KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE tullin roolista ulkorajojen yhdennetyssä valvonnassa

Tämä tiedonanto on jatkoa komission toukokuussa 2002 antamalle tiedonannolle Kohti Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen yhdennettyä valvontaa [1].

[1] KOM(2002) 233 lopullinen 7.5.2002.

Tiedonannossa otetaan lisäksi huomioon komission helmikuussa 2001 antama tiedonanto tulliliittoa koskevasta toimintasuunnitelmasta [2] ja siihen liittyvä neuvoston päätöslauselma kesäkuulta 2001 [3]. Tulliliittoa koskevaa toimintasuunnitelmaa on nyt suunnattava ja laajennettava niin, että siinä otetaan paremmin huomioon kasvava huoli turvallisuudesta. Tulli valvoo erityisesti tavaroiden liikkumista. Uudessa tilanteessa, jolle on ominaista uusien uhkien syntyminen, tullin on omaksuttava keskeinen rooli torjuttaessa uhkia, jotka mahdollisesti liittyvät yhteisön rajan ylittäviin tavaroihin. Olipa kyse tavaroiden laittomasta kaupasta, terveydelle ja ympäristölle aiheutuvista vaaroista tai terrorismista, yhteisön on löydettävä keinot, joilla sen kansalaisten turvallisuus voidaan taata.

[2] KOM(2001) 51 lopullinen 8.2.2001.

[3] EYVL C 171, 15.6.2001, s. 1.

Tässä tiedonannossa esitetään tullitarkastusten hallinnoinnin järkeistämistä. Siinä ehdotetaan, että tavaroihin liittyviin riskeihin sovelletaan yhtenäistä toimintamallia, josta kaikki asianomaiset tahot päättävät yhteisessä toimintakehyksessä. Tiedonannon tavoitteena on, että tulli ja muut tavaroiden valvonnasta ulkorajoilla vastaavat viranomaiset saisivat käyttöönsä keinot torjua kaikenlaisia yhteisöön vaikuttavia turvallisuusriskejä, ja tätä varten ehdotetaan, että määritellään tullitarkastusten painopisteet, suunnitellaan riskienhallintaa koskeva yhteisön järjestelmä ja yksilöidään tarvittavat järjestelmät ja varusteet.

Tiedonannossa todetaan, että henkilöiden tarkastuksesta ensisijaisesti vastaavalla rajavartiolaitoksella ja tavaroiden tarkastuksesta vastaavalla tullilla on yhteinen tavoite: tarjota kansalaisille korkea suojelun taso vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella. Kyseisten viranomaisten tehtävät täydentävät toisiaan ja liittyvät toisiinsa kiinteästi, mikä edellyttää kyseisten yksiköiden toiminnan yhteisvaikutuksen lisäämistä kunkin vahvoja puolia hyödyntäen ja suunnittelemalla mekanismeja, joilla yhteistyötä voidaan lisätä ja tehostaa.

SISÄLLYSLUETTELO

1. JOHDANTO

2. TULLI JA TURVALLISUUS: ENSIMMÄINEN YHTEENVETO

3. TÄRKEIMMÄT TURVALLISUUSUHAT

4. TAVAROIHIN LIITTYVÄN TURVALLISUUDEN PARANTAMINEN

4.1. Tullin perinteinen rooli tavaroiden valvonnassa

4.2. Tullitarkastusten järkeistäminen ulkorajoilla

4.3. Lainsäädäntö- ja rahoituskehys turvallisuuteen liittyville tullin tehtäville

5. TOIVOTTAVAT PARANNUKSET

5.1. Riskeihin liittyvä yhteinen toimintamalli

5.2. Riittävät henkilöstövarat ja varusteet

5.3. Kaupan helpottaminen turvallisuutta vaarantamatta

5.4. Vastuun jakamisen mahdollisuudet

5.5. Yhteistyön lujittaminen kolmansien maiden kanssa

5.6. Laajentumiseen liittyvät tukitoimenpiteet

6. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

1. JOHDANTO

1.1. Joulukuussa 2001 Laekenissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto pyysi "neuvostoa ja komissiota määrittelemään ulkorajojen valvonnasta vastaavien yksiköiden väliset yhteistyömekanismit ja selvittämään ulkorajojen yhteisen valvontamekanismin tai yhteisten valvontayksiköiden perustamisen edellytyksiä" [4]. Vastauksena tähän pyyntöön komissio laatii ulkorajojen hallintaa koskevan yhtenäisen eurooppalaisen toimintaohjelman, jossa otetaan huomioon Euroopan moninainen ulottuvuus. Toimintaohjelman pääasiallisena tavoitteena on parantaa ulkorajoilla suoritettavia turva- ja muita tarkastuksia helpottaen samalla vilpittömissä aikeissa liikkeellä olevien matkustajien liikkuvuutta ja laillista kauppaa.

[4] Laekenissa 14. ja 15. joulukuuta 2001 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien kohta 42, s. 12.

1.2. Komissio antoi toukokuussa 2002 tiedonannon Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen yhdennetystä valvonnasta [5]. Siinä käsitellään keskeisesti henkilötarkastuksiin liittyviä kysymyksiä ja korostetaan, että yhdessä toteutettu Euroopan unionin ulkorajojen asianmukainen valvonta vahvistaisi turvallisuutta ja unionin kansalaisten tunnetta kuulumisesta yhteiseen alueeseen, jolla on yhteinen tulevaisuus. Toukokuun 2002 tiedonannossa ilmoitetaan tulossa olevasta toisesta tiedonannosta, jossa käsiteltäisiin tavaratarkastuksia. Se on tämän tiedonannon aihe; tiedonannossa tehdään ehdotuksia tavaroihin ja tavaroiden kuljetustapoihin (matkatavarat mukaan luettuna) liittyvien tarkastusten yhdennetyn valvonnan parantamiseksi sekä muita ehdotuksia, jotka liittyvät siihen, kuinka tullitoiminnalla voidaan tukea muiden viranomaisten suorittamia henkilötarkastuksia. Kyseiset kaksi tiedonantoa täydentävät toisiaan, ja ne muodostavat ensimmäisen vaiheen komission ehdottamassa ulkorajojen yhdennettyä ja tehokasta valvontaa koskevassa kattavassa toimintasuunnitelmassa. Tarkoituksena on luoda yhtenäinen kehys Euroopan unionin tasolla toteutettaville yhteisille toimille.

[5] KOM(2002) 233 lopullinen 7.5.2002.

1.3. Vastaukseksi neuvoston pyyntöön ei riitä pelkästään se, että selvitetään, kuinka tarkastuksia voidaan parantaa lisäämällä yhteistyötä ulkorajoilla tehtävistä tarkastuksista vastaavien eri viranomaisyksiköiden välillä, vaan on myös selvitettävä, takaavatko nykyiset tarkastukset riittävän turvallisuuden yhteisölle ja sen kansalaisille. Tässä asiakirjassa termiä "turvallisuus" käytetään laajassa merkityksessä. Tiedonannossa käsitellään yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia (rikolliset aikeet, terroristihyökkäysten ja muiden hyökkäysten vaara jne.), joihin sisältyy tavaroiden liikkumista (esimerkiksi tuliaseiden, eloperäisten tuotteiden tai räjähteiden salakuljetus tai lainvastainen kauppa) sekä terveydelle, ympäristölle ja kuluttajille vaarallisten tavaroiden kaupasta aiheutuvia yhteiskunnan turvallisuuteen kohdistuvia uhkia. Riippumatta siitä, liittyvätkö toimenpiteet ensimmäiseen vai kolmanteen pilariin, niillä tähdätään aina samoihin tavoitteisiin ja ne täydentävät toisiaan, minkä vuoksi niitä on kehitettävä yhdessä päämääränä Amsterdamin sopimuksella vahvistettu tavoite vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueesta.

1.4. Tavaroiden tullitarkastuksissa nykyisin käytettävät menetelmät eivät riitä poistamaan jatkuvasti kasvavaa huolta turvallisuudesta. Tästä syystä tässä tiedonannossa suositellaan perusteellisia muutoksia tapaan, jolla turvallisuuteen kohdistuvia uhkia pyritään torjumaan haittaamatta laillista kauppaa. Esitetyn ehdotuksen mukaan tullitarkastuksia järkeistetään ja yhteistyössä muiden asianomaisten palveluyksiköiden kanssa määritellään menetelmät tavaroiden valvonnan parantamiseksi ja siihen tarvittavat varat. Suositukset liittyvät siihen, kuinka eri viranomaisten suorittamilla tarkastuksilla voitaisiin saavuttaa mahdollisimman hyvä yhteisvaikutus huolehtien samalla riittävien voimavarojen ja varusteiden saatavuudesta. Toteuduttuaan ehdotukset parantavat kansalaisten turvallisuutta ja vaikuttavat suotuisasti kauppaan, investointeihin, kasvuun ja tämän myötä työllisyyteen yhteisössä.

1.5. Tiedonannossa esitetään myös ehdotukset yhteisön rajan ylittämisestä seuraavaa valvontaa koskeviksi parannuksiksi, joita turvallisuuden lisääminen edellyttää tilanteessa, jossa otetaan vastaan uudet jäsenvaltiot, joiden on liittymisestään lähtien voitava varmistaa, että vaaralliset tai laittomat tavarat eivät vaaranna muiden jäsenvaltioiden ja yhteisön turvallisuutta. Tämän osalta on paikallaan muistaa, että toisin kuin tietyt rahoitustarkastukset suurin osa turvallisuustarkastuksista on suoritettava yhteisön ulkorajalla.

1.6. Tiedonannossa noudatetaan suuntaviivoja, jotka esitetään komission helmikuussa 2001 tulliliittoa koskevasta toimintasuunnitelmasta antamassa tiedonannossa [6] ja siihen liittyvässä neuvoston päätöslauselmassa kesäkuulta 2001 [7]. Tiedonannossa kehitetään edelleen suuntaviivoissa esitettyjä ehdotuksia ja nivotaan turvallisuusulottuvuus suuntaviivoihin aiempaa paremmin.

[6] KOM(2001) 51 lopullinen 8.2.2001.

[7] EYVL C 171, 15.6.2001, s. 1.

1.7. Tämän tiedonannon tavoitteena ei ole kyseenalaistaa vuosien 2000-2005 kattavasta strategiasta annetussa komission tiedonannossa [(KOM(2000) 358 lopullinen, 28.6.2000] esitettyjä yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevia suuntaviivoja ja toiminnan ensisijaisia aloja eikä tullialan keskinäisiä avunantotoimia, joita säännellään niin asetuksella (EY) N:o 515/97 [8] kuin kolmansien maiden kanssa tullialan keskinäisestä avunannosta tehdyillä pöytäkirjoilla ja sopimuksilla.

[8] Jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi 13. maaliskuuta 1997 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 515/97 (EYVL L 82, 22.3.1997, s. 1-16).

Komissio kehottaa neuvostoa, Euroopan parlamenttia ja Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa puoltamaan ehdotettuja suuntaviivoja ja antamaan tukensa tämän tiedonannon luvussa 6 ehdotetuille toimenpiteille, jotta se voisi esittää konkreettiset toimenpiteet niiden täytäntöönpanoa varten mahdollisimman pian.

2. TULLI JA TURVALLISUUS: ENSIMMÄINEN YHTEENVETO

Yhteisössä tullitoiminta on viimeksi kuluneina vuosikymmeninä kehittynyt lähinnä finanssi- ja kauppapolitiikkaan liittyvien tarkastusten osalta. Yleisesti ottaen petollisen toiminnan torjunta on ollut perinteisesti sidoksissa tavaravirtojen valvontaan. Viime aikoina on alettu kiinnittää huomiota siihen, kuinka vaaralliset tavarat ja tavarat, joihin liittyy riskejä, vaikuttavat kansalaisten turvallisuuteen. Työn organisointi on kehittynyt tämän mukaisesti ja yhteisön välineitä, kuten tullin nykyaikaistamisohjelmia, on käytetty erityisesti yksilöimään parhaat käytännöt finanssi- ja kauppapolitiikkaan liittyvien tarkastusten yhteydessä.

Kun vaaralliset tavarat, järjestäytynyt rikollisuus ja terroristijärjestöt aiheuttavat yhä kasvavaa uhkaa, on syytä miettiä, tarjoaako tähänastinen toimintamalli asianmukaisen suojan yhteisölle ja sen kansalaisille ulkorajojen kaikissa kohdissa.

Komissio katsoo, että vastaus on selvästi kielteinen.

On totta, että nykyisten tarkastusten avulla voidaan suojata yhteisön ja jäsenvaltioiden taloudellisia etuja etenkin, koska jälkitarkastuksella voidaan korjata tämäntyyppisiä ongelmia, jotka on todettu tavaroiden maahantulon jälkeen. Sitä vastoin nykyisillä tarkastuksilla ei voida torjua riittävästi tai ehkäistä terroritekoja. Ne eivät myöskään riitä takaamaan kansalaisille suojaa vaarallisia tai viallisia tavaroita vastaan.

Kaikki jäsenvaltiot toimivat näissä kysymyksissä, mutta toimenpiteet ja painopisteet vaihtelevat maasta toiseen, samoin varusteet ja voimavarat. Yhteisössä tehdään siis monenlaisia yhdenmukaistamattomia turvatarkastuksia, jotka joskus ovat niin hitaita, ettei niillä pystytä vastaamaan uusiin uhkiin. Tämän seurauksena työn tulokset vaihtelevat tullialueen eri osissa: joissakin paikoissa on valmiina sähköinen riskienhallintajärjestelmä ja tarvittava henkilöstö ja varusteisto, kun taas toisaalla tarkastukset ovat tehottomampia investointien ja nykyaikaisten järjestelmien puuttumisen vuoksi.

Turvallisuuden kannalta tämä merkitsee, että mahdollisuudet pysäyttää ajoissa räjähtävä mekanismi, biologinen ase tai vaarallinen tavara riippuvat siitä, missä kohdassa tavarat ylittävät ulkorajan. Unionin laajentumisen jälkeen mahdollisuudet erilaiseen kohteluun kasvavat entisestään. Näiden yksilöllisten toimintamallien yhteensovittaminen on siis todella tarpeen, jotta parhaista kansallisista käytännöistä tulisi yhteisön vakiokäytäntöjä.

Tämä tiedonanto koskee kaikkia yhteisön ulkorajoja (maarajoja, satamia ja lentokenttiä) ja siinä otetaan huomioon viidennen laajentumisen mittasuhteet.

Jotta Euroopan unionin ulkorajoja voitaisiin hallita tehokkaasti ja yhtenäisesti, tarvitaan nopeita käytännöllisiä ratkaisuja, joiden tukena on vahva poliittinen ja taloudellinen sitoumus. Sen puuttuessa yhteisöstä uhkaa tulla helppo kohde petoksentekijöille ja terroristeille.

Tavaroiden nykyisiä turvatarkastuksia on siis parannettava, jotta kaikkialla yhteisön ulkorajoilla voidaan taata sama korkea turvallisuustaso.

Asiakirjassa esitetään näkökohtia pohdittavaksi tavaroihin liittyvän turvallisuuden parantamista varten. Siinä luetellaan tärkeimmät torjuttavat uhat ja nykyisten järjestelmien puutteet ja määritellään osa-alueita, joihin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Lisäksi kerrotaan, mitä tullin olisi tehtävä tilanteen parantamiseksi ja kuinka voitaisiin vahvistaa yhteistyötä muiden tavaroihin liittyvästä turvallisuudesta vastaavien viranomaisten kanssa.

3. TÄRKEIMMÄT TURVALLISUUSUHAT

Yhteisön turvallisuutta uhkaavat monenlaiset asiat. Ne voidaan ryhmitellä seuraavasti:

* Rikollista toimintaa tai terrorismia koskevat uhat, jotka voivat olla

- suoria, jolloin niihin liittyy tahallinen aikomus tuoda tullialueelle kiellettyjä tavaroita kuten räjähteitä tai ydin-, biologisia tai kemiallisia aseita,

- välillisiä, jolloin niihin liittyy lainvastaisten tavaroiden salakuljetus (huumausaineiden, savukkeiden, alkoholin, väärennösten) ja kauppa terroristijärjestöjen tai järjestäytyneen rikollisuuden varustamiseksi tai rahoittamiseksi (rahanpesu).

* Terveyttä ja kuluttajien turvallisuutta uhkaavat riskit

Terveysriskit: Kyseiset riskit liittyvät bioturvallisuuteen kohdistuviin uhkiin, joita aiheutuu esimerkiksi tuotaessa luvattomasti tullialueelle saastuneita tuotteita (BSE-taudin leviämisen on tietyissä tapauksissa katsottu johtuneen saastuneiden lihaerien tuonnista) tai uusiin tieteellisiin saavutuksiin, kuten GMO-organismeihin, liittyviä tuotteita. Kulutuksen osalta tähän ryhmään voidaan luokitella huumausaineet sekä anaboliset steroidit ja muut doping-aineet.

Vaarallisiin tuotteisiin liittyvät riskit: Tähän ryhmään kuuluu tiettyjä väärennettyjä tai yhteisön turvallisuusnormit alittavia tuotteita, esimerkiksi lääkkeitä, elintarvikevalmisteita tai käyttöesineitä (sytyttimet, varaosat jne.).

* Ympäristö- ja hygieniariskit: Näitä riskejä ilmenee, kun häviämässä olevan eläin- tai kasvilajin yksilöitä, radioaktiivisia aineita tai sairaita eläimiä tuodaan laittomasti rajan yli.

* Yleistä turvallisuutta uhkaavat riskit: Esimerkiksi lainvastaisten aseiden ja huumausaineiden kauppa.

Tahallisten hyökkäysten tai yhteiskunnan turvallisuutta yhteisössä vaarantavien tekijöiden kasvavan uhan torjumiseksi tavaratarkastuksiin on kiinnitettävä aiempaa enemmän huomiota.

Turvallisuusuhkien torjumiseksi on jo ehdotettu parannuksia henkilötarkastuksiin, joita ensisijaisesti suorittavat rajavartiolaitoksen yksiköt, usein koordinoidusti tullin kanssa. Rikollisuuden, terrorismin ja muiden turvallisuusuhkien tehokas torjunta edellyttää henkilötarkastusten lisäksi kuitenkin myös muita toimia. Riskit, jotka liittyvät aseiden, radioaktiivisten aineiden tai räjähteiden mutta myös saastuneen lihan ja vaatimukset alittavien lääkkeiden tuontiin yhteisöön, merkitsevät yleensä tavaroiden liikkumista yhteisön rajoilla. Euroopan unionin noin 100 000 [9] tullivirkamiehen on tärkeää vahvistaa Euroopan tason koordinointiaan ja tehdä tiiviimpää yhteistyötä muiden rajavalvontaviranomaisten, ensisijassa poliisin, kanssa.

[9] Luku saattaa vaikuttaa suurelta, mutta se kattaa kaikki tullitehtävät, jotka ovat erilaiset eri maissa (verotukselliset tehtävät, tullihallinto, erilaiset kansalliset tehtävät).

4. TAVAROIHIN LIITTYVÄN TURVALLISUUDEN PARANTAMINEN

4.1 Tullin perinteinen rooli tavaroiden valvonnassa

Tulliviranomaiset antavat joskus apua viranomaisille, joiden pääasiallisena tehtävänä on henkilöiden valvonta rajoilla. Lisäksi matkustajien ja ajoneuvojen rutiinitarkastuksista saatavat tiedot tai jo pelkkä niiden läsnäolo rajalla auttaa usein tullia paljastamaan rajat ylittävään rikollisuuteen liittyviä kulkureittejä, mikä usein tapahtuu tiiviissä yhteistyössä muiden rikosten torjunnasta vastaavien viranomaisten kanssa.

Tavaratarkastusten osalta kuitenkin vain tullilla on asianmukaisten turvatarkastusten suorittamiseen tarvittavat laajat ja perusteelliset tiedot.

Tullilla on koko laillisen kaupan valvonnasta pitkä kokemus, jonka ansiosta se on pystynyt luomaan taloudellisten toimijoiden kanssa tiiviin yhteysverkoston ja hankkimaan seikkaperäisen tavaratietouden. Hankkimansa asiantuntemuksen ja muodostamiensa verkostojen avulla tullilla on mahdollisuus saada käyttöönsä tietoja, joiden avulla se voi paikallistaa ja torjua lainvastaista kauppaa ja kauppaa, johon liittyy suuria riskejä. Näiden etusijaisten yhteyksien lisäksi kaikissa rajanylityspaikoissa, myös satamissa ja lentoasemilla, joskus myös taloudellisten toimijoiden toimitiloissa on tullitoimipaikka. Tulli on siten ainoa organisaatio, joka pystyy seuraamaan tavaroiden siirtymistä yhteisöön, sieltä pois ja jopa yhteisön sisällä. Tulli harjoittaa toimivaltaansa rajanylitys- ja tullauspaikoissa sekä kuljetuksen yhteydessä kuljetustavasta riippumatta eli maa-, meri- ja ilmakuljetusten yhteydessä. Näitä etuja on hyödynnettävä tavaroihin liittyvän turvallisuuden lisäämiseksi.

Näin tulli on keskeisessä asemassa laillisten tavaroiden valvonnassa ja sen toiminta mahdollistaa lainvastaisten tavaroiden paljastamisen. Tullin läsnäolo rajoilla antaa sille etulyöntiaseman havaita tullaustoimintojen ulkopuolelle jäävä laiton kauppa. Sillä on siis oltava käytössään keinot, joilla voidaan taata yhteistyö ja tiivis koordinointi muiden rajaturvallisuudesta vastaavien viranomaisten kanssa. Tulliviranomaisilla on hallussaan tietyntyyppisiä tietoja, ja ne ovat kehittäneet avunanto- ja yhteistyövälineitä [10]; poliisilla ja muilla viranomaisilla on samoin omat järjestelmänsä ja tietolähteensä (esim. tiedustelujärjestelmät epäiltyjen henkilöiden ja rikollisten jäljittämiseksi). Näiden tietojen jakaminen nykyistä paremmin on keskeinen asia, kun pyritään tehostamaan kaikenlaisten rikosten paljastamista kunkin viranomaisen toimiessa oman toimivaltansa mukaisesti. Lisäksi tietojenvaihto tehostaisi huomattavasti eri viranomaisten toiminnan yhteisvaikutusta.

[10] Jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi 13. maaliskuuta 1997 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 515/97 (EYVL L 82, 22.3.1997); Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklaan perustuva yleissopimus tullihallintojen keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä (EYVL C 24, 23.1.1998).

Jotta tulli voisi täyttää tämän tehtävän on sen tehtävien jako ajateltava uudelleen niin, että ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia voidaan järkeistää. Tämä on olennaisen tärkeää, etenkin kun heti unionin laajentumisen tapahduttua uusien jäsenvaltioiden on sovellettava yhteisön tullilainsäädäntöä. Schengenin säännöstöä sovelletaan sitäkin heti liittymisestä, mutta uusien jäsenvaltioiden kanssa yhteisiä sisärajoja koskevan valvonnan lakkauttamiseen tarvitaan neuvoston päätös.

4.2 Tullitarkastusten järkeistäminen ulkorajoilla

Yleisesti jäsenvaltiot soveltavat tullitarkastuksia yhteisön lainsäädännön mukaisesti, mutta usein kansallisten etujen määräämää tärkeysjärjestystä noudattaen. Väistämätön seuraus on, että suojelun taso ja voimakkuus vaihtelevat tullialueen eri osissa; erityisesti tämä koskee turvatarkastuksia, joista toistaiseksi ei ole sovittu selvästi yhteisön tasolla. Tämä lisää tavaroiden salakuljetusta niissä kohdin rajaa, joissa tarkastukset ovat höllimmät. Tämä puute on korjattava. Ulkorajoilla on siis taattava mahdollisimman yhtenäinen suojelun taso määrittelemällä kaikille jäsenvaltioille yhteiset turvatarkastukset, etenkin kun tulevaisuudessa ison osan tarkastuksista joutuvatkin suorittamaan uudet jäsenvaltiot, joilla myös on omat kansalliset prioriteettinsa.

Tässä yhteydessä ei pidä unohtaa, että ulkorajojen valvonnasta vastaavat jäsenvaltiot ovat vastuussa koko yhteisön eivätkä vain oman maansa turvallisuudesta. Yhteisön edun mukaista on siis varmistaa, että suurimmat turvallisuusriskit käsitellään riittävän aikaisin ja samalla tavoin kaikkialla ulkorajoilla.

Tarkastusten saamiseksi mahdollisimman tehokkaiksi tullin toimintaa olisi organisoitava uudelleen järkeistämisohjelmalla, jossa vahvistetaan painopisteet ja varmistetaan asianmukainen turvallisuus ja voimavarojen optimaalinen käyttö.

Tässä yhteydessä tullin perustavat tehtävät voidaan erottaa kahteen ryhmään:

* vero- ja kauppapoliittinen tehtävä, joka liittyy yhteisön ja jäsenvaltioiden kansallisten taloudellisten etujen suojelemiseen;

* turvallisuuspoliittinen tehtävä, jonka tavoitteena on suojata eurooppalaista yhteiskuntaa.

Kumpaankin ryhmään liittyvät riskit on arvioitava niin, että voidaan yksilöidä tärkeimmät riskit, joiden osalta olisi suoritettava tarkastus jo rajanylitysvaiheessa. Muiden, sinänsä myös tärkeiden riskien osalta voitaisiin ennakoida toisaalla suoritettava tarkastus edellyttäen, ettei tämä johtaisi petosten lisääntymiseen. Tavoitteena siis olisi keskittää raja-asemille tärkeimpiä riskejä koskevat tarkastukset eli sellaiset tarkastukset, joiden jättäminen tekemättä tavaroiden tullessa rajan yli voisi johtaa vaikutuksiin, joita on mahdoton korjata.

Verotukseen ja kauppapolitiikkaan liittyvät tullin tehtävät voitaisiin sitä vastoin monissa tapauksissa suorittaa muualla kuin raja-asemilla. Tullimenettelyjen yksinkertaistaminen ja nykyaikaistaminen - mitä korostetaan sähköistä tullia koskevassa tiedonannossa - antaisi mahdollisuuden siirtää tarkastustietoja nykyistä enemmän sähköisessä muodossa tavalla, jolla varmistetaan yhteisön ja kansallisten etujen korkeatasoinen suoja ja joka ei lisää petosten riskiä. Tällöin voitaisiin paremmin rajata verotukseen ja kauppapolitiikkaan liittyvistä tarkastuksista ne, jotka on syytä säilyttää raja-asemilla. Tarkastusten järkeistäminen tällä tavoin auttaisi esimerkiksi välttämään pitkiä odotusjonoja raja-asemilla.

Sitä vastoin suuri osa yhteisön turvallisuuteen liittyvistä tarkastuksista on mahdollista suorittaa vain raja-asemilla: on välttämätöntä, etteivät räjähteet, saastuneet elintarvikkeet tai radioaktiiviset aineet pääse ylittämään yhteisön rajaa ilman, että ne on tarkastettu ja niistä on otettu vastuu. Kyseisistä tarkastuksista on siis yksilöitävä ne tarkastukset, joilla ei saada riittävää varmuutta, jos ne suoritetaan sisäisissä tullitoimipaikoissa, ja keskitettävä ne raja-asemille.

Poliittisten päättäjien on määriteltävä selvästi, mitkä ovat ensisijaisia riskejä ja samalla siis mitkä tarkastukset on ehdottomasti suoritettava raja-asemilla. On myös taattava lainsäädäntö, määräykset ja taloudelliset keinot, joiden turvin tulli voi toteuttaa tarkastusten järkeistämisen.

4.3 Lainsäädäntö- ja rahoituskehys turvallisuuteen liittyville tullin tehtäville

Ulkorajojen yhdennetyn valvonnan tehostamiseen tähtäävän kattavan toimintaohjelman aikaansaamiseksi on tarkasteltava sekä koko yhteisöä koskevia että kansallisia tarkastuksia yhdessä. Mielivaltainen jako, jolla tarkastukset on tähän asti jaettu ensimmäiseen ja kolmanteen pilariin liittyviin tarkastuksiin, ei sovellu asetettuihin tavoitteisiin, joiden mukaan kaikkialla ulkorajoilla on turvattava suojelun korkea taso laillista kauppaa estämättä. Pidemmällä aikavälillä tämä jako voidaan todennäköisesti poistaa, mihin suuntaan EU:n tulevaisuutta pohtivan valmistelukunnan työ jo näyttäisikin olevan menossa. Estämättä valmistelukunnan työn tulosten täytäntöönpanoa on tullin aseman vahvistamiseen turvallisuuden varmistajana käytettävä kuitenkin nykyisin käytössä olevia välineitä.

Tavaravirtoja käsitellessään tullit soveltavat kahta toiminta-ajatusta. Niistä ensimmäinen on valvonta, joka toteutuu tullimenettelyjä noudatettaessa. Toisena toiminta-ajatuksena on tutkinta, jonka päämääränä on petosten ehkäiseminen tai kitkeminen ja jonka tuloksia voitaisiin käyttää joko tarkastusten valinnan perustana tai täydentävinä tietoina paljastamaan tarkastukselta välttyneitä riskejä. Kumpikin toiminta-ajatus edellyttää jatkossa parannuksia.

Tarkastusten osalta on yhtäältä huolehdittava yhteisön säännösten, myös yhteisön oikeudessa määrättyjen rajoitusten ja kieltojen, yhtenäisestä soveltamisesta. Toisaalta on yhdenmukaistettava jäsenvaltioiden kansallisiin toimenpiteisiin perustuvat tarkastukset, sillä jäsenvaltiosta toiseen vaihteleva käytäntö vaikeuttaa turvallisuuden ylläpitämistä koko yhteisössä. Yhteisön tasolla suunniteltu tarkastuksia ja niiden toteuttamista koskeva yhteinen toimintamalli antaisi mahdollisuuden parantaa turvallisuutta koko yhteisön laajuisesti. Lähestymistapa ei estä myös kansallisesti ensisijaisten riskien käsittelyä edellyttäen, että kaikkien jäsenvaltioiden perusturvatarkastukset saavat saman painoarvon ja niitä sovelletaan samalla tavoin kaikkialla ulkorajoilla.

Tullitutkinnan alalla tullin toimivaltuudet vaihtelevat suuresti eri jäsenvaltioiden välillä. Tutkintavaltuudet täydentävät silti loogisesti tullitarkastuksia, ja niitä tarvitaan tehokkaassa petosten torjunnassa rikkomuksen etsinnästä sen toteamiseen. Jäsenvaltioissa on siis omaksuttava yhteinen näkemys tullin valtuuksista ja tehtävistä. Tähän kuuluu myös tullin ja poliisin toiminnan yhteisvaikutusten vahvistaminen. Tullin tehtävät "tavarapoliisina" on määriteltävä nykyistä selkeämmin. Tullin on osallistuttava aktiivisesti poliisitutkimuksiin mahdollisten petoksentekijöiden identifioimiseksi tai löytämiseksi, koska tullilla ja poliisilla on samat tavoitteet. Poliisin ja tullin usein toisiaan täydentävien tietojen ja kokemusten yhdistäminen kummankin vahvuuksia hyödyntäen tehostaa rikkomusten jäljittämistä, määrittelyä ja toteamista.

Samalla yhteisön on edistettävä entistä tiiviimpää yhteistyötä kyseisten viranomaisten välillä, työmenetelmien yhdenmukaistamista, olennaisten tietojen tarkistusta eri lähteistä ja toimialojen välisten verkostojen perustamista. Tähän kuuluu myös tiedon varastointia, käsittelyä ja vaihtoa koskevien varmojen (jo valmiiden tai uusien) järjestelmien kehittäminen, käyttövalmiiksi saattaminen ja aktiivinen käyttö.

Näitä parannuksia varten on nykyistä lainsäädäntökehystä laajennettava ja mukautettava. Yhtäältä säädösten soveltamisalaa on laajennettava niin, että se kattaa myös tullin toimivaltuudet ja tehtävät. Toisaalta voimassa olevia tullisäännöksiä on mukautettava niin, että niissä otetaan huomioon myös turvallisuutta koskevat vaatimukset. Esimerkiksi tullikoodeksi liittyy olennaisesti tullin vero- ja kauppapoliittiseen tehtävään, ja turvallisuusnäkökulmaan ei siinä ole kiinnitetty paljoakaan huomiota. Sitä on mukautettava niin, että esimerkiksi turvallisuuskysymykset otetaan huomioon riskienhallinnan ja kaupan edistämistoimien kaltaisissa välineissä.

Lopuksi on todettava, että tullitarkastuksissa tarvittavia varusteita varten ei ole vielä olemassa todellista yhteisön politiikkaa. Tämä seikka saattaa korostua unionin laajentuessa. Olisi siis selvitettävä tarkoituksenmukaisia rahoitusratkaisuja [11] ja selvitettävä etenkin yhteisön (rakenteellisten tai muiden) välineiden tarjoamat mahdollisuudet kuitenkin niin, että pyritään välttämään toimien päällekkäisyys.

[11] Mukaan luettuna sen prosenttiosuuden (25 %) mahdollinen käyttö, jonka jäsenvaltiot pidättävät itselleen perinteisten omien varojen keräämiskuluina, petosten torjunnan ja yhteisön taloudellisten etujen suojelun rahoittamiseen 29. syyskuuta 2000 tehdyn neuvoston päätöksen N:o 2000/597 voimaantulosta lähtien.

Turvallisuusnäkökulma on siis yhdistettävä kaikkiin lainsäädännön, rahoituksen ja tullitoiminnan välineisiin. Tässä komissiolla voi olla tärkeä osa: sen ei pidä korvata jäsenvaltioita, vaan kannustaa niitä toissijaisuuden ajatusta noudattaen ja koordinointia parantaen tekemään työtä yhdessä yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

5. TOIVOTTAVAT PARANNUKSET

5.1 Riskeihin liittyvä yhteinen toimintamalli

Lähtökohtana on väistämättä riskienhallinnan toimintamallin ja menetelmien järkeistäminen. Ensimmäiseksi ratkaistava, mitkä tarkastukset voidaan siirtää toisaalle ilman, että edesautetaan tarkastusten kohteena olevien riskien kasvua, ja mitkä tarkastukset on ehdottomasti suoritettava raja-asemilla. Tavoitteena on varmistaa, että ensisijaisesti tehdään se, mikä on yhteisön turvallisuuden takaamiseksi ehdottoman välttämätöntä, ja että asianomaiset tarkastukset suoritetaan siellä, missä se voidaan tehdä tehokkaimmin.

Edellä esitetyn perusteella riskeihin sovellettava yhteinen toimintamalli merkitsee kehystä, joka on:

* yhteinen

* järkeistetty

* sähköistetty

* kattava.

Yhteinen

Tarkastukset, jotka on turvallisuussyistä suoritettava raja-asemilla, on asetettava tärkeysjärjestykseen. Kaikkien asianomaisten viranomaisten (tulli, poliisi, kuluttajansuoja-, terveys-, ympäristöviranomaiset jne.) on määriteltävä yhdessä nämä ensisijaisesti suoritettavat tarkastukset ja niihin liittyvät riskiprofiilit. Määriteltyjen profiilien mukaan on myös yksilöitävä käytettävissä olevat asianomaisilta virastoilta saatavat tiedot, joista valitaan riskien analysoinnin kannalta käyttökelpoisimmat. Tässä onkin jo yhteisössä edistytty jonkin verran, mutta työtä ei ole koordinoitu riittävästi. Yhteinen organisatorinen kehys, jossa ovat mukana kaikki kyseiset viranomaiset, on yhä tärkeämpi, kun halutaan koordinoida työtä nykyistä paremmin ja yksilöidä tarvittavat parannukset ja uudistukset.

Komission toukokuussa 2002 antamassa tiedonannossa ehdotetaan perustettavaksi rajavalvonnan yhteinen ohjausryhmä, joka kokoaisi yhteen kaikki ulkorajojen turvallisuudesta vastaavat viranomaiset ja jolla olisi ohjaava ja määrittelevä tehtävä [12].

[12] Ohjausryhmän tehtävänä olisi "ulkorajojen hallintaa koskevan yhteisen politiikan johtaminen ja yhteinen, yhdennetty riskien arvioiminen; - operatiivisen kenttätoiminnan koordinointi ja aloitteiden tekeminen erityisesti kriisitilanteissa; hallinnointi ja toiminnan suunnittelu, jotta henkilöstöön ja laitteistoihin sovellettavien kansallisten politiikkojen alalla voidaan saavuttaa mahdollisimman suuri yhdenmukaisuus; rajavalvonnan tarkastaminen erityisesti kriisitilanteissa tai jos riskien arviointi sitä edellyttää". KOM(2002) 233, s. 14.

Tässä ryhmässä (jos se omaksuu monialaisen luonteen) tai jossain muussa toistaiseksi määrittelemättömässä rakenteessa tulliviranomaisten tulisi vastata yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa kaikista kysymyksistä, jotka liittyvät laillisen tai lainvastaisen kaupan piirissä liikkuvien tavaroiden valvontaan. Suuntaviivat tullia varten voitaisiin laatia tullipoliittisen ryhmän yhteisön tasolla omaksuman politiikan pohjalta synergiassa muiden ryhmien työn kanssa. Näin ohjausryhmän työ voitaisiin tarvittaessa ulottaa edellisessä tiedonannossa ehdotettua EY:n perustamissopimuksen 66 artiklan mukaista toimintaa laajemmalle eikä siis rajoittaa sitä henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskeviin kysymyksiin.

Järkeistetty

Toimijoiden olisi toimitettava tullille kaikki tavaroihin liittyvät tiedot tavaroihin liittyvien riskien ensimmäistä, yhteisten profiilien pohjalta suoritettavaa valintaa varten. Tietyt tiedot olisi toimitettava jo ennen kuin tavarat tuodaan rajan yli. Tulli siis keskittäisi tarvittavat tiedot ja vähentäisi käytettävien tiedonhankintakanavien määrää. Näin tullin tavaroihin ja kauppaan liittyvä asiantuntemus saataisiin muiden viranomaisten käyttöön puuttumatta niiden vastuutehtäviin. Tulliyksiköt toimittaisivat keräämänsä tiedot riskeistä jatkotoimia varten välittömästi niille viranomaisille, joita asia koskee.

Ajatuksena on siis perustaa yksi yhteinen kanava tietojen siirtoa varten ja käsitellä tiedot asianomaisten viranomaisten yhdessä määrittelemien profiilien pohjalta. Tällä menettelyllä on kaksi etua: ensinnäkin se selkeyttää unionin tulevan rajan turvallisuudelle tarpeellista organisatorista kehystä ja toiseksi se yksinkertaistaa hallinnollisia muodollisuuksia, jotka taloudellisten toimijoiden edellytetään täyttävän, esimerkiksi niin, ettei enää tarvitsisi lähettää samoja tietoja kahdelle tai kolmelle eri viranomaiselle, tai niin, että tiedot toimitettaisiin yhtenäisen mallin mukaisesti.

Tullin ja muiden toimivaltaisten viranomaisten välillä olisi varmistettava tehokkaat ja nopeat tiedonsiirtojärjestelmät. Tiedonannossa KOM(2002) 233 ehdotetaan, että rajavalvonnan ohjausryhmä suunnittelisi turvallisuusmenettelyn (PROSECUR), joka mahdollistaisi tietojen nopean siirron niiden viranomaisten välillä, joita ulkorajojen turvallisuus koskee. Tullisäännösten täytäntöönpanosta vastaavien tulli- ja muiden viranomaisten, jotka ovat edustettuina kyseisessä elimessä, olisi rajoitettava menettelyjen käyttö tavaroita koskevien tietojen vaihtoon ottamalla huomioon olemassa olevat tietojärjestelmät (kuten Taric, petostentorjunta- ja tullitietojärjestelmä AFIS/CIS [13]) ja mukauttamalla niitä.

[13] Neuvoston asetus (EY) N:o 515/97, annettu 13. maaliskuuta 1997 (EYVL L 82, 22.3.1997); tietotekniikan käyttö tullialalla koskeva yleissopimus (EYVL C 316, 27.11.1995).

Tämä työ olisi yhdistettävä kokonaisvaltaiseen toimintamalliin, jotta saataisiin käyttöön kaikki keinot, joilla pyritään tietojen ja havaittujen riskien luonteen mukaisesti luomaan yhteyksiä ja suoraa vaihtoa ulkorajojen turvallisuudesta vastaavien viranomaisten välille.

Sähköistetty

Tietojen saatavuus ei ole ainoa tärkeä seikka, vaan ne on myös toimitettava sopivassa muodossa tarkoituksenmukaisena ajankohtana tarkoituksenmukaiseen paikkaan. Jotta hyvin suuriin tavaravirtoihin liittyvät riskit voitaisiin arvioida nopeasti, tietojen on oltava saatavilla sähköisessä muodossa. Nykyisin kaikki tullille toimitettavat tiedot eivät kuitenkaan ole tässä muodossa. Joissakin jäsenvaltioissa tulli-ilmoituksissa annettavat tiedot ovat sähköisessä muodossa, mutta niiden siirtäminen nopeasti sinne, missä niistä olisi eniten hyötyä, ei edelleenkään ole mahdollista. Joissain toisissa jäsenvaltioissa tiedot siirretään vain manuaalisesti (erityisesti vientitiedot). Muut varhaisessa riskien arvioinnissa välttämättömät tiedot, kuten lastiluettelot, ovat vielä harvemmin käytettävissä sähköisesti.

Tietojen nopean ja tehokkaan käsittelyn varmistamiseksi sähköinen tietojensiirto olisi otettava yleiseksi käytännöksi. Tämä tarkoittaa, että toimijat olisivat velvollisia toimittamaan tiedot sähköisessä muodossa, joskin pk-yritysten ja henkilöiden osalta käytäntö olisi joustavampi, ja että perustetaan tarvittavat koko yhteisön kattavat ja/tai kansalliset tullitietoja sisältävät tietokannat.

Kattava

Riskienhallintaan sovellettavan yhteisen toimintamallin kehittämisessä ei ole mieltä, ellei sen rinnalla kehitetä yhteistä toimintamallia tarkastuksille, joita tarvitaan paljastamaan tavarat, joihin liittyy riskejä. Tätä varten on määriteltävä, minkälaisia tarkastuksia tarvitaan. Lisäksi olisi laadittava tarkastuksille säännöt, joissa ainakin määritellään, missä, kenen toimesta ja minkälaisia erikoisvarusteita käyttäen tarkastukset olisi suoritettava.

Riskeihin liittyvän yhteisen, järkeistetyn, sähköistetyn ja kattavan toimintamallin ansiosta voidaan parantaa yhteisön turvallisuutta, sillä se takaa, että olennaiset riskit käsitellään samassa tärkeysjärjestyksessä ja samalla tavoin kaikkialla ulkorajoilla. Riski ei ole kuitenkaan koskaan olematon, ja siksi on myös ennakoitava keinot, joilla voidaan havaita sellainen, mikä on voinut jäädä huomaamatta tullin valppaudesta huolimatta. Tullille kertynyttä kokemusta tavaravirtojen yksilöimisestä ja seuraamisesta olisi käytettävä kaikkialla (tullin raja-asemilla ja sisäisissä tullitoimipaikoissa) ja kaikilla toiminnanaloilla, joilla sen avulla voidaan parantaa yhteisön turvallisuutta. Nimenomaan tässä yhteydessä tullin "tavarapoliisin" roolin olisi oltava nykyistä selkeämpi. Tullin olisi osallistuttava mahdollisten petoksentekijöiden identifioimiseksi tai löytämiseksi suoritettaviin tutkimuksiin. Tullin ja poliisin toiminnan yhteisvaikutuksen vahvistaminen auttaa myös määrittelemään aiempaa paremmin petosten kehityssuuntauksia ja näin ollen ehkäisemään tehokkaammin petoksia.

5.2 Riittävät henkilöstövarat ja varusteet

Tarvittavien tarkastusten suorittamiseen on oltava käytettävissä riittävästi henkilöstöä ja riittävät varusteet. Yhteisön edun mukaista on huolehtia siitä, että ulkorajoille osoitetaan riittävästi henkilöstöä ja varusteita, sillä ulkorajat eivät koske pelkästään maata, jonka rajoina ne maantieteellisesti ovat, vaan kaikkia yhteisön maita. Tämän vuoksi todelliset tarpeet on määriteltävä yhdessä ottaen huomioon kansalliset ja yhteisöä koskevat muuttujat. Tässä yhteydessä on korostettava seuraavaa:

* On huolehdittava siitä, että kaikilla tarkastusasemilla on käytettävissä tarvittavat vähimmäisvaatimusten mukaiset varusteet (skannerit, säteilynilmaisimet jne.). Inventoimalla tarvittavat/olemassa olevat varusteet voidaan määrittää tavoiteltava varustetaso. Epäsuhtaisen kustannusten jakautumisen välttämiseksi joidenkin raja-asemien olisi erikoistuttava sellaisten tietyntyyppisten tavaroiden tarkastuksiin, joiden yhteydessä tarvitaan kalliita erikoisvarusteita. Näin voitaisiin kustannukset jakaa paremmin ja keskittää tarvittava asiantuntemus kyseisille raja-asemille. On kuitenkin huolehdittava siitä, ettei toiminta haittaa laillista kauppaa muiden esteiden (esim. tavaroiden lähettämisestä määräpaikoista kaukana sijaitseviin erikoistuneisiin raja-asemiin aiheutuva kustannusten nouseminen) kuin tariffien muodossa.

* Olisi selvitettävä mahdollisuudet muodostaa nopean toiminnan ryhmiä ennakoimattomien riskien varalle. Kaikkialla ulkorajoilla olisi korkean turvallisuustason takaamiseksi voitava reagoida nopeasti ennakoimattomiin vaaroihin ja riskeihin siellä, missä ne ilmenevät. Tämä voitaisiin turvata muodostamalla "eurooppalainen reservijoukko", joka olisi toimintavalmis aina ja kaikkialla. Mahdollisuus mobilisoida yksikköjä, joilla on erityisasiantuntemusta, antaisi tilaisuuden yhdenmukaistaa eri puolilla ulkorajaa suoritettavia erilaisia ja eritasoisia tarkastuksia. Aluksi joukot voisivat toimia neuvoa-antavina, ja ne virallistettaisiin tarvittaessa.

On paikallaan todeta, että voimavarojen käyttö ja niiden rahoitus kuuluvat jäsenvaltioiden tehtäviin mutta että komissio voi kuitenkin edistää jäsenvaltioiden välistä koordinointia, tarvittavien varojen määrittelyä sekä yhteisön tason ratkaisujen etsimistä silloin, kun se on toivottavaa ja mahdollista.

5.3 Kaupan helpottaminen turvallisuutta vaarantamatta

Tämän tiedonannon tavoitteena on miettiä uudelleen tullitoiminnan turvallisuusnäkökohtaa ja vahvistaa sitä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö tullin muita tehtäviä katsottaisi yhtä tärkeiksi.

Tullilla on etenkin olennaisen tärkeä taloudellinen tehtävä: se myötävaikuttaa laillisen kaupan sujuvuuteen. Jos hallinnolliset muodollisuudet ja tullimenettelyt ovat hitaita ja jos jokainen rajan yli tuleva tavara on tarkastettava fyysisesti, tulli jarruttaa yhteisön kanssa käytävää kauppaa. Se ei ole tullin päämäärä eikä sen tehtävä. Päin vastoin tullin pitää vaikuttaa kauppaan positiivisesti. Tästä syystä kaupan helpottamiseksi on toteutettu lukuisia toimenpiteitä, joilla on nopeutettu ja yksinkertaistettu laillisen kaupan menettelyjä ja tullitarkastuksia. Tärkeitä välineitä tässä yhteydessä ovat olleet helmikuussa 2001 annettu tiedonanto tulliliittoa koskevasta toimintaohjelmasta, Tulli 2002 -ohjelma sekä kolmansien maiden kanssa tehtävään tulliyhteistyöhön liittyvät toimet. Tässä tiedonannossa painotetaan kyseisten toimenpiteiden merkitystä ja tarvetta niiden jatkamiseen pyrkien löytämään oikeudenmukainen keskitie yhteisön ja sen kansalaisten suojelun ja laillisen kaupan helpottamisen välillä.

Kaupan helpottamiseen liittyviin toimiin sisältyy esimerkiksi tullimuodollisuuksien yksinkertaistaminen, mutta tähän asti helpotukset ovat koskeneet pääasiassa verotukseen ja kauppaan liittyviä riskejä.

Tämä johtaa myös kysymykseen kuljetusalan turvallisuudesta. Helpotukset on yleensä myönnetty toimijoille tai tavaroiden tuojille tai viejille, jotka tulli jo tuntee riittävän hyvin tai jotka ovat esittäneet tarvittavat takuut. Tässä vaiheessa ei kuitenkaan kyetä, passitustilanteita lukuun ottamatta, takaamaan välikäsien (rahdinkuljettajat jne.) moitteettomuutta. Tuottajan hyväksyminen ei paljoakaan edistä turvallisuutta, ellei myös rahdinkuljettaja ole luotettava.

Tähän asti sovellettuja helpotuksia olisi siis tarkasteltava uudelleen kokonaisuutena ja ottaa myös turvallisuuskriteerit huomioon helpotuksia myönnettäessä. Tämä tarkoittaa väistämättä, että turvallisuutta on valvottava nykyistä enemmän koko kuljetusketjun osalta. Koska myös Maailman tullijärjestössä käsitellään näitä kysymyksiä, pohdinnan tuloksia on syytä koordinoida niiden yhdenmukaistetun täytäntöönpanon varmistamiseksi.

5.4 Vastuun jakamisen mahdollisuudet

Joissakin aloitteissa on sovellettu tarkastuksiin liittyvän vastuun jakamista kauppakumppanien kesken. Niistä viimeisin on säiliöiden turvallisuutta koskeva amerikkalainen aloite, jossa ehdotetaan maasta toiseen kuljetettaviin tavaroihin liittyvien tietojen jakamista riskikuljetusten erottamisen helpottamiseksi. Esitys on mielenkiintoinen kansainvälisen turvallisuuden parantamisen kannalta, mutta eurooppalaisesta näkökulmasta tällainen käytäntö vaikuttaisi toivotulla tavalla vain, jos se vahvistettaisiin yhteisön tasolla ja sitä tukisi jäsenvaltioiden tiivis keskinäinen yhteistyö ja tarvittaessa myös yhteistyö asianomaisten kolmansien maiden kanssa.

Esityksen päälinjoja olisi syytä soveltaa Euroopan tasolla, tarkastus on näet yleensä helpompaa viejämaassa kuin rajanylityspaikoissa. Menettelytavan käyttöönotto tarjoaisi mahdollisuuden siirtää tietoja paikasta, jossa niiden paikallistaminen on helpointa ja jossa ne ovat kattavimmat, mikä nopeuttaisi lailliseen kauppaan sovellettavia tullimenettelyjä turvallisuutta vaarantamatta. Näin säästyisi aikaa ja tehokkuus paranisi.

Yhteisön olisi edistettävä kyseistä jaetun vastuun periaatetta etenkin sen naapurimaiden sekä niiden maiden kanssa, jotka ovat tärkeimpien ilma- tai meriteitse kulkevien kauppareittien määrä- tai lähtömaita.

Jaetun vastuun periaatetta sovelletaan luonnollisesti myös yhteisöön, jonka on esimerkiksi täytettävä oma vastuunsa vientitarkastusten suorittamisesta. Tähän asti yhteisössä on näet keskitytty lähinnä tuontitarkastuksiin ja vientitarkastusten osuus on ollut varsin vähäinen. Yhteisö on tärkeä kauppa-alue, ja sen on siis suojeltava itseään mutta myös muuta maailmaa, erityisesti kaikkein haavoittuvimpia kehitysmaita, rikollisia aikeita vastaan (esim. vaarallisten tai kiellettyjen kemiallisten aineiden laiton vienti). Viennin valvonta on olennainen osa turvallisuutta eikä sitä pidä unohtaa. Antamalla tiettyjä vientiin liittyviä valvontatehtäviä sisäisille tullitoimipaikoille yhteisö pystyisi helpommin kantamaan vastuunsa kuormittamatta liikaa ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia. Tarvittavien tietojen siirto sähköisessä muodossa tarjoaisi mahdollisuuden tarkastaa välittömästi raja-asemilla, onko vaaditut tarkastukset todella suoritettu. Kalliita erikoisvarusteita edellyttävät erityiset tarkastukset olisi silti tehtävä niihin erikoistuneilla raja-asemilla.

5.5 Yhteistyön lujittaminen kolmansien maiden kanssa

Ulkorajojen yhdennetty ja tehokas valvonta edellyttää kokonaisvaltaisen politiikan harjoittamista kolmansien maiden kanssa.

Toisaalta yhteisten rajojen tehokas valvonta edellyttää tiivistä yhteistyötä naapurimaiden kanssa. Alueellisia aloitteita on kehitettävä edelleen ja laajennettava [14]. Lisäksi rajayhteistyön kehittäminen on komission tiedonannon Laajempi Eurooppa ja naapuruus: uusi kehys suhteille EU:n itäisiin ja eteläisiin naapureihin [15] mukaisesti olennaista rajojen turvallisuuden ja moitteettoman toiminnan kannalta rajatoimipaikkojen toimiessa ennen muuta kauttakulkupaikkoina.

[14] Esimerkkinä mainittakoon vuonna 1999 käynnistetty Imatran prosessi sekä Itämeren tullikonferenssin Itämeren neuvoston puitteissa käynnistämät toimet.

[15] KOM(2003) 104 lopullinen, 11.3.2003.

Toisaalta muiden kolmansien maiden osalta olisi myös vahvistettava nykyistä yhteistyötä mukauttamalla yhteistyösopimuksia kunkin maan, maantieteellisten yksiköiden ja yhteisön tarpeisiin. Tältä osin onkin jo toteutettu useita toimia; niitä on siis nyt jatkettava ja mukautettava ne uusiin tarpeisiin.

5.6 Laajentumiseen liittyvät tukitoimenpiteet

Uusien jäsenvaltioiden vastaanottaminen ajankohtana, jona Maailman kauppajärjestöön liittyy uusia maita, merkitsee kaupan kasvua mutta myös uusia mahdollisuuksia rikollisille.

Uusien jäsenvaltioiden tueksi voitaisiin liittymistä edeltävässä vaiheessa ajatella lisätoimenpiteitä, jotta ne voisivat hyödyntää nykyisiä parhaita tullikäytäntöjä, esimerkiksi perustamalla "yhteisiä joukkoja". Joukot muodostettaisiin jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden tullivirkailijoista ja ne käsittelisivät teknisiä erityiskysymyksiä viimeksi mainittujen pyynnöstä. Tähän tarkoitukseen voitaisiin käyttää tullin nykyaikaistamista koskevaa Tulli 2007 -ohjelmaa.

6. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Laajentumisen alla ja huolen turvallisuudesta samalla jatkuvasti kasvaessa yhteisön on huolehdittava siitä, että ulkorajoilla on riittävät edellytykset sen kansalaisten turvallisuuden takaamiseksi. Tullilla on suuri vastuu valvoa tavaroita niin, että yhteisön turvallisuus ja taloudellinen kehitys turvataan. Tullitarkastukset ja tullin työmenetelmät on organisoitava uudelleen, jotta voidaan turvata yhteisön ja sen kansalaisten suojelu rikollis- ja terroriliikehdintää vastaan. Tämä uudelleenjärjestely on nivellettävä ulkorajojen valvonnan yleiseen yhdennettyyn kehykseen, mikä merkitsee uusia organisatorisia rakenteita mutta myös mekanismeja asianomaisten viranomaisten välistä yhteistyötä ja tiivistä koordinointia varten.

Hankkeen onnistumiseksi komission olisi, jäsenvaltioiden toimivaltuuksia loukkaamatta, pyrittävä toimimaan muutoksen liikkeelle panevana voimana ja dynaamisena koordinoijana. Toimenpiteillä saavutetaan tuloksia vain, jos ne toteutetaan kaikkialla yhteisössä. Ne edellyttävät taloudellisia sitoumuksia, erityisesti yhteisön tasolla.

Komissio kehottaa neuvostoa, Euroopan parlamenttia ja Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa puoltamaan ehdotettuja suuntaviivoja ja antamaan tukensa seuraavassa esitettäville toimenpiteille, jotta se voisi esittää mahdollisimman pian konkreettiset toimenpiteet niiden täytäntöönpanoa varten.

Suuntaviivoiksi suositellaan seuraavaa:

I. Tullitarkastusten järkeistäminen raja-asemilla

1.1 Tullitoiminnan jakaminen raja-asemien ja sisäisten tullitoimipaikkojen välillä:

- perustana ensisijaisesti torjuttavien riskien määrittely ja valinta;

- kehittämällä jaon mahdollistavat tarkastusmenetelmät (esim. jälkitarkastuksia koskeva koordinoitu toimintamalli); ja

- mukauttamalla kaupalle myönnettyjä helpotuksia liittämällä niihin turvallisuuskriteerit.

1.2 Tavaroiden kuljetusketjun varmistaminen erityisesti tavaroiden ja niiden kuljetustapojen seurantamenetelmiä suunnittelemalla ja parantamalla.

II. Tavaroihin liittyviin riskeihin sovellettavan yhteisen toimintamallin kehittäminen ja sen saattaminen toimintavalmiiksi yhteisessä yhteisymmärryksen ja yhteistyön mekanismissa

2.1 Tulliviranomaisten olisi yhteistyössä muiden asianomaisten viranomaisten kanssa ohjattava, seurattava ja mukautettava tavaroihin liittyvien riskien käsittelyn toimintakehystä ulkorajoilla, mikä tarkoittaa seuraavaa:

- määritellään, yksilöidään ja painotetaan yhteisön tasolla yhteiset ensisijaiset riskit;

- laaditaan myöhemmin määriteltävässä organisaatiorakenteessa yhteiset riskiprofiilit, joita voidaan mukauttaa säännöllisesti saatujen tulosten mukaan;

- määritellään yhteisön tasolla, minkälaisia tarkastuksia tarkastettavaksi valittujen riskien osalta suoritetaan sekä laaditaan säännöt tarkastuksia varten.

2.2 Varmistetaan, että taloudelliset toimijat toimittavat kaikki yhteisten riskiprofiilien mukaisesti kootut tiedot tavaroihin liittyvistä riskeistä yhteisön tulliviranomaisille yhtä yhtenäistä tiedonsiirtokanavaa käyttäen.

- Tiedot on ehdottomasti toimitettava sähköisessä muodossa.

- Tietyt tiedot olisi toimitettava myöhemmin sovittavan määräajan kuluessa jo ennen kuin tavarat tuodaan rajan yli.

2.3 Perustetaan tietokanta ja järjestelmät (ja/tai huolehditaan olemassa olevien järjestelmien nykyistä paremmasta täydentävyydestä ja vertailtavuudesta) tarvittavien tietojen tallentamista, käsittelyä ja vaihtoa varten.

- Tietokantaan, joka voi olla keskitetty komission tasolle tai hajautettu jäsenvaltioihin, on oltava pääsy kaikilla jäsenvaltioiden tulliyksiköillä.

- Jäsenvaltioiden olisi ryhdyttävä kehittämään riskien valintaa varten sähköisiä järjestelmiä, joiden avulla yhteisön tasolla määritellyt riskiprofiilit voitaisiin yhdistää kansallisiin profiileihin niitä täydentäen.

- Olisi varmistettava tullin keräämien tavaratietojen nopea ja tehokas siirto muille toimivaltaisille viranomaisille ja perustettava järjestelmät (tai parannettava olemassa olevien järjestelmien keskinäistä vertailtavuutta), jotka mahdollistavat kohdennettujen tietojen vaihdon näiden eri viranomaisten välillä.

III. Ulkorajoilla olevien henkilöstön ja varusteiden riittävyyden turvaaminen

3.1 Varmistetaan, että on käytettävissä tarvittavat voimavarat korkean turvallisuustason takaamiseksi ulkorajoilla, mikä tarkoittaa, että

- jäsenvaltiot huolehtivat tarvittavan tullihenkilöstön saatavuudesta sekä henkilöstön koulutuksesta, jonka yhteydessä voidaan käyttää hyväksi myös Tulli 2007 -ohjelmaa;

- määritellään (yhteisön osalta) ja taataan (kansallisesti) tarvittava vähimmäisvarustetaso;

- selvitetään, mitä mahdollisuuksia yhteisön talousarvio, perustamissopimusten asettamissa rajoissa, tarjoaa erityisesti varusteiden rahoittamiseen;

- yksilöidään tilanteet, joissa tullin ja muiden rajavalvontaviranomaisten toiminnan vahvistunut yhteisvaikutus tai kalliiden tullivarusteiden keskittäminen erikoistuneille raja-asemille voisi johtaa merkittäviin säästöihin.

3.2 Suunnitellaan jo liittymistä edeltävässä vaiheessa erityistoimia, jotta ehdokasmaat voisivat hyödyntää nykyisiä parhaita tullikäytäntöjä, esimerkiksi perustamalla "yhteisiä joukkoja". Joukot muodostettaisiin nykyisten ja tulevien jäsenvaltioiden tullivirkailijoista ja ne käsittelisivät teknisiä erityiskysymyksiä viimeksi mainittujen pyynnöstä.

3.2 Suunnitellaan nopean toiminnan ryhmien muodostaminen ennakoimattomien riskien hallintaa varten. Tämä voitaisiin toteuttaa laatimalla luettelo kunkin jäsenvaltion yhteyspisteistä ja varalla olevista erikoistuneista virkailijoista, jotka voidaan mobilisoida nopeasti minkä tahansa jäsenvaltion pyynnöstä. Näin ei luultavasti rasitettaisi liikaa talousarviota eikä asetettaisi liian suuria vaatimuksia lainsäädännölle. Myöhemmin erityisten riskien käsittelyyn erikoistuneiden monialaisten ryhmien perustaminen voitaisiin Euroopan rajavartiolaitoksen perustamisesta käytävien keskustelun yhteydessä virallistaa.

3.4 Luetteloidaan ulkorajojen turvallisuuteen liittyvät parhaat käytännöt, kehitetään niitä edelleen ja saatetaan ne käyttöön yhteisön tasolla tukeutumalla kansallisella tasolla ja yhteisössä saatuihin kokemuksiin.

3.5 Suunnitellaan yleiseen koulutukseen liittyviä toimenpiteitä ja perustetaan tavaroiden valvontaa koskeva organisatorinen koulutuskehys ulkorajojen valvonnan alalla.

IV. Lainsäädäntö- ja hallintokehys, jossa otetaan huomioon tullitominnan turvallisuusulottuvuus

4.1 Laajennetaan säädösten soveltamisalaa niin, että se kattaa myös tullin toimivaltuudet ja tehtävät.

4.2 Mukautetaan säädökset ja määräykset, erityisesti tullikoodeksi ja sen soveltamissäännökset, niin, että niissä otetaan huomioon riskienhallinnan kehittyminen, niihin liitetään tullihelpotuksia myönnettäessä sovellettavat turvallisuuskriteerit ja ne mahdollistavat kuljetusketjun seurannan aiempaa paremmin. Samalla on varmistettava, että näin toteutetut toimenpiteet vastaavat alan kansainvälisiä vaatimuksia, eivät rajoita kauppaa eivätkä ole epäsuhteessa tavoitteisiin nähden.

4.3 Edistetään jaettua vastuuta koskevien sopimusten tekemistä molemminpuolisen edun mukaisesti naapurimaiden sekä niiden maiden kanssa, jotka ovat tärkeimpien meri- ja ilmateitse kulkevien kauppareittien määrä- tai lähtömaita. Tähän kuuluu myös riskialttiiden tavaravirtojen yksilöiminen lähtien niiden syntymisestä kolmannessa maassa tai vastaavalla alueella ja tätä kautta tarkastusten järjestely aikaa ja infrastruktuureja säästävällä tavalla ja raja-alueyhteistyötä edistävästi.

4.4 Jatketaan ja vahvistetaan yhteistyötä kolmansien maiden kanssa.

V. Yhteistyön tehostaminen poliisin, rajavartiolaitoksen ja muiden rajavalvontaviranomaisten kanssa

5.1 Vahvistetaan ulkorajojen valvonnasta vastaavien viranomaisten, erityisesti rajavartiolaitoksen sekä terveys-, eläinlääkintä-, ympäristö- ja muiden viranomaisten kanssa yhteisön ja kansallisella tasolla tehtävää yhteistyötä ja tietojenvaihtoa tilanteissa, joissa tehtävät ovat päällekkäisiä.

5.2 Perustetaan tärkeimpiin raja-asemiin yhteistyö-/koordinointirakenteet ulkorajojen valvonnasta vastaavien viranomaisten välille.

5.3 Tullin ja poliisin hallussa olevien tietojen keskinäisen riippuvuuden ja täydentävyyden huomioon ottaen on niiden toiminnan yhteisvaikutusta syytä vahvistaa: tullin olisi osallistuttava aktiivisesti tutkimuksiin, joita poliisi suorittaa lainvastaisten tavaroiden kauppaan sekaantuneiden rikollisten etsimiseksi, identifioimiseksi ja seuraamiseksi (ja päin vastoin); olisi suunniteltava tietojen vaihtoa ja vertaamista varten yhteiset mekanismit, jotka helpottavat tunnistamaan petoksentekijöitä ja petosten kehityssuuntia ja olisi varmistettava järjestelmällinen yhteistyö kyseisten yksiköiden välillä.