Tämän vuoksi eriytetyt materiaalikohtaiset tavoitteet eivät vääristä kilpailua vaan päinvastoin luovat yhdenvertaisemmat toimintaedellytykset sisämarkkinoille. Lisäksi eriytetyt materiaalikohtaiset tavoitteet luovat turvallisuutta investointeihin, koska niiden avulla keräykseen, lajitteluun ja kierrätykseen sitoutuneet yritykset voivat tehdä suunnitelmia tulevaisuutta varten. On myös otettava huomioon, että tämä tarkistus ei ole johdonmukainen Euroopan parlamentin ensimmäisen käsittelyn muun sisällön kanssa, jossa tuetaan 7. joulukuuta 2001 annetun komission ehdotuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisia materiaalikohtaisia tavoitteita.

Tarkistuksia 4, 7 ja 8, joissa komissiota vaaditaan tarkastelemaan tai muotoilemaan uudelleen yhteisön nykyistä lainsäädäntöä ja laatimaan uutta lainsäädäntöä, ei voida hyväksyä. Komissio katsoo, että kyseiset tarkistukset eivät kuulu direktiivin tämänkertaisen tarkistuksen soveltamisalaan ja että ne vaikuttavat komission aloiteoikeuteen.

Tarkistuksen 5 mukaan komission on ryhdyttävä toimiin niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät ole panneet perusvaatimuksia täytäntöön. Tarkistusta ei voida hyväksyä, koska kaikki jäsenvaltiot ovat saattaneet perusvaatimukset osaksi kansallista lainsäädäntöään. Tapauksista, joissa jäsenvaltiot eivät noudata yhteisön lainsäädäntöä tai panevat sitä puutteellisesti täytäntöön, voidaan valittaa milloin tahansa. Tästä syystä komissio pitää tarkistusta tarpeettomana.

Tarkistuksen 10 mukaan kierrätys olisi sisällytettävä johdanto-osan kappaleeseen, jossa käsitellään jäsenvaltioiden mahdollisuutta edistää uudelleenkäyttöä. Voimassa olevan direktiivin 6 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia edistämään kierrätystä. Olisi tämän artiklan vastaista lisätä johdanto-osaan kappale, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat edistää kierrätysjärjestelmiä. Sen vuoksi komissio ei voi hyväksyä kyseistä tarkistusta.

Tarkistuksia 19 ja 49 ei voida hyväksyä. Tarkistusten mukaan kierrätyksen vähimmäistavoitetta on nostettava ehdotetusta 55 prosentista 65 prosenttiin ja ehdotettu 70 prosentin enimmäistavoite on poistettava. Komission 7. joulukuuta 2001 tekemässä alkuperäisessä ehdotuksessa tavoitteet perustuivat muun muassa riippumattoman konsultin tekemään kustannus-hyötyanalyysiin [6]. Analyysi osoitti, että optimaalinen kierrätysprosentti on 50-68 prosenttia. Tämän perusteella komissio pitää 65 prosentin vähimmäistavoitetta liian korkeana. Komissio epäilee myös, pystyvätkö kaikki jäsenvaltiot saavuttamaan 65 prosentin vähimmäistavoitteen. Komissio katsoo, että kierrätyksen enimmäistavoite on tarpeen pakkausjätteen keräämisen ja kierrätyksen tasapainottamiseksi jäsenvaltioiden välillä ja sisämarkkinaongelmien välttämiseksi. Suuri kierrätysaste on usein yhteydessä merkittävään rahoitukseen (joka perustuu esimerkiksi lupamaksuihin), mikä alentaa uusiomateriaalien hintoja. Jos tavoitteet ovat alhaisempia ja rahoitus vähäisempää toisissa maissa, kotimaassa kerätyt uusiomateriaalit ovat kalliimpia kuin tuontimateriaalit. Jos kierrätyskapasiteetti on suhteellisen pieni, tällaisilla mailla, joissa tavoitteet ovat alhaisia, voi lisäksi olla vaikeuksia löytää markkinoita omalle kerätylle materiaalilleen. Euroopan parlamentti ei hyväksynyt yhtään ehdotettua hyödyntämistavoitetta koskevaa tarkistusta 3. syyskuuta 2002 pitämässään täysistunnossa. Näin ollen kierrätyksen vähimmäistavoitteeksi määrättäisiin 65 prosenttia, kun taas hyödyntämisen vähimmäistavoite olisi edelleen 60 prosenttia ja hyödyntämisen enimmäistavoite 75 prosenttia. Tämä olisi epäjohdonmukaista eikä ehkä jättäisi jäsenvaltioille riittävästi liikkumavaraa asettaa omia kierrätys- ja hyödyntämistavoitteitaan.

[6] Loppuraporttiluonnos tutkimuksesta Evaluation of Costs och Benefits for the Achievement of Reuse och the Recycling Targets for the different Packaging Materials in the Frame of the Packaging och Packaging Waste Directive 94/62/EC, RDC/Pira 2001.

Tarkistuksessa 23 viitataan viedyn pakkausjätteen kohdemaita ja määriä koskeviin jäsenvaltioiden kertomuksiin (joita ehdotetaan tarkistuksessa 54). Tällaiset kertomukset olisi otettava huomioon tavoitteiden seuraavassa tarkistuksessa. Koska tätä vaatimusta ei ole sisällytetty yhteiseen kantaan, kyseinen viittaus on tarpeeton.

Tarkistuksen 26 mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia panemaan direktiivin 9 artiklassa ja liitteessä II asetetut perusvaatimukset täytäntöön. Toisaalta jäsenvaltioilla on yhteisön lainsäädännön mukaan [7] yleinen velvollisuus varmistaa, että kaikki yhteisön lainsäädäntö, joka on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, pannaan asianmukaisesti täytäntöön. Tiettyjen säännösten korostaminen aiheuttaisi sekaannusta, minkä vuoksi komissio ei hyväksy tätä tarkistusta.

[7] Ks. esimerkiksi EY:n perustamissopimuksen 10 artikla.

Tarkistuksessa 31 vahvistetaan, että kaikki osapuolet voivat tutustua komission tai muiden jäsenvaltioiden tietylle jäsenvaltiolle lähettämiin yksityiskohtaisiin lausuntoihin ja kriittisiin arviointeihin. Komissio katsoo, ettei tämä kuulu direktiivin soveltamisalaan, koska sitä käsitellään muussa yhteisön lainsäädännössä, esimerkiksi 30. toukokuuta 2001 annetussa asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 [8].

[8] EYVL L 145, 31.5.2001, s. 43.

Komissio saattoi periaatteessa hyväksyä tarkistuksen 35, jossa ilmaisun "erottamaton" merkitystä selvennetään alaviitteessä. Liitteessä esitettyä perustetta on kuitenkin muutettu, ja se on sisällytetty yhteisessä kannassa 1 artiklan 1 kohtaan. Koska ilmaisu "erottamaton" ei esiinny yhteisessä kannassa, sen merkityksen selventäminen ei ole enää tarpeellista.

Tarkistuksessa 36 lisätään pakkauksia kuvaavien esimerkkien luetteloon "mustesäiliö, jos muste on ennen käyttöä kaadettava toiseen astiaan". Komissio saattoi periaatteessa hyväksyä tämän tarkistuksen. Kyseinen esimerkki vastaa kuitenkin komission alkuperäisen ehdotuksen "Pakkauksia eivät ole" -luettelossa annettua esimerkkiä "mustepatruunat", jota ei ole sisällytetty yhteiseen kantaan. Komission mielestä jompikumpi tai molemmat näistä esimerkeistä olisi säilytettävä. Jos asiasta ei päästä yksimielisyyteen, sitä on ehkä parempi käsitellä yhteisen kannan 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitetussa mukauttamisessa tekniikan kehitykseen.

Tarkistuksessa 38 todetaan, että kukkaruukkuja ei voida pitää pakkauksina, ellei niitä ole lisätty kasvin suojukseksi välittömästi ennen myyntiä ja myyntitarkoituksessa. Komission mielestä 7. joulukuuta 2001 tehdyn alkuperäisen ehdotuksen sanamuoto on parempi; sen mukaan kukkaruukkuja, jotka on tarkoitettu kasville koko sen elinajaksi, ei pidetä pakkauksina. Komission mielestä tämä sanamuoto on käytännöllisempi ja sitä on helpompi soveltaa. Näin ollen komissio ei hyväksy tätä tarkistusta.

Tarkistuksessa 40 "Pakkauksia eivät ole" -luettelon kuvaaviin esimerkkeihin lisätään "etikettitarrojen taustapaperit". Komissio ei ole aivan vakuuttunut siitä, käytetäänkö kyseisiä taustapapereita tavaroiden (tässä tapauksessa etikettien) käsittelyyn, kuljetukseen ja esillepanoon direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja täyttävätkö ne näin ollen pakkauksen määritelmän. Asiaa olisi ehkä parempi käsitellä direktiivin mukauttamisessa tekniikan kehitykseen. Tämän perusteella komissio ei hyväksy tätä tarkistusta.

Tarkistusten 41 ja 42rev tarkoituksena on jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle pakkausmateriaalit, joita i) ei voida aineen laadun vuoksi käyttää lämmönlähteenä, ii) jotka ovat inerttejä, iii) jotka eivät todistetusti ylitä 0,1:tä prosenttia yhteisön pakkaustuotemäärästä ja iv) joiden osalta materiaalin tai raaka-aineen kierrätys on mahdotonta ekologisista ja kustannus-hyötysyistä. Komissio katsoo, että kyseiset tarkistukset ovat tarpeettomia, koska nykyisessä direktiivissä ja sen tarkistuksessa ei vaadita kyseisten pakkausmateriaalien hyödyntämistä tai kierrättämistä. Komissio ei myöskään näe mitään perustetta, jolla tällaiset pakkaukset olisi jätettävä direktiivin muiden velvoitteiden soveltamisalan ulkopuolelle. Näin ollen komissio ei voi hyväksyä näitä tarkistuksia.

Tarkistuksessa 43 "mekaanisen kierrätyksen" määritelmä ulotetaan koskemaan kemiallista kierrätystä, jossa materiaalien synteesi tuottaa samanlaatuisia muoveja kuin uusi materiaali. Komissio katsoo, että kemiallinen kierrätys on erilainen prosessi kuin mekaaninen kierrätys ja että näiden kahden prosessin tekniset, ympäristöä koskevat ja taloudelliset ominaisuudet ovat erilaisia. Sen vuoksi määritelmän ulottaminen koskemaan molempia prosesseja voi vaarantaa määritelmän selkeyden. Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, olisiko näille kahdelle prosessille asetettava yhteinen vai erillinen tavoite. Yhteisessä kannassa on poistettu kaikki kolme määritelmää "mekaaninen kierrätys", "kemiallinen kierrätys" ja "kierrätys syöttöaineeksi". Kaikki kierrätetyt muovit, joita kierrätetään ja käytetään uusissa muoveissa, otetaan huomioon muoveja koskevan tavoitteen saavuttamisessa. Näin ollen komissio katsoo, että kyseisen määritelmän muuttamiseen ei ole perusteita eikä tarvetta.

Komissio hylkää samoista syistä kuin tarkistuksen 10 tarkistuksen 44, jossa jäsenvaltioille taattaisiin mahdollisuus edistää sekä uudelleenkäyttöä että kierrätystä. Nykyisen direktiivin 6 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia edistämään kierrätystä. Olisi tämän artiklan vastaista lisätä johdanto-osaan kappale, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat edistää kierrätysjärjestelmiä.

Tarkistuksessa 47 lisätään "Pakkauksia eivät ole" -luettelon kuvaaviin esimerkkeihin "putkilot ja rullat, joiden ympärille on kiedottu joustavaa materiaalia". Komissio ei ole aivan vakuuttunut siitä, voidaanko kyseisiä putkiloita käyttää tavaroiden käsittelyyn, kuljetukseen ja esillepanoon direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja täyttävätkö ne näin ollen pakkauksen määritelmän. Asiaa olisi ehkä parempi käsitellä direktiivin mukauttamisessa tekniikan kehitykseen. Tämän perusteella komissio ei hyväksy kyseistä tarkistusta.

Tarkistuksen 54 mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle vuosittainen kertomus sellaisen pakkausjätteen kohdemaista ja määristä, joka on viety kierrätettäväksi EU:n ulkopuolelle. Komissio on neuvoston kanssa yhtä mieltä siitä, että tätä kysymystä olisi parempi käsitellä päätöksen 97/138/EY yhteydessä. Yhteisen kannan johdanto-osan 7 kappaleessa on kuitenkin viittaus tähän kysymykseen. Samassa kappaleessa on otettu huomioon myös tarkistukset 14 ja 29. Komissio hyväksyy tämän ratkaisun.

2.2.4 Neuvoston lisäämät uudet säännökset

Johdanto-osan 2 kappaletta on muutettu, koska yhteiseen kantaan ei ole sisällytetty komission ehdotuksen 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa esitettyjä määritelmiä "mekaaninen kierrätys", "kemiallinen kierrätys" ja "kierrätys syöttöaineeksi". Muutetussa kappaleessa painotetaan myös uusien kierrätysprosessien kehittämisen tarvetta. Komissio hyväksyy nämä muutokset.

Neuvosto on muuttanut johdanto-osan 3 kappaleen ilmaisun "Kullekin jätemateriaalilajille olisi otettava käyttöön elinkaariarviointeihin ja kustannus-hyötyanalyysiin perustuvat kierrätystavoitteet" ilmaisuksi "Kunkin jätemateriaalilajin kierrätystavoitteissa olisi otettava huomioon elinkaariarvioinnit ja kustannus-hyötyanalyysi". Komissio hyväksyy tämän muutoksen.

Neuvosto on poistanut komission ehdotuksessa olleen johdanto-osan 6 kappaleen, jonka mukaan jäsenyyteen valmistautuvien maiden tilanteeseen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Komissio hyväksyy tämän periaatteessa. Jäsenyyteen valmistautuvien maiden erityistilanne olisi kuitenkin otettava huomioon neuvotteluissa, joissa käsitellään ehdotuksen soveltamista näissä maissa.

Yhteisen kannan johdanto-osan 11 kappaleessa, joka koskee toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita, on uusi virke, jossa korostetaan tarvetta ottaa huomioon kunkin jäsenvaltion erityisolosuhteet. Komissio hyväksyy tämän lisäyksen.

Yhteisen kannan 1 artiklan 1 kohdassa pakkauksen määritelmän tulkintaperusteet on muotoiltu uudelleen ja siirretty liitteestä direktiivin artiklaosaan. Näin perusteista on tehty oikeudellisesti sitovia (toisin kuin komission ehdotuksessa). Komissio hyväksyy nämä muutokset.

Yhteiseen kantaan ei ole sisällytetty komission ehdotuksen 1 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, jossa määritellään "mekaaninen kierrätys", "kemiallinen kierrätys" ja "kierrätys syöttöaineeksi". Vaikka nämä määritelmät sisältyivät komission alkuperäiseen ehdotukseen, komissio hyväksyy niiden poistamisen, koska neuvottelujen aikana on käynyt ilmi, että kemiallinen kierrätys on vasta kehityksensä alkuvaiheessa, minkä vuoksi olisi ennenaikaista esittää tällaista kierrätystä koskevia määritelmiä tai erityisehtoja. Koska näitä prosesseja ei käytetä pelkästään pakkausten vaan myös muiden materiaalien käsittelyyn, ne olisi ehkä parempi määritelmä laajemmassa asiayhteydessä, esimerkiksi kierrätystä koskevassa teemakohtaisessa strategiassa ja jätepuitedirektiivissä 75/442/ETY.

Yhteisen kannan 1 artiklan 2 kohdassa on tehty seuraavat muutokset direktiivin 6 artiklaan:

- Direktiivin 6 artiklan 1 artiklan a ja c alakohdassa vahvistetaan uudelleen vuotta 2001 koskevat tavoitteet. Näin pyritään luomaan oikeudellinen selvyys siitä, että kyseiset tavoitteet ovat edelleen voimassa.

- Täytäntöönpanon määräaika on siirretty 6 artiklan 1 kohdan b, d ja e alakohdassa 31 päivään joulukuuta 2008.

- Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan b alakohdasta on poistettu hyödyntämistä koskeva enimmäistavoite.

- Kierrätystä koskevaa enimmäistavoitetta on nostettu 6 artiklan 1 kohdan d alakohdassa 10 prosentilla 80 prosenttiin.

- Paperia ja kartonkia koskevaa tavoitetta on nostettu 6 artiklan 1 kohdan e alakohdassa 5 prosentilla 60 prosenttiin. Muoveja koskeva tavoite on rajoitettu koskemaan materiaalia, joka kierrätetään takaisin muoviksi, ja sitä on nostettu 2,5 prosentilla 22,5 prosenttiin. Alakohtaan on myös lisätty puuta koskeva 15 prosentin tavoite.

- Direktiivin 6 artiklan 5 kohdassa asetetut määräajat on mukautettu 6 artiklan 1 kohtaan tehtyihin muutoksiin.

- Kreikalle, Irlannille ja Portugalille vuosiksi 2001 ja 2005 asetetut tavoitteet vahvistetaan 6 artiklan 7 kohdassa uudelleen. Uusien tavoitteiden saavuttamisen määräaika on siirretty kesäkuusta 2009 joulukuuhun 2012.

Komissio voi hyväksyä sen, että kierrätystavoitteita nostetaan jonkin verran, jos kyseiset muutokset ovat kustannus-hyötyanalyysin tulosten ja komission ehdotuksessa esitettyjen perustelujen mukaisia. Lisäksi se voi hyväksyä hyödyntämistä koskevan enimmäistavoitteen poistamisen, koska hyödyntämiskapasiteetista ei yleensä ole puutetta, joten enimmäistavoitteen puuttumisen ei pitäisi johtaa sisämarkkinoiden vääristymiseen. Komissio voi hyväksyä myös sen, että määräaikoja siirretään jonkin verran.

Yhteisen kannan 1 artiklan 3 kohdan uudella sanamuodolla pyritään tähdentämään, että komission päätöksen 97/129/EY mukaista vapaaehtoista tunnistusjärjestelmää ei muuteta, minkä komissio hyväksyy.

Ehdotuksen 1 artiklan 6 kohtaa on muutettu jonkin verran, jotta teksti olisi komiteamenettelyä koskevien uusien sääntöjen mukainen. Komissio hyväksyy tämän muutoksen.

Liitteessä esitetyt pakkausdirektiivin tulkintaperusteet on muotoiltu uudelleen ja sisällytetty yhteisen kannan 1 artiklan 1 kohtaan. Esimerkit on jätetty liitteeseen ja mukautettu uuteen rakenteeseen ja 1 artiklan 1 kohdan mukaiseen perusteiden sanamuotoon. Useita esimerkkejä on poistettu, koska neuvostossa ei päästy niistä yksimielisyyteen. Komissio hyväksyy nämä muutokset. Näiden kysymysten teknisistä yksityiskohdista voidaan keskustella tarkemmin, kun direktiiviä mukautetaan tekniikan kehitykseen.

3 Päätelmät

Neuvosto vahvisti yhteisen kannan määräenemmistöllä 6 maaliskuuta 2003. Komissio tukee yhteistä kantaa. Se on erityisen tyytyväinen siihen, että direktiivin tarkistus on rajoitettu hyödyntämis- ja kierrätystavoitteisiin ja että siinä on tarkennettu pakkauksen määritelmää. Muita kysymyksiä olisi ensin tutkittava tarkemmin ja niistä olisi keskusteltava eri osapuolten kanssa ennen kuin ryhdytään jatkotoimenpiteisiin.