KOMISSION KERTOMUS - YHTEISÖN TALOUDELLISTEN ETUJEN SUOJAAMINEN JA PETOSTENTORJUNTA - VUOSIKERTOMUS 2002

SISÄLLYSLUETTELO

Johdanto

Osa I - Yhteisön toiminta yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi ja petosten torjumiseksi: tärkeimmät kehityspiirteet vuonna 2002

1. Kattava ja yhdenmukainen petostentorjuntapolitiikka

1.1. Ehdokasmaiden ottaminen mukaan ehkäisevään petostentorjuntapolitiikkaan

1.2. Paljastamiseen, valvontaan ja seuraamuksiin liittyvien oikeudellisten välineiden tehostaminen

2. Yhteistyö jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kanssa

2.1. Toimivaltaisten viranomaisten kanssa tehtävä yhteistyö tiettyjen rikollisuuden muotojen torjumiseksi

2.2. Yhteistyö kolmansien maiden kanssa

3. Toimielinten yhteinen toiminta lahjonnan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi

3.1. Toimielinten välinen kehys

3.2. Kurinpitoelimet ja erityisyksiköt

4. Rikosoikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen

4.1. Taloudellisten etujen suojaamisen rikosoikeudellinen ulottuvuus

4.2. Oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa

5. Vuosien 2001-2003 toimintasuunnitelman seuranta

Osa II - 280 artiklan täytäntöönpanoon liittyvät jäsenvaltioiden toimet vuonna 2002 - Toimenpiteet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi

6. EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan täytäntöönpano - lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten keskeinen kehitys

7. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen täytäntöönpanoa koskevat säädökset

8. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta vastaavien yksiköiden organisointi

9. Yksiköiden välinen koordinointi jäsenvaltioissa

Osa III - Tilastot ja analyysit

10. Tilanne vuonna 2002

10.1. Johdanto

10.2. Jäsenvaltioiden ilmoittamat tapaukset

10.3. Kset OLAFin tutkittavina olevat tapau

11. Yksityiskohtainen analyysi: suuntaukset

12. Taloudellinen seuranta

TILASTOLIITTEET

LIITE KERTOMUKSEN OSAAN I: TOIMINTASUUNNITELMAN 2001-2003 SEURANTA

Osan II liite: EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan täytäntöönpanoon liittyvät jäsenvaltioiden toimet

Johdanto

EY:n perustamissopimuksen mukaisesti komissio antaa joka vuosi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa Euroopan parlamentille ja neuvostolle selvityksen sen 280 artiklan täytäntöönpanemiseksi toteutetuista toimenpiteistä. Tässäkin kertomuksessa pyritään viimevuotisen käytännön tapaan kuvaamaan jäsenvaltioiden ja komission jaetun vastuun periaatetta taloudellisten etujen suojaamisessa kolmesta eri näkökulmasta: yhteisön aloitteet, jäsenvaltioiden toimenpiteet sekä jäsenvaltioiden ja komission operatiivisen toiminnan tulokset yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien loukkausten tunnistamisessa ja petostentorjunnassa. Komission vastuulla on erityisesti taloudellisten etujen suojaamista koskevan politiikan laatiminen ja sen mukaisten poliittisten ja lainsäädännöllisten aloitteiden esittäminen.

Kertomuksen osa I seuraa petostentorjunnassa kaudeksi 2000-2005 määritellyn kattavan strategian [1] logiikkaa, mutta siinä keskitytään kyseisessä toiminnassa vuoden 2002 kuluessa toteutettuihin merkittäviin toimiin. Kun ehdokasmaiden liittymiseen on enää vuosi aikaa, komissio on tässä osassa halunnut korostaa pyrkimyksiään sitouttaa ehdokasmaat tähän toimintaan. Jäsenvaltioiden tänä vuonna toimittamien tarkempien tietojen ansiosta voidaan lisäksi paremmin korostaa eri valvontatasojen toimivan organisoinnin merkitystä muun muassa petostentorjuntaan liittyvissä tutkimuksissa. Esitystä on täydennetty joillakin esimerkkitapauksilla.

[1] Kattava strategia, taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta (KOM(2000) 358 lopullinen, 28.6.2000).

Kertomuksessa on lisäksi täydellinen ja yksityiskohtainen yhteenveto liitteenä olevassa toimintasuunnitelmassa 2001-2003 [2] vuodelle 2002 suunnitelluista toimenpiteistä: yhteenvetotaulukkoon on koottu ohjelman edistymisen arvioinnin kannalta keskeiset seikat vastuualueiden, aikataulun ja seurannan osalta. Komissio valmistelee vuosiksi 2004-2005 petostentorjunnan kattavaan strategiaan 2000-2005 perustuvaa uutta toimintasuunnitelmaa, jossa otetaan luonnollisesti huomioon petostentorjuntaviraston toimintaa koskevan arviointikertomuksen suositukset [3], siihen liitetty valvontakomitean lausunto sekä muiden toimielinten vahvistamat suuntaviivat.

[2] Ks. yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskeva toimintasuunnitelma 2001-2003 (KOM(2001) 254 lopullinen, 15.5.2001) kattavan strategian 2001-2005 täytäntöönpanemiseksi.

[3] Petostentorjuntaviraston (OLAF) toiminnan arviointi - Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 15 artikla ja neuvoston asetus (Euratom) N:o 1074/1999 (KOM(2003) 154, 2.4.2003).

Kertomuksen osassa II käsitellään erityisesti jäsenvaltioiden 280 artiklan mukaisesti toteuttamia toimia. Esitykseen sisältyy joitakin jäsenvaltioiden tarkastustoiminnastaan ja sen tuloksista antamia tietoja [4]. Siinä annetaan selvitys jäsenvaltioiden pyrkimyksistä varmistaa tarkastus- ja tutkintayksikköjensä toiminnan paras mahdollinen täydentävyys ja johdonmukaisuus toimintojen valvonnan, järjestelmätarkastusten ja petostutkimusten näkökulmasta.

[4] Erityisesti jäsenvaltioiden vuosikertomukset, joista säädetään yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 94/728/EY, Euratom soveltamisesta 22 päivänä toukokuuta 2000 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1150/2000 (EYVL L 130, 31.5.2000) 17 artiklan 3 kohdassa.

Kertomuksen osassa III esitetään tilastotiedot, jotka koskevat petosten ja muiden väärinkäytösten määrää sekä perintätoiminnan ja jäsenvaltioiden ja komission yksikköjen toimien perusteella saatuja tuloksia.

Näitä tuloksia on analysoitu petosten ja muiden väärinkäytösten paljastamisen näkökulmasta sellaisena, kuin kansalliset hallintoviranomaiset ovat niistä raportoineet alakohtaisissa asetuksissa säädettyjen velvoitteiden mukaisesti. Koska viime vuonna toimitetut tiedot olivat niin epätäydellisiä ja hajanaisia, komissio antaa ensiksi selvityksen sähköisessä muodossa toimitettujen tietojen siirrossa tapahtuneesta edistymisestä ja pyrkii sen jälkeen esittämään alustavan analyysin virastolle ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien suuntauksista varainhoidollisen (tulot/menot) ja yhteisön tärkeimpiä politiikkoja ilmentävän alakohtaisen lähestymistavan mukaisesti.

*

Yleisesti vuoden 2002 kertomuksessa tuodaan esille eri toimijoiden välisten toimivaltuuksien niveltyminen ja eri tasoilla (yhteisötaso ja kansallinen taso) tapahtuva toiminnan lähentyminen. Jäsenmaiden toimittamien tietojen [5] perusteella voidaan paremmin selvittää taloudellisten etujen suojaamiseen osallistuvien eri yksikköjen toimintaa. Komission näiden tietojen perusteella tekemän analyysin avulla voidaan paremmin todeta erityisesti valvontaan liittyvät riskit niin toimintojen sääntöjenmukaisuuden valvonnan, järjestelmätarkastusten kuin tutkinta- ja syytetoimienkin osalta. Komission toteama eri toimintojen - joihin strategisen lähestymistavan neljän toimintalinjan mukainen petostentorjuntakin kuuluu - välinen johdonmukaisuus ilmenee sekä yhteisön tasolla (osa I) että jäsenvaltioiden tasolla (osa II). Osassa III on jäsenvaltioiden petoksiin ja muihin väärinkäytöksiin liittyvien tiedonantojen perusteella laadittu täydentävä selvitys valvonta- ja tarkastusjärjestelmistä, niiden soveltumisesta kyseiseen riskityyppiin ja niiden tuloksista perinnän alalla. Tämä esitys vahvistaa näin petostentorjunnan kattavassa strategiassa tarkoitettua täydentävyyden periaatetta, jonka mukaisesti komissio voi optimoida yhteisön käytettävissä olevat keinot jäsenvaltioiden omaa toimintaa täydentäen.

[5] Tietojen perusteella voidaan tehdä vertailuja joihinkin EY:n perustamissopimuksen entisen 209 a artiklan täytäntöönpanosta annetussa kertomuksessa esitettyihin tuloksiin (ks. vertailuanalyysi jäsenvaltioiden kertomuksista yhteisön resurssien tuhlauksen ja väärinkäytön torjumiseksi kansallisella tasolla toteutetuista toimenpiteistä (KOM(95) 556, 13.11.1995) ja sen täydennysosa hallinnollisista tarkastuksista ja seuraamuksista (SEC(2000) 843 lopullinen, 24.5.2000).

Osa I - Yhteisön toiminta yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi ja petosten torjumiseksi: tärkeimmät kehityspiirteet vuonna 2002

Komissio vahvisti yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevat yleiset poliittiset tavoitteensa 28. kesäkuuta 2000 hyväksytyssä kattavassa strategiassa [6] vuosiksi 2001-2005. Komissio antaa säännöllisesti selvityksen kyseisestä strategiasta, ja niin myös tässä kertomuksessa. Kattavaan strategiaan sisältyvät yhteisön tällä alalla tekemät aloitteet, myös EU:n perustamissopimuksen VI osastoon perustuvat toimet erityisesti siltä osin, kuin ne liittyvät yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen. Tavoitteena on kehittää taloudellisten etujen suojaamista palveleva lainsäädäntö- ja sääntelykehys, joka soveltuu kaikille Euroopan politiikanaloille ja mahdollistaa sekä unionissa että unionin ulkopuolella kentällä työskentelevien toimijoiden välisen yhteistyön ja kumppanuuden. Kertomuksessa esitetyt muutamat valvonta- tai tutkimustapaukset havainnollistavat talousrikollisuuden torjunnan todellisuutta kentällä pyrittäessä ehkäisemään ja paljastamaan, mutta myös rankaisemaan tekijöitä sekä korjaamaan taloudellinen vahinko aina, kun se on mahdollista.

[6] KOM(2000) 358 lopullinen, 28.6.2000.

Toimintasuunnitelmassa 2001-2003 määriteltyjen toimenpiteiden täytäntöönpanoa vuonna 2002 on esitelty yksityiskohtaisesti osan I liitteessä. Seuraavassa keskitytään komission vuonna 2002 kattavan strategian neljän toimintalinjan mukaisesti toteuttaman toiminnan tärkeimpiin kehityspiirteisiin sekä muutamiin horisontaalisiin aihealueisiin, kuten taloudellisten etujen suojaamisen kokonaisvaltaiseen organisointiin petosten paljastamisen, valvonnan ja tutkinnan sekä seuraamusten näkökulmasta (taloudellinen, hallinnollinen ja oikeudellinen seuranta). [7] Erityisen tarkastelun kohteena ovat ehdokasmaiden jäseneksi liittymisen viime hetken valmistelut.

[7] Jäsenvaltioiden tänä vuonna toimittamien järjestämäänsä valvontaa ja yksikköjensä yhteistyötä koskevien tarkkojen tietojen ansiosta. Ks. kertomuksen osa II, kohta 8 sekä erityisesti liitteen 3 ja 4 kohta.

1. Kattava ja yhdenmukainen petostentorjuntapolitiikka

1.1. Ehdokasmaiden ottaminen mukaan ehkäisevään petostentorjuntapolitiikkaan

Kokoamalla varainhoidon valvonnan, terveen taloushallinnon ja yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisen sekä petostentorjunnan yhdeksi EU-säännöstön täytäntöönpanoa koskevien neuvottelujen luvuksi (28. luku "Varainhoidon valvonta") komissio halusi korostaa, miten tärkeänä se pitää sitä, että ehdokasmaat noudattavat moitteettoman varainhoidon periaatteita.

Ehdokasmaiden edistymisestä annettujen määräaikaiskertomusten yhteydessä 9. lokakuuta 2002 julkaistussa komission strategia-asiakirjassa "Kohti laajentunutta Euroopan unionia" komissio korosti jälleen kerran sitä, että yhteisön rahoituksen saaminen edellyttää kaikkien niiden ehtojen noudattamista, joilla varmistetaan yhteisön tukien moitteeton varainhoito. [8] Tällä ei tarkoiteta vain yhteisön lainsäädännön täysimääräistä noudattamista, vaan myös riittäviä institutionaalisia takeita, mikä onkin ehkä tärkein näkökohta tässä asiassa.

[8] Ks. myös Euroopan parlamentin päätöslauselma ja sen 43 kohta, joka koskee 13. maaliskuuta 2003 hyväksyttyä taloudellisten etujen suojaamisesta annettua vuosikertomusta 2001.

Strategia-asiakirjassa määrätäänkin, että ehdokasmaiden on vahvistettava hallinnollisia rakenteitaan ja valmiuksiaan siten, että ne voivat taata yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen jo vuoden 2003 jälkipuoliskolta alkaen.

Komission tähän liittyvät tukitoimet on keskitetty lähinnä kahdelle alalle. Osalla tuesta kannustettu ehdokasmaita kehittämään toimiva taloushallinto yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi jo ennalta noudattamalla sellaista valvonta- ja tarkastusmallia, jota voidaan soveltaa sekä yhteisön varoihin että kansalliseen tulo- ja menojärjestelmään. Lopuilla tukitoimilla on pyritty vahvistamaan näiden etujen suojaamista ja petostentorjuntaa ehdokasmaissa. Komissio on 28. neuvotteluluvun puitteissa seurannut tarkasti näillä kahdella kiinteästi toisiinsa liittyvillä alalla tapahtuvaa edistystä ja antanut siitä säännöllisesti selvityksiä parlamentille ja neuvostolle. On huomattava, että yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen on otettu täysin huomioon myös muihin yhteisön säännöstön lukuihin liittyvissä toimissa [9] aina, kun se on katsottu tarpeelliseksi. Tässä kertomuksessa komissio kuitenkin rajoittuu tarkastelemaan erityisesti 28. luvun (varainhoidon valvonta) puitteissa toteutettuja toimia.

[9] Komissio on seurannut taloudellisten etujen suojaamisessa tai siihen liittyvillä aloilla tapahtuvaa edistystä muissakin yhteisön säännöstön luvuissa, kuten luvuissa 24 (yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa), 25 (tulliliitto) ja 29 (rahoitusta ja talousarviota koskevat määräykset). Esim. perinteisten omien varojen alalla komissio on toteuttanut 29. luvun piiriin kuuluvia toimia, joilla pyritään varmistamaan, että 10 ehdokasmaan hallinto- ja kirjanpitojärjestelmät vastaavat yhteisön vaatimuksia.

1.1.1. Liittymistä valmistelevien välineiden (Phare, Sapard ja ISPA [10]) valvonta

[10] Puolalle ja Unkarille suunnattua tukea koskevaa vuonna 1989 perustettua Phare-ohjelmaa sovelletaan tästedes kaikkiin kymmeneen Keski- ja Itä-Euroopan (KIE) ehdokasmaahan, ja ohjelmasta myönnetään noin 11 miljardin dollarin osarahoitus tekniseen tukeen, investointeihin, julkishallinnon ja instituutioiden vahvistamiseen sekä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämiseen. Sapard-ohjelmalla (erityinen liittymistä valmisteleva ohjelma maatalouden ja maaseudun kehittämiseksi) pyritään tukemaan ehdokasmaita rakenteellisen sopeuttamiseen liittyvien ongelmien ratkaisemisessa maataloussektoreilla ja maaseutualueilla sekä yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanossa yhteisen maatalouspolitiikan ja siihen liittyvän lainsäädännön osalta. ISPA (liittymistä valmistelevan rakennepolitiikan väline) on liikenne- ja ympäristöalalla toteuttavia hankkeita varten perustetun yhteisön koheesiorahaston edeltäjä.

Yhteisön tuen luonne on muuttunut ja tehostunut viimeisten kymmenen vuoden aikana sitä mukaa, kuin suhteet ehdokasvaltioihin ovat vahvistuneet. Phare-tuet [11] on 1990-luvun lopulta lähtien suunnattu kokonaan liittymisprosessin edistämiseen erityisesti toimielinrakenteen kehittämisen ja lainsäädännön lähentämisen aloilla. Pharen myötä taloushallintojärjestelmät ovat muuttuneet yhä tiukemmiksi. Kymmenvuotisen dynaamisen siirtymävaiheen aikana ehdokasmaista on vähitellen kehittynyt orastavia markkinatalouksia. Yhteisön vuosittaisen tuen määrä kaksinkertaistui vuonna 2000, mutta tämä asetti myös entistä tiukempia vaatimuksia liittymistä valmistelevien lisäohjelmien eli Sapardin ja ISPAn hallinnoinnille ja valvonnalle, jotka siirtyvät yhä enenevässä määrin ehdokasmaiden vastuulle.

[11] Phare-ohjelman soveltamisalaan kuuluu 10 Keski- ja Itä-Euroopan (KIE) jäsenyyttä hakenutta maata: Bulgaria, Tsekin tasavalta, Viro, Unkari, Latvia, Liettua, Puola, Slovakia ja Romania. Maltaa ja Kyprosta varten on oma rahoitusväline, joka otettiin käyttöön 13 päivänä maaliskuuta 2000 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 555/2000 Kyproksen tasavallan ja Maltan tasavallan liittymistä valmistelevan strategian mukaisten toimien toteuttamisesta (EYVL L 68, 16.3.2000).

Phare-ohjelman osalta hallintoa on hajautettu (DIS) jo usean vuoden ajan, ja siirtyminen kokonaan hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään (EDIS) on meneillään. EDIS-järjestelmässä komissio voi luopua nykyisestä tarpeesta vaatia ennakkohyväksyntä hankkeiden esittämiselle ja niitä koskevien tarjouskilpailujen järjestämiselle.

Edistymisaste vaihtelee tuntuvasti maittain. Kahdeksan KIE-ehdokasvaltion pitäisi hakea omien virastojensa perustamista vuoden 2003 lopussa tai 2004 alussa. Kyproksen ja Maltan ennakkotarkastusten pitäisi poistua kokonaan vuoden 2003 aikana. Liittymissopimukseen sisältyy velvoite saattaa liittymispäivään mennessä päätökseen siirtyminen Phare-ohjelman täysin hajautettuun hallinnointiin.

Jotta varmistettaisiin toimien mahdollisimman laaja täydentävyys ja EDIS-järjestelmän toiminnan valvonta, uusien jäsenvaltioiden valtuutusoikeudet pysyvät voimassa vuoden ajan liittymisestä.

Sapard on ensimmäinen täysin hajautetun mallin mukaisesti käyttöön otettu EU:n ulkoisen tuen ohjelma. Tämä tarkoittaa, että saatuaan komissiolta valtuutuspäätöksen Sapard-virasto vastaa itse tukihakemuksista, hankkeiden valinnasta, avustusten hyväksymisestä, edunsaajien kanssa tehtävistä sopimuksista, varojen ja velkojen hallinnoinnista, maksuista, tilien pidosta ja jälkitarkastuksista. Kansallinen rahasto hyväksyy kansallisen hyväksymisasiakirjan perusteella monivuotisessa rahoitussopimuksessa määriteltyjen kriteerien mukaisesti luodut hallinnointi- ja valvontajärjestelmät. Kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä on kansallisesta rahastosta vastaavana tahona taloudellisessa kokonaisvastuussa yhteisön varoista. Komission tarkastajat suorittavat tarkastuksia, jotta saadaan kohtuullinen varmuus järjestelmän toimimisesta suunnitellun mukaisesti. Jos tarkastuksen tulos on myönteinen, tehdään päätösehdotus hallinnointivaltuutuksen myöntämiseksi Sapard-virastolle, kansalliselle rahastolle ja kansallisessa hyväksymisasiakirjassa vaadituille toimenpiteille.

Vuosina 2001 ja 2002 maatalouden pääosasto teki väliaikaisen päätöksen tuen hallinnoinnin hajauttamisesta kahdeksalle Sapard-virastolle [12] jäsenyyttä valmistelevissa maissa sekä Bulgariassa ja Romaniassa.

[12] Tsekin tasavalta, Viro, Unkari, Latvia, Liettua, Puola, Slovakian tasavalta ja Slovenia. Päätöksessä määriteltiin tehtävät ja kriteerit sellaisina, kuin säädetään neuvoston asetuksissa (EY) N:o 1258/1999, 1266/1999 ja 1268/1999 ja komission asetuksessa (EY) N:o 2222/2000. Tukien hallinnoinnin hajauttamista koskevan menettelyn tehdään sisäinen tarkastus, jossa varmistetaan, että kansalliset menettelyt ovat monivuotisen rahoitussopimuksen mukaisia ja erityisesti se, että: - tilit ovat tarkat, täydelliset ja ajantasaiset, - hyväksyminen, suorittaminen ja kirjanpito on erotettu toisistaan, - jokaisesta tehtävästä ja maksutapahtumasta on vahvistettu kirjalliset menettelyt ja valvonnasta vastaavien elinten kanssa on tehty kirjalliset sopimukset, - Sapard-virastolla ja kansallinen rahastolla on aukoton kirjausketju jokaisesta tileille merkitystä menoerästä,

Seuraavaksi komission yksiköt tekevät tarkastuksia tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi kirjanpidon sekä menojen sääntöjenmukaisuuden osalta, sekä ryhtyvät tarvittaessa rahoitusoikaisuihin.

Komissio on valvonut tiukasti Sapardiin liittyvien vaatimustensa täyttymistä kyseisissä maissa, jotta liittymisen jälkeen saadaan kohtuullinen varmuus siitä, että Euroopan maatalousrahastoja hallinnoidaan asianmukaisesti.

Voidaan siis yleisesti päätellä, että ehdokasmaissa on enenevässä määrin tiedostettu nykyaikaisen ja moitteettoman taloushallinnon sekä uusien menetelmien käyttöönoton merkitys. Kun menettely Sapard-tukien hallinnoinnin hajauttamiseksi on saatu päätökseen, ehdokasmaiden katsotaan täyttävän perusedellytykset täyden vastuun ottamiseksi Euroopan unionin rahoituksen täytäntöönpanosta maatalousalalla.

Myös ISPA-ohjelmassa on saavutettu säännöllistä edistymistä. Varainhoitoa ja sen valvontaa koskevat tärkeimmät vaatimukset ja väärinkäytösten käsittely ovat hyvin paljolti samanlaiset kuin koheesiorahastossa ja rakennerahastoissa. Avaintekijät koskevat sisäisiä rahoitustarkastuksia, joilla taataan ilmoitettujen menojen oikeellisuus, sisäisten tarkastusvalmiuksien soveltuvuus, kirjausketjun riittävyys ja sääntöjenvastaisuuksien asianmukainen käsittely. Tyydyttävien järjestelmien vahvistaminen ISPA-ohjelmalle on siis merkittävä vaihe koheesiorahaston ja rakennerahastojen hallinnointiin valmistautumisessa. Ehdokasmaiden järjestelmien kehittäminen EDIS-järjestelmän suuntaan tuo ISPA-ohjelmaan uutta ulottuvuutta. EDIS-järjestelmän käyttöönottoa edeltää vertaileva tutkimus, jossa komissio todentaa, että ennen muuta moitteettomaan varainhoitoon ja varainhoidon valvontaan liittyviä erityiskriteerejä ja -edellytyksiä on noudatettu.

Vuonna 2002 komissio täydensi edellisenä vuonna aloittamiaan todentamistöitä siirtymällä ISPA-maissa käyttöön otettujen järjestelmien tarkastuksessa toiseen vaiheeseen. Tavoitteena on tarkastaa ISPA-rahastojen hallinnointia varten perustettujen järjestelmien riittävyys ja niiden yhdenmukaisuus yhteisön vaatimusten kanssa. Suorittamalla aikaisempiin tarkastuksiin liittyvää jatkoseurantaa ja täydentämällä täytäntöönpanoelinten ja -järjestelmien vaikutusaluetta komissio on varmistunut siitä, että ehdokasmaat ovat täysin tietoisia yhteisön rahastoihin sovellettavista säännöksistä ja että hallinnointi- ja valvontajärjestelmien kannalta olennaiset toimet oli toteutettu. Kun puutteellisuuksia on todettu, on myös annettu suositukset niiden korjaamiseksi määräajan kuluessa.

Yksi ehdokasmaa jätti vuoden 2002 lopussa virallisen hakemuksen EDISiin liittymisestä. Useiden muiden maiden pitäisi saattaa päätökseen valmistautumisensa EDISiin vuonna 2003.

Marraskuussa 2003 annettavissa valvontakertomuksissa ja rakennerahastojen ohjelmasuunnittelun vaatimien sitoumusten täytäntöönpanon arviointikertomuksessa komissio aikoo asettaa etusijalle varainhoidon valvonnan. Erityistä huomiota tullaan kiinnittämään siihen, ovatko varainhoito ja sen valvonta edistyneet toimintasuunnitelmien mukaisesti, jotta voitaisiin tarvittaessa ryhtyä nopeasti korjaaviin toimiin.

1.1.2. Yleisen rahoituksen valvontaan ja todentamiseen liittyvän kapasiteetin kehittäminen ("julkinen sisäinen rahoitusvalvonta - PIFC")

Komission kiinnostus ehdokasmaissa tapahtuvaan rahoituksen valvontaan ja todentamiseen ulottuu paljon pidemmälle kuin liittymistä valmistelevien välineiden valvontaan. Komissio on kansallisten ja yhteisön rahastojen yhtäläisen suojelun periaatteen nojalla aktiivisesti kannustanut ehdokasmaita kehittämään yleisesti varainhoidon valvontaan ja todentamiseen liittyviä valmiuksiaan, joiden avulla taataan julkisen sektorin terve taloushallinto riippumatta siitä, onko kyse yhteisön varoista vai kansallisista varoista.

Tältä alueelta tulevat tukihakemukset ovat alkujaan peräisin ehdokasmaista, jotka ovat pyytäneet neuvoja tehokkaiden sisäisten valvontarakenteiden kehittämiseen siirtyessään nykyaikaisten talous- ja rahoituspolitiikkojen harjoittamiseen.

Koska komissio on suoraan kiinnostunut ehdokasmaiden moitteettoman varainhoidon varmistamisesta ennen ja jälkeen jäseneksi liittymisen, se on kehittänyt sisäistä valvontaa (julkinen sisäinen rahoitusvalvonta eli PIFC) koskevan nykyaikaisen lähestymistavan, joka perustuu unionista ja sen ulkopuolelta saatuun kokemukseen. Tämä lähestymistapa muodostuu kolmesta peruskäsitteestä: hallinnointivastuu kansallisten budjettivarojen moitteettomasta varainhoidosta, sisäisten tarkastusvalmiuksien kehittämisestä ja sellaisen keskitetyn elimen luomisesta, jonka tehtävänä on kehittää ja yhdenmukaistaa ohjaus- ja todentamisjärjestelmien organisointia ja menetelmiä.

Nämä PIFC:n periaatteet ovat laajalti yhteneviä yhteisön varojen hyvään hallinnointiin sovellettavien periaatteiden kanssa.

Komissio on myös avustanut toimivaltaisten yksiköiden perustamisessa ja erityisesti sisäisten tarkastusyksiköiden luomisessa kaikkiin ministeriöihin ja yksiköihin sisäisen valvonnan yhdenmukaistamiseksi keskitetysti koko julkisella sektorilla.

Ehdokasmaat ovat samalla saaneet kohdennetumpaa tukea "kummitoimintasopimuksiin" sitoutuneilta kansallisilta asiantuntijoilta tai erityisyksiköiltä.

Kaikki nämä ponnistelut ovat johtaneet strategioiden, politiikkojen ja sisäistä valvontaa koskevan lainsäädännön yhtenäistämiseen ehdokasmaissa. Vaikka ehdokasmaissa tapahtunut edistyminen onkin ollut epätasaista, kyseiset hallitukset ovat yleensä tukeneet voimakkaasti komission ehdottamaa sisäisen valvonnan mallia.

Koska asiaa koskeva lainsäädäntö on suurelta osin pantu täytäntöön useimmissa ehdokasmaissa, huomio siirtyy tästedes lainsäädännön analysoimisesta ja kehittämisestä koulutukseen ja soveltamistoimenpiteisiin.

1.1.3. EY:n taloudellisten etujen suojaamisen vahvistaminen ja petostentorjunta ehdokasmaissa

Neuvotteluissa tehtyjen sitoumusten mukaisesti ja tiiviissä neuvotteluyhteydessä komission kanssa ehdokasmaat tehostivat merkittävästi toimiaan vuonna 2002 luodakseen tehokkaat petostentorjunnan koordinointiyksiköt (AFCOS), joita yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvän lainsäädännöllisen, hallinnollisen ja operatiivisen toiminnan yhteensovittaminen edellyttää.

Vuoden 2002 lopussa tällaisia koordinointiyksiköitä oli perustettu 11 ehdokasmaahan, ja Viro, Liettua, Kypros ja Slovenia määrittelivät nämä rakenteet vuonna 2002 [13]. Muissa ehdokasmaissa, joissa on jo olemassa tämäntyyppisiä yksiköitä, vuoden 2002 toiminta on keskittynyt petostentorjuntayksiköiden saattamiseen täysin toimiviksi. Tämä on edellyttänyt muun muassa AFCOSin yhteistoimintamenettelyjen ja AFCOSin ja yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen osallistuvien toimielinten ja yksiköiden sekä AFCOSin ja OLAFin välisten suhteiden tarkempaa määrittämistä. AFCOSin operatiivista kehystä on lisäksi vahvistettu, koulutustoiminta on aloitettu ja henkilöstöä palkattu. Kaikki nämä toimenpiteet ovat vahvistaneet ehdokasmaiden hallinnollista reagointikykyä tapauksissa, joissa ilmenee merkkejä väärinkäytöksistä tai petosepäilyjä. Petostentorjuntaan osallistuvien rakenteidensa tehostamisella ehdokasmaat ovat näin osoittaneet sitoutumisensa yhteisön varojen suojelemiseen.

[13] Bulgaria teki tätä koskevan päätöksen tammikuussa 2003.

Ehdokasmaiden AFCOS-yksiköiden ja OLAFin edustajien kesken on järjestetty säännöllisiä tapaamisia, jotta ehdokasmaiden viranomaiset ovat voineet vaihtaa ensimmäisiä kokemuksiaan petostentorjunnan koordinointiyksiköidensä perustamisesta ja niiden toiminnasta. Ensimmäinen tämäntyyppinen kokous pidettiin Brysselissä 7. ja 8. lokakuuta 2002. Tiedustelu- ja tutkintayksiköiden lisäksi kokoukseen osallistuivat ehdokasmaiden syytetoimista vastaavat yksiköt. Kokousta seurasi kaksi samanaikaista työistuntoa, joihin osallistuivat sekä ehdokasmaiden syyttäjäviranomaisia ja OLAFin petostentorjuntaviraston tuomioistuinasioista, neuvonnasta ja oikeudellisesta seurannasta vastaavien yksiköiden virkamiehiä että ehdokasmaiden AFCOS-yksiköiden edustajia, petostentorjuntaviraston tutkijoita ja tiedusteluosaston jäseniä. Myöhemmin on järjestetty muita tapaamisia.

Nämä kokoukset muodostavat hyödyllisen foorumin tietojen ja kokemusten vaihdolle ja niiden ponnistelujen seurannalle, joita ehdokasmaat ovat toteuttaneet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvien hallintorakenteidensa vahvistamiseksi.

Tätä toimintaa sekä muita OLAFin ja ehdokasmaiden välisen yhteistoiminnan muotoja tuetaan tulevaisuudessa erityisellä 16. toukokuuta 2002 käynnistetyllä monen maan välisellä petostentorjunnan Phare-ohjelmalla [14]. Ohjelmasta jaetaan kaikkiaan 15 miljoonaa euroa monivuotista tukea kolmelle pääalalle: petostentorjuntarakenteiden luomiseen, tietoliikenneverkkojen ja tietokantojen käyttöönottoon ja petostentorjuntarakenteiden operatiivisen tietotaidon vahvistamiseen sekä yhteistyöhön poliisin ja syytetoimista vastaavien viranomaisten kanssa. Ohjelman toteuttaminen alkoi vuonna 2003 [15].

[14] Monen maan välinen Phare-ohjelma yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien petosten torjunnasta (PH/2002/1412).

[15] Petostentorjuntaa koskevan Phare-ohjelman ohella petostentorjunnan kokonaiskapasiteettia kohotetaan Phare-tuella, jota on jaettu, jaetaan ja aiotaan edelleenkin jakaa oikeus- ja sisäasioiden sekä tulli- ja rajanvalvonnan aloilla.

Operatiivisella tasolla petostentorjuntavirasto on joidenkin konkreettisten tapausten yhteydessä toiminut jo jonkin aikaa yhteistyössä ehdokasmaiden kanssa, kuten seuraava esimerkkitapaus osoittaa:

Konsultointiyhtiön syyllistyminen petokseen - ulkoinen tuki ehdokasmaille

Heinäkuussa 2002 OLAF aloitti Kroatiassa toimivan yhteisön edustuston saamien tietojen perusteella asetuksen N:o 1073/99 3 artiklan mukaisen ulkoisen tutkintamenettelyn. Niiden mukaan oli syytä epäillä saksalaisen yrityksen laskuttaneen kahdesti erästä konsultointiyhtiötä kansallisen oikeuden ja yhteisön oikeuden yhdenmukaistamista koskevasta konsultoinnista. Taloudelliseksi vaikutukseksi arvioitiin noin 110 000 euroa, ja se kohdistui pääasiassa Phare- JA OBNOVA-ohjelmien määrärahoihin. Petostentorjuntavirasto löysi todisteita, joiden perusteella saksalaisen yhtiön hallinnoimissa hankkeissa todettiin väärinkäytöksiä Slovakiassa, Tsekin tasavallassa ja Kroatiassa. Niihin liittyi ylilaskutusta ja kaksinkertaista laskutusta. Petostentorjuntavirasto ilmoitti asiasta myös Tsekin syyttäjäviranomaiselle, minkä jälkeen Tsekin poliisi suoritti etsinnän yhtiön toimistoihin ja takavarikoi tietokoneita, tiedostoja ja useita tuhansia asiakirjoja. Petostentorjuntaviraston keräämät todisteet esitettiin Berliinin yleiselle syyttäjälle, joka antoi pidätysmääräyksen. Saksan viranomaiset ovat pidättäneet epäillyn henkilön, ja asiassa annetaan tuomio vuoden 2003 aikana.

Yhteisön edustusto keskeytti Kroatian hankkeen tulosten puuttumisen vuoksi elokuussa 2002 vähän tutkinnan aloittamisen jälkeen.

Tsekissä ja Slovakiassa toteutetut hankkeet saatiin maiden viranomaisia tyydyttävällä tavalla päätökseen yhteisön varojen hajautettuun hallinnointiin liittyvien järjestelyjen mukaisesti.

Komissio ryhtyi sen jälkeen tarvittaviin toimiin pidättääkseen Tsekin viranomaisille maksettavista tuista kyseisen saksalaisen yrityksen kahdesta Tsekissä meneillään olevasta hankkeesta perimättä olevan summan yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi siihen asti, kunnes oikeudenkäynti Berliinissä on ratkennut.

Väärinkäytöksistä ilmoittamisen helpottamiseksi liittymistä valmistelevissa ohjelmissa (Phare, ISPA, Sapard) ja yhteisön lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla petostentorjuntavirasto on luvannut varustaa ehdokasmaiden hallintoviranomaiset petostentorjuntaan tarkoitetulla AFIS-tietojärjestelmällä. [16] Kaikkiaan 15 tämäntyyppistä järjestelmää on tällä hetkellä toimintakunnossa 10 ehdokasmaassa. Samanaikaisesti sääntöjenvastaisuuksista ilmoittamista on tuettu liittymistä valmistelevien rahoitusvälineiden määrärahoilla, jotta menettelyt varmasti ymmärrettäisiin selkeästi.

[16] AFISin osalta ks. myös 2.1 kohta.

1.2. Paljastamiseen, valvontaan ja seuraamuksiin liittyvien oikeudellisten välineiden tehostaminen

Taloudellisten etujen tehokas suojaaminen edellyttää kaikkien asianomaisten viranomaisten liikkeellepanoa sekä yhteisön tasolla että kansallisella tasolla. Yhteisön rahastojen hallinnointi on 80-prosenttisesti hajautettua. Jäsenvaltiot vastaavat yhteisön omien varojen maksamisesta. [17] Komission yksiköt hallinnoivat lisäksi suoraan osaa talousarviosta ja varmistavat näin koko järjestelmän hyvän taloushallinnon.

[17] Ks. kertomuksen osa II, jossa jäsenvaltiot selvittävät rahastojen hallinnoinnista, niiden asianmukaisen käytön valvonnasta, maksujen keräämisestä ja aiheettomasti maksettujen summien ja menetettyjen tulojen takaisinperinnästä vastaavien yksikköjensä organisointia.

Seuraavissa luvuissa osoitetaan, miten kokonaisvaltaisella jäsenvaltioiden sekä komission tasolla käyttöön otetuilla valvonta-, seuranta- ja seuraamusjärjestelmillä taataan, että vastuualueiden eri tasot työskentelevät toisiaan täydentäen ja noudattavat tehokkuus- ja yhtäläisyysperiaatteita taloudellisten etujen suojaamiseksi Euroopan unionin alueella. Niissä viitataan kertomuksen osassa II esitettyyn tämänvuotiseen selvitykseen siitä, miten jäsenvaltiot ovat järjestäneet valvonta- ja tutkintatoimintansa ja taloudellisten etujen suojaamiseen osallistuvien yksikköjensä yhteensovittamisen, sekä joihinkin osassa III oleviin petosten ja muiden väärinkäytösten tiedoksiantamista koskeviin analyyseihin.

1.2.1. Paljastaminen ja valvonta

Kuten kertomuksen osasta II käy ilmi, jäsenvaltiot osallistuvat taloudellisten etujen suojaamiseen toimien (maksutapahtumien, ohjelmien tai hankkeiden) laajamittaisella valvonnalla sekä todentamalla järjestelmällisesti menettelyjen sääntöjenmukaisuuden. Tätä lähestymistapaa täydennetään strategioilla, jotka liittyvät järjestelmien tarkastukseen ja rahastojen käytön valvontaan. Petosepäilyjen perusteella toimivaltaiset yksiköt tekevät lisäksi tutkimuksia, joilla etsitään sellaisia sääntöjenvastaisia seikkoja tai menettelytapoja, jotka voivat johtaa henkilöiden asettamiseen vastuuseen hallinnollisella tai rikosoikeudellisella tasolla. Kertomuksen osassa III (erityisesti 11.3 kohta) osoitetaan jäsenvaltioiden petoksista ja väärinkäytöksistä antamien ilmoitusten perusteella, että tietyillä aloilla jäsenvaltion valitsema kokonaisvaltainen valvontajärjestelmä vaikuttaa perintään (ennen ohjelman päättämistä pidätettyjen maksujen painoarvo, jälkikäteen tapahtuvan perinnän osuus). Kertomuksessa (erityisesti 11.2 kohta) esitetään myös ehdotuksia valvonta- ja tutkintastrategioiden mukauttamiseksi riskityyppiin (tapaukset, joihin liittyy suuria summia, sekä alat tai tuoteryhmät, joissa tapahtuu paljon väärinkäytöksiä).

Yhteisön tasolla taloudellisten etujen suojaamiseksi harjoitettava valvonta on järjestetty samalla tavalla. Tulojen ja menojen hyväksymisestä vastaavat pääosastot, joiden tehtävänä on myös valvoa rahastojen käyttöä ja tarkastaa alakohtaisissa asetuksissa säädetyt järjestelmät, vastaavat yhdessä kansallisten hallintoviranomaisten kanssa sääntöjenmukaisuuden valvonnasta ja yhteisön säännösten moitteettoman soveltamisen varmistamisesta. Kumppanuus on usein varsin tiivistä, kuten alla oleva esimerkki osoittaa. Laiminlyöntien tapauksessa komissio ryhtyy asianmukaisiin toimiin.

Yhteisiä tarkastuksia koskevan järjestelyn kehittäminen perinteisten omien varojen alalla

Yhteisiä tarkastuksia koskevan järjestelyn puitteissa komissio ja joidenkin jäsenvaltioiden sisäisestä tarkastuksesta vastaavat yksiköt tekevät yhteistyötä perinteisten omien varojen alalla helpottaakseen kokemusten, asiantuntemuksen ja sisäisten tarkastustekniikoiden vaihtoa. Tämän lähestymistavan mukaan kyseisen jäsenvaltion sisäisen tarkastuksen yksikkö suorittaa tarkastuksen asianmukaisen moduulin [18] mukaisesti ennalta valitulla tulli- ja/tai kirjanpitohallinnon alalla. Lopuksi se laatii raportin, jonka se toimittaa sekä kansalliselle hallinnolle että komissiolle. Komissio tutkii sisäisen tarkastustyön tulokset ja tarkastaa työasiakirjat ja käytetyn menetelmän. Sen jälkeen komissio laatii oman selvityksensä asiasta. Mahdollisista yksittäisistä tai rakenteellisista virheistä tehdään oikaisut talousarvioon normaalin menettelyn mukaisesti. Mikäli virhettä voidaan järjestelmiä koskevan analyysin perusteella luonnehtia rakenteelliseksi, komissiolle ilmoitetaan jäsenvaltion ehdottomista toimenpiteistä järjestelmän piilevien heikkouksien korjaamiseksi. Komissio ja jäsenvaltiot, joista Tanska, Itävalta ja Alankomaat ovat tällä alalla edelläkävijöitä, ovat olennaisesti hyötyneet tällaisen lähestymistavan yhteydessä toteutetuista tarkastuksista. Näiden jäsenvaltioiden kanssa on tehty jo seitsemän tämän lähestymistavan mukaista tarkastusta ja kolme niistä kolme vuonna 2002.

[18] Seuraavat moduulit ovat tällä hetkellä saatavilla: Vapaa liikkuvuus, A-kirjanpito mukaan lukien, Ulkoinen passitus (T1 ja TIR), Varastointi, Yleinen tullietuusjärjestelmä, Sisäinen jalostus , Erillinen kirjanpito.

Tarkastustehtävät rakennerahastojen alalla

Kuten jäsenvaltioiden tarkastushenkilöstöä [19] koskevista tiedoista käy ilmi, sääntöjenvastaisuuksien paljastamista, ilmoittamista ja seurantaa koskevissa kansallisissa järjestelmissä on joitakin heikkouksia. Tällä alalla vallitsevan tilanteen parantumista pidetäänkin ensisijaisen tärkeänä, [20] ja komission on vuoden 2000 vastuuvapausmenettelyn yhteydessä sitoutunut suorittamaan tarkastukset, jotka liittyvät rakennerahastojen osalta asetuksen N:o 1681/94 ja koheesiorahastojen osalta asetuksen N:o 1831/94 soveltamiseen. Ne koskevat erityisesti 1) sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamista koskevien järjestelmien todentamista siltä osin, kuin on kyse rakennerahastoista ja koheesiorahastoista ja 2) perintäkelpoisten summien kirjanpitoon kirjaamista koskevan asetuksen N:o 438/2001 8 artiklan sekä rahoituksen korjausmenettelyjä koskevan asetuksen N:o 448/2001 3 artiklan soveltamista.

[19] Ks. kertomuksen osa II.

[20] Ks. valkoinen kirja komission uudistamisesta (toimi 97) ja komission tätä asiaa koskeva tiedonanto 7.8.2001 (asiakirja C(2001) 2517, joka koskee rakennerahastojen taloudellisen seurannan ja valvonnan parantamista). Ks. myös toimintasuunnitelman 2001-2003 1.2.2 kohta.

Näiden marraskuussa 2002 ja tammikuussa 2003 suoritettujen tarkastusten päätelmät ja suositukset annetaan tiedoksi kaikille asianomaisille jäsenvaltioille sekä Euroopan parlamentille, neuvostolle ja tilintarkastustuomioistuimelle vuoden 2003 kuluessa.

Yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen osallistuu erilaisia valvonta- ja tutkimusyksiköitä, ja eri toimivaltaisten viranomaisten välinen koordinointi on ratkaisevaa. Rutiinitarkastuksista vastaavien yksikköjen havaitsemat tai tarkastuksen yhteydessä havaitut poikkeavuudet voivat näin johtaa perusteellisempaan toimijoiden henkilökohtaista vastuuta koskevaan tutkintaan. Euroopan petostentorjuntaviraston [21] vastuualaan kuuluu juuri tämäntyyppinen operatiivinen toiminta, joka kohdistuu sellaisten sääntöjenvastaisten seikkojen tai menettelytapojen etsintään, jotka voivat johtaa hallinnollisiin seuraamuksiin tai rikosoikeudellisiin syytetoimiin. Seuraava esimerkkitapaus kuvaa tätä valvontatoimien täydentävyyttä:

[21] Ks. edellä mainittu Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) toiminnan arviointi (KOM(2003) 154, 2.4.2003), erityisesti sen 1.1.2 kohta.

Maataloustuotteiden jalostuksen alalla todettu petostapaus

Vuoden 2002 aikana OLAFille tuli tietoja, joiden mukaan jalostusyhtiö ei ollut noudattanut Kreikassa markkinointivuosina 2000-2001 tuottajille maksettavaa vähimmäishintaa. Asetuksen (EY) N:o 1258/1999 ja Asetuksen (EY) N:o 2185/96 perusteella tehdyn ulkoisen tutkimuksen yhteydessä petostentorjuntavirasto teki tarkastuskäyntejä joidenkin taloudellisten toimijoiden tiloissa ja tarkisti saamiensa tietojen paikkansapitävyyden. Sääntöjenvastaisuudet koskivat itse asiassa ainakin kahdeksaa osuuskuntaa. Tammikuussa 2003 laaditussa tutkintaraportissa takaisin perittävän summan määräksi arvioitiin 1 472 023 euroa. Tilanteesta ilmoitettiin Kreikan oikeusviranomaisille, ja ne ovat panneet tutkinnan vireille. Tavanomaisen käytäntönsä mukaisesti petostentorjuntavirasto ja maatalouden pääosasto osoittivat helmikuussa 2003 suosituksensa Kreikan maatalousministeriölle. Oikeudellinen ja hallinnollinen seuranta on käynnistetty.

Edellä kuvattuihin tarkastuksiin liittyvät erilaiset lähestymistavat täydentävät toisiaan, mutta kuten kertomuksen osasta II käy ilmi, petostentorjuntatarkastuksiin kansallisella tasolla kiinnitetyn henkilöstön (ministeriöiden tutkintayksiköt, poliisin yksiköt ja oikeusviranomaiset) hyvin pieni osuus (kaikilla aloilla keskimäärin 8 % koko henkilöstöstä) saattaa olla osoitus siitä, että yhteisön julkiselle taloudelle vakavaa vahinkoa aiheuttavien toimintatapojen rikosoikeudellista ulottuvuutta ei ole riittävästi huomioitu. Tältä osin OLAF pyrkii toissijaisuusperiaatteen mukaisesti kannustamaan yhteistyötä kansallisten viranomaisten kanssa ja suuntaamaan omat tutkintaresurssejaan sinne, missä jäsenvaltioiden toiminta on tehottominta. Vaikka toimijoihin ja yrityksiin kohdistettuja tutkimuksia on edelleen vaikea järjestää kentällä, [22] OLAFilla, jolle lainsäätäjä on antanut valtuudet suorittaa omia hallinnollisia tutkimuksia, [23] on valmiudet olla suoraan yhteydessä poliisi- ja oikeusviranomaisiin.

[22] Asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 9 artiklassa säädetyn paikalla suoritettaviin tarkastuksiin ja todentamisiin sovellettavien oikeusperustojen alakohtaisen hajauttamisen vuoksi komissio aikoo vuonna 2003 ryhtyä OLAFin omia tutkimuksia täydentäviin jatkotoimiin toimintasuunnitelman 2001-2003 perusteella (1.2.2 kohta) ja esittää neuvostolle asetusehdotuksen. Uudella asetuksella ei muuteta nykyisiä säädöksiä, mutta luodaan uusi yhtenäinen perusta kansallisten tutkintayksikköjen OLAFin pyynnöstä suorittamille petostentorjuntatutkimuksille ja helpotetaan näin tutkimustulosten tehokasta ja yhtenäistettyä seurantaa etenkin tietojen luottamuksellisuutta ja tietosuoja koskevien sääntöjen osalta. Ks. edellä mainitun OLAFin toiminnasta laaditun arviointikertomuksen 1.1.2 kohta, suositus nro 3.

[23] Erityisesti asetuksessa (EY) N:o 2185/96 säädetyt paikan päällä suoritettavat tarkastukset ja asetuksen (EY) N:o 515/97 nojalla kolmansissa maissa suoritettavat yhteisön petostentorjuntatehtävät. Ks. arviointiraportin 15 artikla, suositus nro 3. OLAFin omien tutkintavaltuuksien vahvistamiseksi komissio suunnittelee näiden säännösten ulottamista suorien menojen alalle.

1.2.2. Rahoituksen seurannan tehokkaamman hallinnoinnin varmistaminen ja seuraamusten vahvistaminen

Komission tehtävä on seurata jäsenvaltioissa aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperintämenettelyjä ja raportoida niistä vuosittaisessa tulostilissä; [24] vuonna 2002 toteutettiinkin merkittäviä takaisinperintää koskevia toimenpiteitä. Lisäksi komission vuonna 2000 aloittama hanke toimielinten varainhoitosääntöjen uudistamiseksi johti uuden varainhoitorahoitusasetuksen antamiseen vuonna 2002. [25]

[24] Varainhoitoasetuksen mukaisesti komissio esittää päättyneen varainhoitovuoden konsolisoidun tulostilin ja taseen seuraavan tilikauden toukokuun 1. päivään mennessä.

[25] Uusi varainhoitoasetus: neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002 Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (EYVL L 248, 16.9.2002); uudet soveltamissäännökset: komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002 neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 soveltamissäännöistä (EYVL L 357, 31.12.2002).

1.2.2.1. Tehokkuuden parantaminen ja toimivaltuuksien selventäminen yhteisön varojen hajautetun hallinnoinnin alalla

Taloudellisesti tarkastellen jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden tehtävänä on huolehtia varojen takaisinperinnästä lopullisilta edunsaajilta ja siirtää ne komissiolle (ks. osa III, alakohtaiset tilastot). Tämä koskee hajautetun mallin mukaisesti täytäntöönpantujen yhteisön politiikanalojen (EMOTR-tukiosasto, rakennerahastot, ulkoinen tuki) perusteella aiheettomasti maksettuja varoja. Nykyisen lainsäädännön mukaan komission on puolestaan seurattava jäsenvaltioiden aloittamia perintämenettelyjä ja sovellettava tarvittaessa tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyä. [26] Näiden menettelyjen hitaus ja yhteisön saatavien kasaantuminen huolestuttavat niin komissiota, tilintarkastustuomioistuinta kuin budjettivallan käyttäjääkin, erityisesti Euroopan parlamenttia, joka on toistuvasti viitannut tähän seikkaan taloudellisten etujen suojaamisesta antamissaan päätöslauselmissa. [27]

[26] Ennakkomaksujen suoritukseen, virhettä, muotoa tai sisältöä koskeviin sääntöjenvastaisuuksiin ja joissakin tapauksissa petoksiin liittyvien yhteisön avointen saamisten määrä ylitti 3 miljardia euroa 30. kesäkuuta 2002, jolloin talousarviota oli toteutettu melkein 30 vuotta (1972-2000). EMOTR-tukiosaston osuus tästä summasta oli 2,3 miljardia euroa, rakennerahastojen osuus 387 miljoonaa euroa ja suorien menojen osuus 373 miljoonaa euroa (KOM(2002) 671, s. 3).

[27] Ks. päätöslauselma komission vuosikertomuksesta 2001, 6-8 kohta, 13.3.2003.

Sisäistä hallintouudistusta koskevan valkoisen kirjan täytäntöönpanon yhteydessä komissio sitoutui parantamaan takaisinperinnän tehokkuutta selventämällä eri toimijoiden toimivaltuuksia. [28] Komissio ilmoitti 3. joulukuuta 2002 antamassaan tiedonannossa, [29] jossa käsitellään muun muassa vielä perimättä olevien EMOTR-tukiosastosta sääntöjenvastaisesti maksettujen varojen palauttamista, perustavansa tilapäisen "perintäryhmän", jonka tehtävä on hoitaa loppuun vuotta 1999 edeltävien tapausten selvittäminen. Perintäryhmän työn tulokset esitellään vuosikertomuksessa 2003.

[28] Michaele Schreyerin tiedonanto komissiolle valkoisen kirjan toimesta 96 (KOM(2000) 200 lopullinen/2, 5.4.2000): "Aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperinnän tehostaminen ", 13.12.2000 - SEK(2000) 2204/3. Ks. myös edellä mainitun toimintasuunnitelman 2001-2003 1.2.2 kohta.

[29] KOM(2002) 671 lopullinen, 3.12.2002.

1.2.2.2. Yhteisön varojen suoran hallinnoinnin yksinkertaistaminen ja seuraamusten tehostaminen

Siltä osin kuin on kyse komission suorasta hallinnoinnista johtuvista yhteisön saamisista, uudessa 1. tammikuuta 2003 alkaen sovellettavassa rahoituskehyksessä [30] ja komission tehtävien täytäntöönpanossa sovelletaan tehtävien erillisyyden periaatetta (tulojen ja menojen hyväksyjä, valtuutettu hyväksyjä, kirjanpitäjä, tilintarkastaja, petostutkinnasta vastaava tutkija). Lisäksi kyseisessä kehyksessä parannetaan yhteisön saamisten toteamista ja takaisinperintämenetelmiä (korvausmenettely, vakuuksien täytäntöönpano, pakkotoimet).

[30] Ks. myös edellä uuden varainhoitoasetuksen viittaukset, uudet soveltamissäännöt ja uudet säännökset sisäisistä menettelyistä, jotka liittyvät suorasta hallinnoinnista syntyneiden saamisten perintään ja sakkojen, kiinteämääräisten summien ja perustamissopimuksiin perustuvien uhkasakkojen perintään. Täyttääkseen paremmin rikosoikeudelliseen menettelyyn siirrettyjen tapausten rahoituksellisia jatkotoimia koskevan vastuunsa komissio on pyytänyt yksikköjään (OLAF/oikeudellinen yksikkö) valmistelemaan päätösehdotuksen, jolla komission petostentorjunnasta vastaavalle jäsenelle annetaan valtuudet nostaa kanne jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden tuomioistuimissa yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevissa rikosoikeudellisissa menettelyissä.

Seuraamusten osalta uudessa varainhoitoasetuksessa [31] säädetään, että harhaanjohtavia tai vääriä tietoja antaneet epäluotettavat toimijat eivät tietyn ajanjakson aikana saa osallistua tarjouskilpailuihin eivätkä muihinkaan tuleviin menettelyihin. [32] Lisäksi jäävit tai kyseisen hankintamenettelyn yhteydessä vääriä tietoja antaneet ehdokkaat ja tarjoajat hylätään. Niitä koskevat tiedot tallennetaan keskitettyyn tietokantaan, johon pääsevät myös muut EU:n toimielimet. Samoja poissulkemissäädöksiä sovelletaan tuensaajiin. Tähän liittyy julkisia hankintoja koskevien sopimusten kansallisista menettelyistä annettu uusi direktiiviehdotus, joka on parhaillaan Euroopan parlamentin ja neuvoston tutkittavana. [33]

[31] Erityisesti 93-95 ja 113 artikla.

[32] Jos kysymyksessä on vakava ammatillinen virhe, petoksesta saatu tuomio, lahjonta, osallistuminen rikolliseen järjestöön tai muu lainvastainen toiminta, joka vahingoittaa yhteisön taloudellisia etuja, tai jos tällaisten toimijoiden on todettu syyllistyneen vakavaan täytäntöönpanorikkomukseen kaupan tekemisestä tai yhteisön talousarviosta rahoitetun tuen myöntämisestä seuranneiden sopimusvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vuoksi.

[33] Direktiiviehdotus KOM(2000) 275 lopullinen, annettu 10.5.2000, julkisia tavara- ja palveluhankintoja sekä julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (EYVL C 29 E, 30.1.2001). Yksi uuden direktiivin tavoitteista on velvoittaa viranomaiset sulkemaan ei-luotettavat toimijat menettelyjen ulkopuolelle. Neuvosto ja parlamentti ovat todenneet, että direktiiviehdotuksen 46 artiklan täytäntöönpano ei edellytä tiedonvaihtojärjestelmän luomista.

2. Yhteistyö jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kanssa

EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on yhdessä komission kanssa järjestettävä toimivaltaisten viranomaistensa kiinteä ja säännöllinen yhteistoiminta petosten ehkäisemiseksi [34]. Komissio täyttää osuutensa näistä velvollisuuksista antamalla jäsenvaltioille tiedusteluapua ja operatiivista apua.

[34] Tämä yhteistyö käsittää luonnollisesti kaikki jäsenvaltioiden käytössä olevat resurssit, muun muassa niiden rangaistusjärjestelmät. Sen vuoksi komissio ja yhteisön lainsäätäjä ovat antaneet OLAFille tarvittavat valtuudet yhteydenpitoon poliisi- ja oikeusviranomaisten kanssa.

Tämä edellyttää tehokasta yhteistyötä kansallisten viranomaisten kanssa varsinkin silloin, kun komission on käytettävissään olevien tietojen perusteella pyydettävä jäsenvaltioita aloittamaan petostutkinta. "Petostentorjunnan kattavassa strategiassa" mainitun ensisijaisen tavoitteen mukaisesti "palvelukeskukseksi" järjestäytyneenä komissio on vuoden 2002 aikana pyrkinyt määrätietoisesti vahvistamaan kumppanuutta ulkoisten petostutkimusten puitteissa [35]. Yhteistyön tehokkuudesta kertovat muun muassa seuraavat merkittävät toimet.

[35] Kuten "15 artiklaa koskevassa raportissa" huomautetaan, tämän yhteistyön ohella komission ja Euroopan petostentorjuntaviraston on perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa säädetyn toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen perusteella hoidettava oma vastuunsa käyttämällä yhteisön lainsäätäjän niille osoittamia riippumattomia tutkintavaltuuksia asetuksen (EY) N:o 1073/1999 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Virasto on suoraan vastuussa näiden tutkimusten taloudellisesta, hallinnollisesta ja oikeudellisesta seurannasta (ks. edellä 1.2.2.2 kohta ).

2.1. Toimivaltaisten viranomaisten kanssa tehtävä yhteistyö tiettyjen rikollisuuden muotojen torjumiseksi

2.1.1. Yhteinen siviilikanne yhdysvaltalaisessa tuomioistuimessa (savukkeisiin liittyvä petos)

Unionin jäsenvaltioilla on yhteisiä etuja: tätä käytännön todellisuutta kuvastavat hyvin tulleihin, valmisteveroihin ja alv-tuloihin - siis sekä jäsenvaltioiden alv-tuloihin että yhteisön omien varojen osuuteen - vaikuttavaan savukkeiden salakuljetukseen kohdistetut vastatoimet.

Euroopan komissio on kymmenen jäsenvaltion [36] tukemana nostanut Yhdysvalloissa kanteita, joissa se syyttää savukevalmistajia osallistumisesta savukkeiden järjestäytyneeseen salakuljetukseen Euroopan unionin alueella. Muiden vahinkojen lisäksi salakuljetus on kuluneen vuosikymmenen aikana aiheuttanut yhteisölle ja jäsenvaltioille suuria rahallisia menetyksiä. Tämä erittäin suuren luokan oikeudenkäynti kuvastaa hyvin yhteisön ja jäsenvaltioiden välistä yhteistyöhalua, joka ulottuu paljon tavanomaisia oikeusriitoja laajemmalle. Asiavyyhti koskee kansainvälistä salakuljetus- ja rahanpesuketjua, jossa liikkuu erittäin merkittäviä rahasummia. On korostettava, että savukkeiden salakuljetus kytkeytyy erittäin vakavaan järjestäytyneen rikollisuuden lajiin, nimittäin huumekauppaan ja siihen liittyvään rahanpesuun. Huumausaineiden myynnistä saatu tuotto ohjataan Euroopan unionissa ja muissa maissa harjoitettuun salakuljetustoimintaan, josta koituvat tulot siirretään myöhemmin yritysten kotimaihin.

[36] Belgia, Saksa, Kreikka, Espanja, Ranska, Italia, Luxemburg, Alankomaat, Portugali ja Suomi.

Nämä Yhdysvalloissa nostetut siviilikanteet tukevat komission ja kaikkien jäsenvaltioiden aloittamia merkittäviä ponnisteluja savukkeiden salakuljetuksen ja rahanpesun hillitsemiseksi. Yleisesti tarkastellen näillä toimilla on toki saavutettu merkittäviä läpimurtoja. Savukkeiden salakuljetus ja rahanpesu ovat kuitenkin yhä vakavia ongelmia, jotka vaativat raskaan veron yhteisön ja jäsenvaltioiden julkisista varoista. Ongelma katsottiin voitavan ratkaista vain ryhtymällä toimiin sen alkulähdettä vastaan.

Siviilikanteet nostettiin Yhdysvalloissa, koska vastaajina on yhdysvaltalaisia yrityksiä, joita epäillään järjestäytyneestä salakuljetuksesta Yhdysvalloista käsin ja jotka näin ollen ovat rikkoneet Yhdysvaltain lakia. Näin ollen oli asianmukaista saattaa ne vastuuseen nimenomaan yhdysvaltalaisissa tuomioistuimissa käyttäen perusteena ns. RICO-lakia (Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act), joka on tärkeä ase järjestäytyneen rikollisuuden ja lahjonnan torjumisessa. Lisäksi Yhdysvaltain oikeusjärjestelmässä voidaan langettaa sellaisia rangaistuksia ja sakkoja, jotka voivat osoittautua erityisen tehokkaiksi tämäntyyppisten rikosten ehkäisemisessä.

New Yorkin osavaltion piirioikeus ("United States District Court - Eastern District") hylkäsi Philip Morrisia, R.J. Reynoldsia ja Japan Tobaccoa vastaan marraskuussa 2000 nostetun ensimmäisen siviilikanteen menettelyvirheen vuoksi. Sama kanne nostettiin uudelleen elokuussa 2001, ja komission lisäksi kantajina oli kymmenen jäsenvaltiota. Tuomioistuin päätti 19. helmikuuta 2002 hylätä salakuljetusta koskevan kanneperusteen, mutta tästä päätöksestä on valitettu. Komissio nosti RJ Reynoldsia vastaan vielä toisen rahanpesua koskevan kanteen, jonka yhdysvaltalainen tuomioistuin hyväksyi.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätti 15. tammikuuta 2003 [37] jättää tutkimatta kolmen savukevalmistajan (Philip Morrisin, R.J. Reynoldsin ja Japan Tobaccon) jättämät valitukset, joilla yritettiin saada kumotuksi yhdysvaltalaisessa tuomioistuimessa niitä vastaan nostettu Euroopan komission kanne komission toimivallan väitetyn puuttumisen perusteella. Komissiota tässä prosessissa tuki Euroopan parlamentin ohella kahdeksan EU:n jäsenvaltiota. [38] Kantajina olleet yhtiöt valittivat päätöksestä.

[37] Yhdistetyissä asioissa T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 ja T-272/01, Philip Morris, Reynolds ja Japan Tobacco v. komissio, annettu ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio.

[38] Espanja, Ranska, Italia, Portugali, Suomi, Saksa, Kreikka ja Alankomaat.

Komissio korostaa, että nämä oikeuden päätökset saavat yhteisön toimimaan entistä määrätietoisemmin unionin taloudellisia etuja vahingoittavia petoksia vastaan.

2.1.2. Yhteistyö tiettyjen yhteisön etuja vahingoittavien rikollisuuden muotojen torjumisessa

Petostentorjunnan kattavassa strategiassa mainittujen tärkeiden toiminta-alojen joukossa komissio mainitsi tarpeen parantaa yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavan järjestäytyneen ja varsinkin kansainvälisen rikollisuuden torjuntaa petosten ja lahjonnan aloilla. Jäsenvaltioiden yhteistyön lujittamisessa ja tarvittaessa sääntelykehyksen suunnittelussa voidaan hyödyntää kenttäkokemusta niiltä euron suojaamisen tai väärentämisen ja tavaroiden laittoman valmistamisen torjunnan [39] kaltaisilta aloilta, joilla jo harjoitetaan vakiintunutta yhteisön politiikkaa tai peruslainsäädäntöä.

* Perussäädökset euron suojaamiseksi rahanväärennykseltä on nyt annettu [40], ja komissio on käynnistänyt kansainvälisiä monialaisia tietojenvaihto-, avunanto- ja koulutushankkeita [41]. Vuoden 2002 kuluessa Perikles-ohjelmassa käynnistettiin kaikkiaan seitsemän hanketta, joihin osallistui OLAFin, Euroopan keskuspankin ja Europolin edustajia. Eurometallirahojen suojaamiseksi toteutetaan erityishanke, josta vastaa eurometallirahaväärennöksiä tutkiva Euroopan teknis-tieteellinen keskus (ETTK). Sitä johtaa kaksi komission (OLAF) edustajaa, joista toinen työskentelee Ranskan valtion rahapajan (Monnaie de Paris) palveluksessa. Vuonna 2002 toteutettiin kaksi väärennettyjen eurometallirahojen analysointia ja aitouden varmistamista koskevaa aloitetta sekä perustettiin rahanväärennösten valmistuksessa käytettyjä materiaaleja koskeva tietokanta.

* Teollisuudessa ja kaupan alalla esiintyvä väärentäminen ja yleensäkin tekijänoikeuksiin kohdistuvat talousrikokset palvelevat pimeitä markkinoita, jotka toimivat usein yhteisön omia varoja verottavien salakuljetusverkostojen kautta. Tämä kehitys vaatii nykyisten säädösten parantamista ja vahvistamista kuluttajien, teollis- ja tekijänoikeuksien sekä yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi.

Vuonna 2002 komissio valmisteli kaksi uutta säädöstä, jotka se esitteli tammikuussa 2003. Ensimmäinen on asetusehdotus [42], jonka tarkoituksena on laajentaa tekijänoikeuksia joihinkin uusiin tuotteisiin, helpottaa oikeudenhaltijoiden asemaa tulliviranomaisten menettelyissä ja yksinkertaistaa toimivaltaisten viranomaisten toimia silloin, kun epäillään kolmansista maista tuotujen tavaroiden olevan väärennettyjä. Toinen on direktiiviehdotus [43], jonka tavoitteena on yhdenmukaistaa EU:n jäsenvaltioiden lainsäädännöissä säädettyjä teollis- ja tekijänoikeuksien valvontakeinoja sekä määritellä puitteet tietojenvaihdolle toimivaltaisten kansallisten viranomaisten välillä. Ehdotus takaisi yhdenmukaiset edellytykset näiden oikeuksien haltijoille EU:ssa, tehostaisi rikoksentekijöille määrättäviä seuraamuksia ja toimisi näin pelotteena väärentämistä ja tavaroiden laitonta valmistamista vastaan.

[42] Ehdotus neuvoston asetukseksi tulliviranomaisten toimenpiteistä epäiltäessä tavaroiden loukkaavan tiettyjä teollis- ja tekijänoikeuksia sekä toimenpiteistä tiettyjä teollis- ja tekijänoikeuksia loukkaavien tavaroiden suhteen (KOM(2003) 20 lopullinen, 20.1.2003).

[43] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi teollis- ja tekijänoikeuksien noudattamisen varmistamiseen tähtäävistä toimenpiteistä ja menettelyistä (KOM(2003) 46(01), 30.1.2003).

2.2. Yhteistyö kolmansien maiden kanssa

Komissio on vuodesta 1998 lähtien pyrkinyt yhdessä neuvoston yksiköiden kanssa poistamaan talousrikollisuuden torjunnan esteitä kansainvälisellä tasolla ja erityisesti yhteistyössä Sveitsin valaliiton kanssa. Komissio on havainnut erityisen tarpeelliseksi laajentaa keskinäisestä avunannosta tulliyhteistyössä tehdyssä vuoden 1997 pöytäkirjassa [44] tarkoitettua hallinnollista yhteistyötä muillekin aloille, kuten veroihin [45] ja yhteisön menoihin. Lisäksi tulliyhteistyössä on havaittu puutteita varsinkin tulli- ja veropetosten ja niistä saatujen voittojen pesun torjunnassa. Asiakirjojen saannille talouden toimijoilta ja yhteisön tukivarojen saajilta on edelleen monia esteitä Sveitsissä.

[44] Ks. komission tiedonanto neuvostolle pankkitalletusten verotuksesta käytyjä neuvotteluja koskevasta raportista (SEC(2002) 1287 lopullinen, 27.11.2002).

[45] Euroopan yhteisön ja Sveitsin valaliiton kirjeenvaihtona tehty sopimus hallintoviranomaisten keskinäistä avunantoa tulliasioissa koskevan lisäpöytäkirjan lisäämisestä Euroopan talousyhteisön ja Sveitsin valaliiton väliseen sopimukseen - Yhteinen julkilausuma (EYVL L 169, 27.6.1997, s. 77-84).

Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta 13. maaliskuuta 2003 antamassaan päätöslauselmassa Euroopan parlamentti ilmaisee huolensa siitä, ettei Sveitsin kanssa petostentorjunnasta käydyissä neuvotteluissa päästy eteenpäin vuonna 2002. Monissa keskeisissä kysymyksissä ei ole vielä saavutettu mainittavaa edistystä. Tulevan sopimuksen pitäisi johtaa yhteistyön laadun paranemiseen, kun hallinnollisessa avunannossa, keskinäisessä oikeusavussa ja rahanpesun torjunnassa noudatetaan Euroopan unionin normeja. Komissio on yhä sitoutunut neuvostolta 14. joulukuuta 2000 saadussa toimeksiannossa vahvistettuun tavoitteeseen, ja se aikoo saattaa neuvottelut päätökseen Sveitsin kanssa vuonna 2003.

Yhteistyötä kolmansien maiden kanssa on kehitetty myös operationaalisella tasolla ja erityisesti asetuksen (EY) N:o 515/97 19 ja 20 artiklan mukaisesti tehtyjen yhteisön tarkastuskäyntien alalla. Tästä yhteistyöstä voidaan mainita seuraava esimerkki:

Petostutkinta - Kosovon sähkölaitos (KEK)

Huhtikuun 2002 lopussa Euroopan petostentorjuntavirasto sai UNMIKilta (YK:n väliaikainen hallinto Kosovossa) ilmoituksen petosepäilyistä ja päätti aloittaa asetuksen (EY) N:o 1073/1999 5 artiklan 1 kohdan mukaisen ulkoisen tutkimuksen.

Kosovosta saatujen tietojen perusteella havaittiin, että kyseiset yhteisön varat (noin 4,2 miljoonaa dollaria eli 4 miljoonaa euroa) oli siirretty Gibraltarilla sijaitsevaan pankkiin. Pankki esti pääepäillyn yrityksen siirtää varat Gibraltarilta Belizeen.

Gibraltarin virallinen syyttäjä hankki OLAFin pyynnöstä korkeimman oikeuden määräyksen kyseisten pankkitilien jäädyttämiseksi. OLAF sai palautettua kaikki kavalletut varat takaisin Kosovon budjettiin elokuussa 2002. Sen jälkeen se aloitti menettelyt loppujen varojen takaisinperimiseksi sekä tilitietojen hankkimiseksi. Virasto toimitti heinäkuussa 2002 Saksan oikeusviranomaisille kaikki petostutkinnassa hankkimansa tiedot ja asiakirjat. Joulukuussa 2002 pääepäilty, YK:n entinen työntekijä Kosovossa, ilmoittautui Saksan virallisen syyttäjän toimistossa Bochumissa ja määrättiin siellä tutkintavankeuteen. Saksan tuomioistuin, joka (ratione personae -periaatteen mukaisesti) katsoi olevansa asiassa toimivaltainen, tuomitsi hänet 3,5 vuodeksi vankeuteen kesäkuussa 2003 KEK:lle tarkoitettujen varojen kavaltamisesta.

Kansainvälisten yhteyksien monitahoisuudesta huolimatta tutkinta saatiin hyvin lyhyessä ajassa tyydyttävään päätökseen Saksan, Gibraltarin, Kosovon ja Serbian viranomaisten yhteistyöhalun ansiosta. Saksan ja Gibraltarin oikeusviranomaisten osallistuminen oli ratkaisevaa todisteiden hankinnassa, ja tärkeitä olivat myös YK:n päämajaan New Yorkiin luodut yhteydet.

3. Toimielinten yhteinen toiminta lahjonnan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi

3.1. Toimielinten välinen kehys

Yhteisössä on toukokuusta 1999 asti ollut voimassa lainsäädäntö Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien petosten, lahjonnan ja muun laittoman toiminnan torjumiseksi ja yhteisön etujen suojaamiseksi väärinkäytöksiltä toimielimissä ja muissa elimissä. [46] Vuoden 2002 aikana uuden lainsäädännön nojalla on nostettu useita kanteita [47], joista on saatu hyödyllistä osviittaa sisäisiä tarkastuksia sääntelevän toimielinten välisen kehyksen johdonmukaisuudesta [48]: sitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin EY:n ja Euratomin perustamissopimuksilla perustettuihin toimielimiin ja muihin elimiin niiden toimivaltuuksista riippumatta, kaikkiin niiden työntekijöihin, kuuluivatpa nämä henkilöstösääntöjen tai kurinpitomenettelyjen piiriin tai eivät. Viimeaikaisen oikeuskäytännön mukaan EY 280 artiklassa mainitut "yhteisön taloudelliset edut" kattavat paitsi yhteisön, myös muiden EY:n perustamissopimuksella perustettujen elinten, kuten EKP:n ja EIP:n [49], talousarvioiden tulot ja menot, joten kehystä on sovellettava kaikkiin toimielinten ja muiden elinten hallinnoimiin varoihin, oli niiden alkuperä mikä hyvänsä.

[46] Euroopan petostentorjuntaviraston tutkimuksista 25. toukokuuta 1999 annettujen asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 mukaan tutkimusten tarkoituksena on selvittää virkatoimintaan liittyviä vakavia tekoja, jotka voivat merkitä, että virkamies tai muu henkilöstöön kuuluva on jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan tavalla, joka voi johtaa kurinpitotoimiin ja tarvittaessa rikossyytteisiin, taikka että toimielimen tai elimen jäsen tai johtohenkilö taikka henkilökuntaan kuuluva, johon ei sovelleta henkilöstösääntöjä, on vastaavalla tavalla jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan. Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan yhteisöjen komission tekemä toimielinten välinen sopimus Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) sisäisistä tutkimuksista (EYVL L 136, 31.5.1999). Komission päätös 1999/352/EY, EHTY, Euratom, 28. huhtikuuta 1999.

[47] Kaikkiaan 71 Euroopan parlamentin jäsentä nosti kumoamiskanteen, jonka tutkittuaan yhteisöjen tuomioistuin katsoi parlamentin päätösten olevan yleisesti sovellettavia toimenpiteitä, jotka koskevat kaikkia Euroopan parlamentin jäseniä näiden lakisääteisistä oikeuksista riippumatta (asia T-17/00, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 26.2.2002 (Rothley ja 70 muuta Euroopan parlamentin jäsentä)).

[48] Ks. em. ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio sekä asioissa C-11/00, komissio v. EKP, ja C-15/00, komissio v. EIP, 3.10.2002 annetut julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset.

[49] Asia C-11/00, komissio v. EKP, tuomio 10.7.2003, sekä asiassa C-15/00, komissio v. EIP, annettu tuomio, jolla kumotaan 7.10.1999 tehty Euroopan keskuspankin päätös ja 10.11.1999 tehty Euroopan investointipankin päätös.

Lainsäädännön asteittaisen täytäntöönpanon aikana on havaittu, ettei yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi tehtyjen sisäisten tarkastusten voida tulkita uhkaavan toimielinten itsenäistä päätäntävaltaa eikä hallinnollista riippumattomuutta, koska ne saavat itse päättää kaikista muista jatkotoimista paitsi rikosoikeudellisista seuraamuksista. Yhteisöjen tuomioistuin muistuttaa 10. heinäkuuta 2003 antamassaan tuomiossa OLAFin tiukan riippumattomuuden takeista, OLAFin velvollisuudesta noudattaa täysin yhteisön oikeutta, OLAFin toimivaltuuksien ja toimintakeinojen selkeästä rajaamisesta sekä erityissäännöistä, joita OLAFin on niitä käyttäessään noudatettava.

Kysymyksiä on herättänyt myös 3. pilarin puitteissa perustettujen elinten asema: tämä ei koske Europolia, jota periaatteessa rahoittavat vain jäsenvaltiot ja jolla on omat henkilöstösääntönsä; sen sijaan Eurojust saa rahoituksensa enimmäkseen yhteisön talousarviosta ja sen sihteeristö koostuu yhteisön toimielinten henkilöstösääntöjen piiriin kuuluvista virkamiehistä. Sen vuoksi OLAFille on neuvoston päätöksen 38 artiklan 4 kohdan [50] nojalla annettu valtuudet tehdä sisäisiä tarkastuksia Eurojustissa [51].

[50] 2002/187/YOS: Neuvoston päätös, tehty 28 päivänä helmikuuta 2002, Eurojust-yksikön perustamisesta vakavan rikollisuuden torjunnan tehostamiseksi (EYVL L 63, 6.3.2002).

[51] Eurojustin tutkinta- ja syytetoiminnan arkaluontoisuuden vuoksi neuvoston päätöksellä estetään OLAFia pääsemästä käsiksi mihinkään toiminnan aikana hankittuihin tai laadittuihin tiedostoihin.

3.2. Kurinpitoelimet ja erityisyksiköt

Kullakin toimielimellä ja muulla elimellä on omat kurinpitoyksikkönsä, joilla voi toisinaan olla valtuudet tehdä sisäisiä tutkimuksia. Komissio perusti helmikuussa 2002 tutkinta- ja kurinpitoelimen, jonka tehtävänä on suorittaa hallinnollisia tutkimuksia [52] ja valmistella kurinpitomenettelyjä. Sen sijaan kaikki vakaviin väärinkäytöksiin tai yhteisön taloudellisiin etuihin liittyvät asiat tutkii ensisijaisesti OLAF, jolla on asiantuntemusta rikosoikeudellisista asioista ja talousrikoksista.

[52] Ks. 19. helmikuuta 2002 tehdyn komission päätöksen 2 artikla (C(2002) 540). Saman päätöksen 5 artiklan 2 kohdassa täsmennetään toimivaltajakoa sisäisten hallinnollisten tarkastusten alalla.

Uuden 25. kesäkuuta 2002 annetun varainhoitoasetuksen [53] mukaan jokaiseen toimielimeen on perustettava toiminnallisesti itsenäinen taloudellisiin väärinkäytöksiin erikoistunut tutkintaelin, joka antaa lausunnon mahdollisista väärinkäytöksistä ja päättää niiden seurauksista. Näiden tutkinta- ja kurinpitoelinten velvollisuus tehdä havainnoistaan ilmoitus ei rajoita petoksia ja lahjontaa tutkivien elinten toimivaltuuksia. Sisäisten tutkintaelinten perustamisesta kaikkiin toimielimiin voitaisiin tehdä yhteisymmärryspöytäkirja, jolla pyrittäisiin estämään toimivaltuuksien päällekkäisyys.

[53] Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 66 artiklan 4 kohta (EYVL L 248, 16.9.2002).

Komission valtuuskuntaan kohdistunut sisäinen tarkastus

Sisäiset lahjontatapaukset liittyvät usein hankintasopimusten myöntämisessä sovellettavan menettelyn väärinkäyttöön.

Euroopan petostentorjuntavirasto käynnisti sisäisen tarkastuksen eräästä Zagrebissa Kroatiassa työskennelleestä komission virkamiehestä, jota epäiltiin korruptiosta. Väitteiden mukaan laitteiden ja atk-palvelujen ostoissa oli keinoteltu järjestelmällisesti. Tämän pääteltiin johtaneen palvelusopimusten tekemiseen sellaisten yritysten kanssa, joilla oli suhteita kahteen komission virkamieheen. OLAFin tutkintaraportissa syyskuussa 2002 annettujen suositusten perusteella komissio antoi perintämääräykset atk- ja telepalvelujen sekä huoltosopimusten kaksoislaskutuksesta ja aloitti kurinpitomenettelyn yhtä virkamiestään vastaan.

Sisäiset tarkastukset aloitetaan yleensä toimielimen työntekijältä saadun ilmiannon [54] tai ulkoisessa tutkinnassa paljastuneiden tietojen perusteella. Kaikki virkamiehiin, toimihenkilöihin, johtajiin taikka toimielinten tai muiden elinten työntekijöihin liittyvät tiedot arvioi Euroopan petostentorjuntavirasto. Huhtikuussa 2002 tehdyn komission päätöksen [55] jälkeen toimihenkilö tai virkamies, joka vilpittömässä mielessä täyttää velvollisuutensa toimittamalla Euroopan petostentorjuntavirastolle tietoja, voi pyytää siltä suojelua epäoikeudenmukaista tai syrjivää kohtelua vastaan.

[54] 25. toukokuuta 1999 tehtyyn toimielinten väliseen sopimukseen liitetyn mallisopimuksen 4 artiklan mukaisesti.

[55] Komission päätös, tehty 4 päivänä huhtikuuta 2002, vakavista rikkomuksista tiedottamisesta (asiak. C(2002) 845).

4. Rikosoikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen

Vahvistaakseen rikosoikeudellista ulottuvuutta yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavien väärinkäytösten alalla komission on toteutettava aloitteita, joissa otetaan tarkasti huomioon unioniin kohdistuvan rikollisen toiminnan eri muotojen ennaltaehkäisyn ja torjunnan luonne ja erityistarpeet. Lisäksi vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luominen lokakuussa 1999 kokoontuneen Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti edellyttää jäsenvaltioiden ja eri toimivaltaisten elinten välisen yhteistyön lujittamista oikeus- ja poliisiasioissa.

Tällä alalla saavutettiin vuoden 2002 aikana huomattavaa edistystä etenkin yleissopimusten ratifioinnin, Euroopan syyttäjälaitoksen perustamisesta käydyn keskustelun sekä rikosasioissa tehtävän yhteistyön aloilla.

4.1. Taloudellisten etujen suojaamisen rikosoikeudellinen ulottuvuus

4.1.1. Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen ja sen tiettyjen pöytäkirjojen ratifiointi

Taloudellisten etujen suojaamisessa yleensä ohitettiin merkittävä virstanpylväs yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen [56], sen ensimmäisen pöytäkirjan [57] sekä yhteisöjen tuomioistuimen toimivallasta 29. marraskuuta 1996 tehdyn pöytäkirjan tultua voimaan 17. lokakuuta 2002, kun kaikki jäsenvaltiot olivat ratifioineet ne. Näitä ratifiointeja käsitellään tarkemmin tämän vuosikertomuksen osassa II. Yleissopimuksen ja sen ensimmäisen pöytäkirjan nojalla jäsenvaltioiden on sisällytettävä kansalliseen lainsäädäntöönsä yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavan petoksen määritelmä sekä lahjuksen antamisen ja ottamisen rikosoikeudelliset määritelmät ja säädettävä yritysjohtajien saattamisesta rikosoikeudelliseen vastuuseen näistä teoista. Tämä ei rajoita komission EY:n perustamissopimuksen 280 artiklaan perustuvaa toimivaltaa eikä sen mahdollisuutta laatia ehdotuksia rikosoikeudellisen ulottuvuuden vahvistamiseksi. Komission olisikin nyt selvitettävä, miten jäsenvaltiot ovat noudattaneet velvoitteitaan tehdä petos- ja lahjusrikokset (ja toisen pöytäkirjan ratifioimisen jälkeen myös rahanpesu) rangaistaviksi, sekä esitettävä tämän selvityksen tulokset.

[56] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty yleissopimus yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (EYVL C 316, 27.11.1995).

[57] Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen pöytäkirja (EYVL C 313, 23.10.1996).

Sen sijaan toinen pöytäkirja vuodelta 1997 [58], ei ole vielä tullut voimaan, koska eräät jäsenvaltiot eivät ole ratifioineet sitä neuvoston päätelmissä 8. marraskuuta 2002 [59] esitetystä kehotuksesta huolimatta. Tämä merkitsee jälleen uutta haitallista viivytystä yhteisön tehokkaalle rahanpesun vastaiselle toiminnalle ja hidastaa myös syyttäjäviranomaisten kesken sekä niiden ja komission (OLAF) välillä tehtävää teknistä ja operatiivista yhteistyötä. Tämä erityisen tiivis ja säännöllinen yhteistyö ei estä komissiota (OLAF) koordinoimasta toimiaan muiden toimivaltaisten yhteisön elinten kanssa rikollisuuden torjumiseksi.

[58] Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvä toinen pöytäkirja, jossa annetaan määräyksiä yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavasta, petoksella saatuun hyötyyn kohdistuvasta rahanpesusta, oikeushenkilöiden vastuusta, tavaroiden takavarikoinnista sekä yhteistyöstä komission kanssa (EYVL C 221, 19.7.1997).

[59] Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta 8. marraskuuta 2002 annettujen Ecofin-neuvoston päätelmien 10 kohta (asiak. 13244 lopullinen 409).

Jotta komission ja jäsenvaltioiden välinen yhteistyö, sellaisena kuin siitä säädetään muun muassa EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan 3 kohdassa [60] ja johdetussa oikeudessa, pääsisi kiireesti täyteen tehoonsa, komissio pitää joka tapauksessa vireillä yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta antamansa direktiiviehdotuksen, [61] joka sen mielestä on paras keino varmistaa yhteisön lainsäädännön tehokas ja oikeasuhteinen soveltaminen. Direktiiviehdotuksella on takanaan Euroopan parlamentin ja tilintarkastustuomioistuimen tuki, ja sen hyväksymisen jälkeen yhteisö voi lisäksi alkaa hoitaa valvontatehtäviä. [62]

[60] Asetuksen (EY) N:o 1073/99 1 artiklan 2 kohta, komission päätöksen 1999/352/EY 2 artiklan 2 kohta, Euratom-sopimus sekä neuvoston päätös (EY) N:o 2185/96 (4 artikla).

[61] EYVL C 240E, 28.8.2001.

[62] Tältä samalta pohjalta annettiin EY:n perustamissopimuksen 175 artiklaan perustuva direktiiviehdotus ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin. Yhteisöjen tuomioistuimen on pian määrä antaa siitä lausuntonsa ja tällä tavoin selkeyttää kysymystä perustamissopimuksissa määrätystä rikosoikeudellisesta toimivallasta.

4.1.2. Vihreä kirja yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta

Jotta yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuneiden rikosten tekijät saataisiin kiinni nykyistä tehokkaammin erityisesti Euroopan unionin laajennuttua, komissio ehdotti Euroopan syyttäjäntoimen perustamista rikosoikeudellisten säännösten hajanaisuuden korjaamiseksi tällä alalla [63]. Komissio hyväksyi 12. joulukuuta 2001 Euroopan syyttäjäntoimen perustamista käsittelevän vihreän kirjan [64] ja kävi siitä koko vuoden 2002 ajan laajaa keskustelua eri sidosryhmien, kuten jäsenvaltioiden parlamenttien ja hallitusten, yhteisön toimielinten ja muiden elinten, rikosoikeuden ammattilaisten, lakimiesten, tutkijoiden sekä kansalaisjärjestöjen kanssa. Komissio järjesti 16. ja 17. syyskuuta 2002 julkisen kuulemistilaisuuden sidosryhmien edustajille.

[63] KOM(2000) 34. Komission täydentävä lausunto toimielinten uudistamista käsittelevälle hallitustenväliselle konferenssille - Yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellinen suojaaminen: Euroopan syyttäjäviranomainen (KOM(2000) 608, 29.9.2000). Ehdotus uuden 280 a artiklan lisäämisestä EY:n perustamissopimukseen, mitä Nizzan Eurooppa-neuvosto ei hyväksynyt.

[64] KOM(2001) 715. Laekenissa 14. ja 15. joulukuuta 2001 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä pyydetään neuvostoa tutustumaan viipymättä vihreään kirjaan ja ottamaan huomioon oikeuslaitosten ja oikeusperinteiden erilaisuus.

Periaatteessa suurin osa sidosryhmistä kannattaa Euroopan syyttäjäntoimen perustamista, tosin jäsenvaltioiden hallinnot suhtautuvat ajatukseen yleisesti Euroopan parlamentin [65], valvontakomitean ja tilintarkastustuomioistuimen edustajia taikka alan ammattilaisia ja kansalaisyhteiskunnan edustajia varovaisemmin. Monet vaativat komission ehdotuksen tarkistamista niin, että se täyttää sekä tehokkuuden että perusoikeuksien kunnioittamisen vaatimukset. Osassa puoltavista kannanotoista tuettiin myös ajatusta Euroopan syyttäjäviranomaisen toiminnan valvomisesta yhteisön tasolla.

[65] Ks. erityisesti 13.3.2003 annettu Euroopan parlamentin päätöslauselma yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta - vuosikertomus 2001, 59-62 kohta.

Vihreä kirja siis täytti tehtävänsä, ja vuoden 2000 hallitustenväliselle konferenssille esittämänsä ehdotuksen mukaisesti komissio esitti Euroopan tulevaisuutta käsittelevälle valmistelukunnalle merkittäviä kannanottoja ja osallistui aktiivisesti sen työskentelyyn. Jotkin hallitukset valmistelukunnassa katsoivat, että syyttäjäviranomaisen toimivaltuuksista tulisi tehdä komission ehdottamaa laajemmat. Muutamat muut toistivat vastustavansa syyttäjäntoimen perustamista. Perustuslakisopimuksen luonnokseen sisältyy määräys, jonka mukaan Eurojustista voidaan ministerineuvoston yksimielisellä päätöksellä perustaa Euroopan syyttäjänvirasto, jolla unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten ohella on toimivalta tutkia useita jäsenvaltioita koskevia vakavia rikoksia, asettaa syytteeseen niiden tekijät sekä ajaa näitä syytteitä jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa. Komissio pitää tätä mahdollisuutta myönteisenä, vaikka kyseinen määräys sen mielestä onkin melko heikosti muotoiltu etenkin yksimielisen ratkaisun vaatimuksen osalta.

4.2. Oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa

Lokakuussa 1999 kokoontuneen Tampereen Eurooppa-neuvoston vaatimusten mukaisesti vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan eurooppalaisen alueen luominen edellyttää jäsenvaltioiden välisen yhteistyön vahvistamista varsinkin rikoslainsäädäntöjen lähentämisen [66] ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisen kautta. Tällä saralla vuonna 2002 tapahtunut edistys ja varsinkin jäsenvaltioiden väliset rikoksentekijän luovuttamismenettelyt korvaavaa eurooppalaista pidätysmääräystä koskeva puitepäätös [67] vaikuttavat myönteisesti taloudellisten etujen suojaamiseen.

[66] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Tulostaulu vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteutumisen seuraamiseksi Euroopan unionissa (KOM(2001) 628 lopullinen).

[67] 2002/584/YOS: Neuvoston puitepäätös, tehty 13 päivänä kesäkuuta 2002, eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä (EYVL L 190, 18.7.2002). Täytäntöönpano 1.1.2004 lähtien.

Lisäksi vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen asteittainen toteuttaminen vaatii entistä tiiviimpää kumppanuutta "3. pilarin" (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI luvun) puitteissa perustettujen elinten ja taloudellisten etujen suojaamisesta vastaavien yhteisön viranomaisten kesken. Etenkin oikeus- ja poliisiasioiden yhteistyöelinten (joiden toimivaltaan järjestäytyneen kansainvälisen rikollisuuden torjuminen kuuluu) välisessä yhteistoiminnassa saavutettiin uusi välietappi vuonna 2002 sen jälkeen, kun neuvosto oli päättänyt laajentaa Europolin toimeksiantoa ja perustaa Eurojustin.

Europolin toimeksiannon laajentamisesta Europol-yleissopimuksen liitteessä lueteltujen törkeiden kansainvälisen rikollisuuden muotojen tutkintaan 6. joulukuuta 2001 tehdyn päätöksen liitteessä [68] neuvosto kehottaa Europolia ja komissiota neuvottelemaan keskenään sopimuksen, jossa otettaisiin huomioon OLAFin ja komission toimivaltuudet. Vuonna 2002 jatkuneet neuvottelut [69] ja johtivat hallinnollista yhteistyötä koskevan järjestelyn allekirjoittamiseen 18. helmikuuta 2003. Tässä uudessa järjestelyssä määritellään yleinen kehys yhteistyölle molempien elinten toimivaltaan kuuluvilla aloilla, joita ovat etenkin konsultointi, keskinäinen avunanto ja tietojenvaihto asioissa, joissa sillä on yhteisiä etuja. Yhteistyö ei koske henkilötietojen vaihtoa. Hallinnollisen järjestelyn mukaan OLAF voi niillä operatiivisen toiminnan aloilla, joilla sillä on oikeus toimia riippumattomasti, sopia suoraan Europolin kanssa käytännön yhteistyötä koskevista järjestelyistä.

[68] EYVL C 362, 18.12.2001.

[69] Nämä vuoden 2001 alussa käynnistetyt neuvottelut liittyivät euron väärentämisen torjunnan edellyttämistä toimenpiteistä 28 päivänä kesäkuuta 2001 annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1338/2001. Tältä osin komission tiedonannossa (KOM(2001) 771 lopullinen, 13.12.2001) todetaan, etteivät kaikki jäsenvaltiot ole onnistuneet noudattamaan varsinkaan 29.5.2000 tehdyn neuvoston puitepäätöksen (2000/383/YOS, EYVL L 140, 14.6.2000) 6 artiklaa. Artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että rahanväärennökseen liittyvä toiminta on tehokkain, oikeasuhteisin ja varoittavin rikosoikeudellisin rangaistuksin rangaistavaa.

Neuvoston tehtyä 28. helmikuuta 2002 päätöksen Eurojustin perustamisesta käynnistettiin työt Eurojustin ja OLAFin toimivaltuuksien välisen synergian varmistamiseksi ja operationaalisen tietojenvaihdon varmistamiseksi niiden välillä. Tavoitteena on erityisesti täsmentää, miten EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan 3 kohdassa mainittu (toimivaltaisten viranomaisten ja komission välinen) "kiinteä ja säännöllinen yhteistoiminta" sekä Eurojustin jäsenten 3. pilarin puitteissa [70] järjestämä kansallisten viranomaisten välinen yhteistyö saadaan nivellettyä yhteen. Vuonna 2002 neuvotellussa ja viraston ja Eurojustin välillä 14. huhtikuuta 2003 allekirjoitetussa yhteisymmärryspöytäkirjassa säädetään toimien tiiviistä koordinoinnista OLAFin tuomioistuinasioiden yksikön ja Eurojustin jäsenten välillä.

[70] Neuvoston päätöksen kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, että "Eurojustin toimivalta ei rajoita yhteisön toimivaltaa suojella taloudellisia etujaan". Komissio liitti neuvoston päätökseen julkilausuman, jonka mukaan "vastuu taloudellisten etujen suojaamisesta on yhteisön ja jäsenvaltioiden yhteinen, ja sen vuoksi on tärkeää korostaa, että EY:n perustamissopimuksen 280 artikla muodostaa erityisen oikeusperustan, jota on noudatettava toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa tehtävässä yhteistyössä (EY 280 artiklan 3 kohta) tai toteutettaessa tarvittavia toimenpiteitä petosten ja muun yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavan lainvastaisen toiminnan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi (EY 280 artiklan 4 kohta). Juuri tässä yhteydessä olisi taattava tiivis ja säännöllinen yhteistoiminta Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) ja kansallisten syyttäjäviranomaisten välillä sekä komission (OLAF) ja Eurojustin välillä."

Komission vuosiksi 2001-2003 laatiman petostentorjunnan toimintasuunnitelman [71] mukaisesti vuonna 2002 edistyttiin käytännön yhteistyötapojen määrittelyssä niiden elinten välillä, joiden päämääränä on kehittyä etuoikeutetuiksi neuvottelukumppaneiksi turvatakseen EY:n perustamissopimuksen 280 artiklassa vahvistettujen periaatteiden noudattamisen. Kyseessä on tietenkin vasta ensimmäinen vaihe prosessissa, jonka on määrä johtaa kaikkien kansainvälisen rikollisuuden torjumiseen ja erityisesti taloudellisten etujen suojaamiseen osallistuvien yhteisön elinten yhtenäiseen, avoimeen ja selkeään järjestelmään sekä Euroopan syyttäjäviraston sisällyttämiseen perustamissopimukseen.

[71] Komission tiedonanto - Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen - Petostentorjunta - Toimintasuunnitelma 2001-2003 (KOM(2001) 254 lopullinen), 2.1.2 kohta.

5. Vuosien 2001-2003 toimintasuunnitelman seuranta

Seuraavassa esitetään komission väliraportti yhteisön taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevan toimintasuunnitelman 2001-2003 täytäntöönpanosta [72]. Raportissa esitetään, miten vuodeksi 2002 suunnitellut toimet ovat tosiasiallisesti edistyneet kesäkuun 2000 kattavassa strategiassa esitettyihin päätavoitteisiin verrattuina, kun otetaan huomioon komission aikatauluun ja työohjelmaan tarvittavat mukautukset.

[72] KOM(2001) 254 lopullinen, 15.5.2001.

Liitteenä olevassa taulukossa [73] ilmoitetaan, ovatko toimet pysyneet alustavassa aikataulussa, luetellaan vastuuyksiköt ja mainitaan tarvittaessa oikeudelliset tai muut välineet. Jokaisen toimen yhteydessä ilmoitetaan sen yhteys toimintasuunnitelman aloitteisiin. Tarvittaessa annetaan tietoja jatkotoimista, jotka voivat ulottua toimintavuotta 2002 pidemmälle.

[73] Taulukossa ei mainita toimia, jotka eivät johtaneet mihinkään aloitteeseen tai jatkotoimeen vuonna 2002. Siinä esitetään seuraavat tiedot: - kahdessa ensimmäisessä sarakkeessa mainitaan toukokuussa 2001 vahvistetussa toimintasuunnitelmassa luetellut tavoitteet ja toimet, - kolmannessa sarakkeessa mainitaan vastuuyksikkö, - neljännessä sarakkeessa kerrotaan, onko tavoite saavutettu ja miten; jatkotoimet voivat ulottua taulukon vuotuista viitejaksoa pidemmälle, - viidennessä sarakkeessa annetaan tarvittaessa lyhyt lisäselvitys täytäntöönpanon edellytyksistä ja aloitteen vaikutuksista.

Osa II - 280 artiklan täytäntöönpanoon liittyvät jäsenvaltioiden toimet vuonna 2002 - Toimenpiteet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi

EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaan komission vuosikertomuksessa on esiteltävä myös jäsenvaltioiden edellisen vuoden aikana toteuttamat toimet petosten ja muun yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavan lainvastaisen toiminnan torjumiseksi.

Edellisistä toimintavuosista poiketen jäsenvaltioiden vastaukset kyselylomakkeen eri aihealueiden kysymyksiin esitetään tämän kertomuksen liitteessä. Liitteeseen voivat tutustua ne, jotka haluavat täyden kuvan jäsenvaltioiden viime vuoden aikana toteuttamista toimista yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi kullakin alalla. Vuosikertomuksen osaan II on poimittu vain joitakin merkittäviä esimerkkejä jäsenvaltioiden toimista.

Tätä katsausta laatiessaan komissio käytti pohjana jäsenvaltioiden vastauksia kyselytutkimukseen (280 artiklaa koskeva kysely), jota hieman mukautettiin edellisistä toimintavuosista saatujen kokemusten perusteella säilyttäen kuitenkin tarvittava jatkuvuus edellisvuosien kyselyjen kanssa. Tämä helpottaa jäsenvaltioissa viime vuosina toteutettujen petostentorjuntatoimien seurantaa.

Aluksi luodaan yleissilmäys yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen petoksilta ja sääntöjenvastaisuuksilta liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten keskeisiin kehityspiirteisiin jäsenvaltioissa. Tämän jälkeen kutakin yhteisön menojen kolmesta pääalasta (perinteiset omat varat, maatalousmenot ja rakennetoimet) käsitellään omassa erillisessä luvussaan.

Kuten edellisinä vuosina, toinen aihe (7 kohta) käsittelee yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen täytäntöönpanoa. Näiden "3. pilarin" säädösten ratifiointitilanteen tarkastelussa rajoitutaan kuitenkin käsittelemään vain toista pöytäkirjaa, koska yleissopimuksen ja sen muiden pöytäkirjojen ratifiointi saatiin vasta hiljattain päätökseen vuonna 2002.

Kolmas ja neljäs aihe (8 ja 9 kohta) koskevat valvonnan järjestämistä ja henkilöstömääriä kyseisillä kolmella alalla (omat varat, maatalousmenot ja rakennetoimet) sekä yksiköiden välistä koordinointia kussakin jäsenvaltiossa. Tavoitteena on antaa alustava kuva jäsenvaltioiden perustamasta yhteisön taloudellisia etuja suojaavasta järjestelmästä. Komissio pyrkii esittämään analyysin myös jäsenvaltioiden toimittamista vuosikertomuksen tähän osaan liittyvistä numerotiedoista.

Tämän kertomuksen vuotuisuus ja sen horisontaalinen ja monialainen luonne vaikeuttavat perinpohjaisen arvion tekemistä kaikista jäsenvaltioiden toimiin yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi liittyvistä näkökohdista [74]. Siksi komissio on kaavaillut vaihtavansa tulevaisuudessa kohdennetumpaan ja monivuotiseen lähestymistapaan.

[74] Parlamentti on kahteen otteeseen korostanut, että uusien kansallisten toimenpiteiden luetteloon olisi liitettävä komission analyysi, jossa osoitettaisiin yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi toteutettujen toimenpiteiden mahdollisia heikkouksia (13. maaliskuuta 2003 annettu Euroopan parlamentin päätöslauselma: Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - vuosikertomus 2001; 29. marraskuuta 2001 annettu Euroopan parlamentin päätöslauselma: Komission vuosikertomus 2000 yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta ja komission tiedonanto: Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen - Petostentorjunta - Toimintasuunnitelma 2001-2003).

6. EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan täytäntöönpano - lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten keskeinen kehitys

Jäsenvaltioiden vastauksissa "280 artiklaa koskevaan kyselyyn" vuonna 2002 ilmoitettujen perustamissopimuksen 280 artiklan täytäntöönpanoa koskevien uusien toimenpiteiden joukossa on monenlaisia toimia: uusia lainsäädäntötoimia, institutionaalisella tasolla tehtyjä muutoksia, taloudellisten etujen suojaamista koskevan EU-lainsäädännön tulkintaohjeita tai uusien tietoteknisten laitteiden käyttöönottoon liittyviä hankkeita.

On selvää, etteivät kaikki nämä toimenpiteet vaikuta samalla tavoin yhteisön taloudellisten etujen suojan paranemiseen jäsenvaltioissa.

Jäsenvaltioiden ilmoittamista merkityksellisimmistä tapahtumista esitetään jäljempänä yhteenvedot toiminta-aloittain (omat varat, maatalousmenot, rakennetoimet). Kyseessä ei ole kattava selvitys, vaan tarkoituksena on antaa ainoastaan joitakin valaisevia esimerkkejä vuoden 2002 aikana tapahtuneesta kehityksestä.

Tämän kertomuksen liitteenä on täydellinen luettelo kaikista jäsenvaltioiden perustamissopimuksen 280 artiklan täytäntöönpanemiseksi toteuttamista uusista toimenpiteistä (taulukot 1.1, 1.2 ja 1.3).

Kuten monet kyselyyn vastanneista jäsenvaltioista korostivat, siitä, että vuonna 2002 toteutettiin vähän tai ei lainkaan uusia toimenpiteitä, ei pidä vetää mitään yleisiä johtopäätöksiä yhteisön taloudellisten etujen suojan tasosta kyseisessä jäsenvaltiossa. Uusien toimenpiteiden puuttuminen saattaa päinvastoin tarkoittaa, että edellisinä vuosina on tehty sitäkin ahkerampaa lainsäädäntätyötä.

6.1. Omat varat

Taulukossa 1.1 esitetään tiedot omia varoja koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten uudesta kehityksestä kussakin jäsenvaltiossa vuonna 2002.

Tullialalla tapahtuneen kehityksen kohokohtiin kuuluu Tanskassa annettu uusi tullilaki, jonka nojalla tulli- ja veroviranomaiset voivat takavarikoida kaikki 15 000:ta euroa suuremmat rahasummat.

Ranskan rikoslain 28 :n 1 momenttia, jolla tietyt tullivirkailijat valtuutetaan tekemään rikostutkimuksia muun muassa yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten selvittämiseksi, on sovellettu joulukuusta 2001 alkaen. Siihen lisättiin vuonna 2002 uusia säännöksiä autonomisen yksikön perustamisesta näille virkailijoille. Näin oikeusviranomaiset saavat käyttöönsä lisää resursseja talous- ja rahoitusrikosten käsittelyyn.

Italiassa otettiin tullilaitoksen kiertokirjeellä käyttöön uusia tietojenkäsittelyjärjestelmiä omien varojen erillistä kirjanpitoa varten.

Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset kertoivat tullihallintonsa osallistuvan yhdessä muiden jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa aktiivisesti työryhmään, joka valmistelee Maailman tullijärjestön puitteissa toteutettavaa keskinäisen avunannon hanketta. Tavoitteena on nykyaikaistaa ja tarkistaa keskinäisestä avunannosta tehtyä monenvälistä Nairobin yleissopimusta. Uudessa yleissopimusehdotuksessa autetaan kansainvälisiä tulliviranomaisia tehostamaan tarkastuksia, ja se vaikuttaa myönteisesti verovalvontaan ja petostentorjuntaan EU:n ja kolmansien maiden välisessä kaupassa.

Belgiassa annettiin uutta konkurssilainsäädäntöä. Sillä voidaan estää peiteyritysten käyttö, ja samalla se helpottaa tulo- ja menolaskelmien laatimista, konkurssin syiden ja olosuhteiden selvittämistä sekä vakavaan ja järjestelmälliseen veropetokseen syyllistyneiden hallintoviranomaisten tosiasiallisen tai oikeudellisen vastuun määrittelyä.

Irlannin viranomaiset ilmoittivat hyväksyneensä maaliskuussa 2002 CIS- tullitietojärjestelmää koskevan yleissopimuksen ja Napoli II -yleissopimuksen sekä niihin liittyviä asiakirjoja. Tämä mahdollisti CIS-yleissopimuksen väliaikaisen soveltamisen 1. kesäkuuta 2002 lähtien.

6.2. Maatalousmenot

Maatalousmenojen alalla tapahtui paljon kehitystä vuonna 2002.

Itävallan viranomaiset selittivät, että maksajavirastojen määrää vähennettiin vuonna 2002 kolmesta kahteen siirtämällä 16. lokakuuta alkaen maaseudun kehittämisestä vastaavan maksajaviraston (maatalousministeriön) tehtävät Agrarmarkt Austrialle (AMA). Muutoksen tavoitteena oli keskittää rahavirtoja, hallinnollisia menettelyjä ja ilmoitusjärjestelmiä, standardoida ja yhtenäistää tilintarkastusjärjestelmää, parantaa teknistä tukea, toiminnan tehokkuutta ja varojen takaisinperintää sekä keskittää ja standardoida tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn varmentamista maksajaviraston toimesta.

Kreikassa vahvistettiin maaseudun kehittämistä koskevien toimenpiteiden valvonta- ja seuraamusjärjestelyjä. Ministeriön määräyksen mukaan yhteisön säännösten ja kansallisten säännösten rikkomisesta seuraa yhteisön rahoitusosuuteen tai sen osaan kohdistuva rahoitusoikaisu ja sen kanssa samanaikaisesti aloitettava perusteettomasti maksettujen summien perintämenettely ja jopa kyseisen organisaation sulkeminen kokonaan pois tuen piiristä, mikäli sääntöjenvastaisuudet osoittautuvat vakaviksi.

Muista kiinnostavista ja laaja-alaisesti vaikuttavista toimenpiteistä voidaan mainita tarkastusten ja seuraamusten koordinoinnista yhteisen maatalouspolitiikan alalla vastaavan organisaation vahvistaminen Espanjassa sekä asetuksen (ETY) N:o 4045/89 puitteissa käyttöön otetut seuraamusmenettelyt Italiassa.

Jäsenvaltioiden omien varojen alalla toteuttamat uudet toimenpiteet luetellaan tyhjentävästi tämän vuosikertomuksen liitteessä (taulukko 1.2). Komissio aikoo seurata niiden käytännön soveltamista.

6.3. Rakennetoimet

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 10/2001 [75] tuotiin esille joitakin heikkouksia jäsenvaltioiden paljastamis-, tiedonanto- ja seurantajärjestelmissä rakennerahastojen alalla. Erityiskertomuksen perusteella jäsenvaltiot hyväksyivät vuonna 2002 joitakin rakennerahastoja koskevia uusia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joita on syytä tarkastella lähemmin.

[75] Erityiskertomus nro 10/2001 rakennerahastojen varainhoidon valvonnasta - komission asetukset (EY) N:o 2064/97 ja (EY) N:o 1681/94 (EYVL C 314, 8.11.2001).

Vuoden 2002 keskeisestä kehityksestä voidaan mainita Alankomaissa voimaan saatetut kaksi lakia, joilla on merkittävä vaikutus yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen. Yhteisön tukien valvontaa koskevassa laissa säännellään perintäoikeuden ja nimitysvaltuuksien lisäksi tiedonsaantioikeudesta. Lakia sovelletaan nimenomaan rakennerahastoihin. Alankomaiden parlamentille on määrä esittää syksyllä 2003 selvitys EU-tukien jakamisesta touko- ja joulukuun 2002 välisellä kaudella. Tätä varten lakisääteiset hajautetut hallintoelimet toimittavat päättäjille tietoja vastaanottamistaan EU-tuista. Toisella, kirjanpitolain muuttamisesta kahdeksannen kerran annetulla lailla Alankomaiden tilintarkastustuomioistuimelle annetaan valtuudet valvoa EU-tukien käyttöä aina lopullisiin tuensaajiin asti. [76]

[76] Tarkempia tietoja TES-laista sekä kirjanpitolain muuttamisesta kahdeksannen kerran annetusta laista löytyy Alankomaiden EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan soveltamista koskevaa vuosikertomusta 2000 ja 2001 varten toimittamasta muistiosta.

Suomessa tarkistettiin ja uudistettiin aluekehityslakia. Entiseen tapaan uusi laki sisältää säännökset varojen myöntämisestä, tukien maksatuksesta, seurannasta ja valvonnasta, väärinkäytöksistä määrättävistä seuraamuksista sekä perintäperusteista. Ahvenanmaan maakunta antoi taloudellisten etujen suojaamisesta uuden lain, jolla julkisten varojen väärinkäyttö tehdään rangaistavaksi riippumatta siitä, mistä varat ovat peräisin (maakunnalta, valtiolta tai yhteisöltä).

Kreikan viranomaiset ilmoittivat toteuttavansa yhteisön ohjelmista perusteettomasti tai lainvastaisesti maksettujen tukien perintämenettelyn laajahkon tarkistuksen, joka saatiin käyntiin vuonna 2002. Tarkistuksen tavoitteena on ottaa käyttöön kansallinen järjestelmä rahoitusoikaisujen tekemiseksi komission asetuksen (EY) N:o 438/2001 mukaisesti.

Portugalissa annettiin asetus, jonka nojalla koheesiorahastoon sovelletaan yhteisön kolmannen tukikehyksen erottamattomana osana samoja varainhoidon valvontaa koskevia sääntöjä kuin rakennerahastoihinkin. Koska koheesiorahastosta myönnetään Portugalille tuntuvia rahasummia, Portugalin viranomaisten mukaan toimintakehyksen ja sen valvonnasta vastaavien yksiköiden määrittely lainsäädännössä on tärkeä lisävaihe yhteisöjen taloudellisia etuja suojaavien perustoimenpiteiden täytäntöönpanossa.

Myös Yhdistyneessä kuningaskunnassa vahvistettiin hankkeiden valvonta- ja tarkastusmenettelyjä erityisesti Euroopan sosiaalirahastosta maksettavien menojen osalta.

Jäsenvaltioiden toteuttamat uudet toimenpiteet 280 artiklan soveltamiseksi rakennerahastojen alalla luetellaan kokonaisuudessaan tämän vuosikertomuksen liitteessä (taulukko 1.3).

7. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen täytäntöönpanoa koskevat säädökset

Vuonna 2002 loputkin jäsenvaltiot ratifioivat yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen [77], sen lahjuksen antamisen ja ottamisen määritelmät sisältävän ensimmäisen pöytäkirjan [78] sekä 29. marraskuuta 1996 tehdyn pöytäkirjan, joka koskee yleissopimuksen tulkintaa yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisuilla [79]. Ratifioinnin ansiosta nämä kolme "3. pilarin" säädöstä voitiin saattaa voimaan 17. lokakuuta 2002.

[77] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty yleissopimus yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta, allekirjoitettu Brysselissä 26.7.1995 (EYVL C 316, 27.11.1995). Belgian ilmoitus yleissopimuksen ratifioimisesta saapui 12.3.2002, Irlannin 3.6.2002 ja Italian 19.7.2002. Belgian viranomaiset täsmentävät, että 17. helmikuuta 2002 annettu laki yleissopimuksen ja sen kolmen pöytäkirjan hyväksymisestä julkaistiin Belgian Virallisessa lehdessä (Moniteur belge) 15. toukokuuta 2002, ja se on jo tullut voimaan.

[78] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvä pöytäkirja, allekirjoitettu Dublinissa 27.9.1996 (EYVL C 313, 23.10.1996). Belgian ilmoitus pöytäkirjan ratifioimisesta saapui 12.3.2002, Irlannin 3.6.2002, Italian 19.7.2002 ja Alankomaiden 28.3.2002.

[79] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklaan perustuva pöytäkirja, joka koskee Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen tulkintaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen antamilla ennakkoratkaisuilla, allekirjoitettu Brysselissä 29.11.1996 (EYVL C 151, 20.5.1997). Belgian ilmoitus pöytäkirjan ratifioimisesta saapui 12.3.2002, Irlannin 3.6.2002 ja Italian 19.7.2002.

Jäsenvaltiot ovat tästedes velvollisia sisällyttämään rikoslainsäädäntöönsä yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien petosten sekä lahjuksen antamisen ja ottamisen yhdenmukaistetut määritelmät ja rangaistukset. Tämän lisäksi on vahvistettu jäsenvaltioiden välistä rikosoikeudellista yhteistyötä toimivaltuuksien, keskinäisen oikeusavun, rikoksentekijöiden luovuttamisen sekä syytetoimien keskittämisen osalta.

Sen sijaan 19. kesäkuuta 1997 tehty toinen pöytäkirja [80], jossa annetaan määräyksiä rahanpesusta, oikeushenkilöiden vastuusta, rikoksentekovälineiden ja rikoksen tuottaman hyödyn tuomitsemisesta menetetyiksi sekä vertikaalisesta yhteistyöstä komission (OLAF) kanssa, odottaa yhä Italian, Luxemburgin ja Itävallan ratifioimista. [81]

[80] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvä toinen pöytäkirja - Yhteinen lausuma 13 artiklan 2 kohdasta - Komission julistus 7 artiklasta - EYVL C 221, 19.7.1997.

[81] Saksa ja Suomi ratifioivat sen vuonna 2003.

Liitteenä olevassa taulukossa 2.1 esitetään yksityiskohtaiset tiedot toisen pöytäkirjan ratifioinnin edistymisestä. Siinä ilmoitetaan päivämäärät, jolloin kukin jäsenvaltio on ilmoittanut pöytäkirjan ratifioinnista neuvostolle.

Taulukossa 2.2 selvitetään kaikkien neljän sopimusasiakirjan täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Siinä luetellaan vuonna 2002 valmiiksi saadut työvaiheet vuoden 1995 yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen täytäntöönpanemiseksi ja mainitaan siinä mahdollisesti ilmenneet vaikeudet sekä ne alueet tai sopimusmääräykset, joista ei vielä ole annettu kansallisia säännöksiä.

Yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen täytäntöönpanossa tapahtui edistystä etenkin Saksassa, Alankomaissa, Portugalissa ja Suomessa.

Muut jäsenvaltiot ilmoittivat saaneensa näiden säädösten täytäntöönpanon suurelta osin päätökseen jo ennen vuotta 2002.

8. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta vastaavien yksiköiden organisointi

Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan, sillä jäsenvaltiot hallinnoivat 80:tä prosenttia yhteisön menoista ja huolehtivat kokonaan perinteisten omien varojen keruusta. Alakohtaisissa asetuksissa säädettyihin tarkastuksiin osallistuu monia eri toimijoita ja viranomaisia kansallisen hallinnon eri tasoilta (maksajavirastoja, hallintoviranomaisia, keskushallinnon yksiköitä, hajautettuja yksiköitä ja paikallisyhteisöjen yksiköitä).

Nämä tarkastukset yhdessä muodostavat yhteisön taloudellisia etuja suojaavan järjestelmän. Jäsenvaltioiden toimenpiteiden on oltava yhtä tehokkaita kuin niiden omien taloudellisten etujensa suojaamiseksi toteuttamat toimet.

Tarkastuksiin kuuluvat sekä alakohtaisiin asetuksiin perustuva niin kutsuttu sääntöjenmukaisuuden valvonta että petosten torjumiseksi tehdyt kohdennetut tarkastukset, kuten EY:n perustamissopimuksen 280 artiklassa määrätään.

Sääntöjenmukaisuuden valvonnalla tarkoitetaan lähinnä "ensimmäisen tason tarkastuksiksi" tai "ennakkotarkastuksiksi" kutsuttuja asiakirjojen tarkastuksia, joilla varmistetaan, että asetuksissa säädettyjä rahoituksen tai etuuksien myöntämistä koskevia menettelyjä ja perusteita on noudatettu.

Sääntöjenmukaisuuden valvontaan sisältyvät myös (esimerkiksi varojen maksatuksen jälkeen tapahtuvat) jälkitarkastukset, joiden tavoitteena on varmistaa, että suoritukset ja rahoitetut hankkeet ovat todella toteutuneet ja että valvontajärjestelmä on luotettava. Nämä tarkastukset perustuvat usein riskianalyysiin, kuten useissa yhteisön alakohtaisissa asetuksissa edellytetään [82].

[82] Ks. esim. komission asetus (EY) N:o 3122/94, annettu 20 päivänä joulukuuta 1994, vientitukea saavia maataloustuotteita koskevan riskinarvioinnin perusteista (EYVL L 330/31, 21.12.1994); komission asetus (EY) N:o 2064/97, annettu 15 päivänä lokakuuta 1997, yksityiskohtaisista järjestelyistä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 soveltamiseksi jäsenvaltioiden suorittaman rakennerahastojen yhteisrahoittamien toimien varainhoidon valvonnan osalta (EYVL L 290/1, 23.10.1997).

Lisäksi jäsenvaltioiden velvollisuutena on toteuttaa tarkemmin kohdennettuja toimia petosten torjumiseksi. Näitä tarkastuksia (petostutkimuksia) tehdään silloin, kun viranomaiset (jäsenvaltion mukaan joko tulli, poliisi, veroviranomaiset tai myöhemmässä vaiheessa oikeusviranomaiset) epäilevät petosta.

Vain jäsenvaltioilla on valtuudet organisoida näitä tehtäviä, ja tätä kertomusta varten niitä pyydettiin erittelemään tarkastustoimintansa toiminnallisesti edellä esitellyn luokituksen mukaisesti. Erittelyn lähtökohtana käytetään pikemminkin tarkastuksen kohteena olevaa alaa kuin sitä organisaatioyksikköä, jonka alaisena kyseinen henkilöstö työskentelee.

Liitteessä olevissa taulukoissa 3.1, 3.2 ja 3.3 esitetään jäsenvaltioiden arviot kuhunkin tarkastuslajiin (ennakkotarkastukset, jälkitarkastukset ja petostutkinnat) vuonna 2002 käytetyn henkilöstön määrästä kyseisillä kolmella alalla (perinteiset omat varat, maatalousmenot ja rakennetoimet). Tarvittavat tietolajit ja tarkastuskäsitteet on täsmennetty mahdollisimman tarkasti vertailukelpoisten lukujen saamiseksi. Kunkin taulukon kahdessa viimeisessä sarakkeessa jäsenvaltioiden tarkastushenkilöstön määrä on suhteutettu tarkastettujen menojen tai varojen määrään. Näiden tietojen avulla jäsenvaltiot voivat muodostaa yleiskäsityksen siitä, missä määrin perustamissopimuksen 280 artiklassa tarkoitettujen yhtäläisyyden, tehokkuuden ja rinnastamisen periaatteiden soveltamisessa on edistytty.

Koska arvioiden perustana on saatettu käyttää hyvinkin poikkeavia tulkintoja tarkastusten ja virkailijoiden määritelmistä, lukuja on syytä tulkita varovasti, ja niitä olisi pidettävä ainoastaan suuntaa-antavina. Tarkoituksena on lähinnä määritellä joitakin päälinjoja, joita on määrä tarkentaa jäsenvaltioiden kanssa käytävän rakenteellisen vuoropuhelun kuluessa.

Taulukoista käy ilmi, että kaikissa jäsenvaltioissa ja kaikilla kolmella alalla suurin osa henkilöresursseista keskitettiin vuonna 2002 ennakkotarkastuksiin (ennakkotarkastukset 81 %, jälkitarkastukset 11 % ja petostutkinnat 8 % henkilöstöstä).

Tämä viittaa siihen, että yleinen painopiste on ennakkoseurannassa ja ennakkotarkastuksissa, joita on käytetty tulopuolella tulli-ilmoitusten ja menopuolella rahoituspyyntöjen todentamisessa.

Määrärahojen käyttöön tai hankkeiden toteuttamiseen kohdistuvat tarkastukset (taannehtivat tarkastukset tai jälkitarkastukset) vaativat yleensä määrällisesti vähemmän varoja, koska apuna käytetään ohjelmia, otantatekniikkaa tai riskien kohdentamista.

Petostarkastusten henkilöresursseja tarkasteltaessa on otettava huomioon, että petostarkastajien toimintakenttä ulottuu usein monille eri aloille (näin on esimerkiksi Kreikan talousrikosyksikön tapauksessa) ja että tietyt jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet lukuihinsa myös ne tarkastajat, joilla on rikostutkintavaltuuksia.

Kaiken kaikkiaan jäsenvaltiot käyttivät enemmän henkilöstöä perinteisten omien varojen (50 467 työntekijää) kuin kahden muun alan (maatalousmenot 16 240 ja rakennetoimet 6 769 työntekijää) tarkastuksiin.

Tarkastajakohtaisesti laskettuna tarkastettava määrä oli suurin rakennerahastojen alalla (3,10 miljoonaa euroa tarkastajaa kohti; maatalousmenojen alalla vastaava määrä oli 2,56 miljoonaa euroa ja omien varojen alalla 0,29 miljoonaa euroa) [83]. Tulos näyttäisi vahvistavan vuosina 1995 ja 1998 perustamissopimuksen 209 a artiklan (josta Amsterdamin sopimuksen jälkeen on tullut 280 artikla) täytäntöönpanosta laaditussa vertailuanalyysissä tehtyjä päätelmiä. [84]

[83] Luvut perustuvat jäsenvaltioiden talousarvioihin suoritettuihin maksuihin ja operationaalisiin menoihin vuonna 2001.

[84] Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen - Vertailututkimus jäsenvaltioiden selvityksistä, jotka koskevat yhteisön varojen tuhlausta ja väärinkäytöksiä vastaan toteutettuja kansallisia toimenpiteitä (KOM(95) 556 lopullinen). Lisätietoja tarkastuksista ja hallinnollisista seuraamuksista, komission valmisteluasiakirja (1998).

Lukuja tarkastellaan jäljempänä budjettialoittain.

Vaikka näiden lukujen avulla voidaan erottaa vaihteluja eri jäsenvaltioiden tarkastustavoissa, tarkastelu on kuitenkin vielä kaukana varsinaisesta laatuarvioinnista, joka vaatisi kunkin jäsenvaltion käyttämien tarkastusvälineiden ja -menetelmien perinpohjaista tarkastelua.

8.1. Perinteiset omat varat

Perinteisten omien varojen alalla:

- ennakkotarkastuksilla tarkoitetaan yhteisön tullikoodeksin 4 artiklan 13 kohdassa säädettyä valvontaa sekä sen 4 artiklan 14 kohdassa säädettyjä asiakirjatarkastuksia ja tunnistustarkastuksia 68 artiklassa tarkoitetuille tavaroille, maataloustuotteiden vientitukien tarkastuksia lukuun ottamatta,

- jälkitarkastuksilla tarkoitetaan yhteisön tullikoodeksin 78 artiklan 4 artiklan 14 kohdassa säädettyjä tarkastuksia,

- petostutkimuksilla tarkoitetaan epäiltyjen sääntöjenvastaisuuksien tutkintaa, tarvittaessa tutkintayksiköiden ja syyttäjäviranomaisten tutkimukset mukaan luettuina.

Perinteisten omien varojen alalla ennakkotarkastukset näyttävät useimmissa jäsenvaltioissa työllistävän eniten henkilöstöä (kaikki jäsenvaltiot yhteenlaskettuina ennakkotarkastukset 80,4 %, jälkitarkastukset 9,8 % ja petostutkinta 9,8 % henkilöstöstä). Jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin havaittavissa niukalti yhtäläisyyksiä henkilöstön jakautumisessa kolmen tarkastuslajin (ennakko-, jälki- ja petostarkastukset) kesken.

Kuten liitteenä olevassa taulukossa 3.1. osoitetaan, kaksi jäsenvaltiota (Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta) käytti jälkitarkastuksiin enemmän henkilöstöä kuin ennakkotarkastuksiin.

Yksi jäsenvaltio (Espanja) käytti petostutkimuksiin enemmän henkilöresursseja (43,4 %) kuin kahteen muuhun tarkastuslajiin yhteensä.

Tietojen perusteella näyttäisi siltä, että jäsenvaltiot noudattavat kukin eri tarkastusstrategiaa, joka yleensä painottuu yhteen näistä kolmesta tarkastusmenetelmästä.

On kuitenkin huomattava, että tietyillä jäsenvaltioilla oli vaikeuksia jaotella tehtäviä tarkastuslajeittain ja että muutamat niistä korostivat tarkastajiensa tehtäväkentän kattavan useita aloja, mikä vaikeuttaa tarkempien erittelyjen esittämistä varsinkin tarkastettavista rahamääristä tarkastajaa kohti.

Rahamäärät vaihtelivat 0,05 ja 2,51 miljoonan euron välillä. Kaikkien jäsenvaltioiden yhteenlaskettu tarkastettava määrä oli noin 0,29 miljoonaa euroa tarkastajaa kohti. Tanskan ja vähemmässä määrin myös Belgian sekä Yhdistyneen kuningaskunnan luvut olivat selvästi muita korkeammat.

Jäsenvaltioiden toimintakertomuksissa asetuksen (EY) N:o 1150/2000 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti toimitetut lisätiedot

Asetuksen (EY) N:o 1150/2000 [85] 17 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava vuosittain tiedot myös tullihenkilöstönsä määrästä.

[85] Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1150/2000, annettu 22 päivänä toukokuuta 2000, yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 94/728/EY, Euratom soveltamisesta (EYVL L 130, 31.5.2000).

Jäsenvaltioiden antamilla toimintakertomuksilla voidaan täydentää tietoja, joita ne ovat toimittaneet vastauksissaan 280 artiklaa koskevaan kyselyyn. Absoluuttisesti tarkastellen 280 artiklaa koskevaan kyselyyn lähetetyissä vastauksissa esitetyt luvut olivat pienempiä kuin ne, joita jäsenvaltiot toimittivat asetuksen (EY) N:o 1150/2000 nojalla. Ero johtuu yksinkertaisesti siitä, että 280 artiklaa koskeva kysely kohdistuu tarkkaan rajatuille tarkastusaloille, kun taas yhteenvetoraporteissa esitellään yleisluontoisia tietoja. [86]

[86] Asetuksen (EY) N:o 1150/2000 mukaisesti toimitettavat tiedot koskevat erityisesti 280 artiklaa koskevan kyselylomakkeen kohdassa "maatalousmenot" mainittujen maataloustuotteiden vientitukien tarkastuksia. Lisäksi 280 artiklaa koskeva kysely rajoittuu pelkästään tarkastushenkilöstöön.

Vuoden 2002 yhteenvetoraporttien [87] mukaan tullialalla työskenteli yhteensä 89 566 henkilöä. Tullihenkilöstön kokonaismäärä on siis laskenut 2 prosenttia vuoteen 2001 verrattuna; sen havaittiin pienentyneen lähes kaikkialla Kreikkaa, Espanjaa, Luxemburgia, Suomea ja Ruotsia lukuun ottamatta.

[87] Koska Portugalilta ei saatu vastausta, komissio käytti perusteena vuonna 2001 toimitettuja tietoja.

Asetuksen (EY) N:o 1150/2000 mukaisten toimintakertomusten perusteella jälkitarkastustehtävissä toimi kaikkiaan 14 184 tarkastajaa vuonna 2002. Määrä on kasvanut 9 prosenttia vuoteen 2001 verrattuna. Kasvu ei ole ollut missään kovin merkittävää lukuun ottamatta kahta jäsenvaltiota. Toinen niistä oli Irlanti, jossa tarkastajien määrä kasvoi 43 työntekijästä 99:ään vuosina 2001-2002 [88]. Toinen oli Yhdistynyt kuningaskunta, jonka luku (919 tarkastajaa) oli selvästi edellisvuotta suurempi (101 tarkastajaa); tämä johtuu tullilaitoksen ja verohallinnon uudelleenorganisoinnista.

[88] Tullauksen jälkeisiä tarkastuksia suorittavan henkilöstön määrä on todellisuudessa pysynyt samana kuin vuonna 2001. Näennäinen kasvu vuoteen 2001 verrattuna johtuu siitä, että mukaan on laskettu myös varastotarkastuksia ym. suorittavaa henkilöstöä, jota ei aikaisemmin ole sisällytetty lukuihin.

Asetuksen 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti toimitetut tiedot antavat hyvän yleiskuvan tullin toiminnasta myös hyväksyttyjen tulli-ilmoitusten ja jälkitarkastettujen tulli-ilmoitusten määrillä mitattuna. Hyväksyttyjen tulli-ilmoitusten kokonaismäärä ja tarkastettujen tulli-ilmoitusten kokonaismäärä kasvoivat. Nämä luvut ovat kohonneet jatkuvasti vuodesta 1999 lähtien. Jäsenvaltiot hyväksyivät kaikkiaan 114 741 680 tulli-ilmoitusta vuonna 2002, mikä on 5,85 prosenttia enemmän kuin vuonna 2001. Lisäksi jäsenvaltioiden tulliviranomaiset tarkastivat 7 943 620 ilmoitusta vuonna 2002, mikä merkitsee 2,4 prosentin kasvua vuoteen 2001 verrattuna. Muutamat jäsenvaltiot ilmoittivat tarkastettujen tulli-ilmoitusten prosenttiosuuden laskeneen merkittävästi, kun taas hyväksyttyjen tulli-ilmoitusten määrä oli noussut. Asiasta on määrä pyytää tarkempia tietoja omia varoja käsittelevässä neuvoa-antavassa komiteassa.

8.2. Maatalousala

Maatalousalalla jäsenvaltioissa tehdyillä:

- ennakkotarkastuksilla tarkoitetaan tarkastuskäyntejä sekä tullin ja maksajavirastojen suorittamia maksuhakemusten tarkastuksia; niihin sisältyvät vientitukien tarkastukset, sisämarkkinatukien tarkastukset sekä sellaisiin interventiotoimenpiteisiin liittyvät tarkastukset, joiden tarkoituksena on säädellä maatalousmarkkinoita,

- jälkitarkastuksilla tarkoitetaan asetuksessa (ETY) N:o 4045/89 säädettyjä tarkastuskäyntejä sekä yritystarkastuksia,

- petostutkimuksilla tarkoitetaan epäiltyjen sääntöjenvastaisuuksien tutkintaa.

Myös tällä alalla ennakkotarkastuksiin käytetty henkilöstömäärä oli vuonna 2002 paljon suurempi kuin kahteen muuhun tarkastuslajiin käytetty määrä (kaikki jäsenvaltiot yhteenlaskettuina ennakkotarkastusten osuus oli 88 %, jälkitarkastusten 7,5 % ja petostutkimukset 4,5 % henkilöstöstä), mutta jäsenvaltioiden käytännöt vaikuttivat keskenään yhdenmukaisemmilta, mikä voi osittain johtua säännöksissä asetettujen velvoitteiden luonteesta.

Ennakko- ja etenkin jälkitarkastusten osalta lainsäädännössä on määritelty tarkat valvontavelvoitteet ja riskianalyysimenetelmät (esimerkiksi vähintään 5 prosenttia asetuksissa (ETY) N:o 4045/89 ja 386/90 tarkoitetuista menoista on tarkastettava). Tämä näyttäisi vahvistavan 209 a artiklan täytäntöönpanosta tehdyn vertailuanalyysin [89] tuloksen, jonka mukaan jäsenvaltioiden valvontajärjestelmien yhdenmukaisuus vaikuttaa olevan yhteydessä yhteisten hallinnointi-, valvonta- ja seuraamussääntöjen määrittelyyn.

[89] Ks. yleisesittely kohdassa 3.

Kuten liitteenä olevasta taulukosta 3.2 ilmenee, suurimmassa osassa jäsenvaltioita petostutkimukset työllistivät vähiten (kymmenessä jäsenvaltiossa alle 10 %) henkilöstöä kyseisistä kolmesta tarkastuslajista. Poikkeuksen muodostivat Italia (28,9 %), Itävalta (12,1 %) ja Suomi (19,3 %). Yksi jäsenvaltioista ei kyennyt erittelemään henkilöstömääriään tarkastuslajeittain ja huomautti, että petosepäilyjen ilmoittaminen viralliselle syyttäjälle on pakollista.

Näiden lukujen perusteella voidaan päätellä, että niin maatalousmenojen kuin omien varojenkin alalla yhteisöjen taloudelliset edut on pyritty suojaamaan pääasiassa ennakkotarkastuksilla. Lisäksi maatalousmenojen tarkastusyksiköt suojaavat Euroopan unionin taloudellisia etuja tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä jäsenvaltioissa sovelletuille hallinta- ja valvontajärjestelmille tekemillään jälkitarkastuksilla.

8.3. Rakennetoimet

Rakennetoimien alalla:

- ennakkotarkastuksilla tarkoitetaan eri tasoilla (hallintoviranomaiset, maksajavirastot, valtuutetut viranomaiset, välittäjäviranomaiset, lopulliset tuensaajat) tehtyjä hankkeiden tai toimien tarkastuksia ja todentamisia, joilla valvotaan tukihakemusten oikeellisuutta, asianmukaisuutta ja tukikelpoisuutta, [90]

[90] Ks. liite kertomuksen osaan II, 3.3 kohta.

- jälkitarkastuksilla tarkoitetaan hallinto- ja maksajavirastojen riippumattoman henkilöstön paikalla tekemiä todentamisia ja tarkastuksia, [91]

[91] Ks. liite kertomuksen osaan II, 3.3 kohta.

- petostutkimuksilla tarkoitetaan epäiltyjen sääntöjenvastaisuuksien tutkintaa.

Rakennetoimien ennakkotarkastuksiin käytettiin jäsenvaltioissa eniten tarkastushenkilöstöä (68 %). Erot jälkitarkastuksiin verrattuna (27,9 %) olivat kuitenkin lievempiä kuin muilla aloilla. Tämä tulos tukee perustamissopimuksen 209 a artiklan täytäntöönpanoa koskevassa vertailuanalyysissä tehtyä päätelmää, jonka mukaan rakennetoimien alalla jäsenvaltioiden käsitys "tarkastuksista" vastasi lähinnä ulkoisen tarkastuksen määritelmää.

Liitteenä olevasta taulukosta 3.3 käy ilmi, että vuonna 2002 kolme jäsenvaltiota (Kreikka, Espanja ja Portugali) käytti jälkitarkastuksiin enemmän henkilöstöä kuin ennakkotarkastuksiin.

Petostutkimuksiin käytettiin melko vähän henkilöresursseja (4,1 %). Kolme jäsenvaltiota ilmoitti sisällyttäneensä petostutkimukset kahden muun tarkastuslajin lukuihin.

Kaiken kaikkiaan jäsenvaltiot käyttivät rakennetoimien alalla (6 769) kaikissa tarkastuslajeissa melko vähän henkilöstöä omien varojen (50 467) ja maatalousmenojen (16 240) tarkastushenkilöstön kokonaismääriin verrattuna.

Tämä ei voi selittyä tarkastettavalla budjettiosuudella, koska tarkastusaste eli tarkastettu budjettiosuus tarkastajaa kohti oli rakennetoimissa korkeampi kuin muilla aloilla.

Selitystä voitaisiin etsiä valvottavien menojen luonteesta (hankkeet ovat suurehkoja maatalousmenoihin verrattuna), joka edellyttää erilaista tarkastusstrategiaa, sekä jäsenvaltioiden mahdollisista vaikeuksista tarkkojen henkilöstölukujen hankkimisessa kansallisen hallinnon eri tasoilla työskentelevistä virastoista, joiden toiminta on voimakkaasti hajautettua tällä alalla.

Tätä selitystä näyttäisi tukevan petostutkimuksista tällä alalla vastaavien tarkastajien, myös syyttäjäviranomaisten, määrää koskevaan kysymykseen saatujen vastausten vähäisyys, sillä vain seitsemän jäsenvaltiota pystyi toimittamaan pyydetyt tiedot.

Tarkastettava määrä tarkastajaa kohti asettui useimmissa jäsenvaltioissa melko lähelle keskiarvoa 3,10 (kaikkien jäsenvaltioiden yhteenlaskettu tarkastusaste), lukuun ottamatta Kreikkaa (16,15), Espanjaa (15,00) ja Portugalia (10,88).

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen 10/2001 perusteella riskitasoa on tällä alalla pidettävä erittäin korkeana, kun vielä otetaan huomioon tarkastusvastuun laajempi hajauttaminen jäsenvaltioille vuodesta 2001 lähtien, ja petostentorjunta onkin järjestettävä erityisen tehokkaasti, jotta se mahdollisuuksien mukaan korvaisi ennakkotarkastusten puutteet.

9. Yksiköiden välinen koordinointi jäsenvaltioissa

Petosten ja sääntöjenvastaisuuksien tehokas torjunta edellyttää jäsenvaltioilta tiivistä yhteistyötä yhteisön tulojen ja menojen tarkastuksista vastaavien toimivaltaisten viranomaisten välillä.

Toimittamiensa asiakirjojen perusteella jäsenvaltiot toteuttivat vuonna 2002 tietyissä tapauksissa uusia horisontaalisia toimenpiteitä koordinoinnin ja tietojenvaihdon tehostamiseksi taloudellisten etujen suojaamiseen osallistuvien eri yksiköiden välillä. Esimerkiksi Ruotsi ilmoitti perustaneensa talousrikosviranomaisen alaisuuteen toimikunnan, jonka päätehtävänä on parantaa yhteistyötä yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta suoraan tai välillisesti vastaavien yksiköiden välillä.

Suurin osa jäsenvaltioiden ilmoittamista koordinointi- ja tietojenvaihtojärjestelmistä on kuitenkin alakohtaisia (perinteiset omat varat, maatalousmenot, rakennetoimet).

Liitteenä olevissa taulukoissa 4.1, 4.2 ja 4.3 esitetään alakohtaisesti jäsenvaltioiden vuonna 2002 toteuttamat uudet toimenpiteet tämän koordinoinnin järjestämiseksi.

Toimenpiteitä on toteutettu erityisesti eri virastojen toteuttamien tarkastusten ja tutkimusten koordinoimiseksi (jotta vältetään päällekkäisyydet tai se, että toimenpiteitä jää toteuttamatta), tietojen vaihtamiseksi tarkastuksista ja tutkimuksista vastaavien eri yksiköiden (hallintoviranomaisten, poliisin, tullin, oikeusviranomaisten jne.) välillä sekä petosepäilyjen ilmoittamiseksi hallintovirastoista oikeusviranomaisille.

Osa III - Tilastot ja analyysit

10. Tilanne vuonna 2002

10.1. Johdanto

Yhteisön lainsäädännössä asetetaan jäsenvaltioille ilmoittamisvelvollisuus EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi kaikilla yhteisön toiminta-aloilla [92]. Jäsenvaltiot ovat velvollisia ilmoittamaan komissiolle kaikista yli 4 000 euron (ja omien varojen alalla yli 10 000 euron) summia koskevista sääntöjenvastaisuustapauksista sekä näiden summien perintämenettelyn etenemisvaiheista.

[92] Ks. menojen osalta erityisesti 4. maaliskuuta 1991 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 595/91 3 artiklan 1 kohta (EYVL L 67, 14.3.1997), 11. heinäkuuta 1994 annettu komission asetus (EY) N:o 1681/94 sekä 26. heinäkuuta 1994 annettu komission asetus (EY) N:o 1831/94 (EYVL L 191, 27.7.1994) ja perinteisten omien varojen osalta neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1150/2000 6 artiklan 5 kohta.

Sääntöjenvastaisuudet ja petokset eroavat toisistaan siinä, että petos [93] on teko, joka voidaan luokitella rikolliseksi toiminnaksi vain tuomioistuimessa käydyn rikosoikeudenkäynnin jälkeen. Komissiota pidetäänkin ajan tasalla kaikista sääntöjenvastaisuuksista (joista osa johtaa petosepäilyihin) niin kauan, kunnes oikeudenkäynti on päättynyt. On selvää, että tietojen laatu ja varsinkin jäsenvaltioiden ilmoitusnopeus ja ilmoituksissa annettujen tietojen tarkkuus sekä hajautetun hallinnointijärjestelmän käyttö vaikuttavat niiden sääntöjenvastaisuuksien (ja toisinaan petosten) tilastolliseen kuvaan, joita yhteisön varojen hallinnoinnissa voi ilmetä. On pakko myöntää näiden ongelmien heikentävän ilmoitusjärjestelmän luotettavuutta.

[93] Ks. yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta 26. heinäkuuta 1995 tehdyn yleissopimuksen 1 artiklan määritelmä (EYVL C 316, 27.11.1995). Yleissopimus tuli voimaan 17. lokakuuta 2002.

Kansallisten viranomaisten hallintokäytännöt vaihtelevat edelleen yhdenmukaistamistoimista huolimatta. Jäsenvaltioiden toimittavat luvut ovat usein puutteellisia, ja erityisesti tapausten lukumäärän yhteydessä ei ole mainittu niihin liittyviä rahamääriä eikä sitä, mistä tuotteista on kyse. Ero "petosten" ja muiden sääntöjenvastaisuuksien välillä on häilyvä, mikä johtuu siitä, että jäsenvaltioilla on usein eri käsitys teon "rikosoikeudellisesta riskistä". Tämän seurauksena huomattavassa osassa ilmoituksista on jätetty erittelemättä, onko kyse petoksesta vai pelkästä sääntöjenvastaisuudesta.

Näin ollen tässä selonteossa esitettyihin lukuihin on suhtauduttava erittäin varauksellisesti. Erityisen suuri virhe olisi tehdä niistä suoria johtopäätöksiä jossakin osassa unionia esiintyvien petosten lukumäärästä tai taloudellisten etujen suojaamisesta vastaavien yksiköiden tehokkuudesta. Komissio tekee tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa sääntöjenvastaisuuksien ilmoitusjärjestelmän parantamiseksi ja etenkin "petoksen" ja "sääntöjenvastaisuuden" käsitteiden selkeyttämiseksi. [94] Komissio pyrkii myös nopeuttamaan vanhoihin tapauksiin liittyviä perintämenettelyjä ja selvittämään tietyillä aloilla erääntyneet huomattavat velat (ks. edellä 12.2 kohta).

[94] Komissio on aloittanut jäsenvaltioiden edustajien kanssa vuoropuhelun peruskäsitteiden selkeyttämiseksi ja kaikkien jäsenvaltioiden vakuuttamiseksi siitä, että sääntöjenvastaisuuksien ilmoittaminen ei vaikuta mitenkään rikosoikeudenkäynnin lopputulokseen. Sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamiseen liittyvistä käytännön järjestelyistä on laadittu valmisteluasiakirja. Keskustelut petostentorjunnan neuvoa-antavassa komiteassa (Cocolaf) jatkuvat edelleen.

On myös syytä huomauttaa, ettei ehdokasmaista tulleista ilmoituksista tässä vaiheessa ole tarpeen esittää erillistä selvitystä. Tämä ei yllätä, koska vastuu yhteisön varojen hallinnoinnista siirrettiin vasta äskettäin ehdokasmaille. Komissio aikoo kuitenkin varmistua, että sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamiseen tarvittavat edellytykset täyttyvät ennen liittymistä.

10.2. Jäsenvaltioiden ilmoittamat tapaukset

Vuonna 2002 saatujen ilmoitusten perusteella petosten ja sääntöjenvastaisuuksien lukumäärä näyttää olevan yleisesti kasvussa: vuonna 2001 tapahtuneen laskun jälkeen lukumäärä on jälleen kasvanut perinteisten omien varojen alalla 13,1 prosenttia (ks. liite 1), ja maatalousalalla 36 prosenttia (ks. liite 3); rakennetoimien alalla tapausten lukumäärä on yli nelinkertaistunut, mikä on syy-yhteydessä kauden 1994-1999 ohjelmien päättämiseen (ks. liite 5). Suorien menojen alalla havaittujen tapausten määrä on niin ikään nousussa (+21 prosenttia, ks. liite 6).

Rahamäärät ovat kasvamassa kaikilla muilla aloilla paitsi suorissa menoissa, mikä vahvistaa keskipitkällä aikavälillä vallinneen suuntauksen: kasvu oli perinteisten omien varojen alalla 35,8 prosenttia (ks. liite 1) ja maatalousalalla 41 prosenttia (ks. liite 3). Rakennetoimissa tapausten kokonaisarvo kolminkertaistui, mitä tukee niiden lukumäärän kasvu (ks. liitteet 4 ja 5). Suorien menojen alalla (liite 6) kokonaisarvo on pysynyt vakaana.

On kuitenkin pidettävä mielessä, että petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien taloudellinen vaikutus on vajaat 1 prosenttia kyseisestä talousarviosta lukuun ottamatta rakennetoimia, joihin vaikuttivat edellä mainitut aikatauluun liittyvät syyt.

10.2.1. Perinteiset omat varat (liite 1)

Asetuksen (EY) N:o 1150/2000 6 artiklan 5 kohdan mukaisesti kunkin jäsenvaltion on toimitettava komissiolle OWNRES-järjestelmän kautta kuvaus sellaisista petollisista menettelyistä ja väärinkäytöksistä, jotka koskevat 10 000:ta euroa suurempia maksuja. Näiden tietojen pohjalta komissio voi selvittää petostentorjunnan suuntauksia.

10.2.1.1. Petos- ja sääntöjenvastaisuustapausten lukumäärä

Kaudella 1989-2002 - ja 6.6.2003 saatavilla olleiden tietojen perusteella - OWNRES-järjestelmään on tullut kaikkiaan 30 184 ilmoitusta (16 666 petosilmoitusta ja 13 518 ajantasaistamisilmoitusta).

Pelkästään vuonna 2002 jäsenvaltiot lähettivät 2 119 ilmoitusta, kun niitä edellisenä vuonna oli 1 873. Tapausten lukumäärä siis kasvoi 13,1 prosenttia vuoteen 2001 verrattuna. Tämä merkitsee tiettyä poikkeamaa edellisten vuosien kehityksestä, sillä ilmoitettujen tapausten lukumäärän laskusuuntaus jatkui vuodesta 1997 lähtien aina vuoteen 2001 asti.

Vuoteen 2001 verrattuna tapausten lukumäärä kasvoi erityisen merkittävästi Belgiassa (+63,5 %), Tanskassa (+40,3 %), Kreikassa (+136,4 %), Italiassa (+48,5 %) ja Ruotsissa (+88,9 %). Sen sijaan Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan ilmoitusten lukumäärä laski selvästi (15,6 % ja 35,4 %).

10.2.1.2. Todetut rahamäärät kasvoivat 35,8 prosenttia vuoteen 2001 verrattuna.

Vuoden 2002 ilmoituksissa todettujen maksujen kokonaisarvo on 324 544 459 euroa, mikä tarkoittaa 35,8 prosentin kasvua vuoteen 2001 verrattuna. Tämä vahvistaa vuodesta 1998 lähtien vallinneen todettujen määrien yleisen kasvusuuntauksen, riippumatta vuonna 2000 todetusta erityisen korkeasta rahamäärästä, joka johtui lähinnä Uuden-Seelannin maitotuotteita koskeneesta tapauksesta. Vuonna 2002 takaisin peritty määrä oli 80 562 638 euroa eli 24,82 prosenttia todetusta määrästä, kun se edellisvuonna oli 21,46 prosenttia.

Todettujen rahamäärien kehitystä tarkastelemalla voidaan todeta, että tiettyjen jäsenvaltioiden kohdalla määrät ovat kohonneet tapausten lukumäärän kasvusta tai alenemisesta riippumatta. Vuoteen 2001 verrattuna todettujen määrien kasvu oli erityisen voimakasta Belgiassa (+253,4 %), Saksassa (+324,5 %), Alankomaissa (+465,4 %) ja Irlannissa (+79,4 %). Sen sijaan todetut rahamäärät supistuivat voimakkaasti Suomessa (-75,1 %), Kreikassa (-97,5 %), Italiassa (-56,7 %), Espanjassa (-61,7 %) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (-52,3 %).

Vuonna 2002 lähetettyjen ilmoitusten ja vuoden 2001 tietojen vertailu tarjoaa joitakin selityksiä näille merkittäville vaihteluille. Belgiassa 484 tapauksesta 26 tapausta koski banaanintuontia väärennetyillä AGRIM-tuontiluvilla Yhdysvalloista ja 62 tapausta liittyi savukkeiden salakuljetukseen; on myös pantava merkille piin tuontiin liittyviä polkumyyntitulleja koskeva sääntöjenvastaisuustapaus. Saksan ilmoittaman todetun rahamäärän kasvuun ovat syynä 28 sokeria koskevaa sääntöjenvastaisuustapausta. Kreikassa todettu määrä laski selvästi vuoteen 2001 verrattuna, sillä edellisenä vuonna tämä jäsenvaltio ilmoitti kahdesta naudanlihatapauksesta, joiden arvo oli yhteensä 6,2 miljoonaa euroa.

Suomi ilmoitti vuonna 2001 merkittävästä öljyjohdannaisten tuontiin liittyvästä rahamäärästä; vuonna 2002 ei todettu mainittavia määriä. Irlannissa todetun määrän kasvu johtuu kahdesta tapauksesta, jotka liittyvät 0,622 miljoonan euron arvoiseen autotuontiin Yhdysvalloista. Italia ilmoitti vuonna 2002 yhteensä 100 savukkeiden salakuljetukseen liittyvää tapausta; todettu rahamäärä laski selvästi vuodesta 2001, sillä Italia ilmoitti silloin 22 banaanintuontiin liittyvää sääntöjenvastaisuustapausta, joiden arvo on noin 78,2 miljoonaa euroa. Alankomaissa todettujen määrien kasvuun ovat syynä 19 savukkeiden salakuljetustapausta, joiden arvo on 50,03 miljoonaa euroa.

Espanjassa todettu määrä putosi vuoteen 2001 verrattuna, sillä kyseisenä vuonna tämä jäsenvaltio ilmoitti 12:sta lentokoneisiin liittyvästä sääntöjenvastaisuustapauksesta, joiden arvo oli noin 17,85 miljoonaa euroa. Ruotsissa tapausten lukumäärä kasvoi, mutta niihin liittyvien maksujen määrät pysyivät vaatimattomina. Yhdistyneen kuningaskunnan osalta tapausten lukumäärän ja todetun rahamäärän yleiselle vähenemiselle ei näytä löytyvän mitään selitystä edes verrattaessa vuoden 2001 tietoihin. Tämä saattaa tarkoittaa ilmoitusaktiivisuuden heikkenemistä vuonna 2002; Yhdistyneen kuningaskunnan on esitettävä asiasta tilanneselvitys omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean seuraavassa kokouksessa.

10.2.2. Maatalousmenot (liitteet 2 ja 3)

Jäsenvaltiot ilmoittivat vuonna 2002 kaikkiaan 3 285 asetuksessa (ETY) N:o 595/91 tarkoitettua sääntöjenvastaisuutta, kun niitä vuonna 2001 ilmoitettiin 2 415. Tämä merkitsee yli 36 prosentin kasvua. Vastaava kokonaisarvo vuonna 2002 oli noin 198 miljoonaa euroa ja vuonna 2001 noin 140 miljoonaa euroa, mikä merkitsee yli 41 prosentin kasvua. Tältä alalta ilmoitetut sääntöjenvastaisuudet muodostavat vain noin 0,46 prosenttia maatalousbudjetista. Lisäksi keskimääräinen arvo kutakin sääntöjenvastaisuutta kohti on laskenut vuodesta 1994 lähtien. Liitteessä 2 esitetään yleiskatsaus sääntöjenvastaisuuksien lukumäärästä jäsenvaltiota kohti sekä niitä vastaavista rahamääristä prosenttiosuuksina EMOTR:n menoista.

Kaikkien jäsenvaltioiden henkilöstölle järjestettiin vuonna 2001 koulutus, jonka avulla asetuksessa (ETY) N:o 595/91 tarkoitettujen sääntöjenvastaisuuksista piti vuodesta 2002 lähtien voida ilmoittaa OLAFille sähköisesti eikä paperilomakkeella. Valitettavasti kaikki jäsenvaltiot eivät vielä käytä sähköistä lomaketta. Vuoden 2002 lopussa kolme jäsenvaltiota (Saksa, Espanja ja Kreikka) käytti edelleen paperilomaketta. Yli 52 prosenttia (1 709 kappaletta) ilmoitusten kokonaismäärästä oli peräisin Saksasta ja Espanjasta.

Ongelmana on myös, että sääntöjenvastaisuuksista ilmoitetaan erittäin myöhäisessä vaiheessa [95]. Yli 2 147 ilmoitusta saapui myöhässä. Sähköisen lomakkeen avulla ilmoitukset pitäisi kuitenkin olla helppo lähettää ajoissa.

[95] Sääntöjenvastaisuuksista on ilmoitettava kahden kuukauden kuluessa kunkin vuosineljänneksen päättymisestä (asetuksen N:o 595/91 3 ja 5 artikla).

Kuviossa 10.1 kuvataan ilmoitusten toimitustapaa.

Jäsenvaltioiden ilmoittamat sääntöjenvastaisuudet

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kuten vuosikertomuksessa 2001 osoitetaan, ei ole varmaa, edustaako saatujen ilmoitusten kokonaismäärä jäsenvaltioiden havaitsemien petosten ja sääntöjenvastaisuuksien kokonaismäärää. Yksi syy tähän on se, että tietyt jäsenvaltiot eivät lähettäneet ilmoituksia jokaiselta vuosineljännekseltä, vaan ainoastaan yhdeltä tai kahdelta neljännekseltä. Toisena syynä on, että muutamat jäsenvaltiot ilmoittivat vuoden 2003 kahden ensimmäisen kuukauden aikana jo vuodelle 2003 kirjattavista sääntöjenvastaisuuksista. Tavallisesti tänä aikana toimitetaan vasta edellisen vuoden viimeisen neljänneksen sääntöjenvastaisuudet, joten on mahdollista, että kyseiset tapaukset itse asiassa koskevatkin vuotta 2002. On samaten otettava huomioon, että kaikkia edellisen vuoden viimeisen vuosineljänneksen ilmoituksia (määräaika: 28. helmikuuta 2003) ei lähetetty eikä saatu ajoissa. OLAFille oli huhtikuuhun 2003 mennessä lähetetty Espanjasta yli 300 ilmoitusta ja Saksasta 250 ilmoitusta vuodelta 2002. Aikaisemmin muutamat jäsenvaltiot ovat lähettäneet ilmoituksia tapauksista 6 kuukautta määräajan päättymisen jälkeen.

Kuviossa 10.2 havainnollistetaan, minä aikoina ilmoituksia lähetettiin vuoden kuluessa.

Kuvio 10.2: Jäsenvaltioiden ilmoittamat sääntöjenvastaisuudet vuonna 2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Vuoden 2002 luvut osoittavat, että viime vuosina havaittu tapausten lukumäärän säännöllinen ja merkittävä kasvu jatkuu edelleen vuonna 2001 todetusta katkoksesta huolimatta. Jo pelkästään vuonna 2002 ilmoitettujen 3 285 tapauksen arvo on ±198 miljoonaa euroa, kun se vuonna 2001 oli ±140 miljoonaa euroa. Kokonaismäärä on kasvanut 870 tapauksella ja kokonaisarvo lähes 60 miljoonalla eurolla. On kuitenkin yllättävää, että keskimääräinen rahallinen arvo tapausta kohti on laskenut tasaisesti vuodesta 1994 lähtien. Kuviossa 10.3 esitetään tapausten kokonaismäärät ja kokonaisarvot vuotta kohti. Liitteessä 3 esitetään yleiskatsaus vuosilta 1998-2002.

Kuvio 10.3: Jäsenvaltioiden ilmoittamat sääntöjenvastaisuudet

kaudella 1971-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Eniten ilmoituksia vuonna 2002 lähettivät Espanja, Saksa ja Ranska. Rahallisesti kärjessä oli Italia, joka ilmoitti liki 80 miljoonan euron arvosta petoksia ja sääntöjenvastaisuuksia, ja seuraavana tuli Espanja, jonka ilmoitusten kokonaisarvo oli yli 59 miljoonaa euroa. Espanjan ja Italian osuus petosten ja sääntöjenvastaisuuksien kokonaisarvosta oli yli 70 prosenttia. Saksan, Ranskan, Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan ilmoittamat summat olivat pienehköjä. Vaikka nämä neljä jäsenvaltiota ilmoittivat verrattain suuren määrän tapauksia, niihin liittyvät summat olivat melko vaatimattomia. Liitteessä 2 esitetään yleiskatsaus jäsenvaltioittain.

Kuvio 10.4: Kokonaisarvon ja keskimääräisen arvon suhde

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kuviosta 10.4 käy ilmi kunkin jäsenvaltion sääntöjenvastaisuuksien kokonaisarvon ja kutakin sääntöjenvastaisuutta kohti lasketun keskimääräisen arvon välinen suhde. Lähes kaikilla jäsenvaltioilla kokonaisarvon ja tapausta kohti lasketun keskimääräisen arvon suhde vastaakin toisiaan. Kreikan ja Espanjan tulokset sen sijaan poikkeavat kaavasta. Espanja ilmoitti huomattavan määrän tapauksia, joihin liittyvät summat olivat kuitenkin verrattain pieniä. Kreikan tilanne oli päinvastainen: summien keskimääräinen arvo tapausta kohti on erittäin korkea kokonaisarvoon verrattuna. Kyseisen "sääntöjenvastaisuustyypin" ja toimintatavan analyysi antanee selkeämmän kuvan näistä tapauksista.

Jäsenvaltioiden piti merkitä ilmoituksiinsa, minä vuonna meno oli maksettu. Tosiasiallisesti näin oli tehty vain 26,7 prosentissa tapauksista. On huolestuttavaa, että jäsenvaltioiden ilmoittamista tapauksista suhteellisen moni eli 25,3 prosenttia oli sellaisia, joissa sääntöjenvastaisuus tai petos oli tapahtunut ainakin viisi vuotta aikaisemmin.

Lisäksi jäsenvaltioiden on ilmoitettava sääntöjenvastaisuuksien paljastumispäivä ja päivämäärä, jolloin se ilmoitti niistä OLAFille. Kuviossa 10.5 esitetään sääntöjenvastaisuuden paljastumisen ja ilmoittamisen välillä kulunut aika (vuosina). Kahdessa tapauksessa sääntöjenvastaisuudet oli havaittu yli 20 vuotta aikaisemmin, mutta ne ilmoitettiin vasta hiljattain OLAFille. Kumpikin tapaus luokiteltiin "petokseksi", ja niihin liittyi yli 4 miljoonan euron arvosta varoja. Muut tapaukset, joista ilmoitettiin vähintään 10 vuotta niiden paljastumisen jälkeen, on joko luokiteltu petoksiksi tai jätetty kokonaan luokittelematta. Niiden kokonaisarvo oli lähes 13 miljoonaa euroa.

Lähes 90 prosenttia sääntöjenvastaisuuksista ilmoitetaan vasta kahden vuoden kuluttua niiden paljastumisesta.

Kuvio 10.5: Sääntöjenvastaisuuden paljastumisen ja ilmoittamisen välillä kuluneet vuodet

>VIITTAUS KAAVIOON>

Tapauksen myöhäinen ilmoittaminen voi johtaa siihen, ettei jäsenvaltio toteutakaan kaikkia tarvittavia toimenpiteitä sääntöjenvastaisuuden taloudellisen vaikutuksen rajoittamiseksi tai vähentämiseksi. Näin voi käydä esimerkiksi silloin, kun se aloittaa hallinnollisen tai oikeudellisen menettelyn samaan aikaan, kun se ilmoittaa sääntöjenvastaisuudesta komissiolle. Tämä voi vaikuttaa myös perintämahdollisuuksiin, jäsenvaltion osoittamaan moitteettomuuteen sekä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn.

10.2.3. Rakennetoimet (liitteet 4 ja 5)

Rakennetoimien alalla jäsenvaltioiden on ilmoitettava sääntöjenvastaisuuksista asetusten (EY) N:o 1681/94 [96] ja 1831/94 [97] 3 artiklan mukaisesti kahden kuukauden kuluessa kunkin vuosineljänneksen päättymisestä. Samojen asetusten 5 artiklan mukaan niiden on myös ajantasaistettava ilmoitustensa tiedot.

[96] Asetusta (EY) N:o 1681/94 sovelletaan rakennerahastoihin eli Euroopan aluekehitysrahastoon (EAKR), Euroopan sosiaalirahastoon (ESR), Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastoon (EMOTR) sekä Kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineeseen (KOR).

[97] Asetusta (EY) N:o 1831/94 sovelletaan koheesiorahastoon.

Vuosi 2002 oli monessakin mielessä poikkeuksellinen.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Ensinnäkin muutamat jäsenvaltiot alkoivat toimittaa ilmoituksia sähköisessä muodossa

Sähköisiä ilmoituksia ovat lähettäneet toistaiseksi vain neljän maan (Alankomaiden, Suomen, Portugalin ja Ruotsin) hallintoviranomaiset. Kuviossa 10.6 havainnollistetaan sähköisesti saatujen ilmoitusten määrää. Niistä 98 prosenttia tuli Alankomaista.

Toiseksi - ja tämä on erittäin tärkeää - koska ohjelmakausi 1994-1999 lähestyy loppuaan, ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien lukumäärä on kasvanut huomattavasti, sillä se nousi vuonna 2001 ilmoitetuista 1 194 tapauksesta 4 656 tapaukseen vuonna 2002. Tapauksiin liittyvät summat ovat samaten kasvaneet 216 miljoonasta eurosta yli 614 miljoonaan euroon. Liitteissä 4 ja 5 esitetään ilmoitusten jakautuminen jäsenvaltioittain sekä vuosittain ilmoitettujen uusien tapausten pääsuuntaukset.

Vuoden 2001 tapaan suurin osa jäsenvaltioiden vuonna 2002 ilmoittamista tapauksista koski rakennerahastoja (EMOTR-ohjausosasto, ESR, EAKR ja KOR). Koheesiorahaston (noin 3 miljardin euron tuet vuodessa) neljästä tuensaajamaasta (Kreikka, Espanja, Irlanti ja Portugali) Espanja oli ainoa, joka ei ilmoittanut yhdestäkään petoksesta tai sääntöjenvastaisuudesta. OLAFille ilmoitettiin vain neljä tapausta, joiden arvo oli lähes 10 miljoonaa euroa ja joissa sääntöjenvastaisuudet oli joko havaittu ennen loppumaksua tai summat oli peritty kokonaan takaisin.

Vuonna 2002 Euroopan aluekehitysrahastoon (EAKR) kohdistui sekä lukumääräisesti (2 716) että rahallisesti (yli 403 miljoonaa euroa) eniten vaikutuksia.

Edellisvuosina kustakin jäsenvaltiosta tehty suuntausanalyysi vahvistui vuonna 2002 ainakin Euroopan sosiaalirahaston (ESR) kohdalla, josta eniten ilmoituksia lähetti Alankomaat. Yleisesti suurimman määrän erityisesti EAKR:n menoihin liittyviä tapauksia ilmoitti Saksa. Itse asiassa Saksalla ja Alankomailla on yksinään tilillään yli puolet tapausten lukumäärästä ja kokonaisarvosta.

Kuvioissa 10.7 ja 10.8 tuodaan esille joitakin huomionarvoisia näkökohtia jäsenvaltioiden ilmoituksista.

>VIITTAUS KAAVIOON>

On syytä huomata, että kuviossa jäsenvaltiot on asetettu alakohtaisten talousarvioidensa mukaiseen suuruusjärjestykseen niin, että Tanska on saanut vähiten ja Espanja eniten varoja [98]. Tummempi (vinoneliöillä merkitty) käyrä merkitsee kunkin jäsenvaltion ilmoittamiin sääntöjenvastaisuuksiin liittyviä summia ja vaalea (neliöillä merkitty) käyrä tarkoittaa ilmoitettujen tapausten lukumäärää. Kuviossa 10.7 osoitetaan kullekin jäsenvaltiolle osoitettujen määrärahojen ja todettujen sääntöjenvastaisuuksien välinen yhteys.

[98] Luxemburgia ei ole otettu huomioon, koska se ei toimittanut yhtään sääntöjenvastaisuuksia koskevaa ilmoitusta. Luvut koskevat ohjelmakautta 2000-2006.

Tämä yhteys tulee sitäkin paremmin esille, kun ilmoitetaan pelkät sääntöjenvastaisesti maksetut kokonaissummat (kuvio 10.8). Näiden kahden muuttujan välinen riippuvuussuhde on vielä ilmeisempi, jos Saksa ja Alankomaat poistetaan kuviosta.

>VIITTAUS KAAVIOON>

10.3. Kset OLAFin tutkittavina olevat tapau

Ensiksi on syytä palauttaa mieleen, että lisätietoja tästä OLAFin toiminnasta annetaan asetuksen (EY) N:o 1073/99 mukaisesti annettavassa vuosittaisessa toimintakertomuksessa.

OLAF aloitti vuonna 2002 kaikkiaan 415 tapauksen käsittelyn, kun uusia tapauksia vuonna 2001 oli 381. Toiminta siis kasvaa tasaisesti, ja sitä voidaan eritellä budjettialoittain seuraavasti:

>TAULUKON PAIKKA>

Toisessa taulukossa esitetään vuonna 2002 loppuunkäsiteltyjen tapausten tiedot ja budjettivaikutus. Siitä ilmenevät toiminnan vaiheet kullakin budjettialalla, ja se osoittaa toiminnan kasvavan säännöllisesti erityisesti kokonaisarvon osalta. Vireillä olevia tutkimuksia ei ole otettu taulukossa huomioon.

>TAULUKON PAIKKA>

10.3.1. Perinteiset omat varat

Perinteisten omien varojen alalla aloitettiin 155 uutta tutkimusta, kun niitä vuonna 2001 käynnistettiin 74. Uudet tapaukset koskevat pääasiassa polkumyyntitulleihin liittyviä petoksia; kyseessä ovat usein Aasiasta (Kiinasta, Kaakkois-Aasian maista) peräisin olevat tuontitavarat. Vuoden 2002 aikana päätettiin kaikkiaan 168 tapausta (98 vuonna 2001), joiden budjettivaikutus oli noin 464,9 miljoonaa euroa: tähän määrään sisältyy 375,90 miljoonaa euroa maataloustulleja ja sokerialan tulleja sekä 29 miljoonaa euroa savukkeiden, polttoaineiden ja alkoholijuomien tulleja.

Nyt polkumyyntitullien alalla vireillä olevat tutkimukset koskevat selvästi suurempia rahapanoksia (noin 60 miljoonaa euroa kahdesta tapauksesta, jotka liittyvät televisioiden ja CD-rom-levyjen tuontiin). OLAF tehosti ponnistelujaan tällä alalla ottaen huomioon paitsi Euroopan unionin taloudelliset edut myös tariffimääräyksillä suojatut taloudelliset edut ja erityisesti yhteisön teollisuuden tilanteen.

10.3.2. Maatalous

Maatalousmenojen alalla aloitettiin vuonna 2002 yhteensä 36 uuden tapauksen tutkinta (14 maataloustukea ja 22 suoraa tukea koskevaa tapausta), kun niitä vuonna 2001 oli 105, ja tarkastelujakson lopussa tutkimukset olivat vielä kesken.

Virallisesti loppuunkäsitellyiksi todettiin kaikkiaan 50 tapausta, joiden taloudellinen vaikutus oli noin 208,7 miljoonaa euroa (ja siitä 153,7 miljoonaa euroa suoria tukia). Tällä alalla OLAF keskittyi vuonna 2002 erityisesti Kreikan pitkäaikaisesta kesannointiohjelmasta aiheutuneisiin ongelmiin. Työt on nyt saatu päätökseen, ja OLAF on toimittanut loppuraporttinsa Kreikan oikeus- ja hallintoviranomaisille, jotta ne voivat aloittaa asianmukaiset oikeus- ja perintätoimet petokseen osallistuneita yrityksiä ja yksityishenkilöitä vastaan. Rahoitusvaikutus on vähintään 3,4 miljoonaa euroa, ja se saattaa kohota jopa 20 miljoonaa euroon.

Heinäkuussa 2002 OLAF sai päätökseen tutkimuksen, joka koski belgialaisen yrityksen perusteettomasti vientiin ilmoittamia lihasäilykkeitä, josta maksettavat palautukset liittyvät kauteen 1996-2001. Belgian viranomaiset aloittivat perintämenettelyn 7 miljoonan euron tukisummasta. Belgialaisen yrityksen emoyhtiö on Alankomaissa toimiva lihajalostekonserni, joka on siellä syyllistynyt samantyyppiseen petokseen, ja myös siihen on kohdistettu jatkotoimia.

10.3.3. Rakennerahastot

Vuoden 2002 kuluessa rakennerahastojen alalla käynnistettiin kaikkiaan 38 uutta tutkimusta (66 vuonna 2001), jotka jakautuivat seuraavasti: ESR 42 prosenttia, EAKR 38 prosenttia, EMOTR-ohjausosasto 16 prosenttia ja KOR 4 prosenttia. Etusijalle asetettiin luonteeltaan "vakavat" tai "kansainväliset" tapaukset, joista voi koitua merkittäviä jälkiseurauksia yhteisön taloudellisille eduille. Samalla ajanjaksolla saatiin päätökseen 270 tutkimusta (66 vuonna 2001), ja erityisiä ponnisteluja tehtiin vireillä olevien tapausten loppuunkäsittelemiseksi.

Tutkimusten aikana paljastuneet petosmekanismit liittyvät muun muassa väärennettyihin laskuihin sekä menoilmoituksiin, joista puuttuivat kaikki tositteet. Ponnisteluja jatkettiin yhteistyön parantamiseksi kansallisten viranomaisten kanssa etenkin tarkastuskäyntien yhteydessä. Samassa hengessä käynnistettiin myös kiinteä yhteistyö kyseisten komission yksiköiden kanssa.

10.3.4. Suorat menot (liite 6)

Suorien menojen ja ulkoisen avun valvonnasta vastaa yksin komissio. Toiminta on tälläkin alalla kasvamassa, vaikka sen osuus yhteisöjen yleisessä talousarviossa hupenee jatkuvasti (alle 0,5 prosenttiin talousarviosta kohdistui petoksia ja muita sääntöjenvastaisuuksia). Toiminnan kasvu selittyy komission tarpeella varmistaa tehokas suoja tällä alalla, jota se hallinnoi suoraan ja jolla OLAF yleensä toimii ainoana tutkintaelimenä. Vuonna 2002 aloitettiin yhteensä 136 uutta tutkimusta (103 vuonna 2001), joista 97 ulkoisten tukien alalla. Samalla tarkastelujaksolla saatiin päätettyä 128 tapausta (122 vuonna 2001), joiden vaikutus oli noin 28,90 miljoonaa euroa.

Toisin sanoen tässä vuosikertomuksessa kuvailtu budjettivaikutus on laskettu yksinomaan vuonna 2002 loppuunkäsitellyistä tapauksista, ja on ymmärrettävä, etteivät nämä luvut paljasta koko kuvaa talousarvioon kohdistuvien petosten torjunnasta. Usein voi myös käydä niin, ettei vaikutus kohdistu suoranaisesti Euroopan unionin talousarvioon, vaan ulottuu myös jäsenvaltioiden tai erillisten toimielinten talousarvioihin.

10.3.5. Sisäiset tarkastukset

Sisäiset tarkastukset koskevat kaikkia yhteisön toiminta-aloja, ja ne kuuluvat yhä OLAFin ensisijaisiin tehtäviin.

Vuonna 2002 aloitettiin 50 uutta tutkimusta (33 vuonna 2001). Loppuunkäsiteltyjä tapauksia oli 36, kun niitä vuonna 2001 oli 13. Tämä merkitsee toiminnan kasvaneen entisestään, mihin yhteistyön paraneminen EU:n toimielinten ja muiden elinten välillä ei ole voinut olla vaikuttamatta. Noin 13,72 miljoonan euron budjettivaikutus on edellisvuotta pienempi (20,87 miljoonaa euroa), mutta tällä ei ole mitään yhteyttä sisäisten tarkastusten päätavoitteeseen, joka ei ole ensisijaisesti taloudellinen.

11. Yksityiskohtainen analyysi: suuntaukset

11.1. Perinteiset omat varat

Jäsenvaltioiden asetuksen (EY) N:o 1150/2000 6 artiklan 5 kohdan mukaisesti toimittamien petos- ja sääntöjenvastaisuusilmoitusten perusteella voidaan erottaa seuraavat pääsuuntaukset.

11.1.1. Petosten ja sääntöjenvastaisuuksien jaottelu tullimenettelyn ja petostyypin mukaan vahvistaa petosten vaikuttaneen tavaroiden luovuttamiseen vapaaseen liikkeeseen.

Vuoden 2002 luvut (69,37 % tapauksista ja 51,59 % todetuista rahamääristä) vahvistavat petosten vaikutuksen tuntuvan erityisen voimakkaana vapaaseen liikkeeseen luovuttamista koskevassa järjestelmässä, mutta luvuissa on nähtävissä selvä laskusuuntaus: tapausten lukumäärä väheni 4,04 prosenttia vuoteen 2001 ja 10,29 prosenttia vuoteen 2000 verrattuna; rahamäärät ovat puolestaan laskeneet 34,9 prosenttia vuoteen 2001 ja 41,1 prosenttia vuoteen 2000 verrattuna. Tavaroiden vapaaseen liikkeeseen kohdistuvien petosten ja sääntöjenvastaisuuksien tarkka erittely petostyypin mukaan osoittaa, että ryhmään tavaroiden ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti luokiteltujen tapausten osuus on kohonnut, ja sekä näiden tapausten lukumäärä että niihin liittyvät summat ovat hiljalleen kasvamassa.

Petosten vaikutus passitusmenettelyyn (tapausten lukumäärä: +4,78 % vuoteen 2001 verrattuna ja todetut rahamäärät: +16,06 % vuoteen 2001 verrattuna) on sen sijaan selvästi voimakkaampi. Hienoista kasvua on havaittavissa myös tullivarastoissa ilmenneiden petosten määrässä (+1,95 % vuoteen 2001 verrattuna). Samaten tapausten määrä on kasvussa ryhmässä muut menettelyt; analyysia tosin vääristää tietojen epätarkkuus, josta on valitettu jo edellisinä vuosina.

11.1.2. Petos- ja sääntöjenvastaisuustapausten jaottelu tuotteen ja alkuperän mukaan vahvistaa petosten vaikuttaneen varsinkin savukkeiden tapauksessa.

Edellisten vuosien tapaan savukkeet ja banaani ovat lähellä kärkeä ja nousemassa yhä ylemmäs niiden 25 tuotteen joukossa, joissa ilmenee eniten petoksia, ja tämä koskee sekä tapausten lukumäärää että todettuja rahamääriä; vuoden 2002 luvuissa korostuu myös petosaalto sokerin ja alumiinin tuonnissa. Yhdysvalloista ja Kiinasta peräisin olevat tuotteet ovat yhä kärjessä niiden 25 alkuperämaan joukossa, joissa ilmenee eniten petoksia; Japanista peräisin oleviin tuotteisiin kohdistuvien petosten lukumäärä on kasvanut selvästi. Ryhmissä erittelemätön tai määrittämätön ilmoitettujen tapausten määrä on edelleen suuri, mikä sekin vääristää vaikutuksen arviointia tavaran alkuperän mukaan.

11.1.3. Petoksista ja sääntöjenvastaisuuksista ilmoittamista on parannettava.

Jäsenvaltioiden toimittamat petoksia ja sääntöjenvastaisuuksia koskevat ilmoitukset eivät aina vastaa tarkasti todellisuutta. Saatu kokemus vahvistaa, että toimitetut tiedot vaatisivat tuntuvia parannuksia sekä määrällisesti että laadullisesti. Edistääkseen yhä täsmällisempien ja ajantasaisempien ja sekä tulli- että talousarviotilannetta todenmukaisesti ilmentävien tietojen ilmoittamista komissio aikoo moninkertaistaa ponnistuksensa jäsenvaltioiden toimittamien tietojen kokoamiseksi ja analysoimiseksi. Tätä varten se on vahvistanut seuraavat kaksi toimintalinjaa:

11.1.3.1. Vertailu erilliseen kirjanpitoon vietyjen määrien ja asetuksen (EY) N:o 1150/2000 6 artiklan 5 kohdan mukaisesti ilmoitettujen tapausten välillä.

Komissio pyysi maaliskuussa 2002 jäsenvaltioita laatimaan tarkat selvitykset erilliseen kirjanpitoonsa 31. joulukuuta 2001 mennessä otetuista määristä.

Lopullisia tuloksia odottaessaan komissio teki jo saamiensa ensimmäisten vastausten perusteella alustavan analyysin nähdäkseen, oliko erilliseen kirjanpitoon merkittyjen summien ja OWNRES-ohjelmassa ilmoitettujen tapausten välillä mitään vastaavuuksia. Alustavan analyysin perusteella jäsenvaltioiden tapa käsitellä näitä kahta tietolajia on sellainen, ettei summien välillä useissakaan tapauksissa voida osoittaa vastaavuuksia; toiseksi niiden rahamäärien osuus, joissa vastaavuuksia on voitu havaita, vaihtelee huomattavasti jäsenvaltion mukaan. Tämä tilanne voi johtua muun muassa petoksen ja sääntöjenvastaisuuden käsitteiden tulkintaeroista jäsenvaltioiden välillä, ja muutamat jäsenvaltiot ovatkin alkaneet kirjata tapauksia kolmanteen luokkaan (ei petos eikä sääntöjenvastaisuus) ja siis jättäneet kokonaan ilmoittamatta niitä vastaavat rahamäärät. Komissio muistuttaa, että kaikista erilliseen kirjanpitoon viedyistä 10 000 euroa suuremmista summista on tehtävä 6 artiklan 5 kohdan mukainen ilmoitus.

Muiden jäsenvaltioiden lähettämien vastausten analysointia jatketaan, ja sen valmistuttua voidaan tarkentaa näitä alustavia päätelmiä ja selvittää tärkeimmät syyt tähän tilanteeseen. Tavoitteena on ehdottaa teknisiä ja operationaalisia ratkaisuja toteutettaviksi jäsenvaltioiden ja/tai yhteisön tasolla. Kysymystä on määrä tarkastella omia varoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean seuraavassa kokouksessa heinäkuussa 2003. Komissio aikoo toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että nämä näkökohdat otetaan huomioon petos- ja sääntöjenvastaisuustapausten ilmoittamisessa OLAFille vuonna 2003.

11.1.3.2. Tehokkaamman tiedonsiirtojärjestelmän suunnittelu ilmoitusten laadun parantamiseksi.

Useat virheet ja muut ongelmat ovat kielineet sekä komission että jäsenvaltioiden jatkuvista vaikeuksista petoksiin ja sääntöjenvastaisuuksiin liittyvien tietojen hallinnassa OWNRES-järjestelmän avulla. Käyttäjien (jäsenvaltioiden ja komission) tarpeiden kartoituksen ja analyysin jälkeen komission toimivaltaiset yksiköt ryhtyivät kehittämään luotettavampaa ja käyttäjäläheisempää web-pohjaista sovellusta, jonka pitäisi tuoda tarvittavat parannukset sekä tietojen lähetystapoihin että tietojen laatuun. Sovelluksen on määrä korvata nykyinen ilmoitusjärjestelmä, joka on osoittautunut liian kalliiksi ja tehottomaksi.

Uusi sovellus ei vaadi mitään erityislaitteistoa. Sen avulla jäsenvaltiot voivat reaaliajassa lähettää ja päivittää petos- ja sääntöjenvastaisuusilmoituksia. Tiedot tallentuvat välittömästi, ja jäsenvaltioilla on milloin tahansa mahdollisuus tehdä niihin tarkistuksia. Järjestelmään sisältyy myös numerotietojen varmennettu siirto. Järjestelmä on tarkoitus ottaa käyttöön syyskuussa 2003 jäsenvaltioille toukokuussa järjestettävän komission perehdytysseminaarin jälkeen.

11.2. Maatalousmenot (EMOTR-tukiosasto)

Huhtikuuhun 2003 mennessä OLAF oli saanut 3 285 ilmoitusta vuodelta 2002. Kuten edellä mainittiin, kaikista vuonna 2002 havaituista tapauksista ei vielä ole lähetetty ilmoitusta. Niin kauan kuin OLAF ei ole saanut kaikkia ilmoituksia, vuoden 2002 tilanteesta on mahdotonta laatia kattavaa taulukkoa. Luvuista voidaan kuitenkin jo nyt esittää muutamia johtopäätöksiä.

Asiaan liittyvät tuotteet

Seuraavissa kuvioissa käsitellyt luvut koskevat tuotteita tai tavaroita, jotka ovat olleet petosten tai sääntöjenvastaisuuksien kohteena. Kuviossa 11.1 esitetään yleiskatsaus siitä, kuinka tiheään kukin tuote on ollut sääntöjenvastaisuuksien kohteena. Kutakin tuoteryhmää vastaa yhdistetyn nimikkeistön alanimikkeiden (CN-koodien) kaksi ensimmäistä numeroa. Eniten sääntöjenvastaisuuksia (1 548 tapausta) kirjattiin koodiin 99 "määrittämätön". Tämä tarkoittaa, etteivät jäsenvaltiot lähes 47 prosentissa petostapauksista ole pystyneet määrittelemään, mistä tuotteesta on kyse. Näiden tapausten osuus on huomattava etenkin vienti-ilmoitusten kohdalla, joissa CN-koodi on ilmoitettu selvästi. Toisella sijalla on koodi 01, joka tarkoittaa eläviä eläimiä. Jäsenvaltiot ilmoittivat kaikkiaan 561 sääntöjenvastaisuudesta, joiden kokonaisarvo on 6,2 miljoonaa euroa. Koodi 00, joka tarkoittaa "määrittämätöntä", vastaa suoriin tukiin kohdistuvia sääntöjenvastaisuuksia, joista voidaan mainita esimerkiksi 4,4 miljoonan euron arvoinen maaseudun ympäristönsuojeluohjelma. Seuraava taulukko antaa kokonaiskuvan asiaan liittyvistä tuotteista tai tavaroista sekä sääntöjenvastaisuuksien lukumäärästä.

Kuvio 11.1: Ilmoitetut tapaukset ja niihin liittyvät tuotteet

>VIITTAUS KAAVIOON>

Vielä hyödyllisempää on kuitenkin syventyä tarkemmin kyseisiin summiin. Rahamäärien analyysi voi auttaa tunnistamaan alat, joilla riski on suurin, ja se helpottaa valvonnan tai tutkintastrategian kehittämistä niin, että niukkoja henkilöresursseja voitaisiin käyttää asianmukaisemmin.

Kuviossa 11.2 on kooste tuotteista, joilla on korkein kokonaisarvo ja korkein keskimääräinen arvo tuotetta kohti. [99]

[99] Kuvioissa 11.1 ja 11.2 mainitaan tavaran CN-koodi yleiskuvan antamiseksi siitä, miten paljon sääntöjenvastaisuuksia kussakin tuoteryhmässä esiintyy. Tullinimikkeistön 12 tärkeintä tuoteryhmää ovat:

Kuvio 11.2: Kokonaisarvo ja keskimääräinen arvo tapausta kohti

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kokonaisarvo oli suurin niiden sääntöjenvastaisuuksien ryhmässä, joissa jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet tuotteen koodiksi "määrittämätön". Se oli ± 75 miljoonaa euroa. Keskimääräinen arvo eli keskimääräinen rahamäärä sääntöjenvastaisuutta kohti oli kuitenkin verrattain pieni, vain 48 750 euroa. Tämä osoittaa, ettei tapauksen ilmoittaminen "määrittämättömien" ryhmässä auta millään tavoin sääntöjenvastaisuuksien tunnistamisessa, eikä tällaisella tiedolla ole mitään lisäarvoa.

Jäsenvaltioiden ilmoittamista tuotteista suurin kokonaisarvo ja suurin keskimääräinen arvo sijoittuivat ryhmään "syötävät hedelmät ja pähkinät; sitrushedelmien ja melonien kuoret" (koodi 08). Näiltä aloilta sääntöjenvastaisuuksia ilmoittivat Ranska, Kreikka, Italia ja Portugali. Noin 61 prosentissa näistä tapauksista sääntöjenvastaisuus oli luokiteltu "petokseksi". Vastaava kokonaisarvo oli noin 35,8 miljoonaa euroa ja keskimääräinen arvo tapausta kohti noin 730 000 euroa.

Kuvion 11.2 perusteella toiseksi eniten sääntöjenvastaisuuksia liittyi koodiin 07, "kasvikset sekä tietyt syötävät kasvit, juuret ja mukulat". Tähän ryhmään kuuluvia sääntöjenvastaisuuksia ilmoitti viisi jäsenvaltiota: Saksa, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta, Italia ja Alankomaat. Niiden kokonaisarvo oli noin 30 miljoonaa euroa ja keskimääräinen arvo tapausta kohti 500 000 euron paikkeilla. Noin 34 prosentissa tapauksista sääntöjenvastaisuus oli luokiteltu "petokseksi".

On myös syytä panna merkille koodi 17 eli "sokeri ja sokerivalmisteet". Ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien kokonaisarvo ei ehkä ole järin suuri, mutta keskimääräinen arvo tapausta kohti on sitäkin merkittävämpi. Sääntöjenvastaisuuksia tähän ryhmään ilmoittivat Saksa, Tanska, Espanja, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaat ja Portugali. Näiden sääntöjenvastaisuuksien edustama keskimääräinen arvo oli noin 390 000 euroa. Ainuttakaan tapausta ei luokiteltu "petokseksi". Ne oli nimetty "sääntöjenvastaisuuksiksi" (± 37 %) tai jätetty kokonaan erittelemättä.

Kuviossa 11.2 tuodaan esille myös ne sääntöjenvastaisuudet, joille ilmoitettu summa on ollut verrattain pieni. Tieto alueista/aloista, joilla vastaavat rahamäärät ovat olleet verrattain pieniä, saattaa helpottaa tarkastusten ja tutkimusten painopisteiden määrittelyä. Nämä sääntöjenvastaisuudet koskevat seuraavia tuotteita:

* koodi 21: erinäiset elintarvikevalmisteet

* koodi 18: kaakao ja kaakaovalmisteet

* koodi 01: elävät eläimet

* koodi 23: elintarviketeollisuuden jätetuotteet ja jätteet; valmistettu rehu

* koodi 10: vilja

Näissä tuotteissa keskimääräinen arvo tapausta kohti oli alle 15 000 euroa.

11.3. Rakennetoimet

Edellä kohdassa 10.2.3 jo huomautettiin, etteivät jäsenvaltiot ole ilmoittaneet sääntöjenvastaisuuksista johdonmukaisesti. Seuraavassa analyysissä selitetään tätä toteamusta hieman tarkemmin.

Kuviossa 11.3 [100] esitetään sääntöjenvastaisuuksien keskimääräinen arvo kussakin jäsenvaltiossa ja niiden jakautuminen suhteessa "yleiseen keskiarvoon" (vaakasuora viiva). On yllättävää, miten merkittäviä vaihteluja jäsenvaltioiden välillä on, ja erityisen silmiinpistävä on ero korkeimman keskimääräisen arvon (Italia, 285 006 euroa) ja alimman keskimääräisen arvon (Ruotsi, 10 063 euroa) välillä.

[100] Jäsenvaltiot on asetettu suuruusjärjestykseen rakennerahastoista saamansa budjettiosuuden mukaan. (Ohjelmakaudella 2000-2006 Tanskan saamien määrärahojen arvo oli alhaisin ja Espanjan korkein. Luxemburgia ei ole otettu kuviossa huomioon, koska se ei lähettänyt ainuttakaan ilmoitusta.)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kuviossa 11.4 ilmoitukset on puolestaan jaettu viiteen luokkaan sen mukaan, miten suuresta rahamäärästä oli kyse (4 000-10 000 euroa; 10 001-50 000 euroa; 50 001-150 000 euroa; 150 001-miljoona euroa; yli miljoona euroa). Lukumääräisesti eniten ilmoitettiin 4 000-50 000 euron arvoisia tapauksia (kuvion kaksi ensimmäistä luokkaa), ja näiden tapausten osuus oli lähes 66 prosenttia OLAFille ilmoitettujen tapausten kokonaismäärästä.

>VIITTAUS KAAVIOON>

On korostettava, että Ruotsi (jonka keskimääräinen arvo on kaikkein alhaisin) ei ilmoittanut lainkaan sellaisia tapauksia, joihin liittyvä rahamäärä olisi ollut yli 150 000 euroa. Suomessa (toiseksi alhaisin keskimääräinen arvo) vain 2 prosenttiin ja Itävallassa vain 3 prosenttiin (kolmanneksi alhaisin keskimääräinen arvo) tapauksista liittyi yli 150 000 euron summia. Sen sijaan 39 prosentissa Tanskan ja 26 prosentissa Italian ilmoittamista tapauksista rahamäärä oli yli 150 000 euroa. Seuraavina tulivat Saksa (19 %), Yhdistynyt kuningaskunta (17 %), Alankomaat (16 %) ja Espanja (15 %).

Lisäksi sääntöjenvastaisuustyypit vaihtelevat jäsenvaltioittain. Italia ja vähemmässä määrin myös Saksa ilmoittivat lukuisista (asiakirjojen, tositteiden, tukihakemusten, tilien) "väärennystapauksista" [101]. Väärennysten lukuun ilmoitetuista korkeista summista huolimatta missään muussa jäsenvaltiossa ei näytä olevan samanlaista tilannetta lukuun ottamatta kahta melko merkityksetöntä poikkeusta Espanjassa ja Portugalissa (yksi tapaus kummassakin) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (kolme tapausta).

[101] Kuten Italian viranomaiset osoittavat, 70 prosenttia tapauksista, joihin liittyvät rahamäärät liikkuivat 150 000 ja miljoonan euron välillä, koskivat "väärennyksiä". Jopa 55 prosenttia tapauksista, joihin liittyi yli 1 miljoonan euron summia, johtui samasta ongelmasta.

Taulukossa 11.5 esitetään yleisimpiin sääntöjenvastaisuustyyppeihin liittyvät luvut yhdistettyinä alustaviin kokonaissummiin ja alustaviin keskimääräisiin summiin:

>TAULUKON PAIKKA>

On huomattava, että ilmoitusmenetelmän vuoksi yhteen ja samaan tapaukseen voi sisältyä useita eri sääntöjenvastaisuustyyppejä. Sen vuoksi taulukossa on eritelty, kuinka monta kertaa tästä sääntöjenvastaisuustyypistä on ilmoitettu yksinään ja kuinka monta kertaa yhdessä muiden koodien kanssa. Taulukossa "alustavaksi" mainittu määrä on kaikkien kyseiseen koodiin liittyvien arvojen yhteenlaskettu summa, mikä hieman vääristää todellista kokonaistulosta. [102]

[102] Siksi rivi "yhteensä" on jätetty pois taulukosta. Sarakkeissa "alustavat kokonaissummat" ja "alustavat keskimääräiset summat" ilmoitetut arvot ovat ainoastaan suuntaa-antavia.

Tarkat kokonaissummat esitetään liitteessä 4.

On myös syytä mainita, että yleisimmät sääntöjenvastaisuustyypit ovat pitkälti samat kuin vuonna 2001.

Edellisvuoden tapaan on syytä tähdentää, että koodi "999 - muut sääntöjenvastaisuudet" vaikuttaa entistä voimakkaammin kokonaisarvioon. Tähän koodiinhan ilmoitetaan sellaiset sääntöjenvastaisuudet, jotka eivät vastaa mitään muuta ilmoitusjärjestelmässä mahdollista kuvausta.

Tähän ryhmään luokiteltujen sääntöjenvastaisuuksien osuus kokonaismäärästä on kuitenkin vähentynyt edellisvuodesta (23 % vuonna 2002 ja 28 % vuonna 2001, kun rahamäärän osuus oli 23 % vuonna 2002 ja 35 % vuonna 2001). Kyseisiä tilastoja olisi varmasti helpompi tulkita, jos niistä olisi saatavilla tarkempia tietoja.

Lopuksi on pantava merkille, että yleisimmän sääntöjenvastaisuustyypin ("325 - ei-tukikelpoiset menot") ryhmässä eniten tapauksia ilmoitti Alankomaat ((205 tapausta 613 tapauksesta sarakkeessa "esiintymistiheys (yksinään)") ja vähiten niitä ilmoittivat Itävalta (0), Belgia (0) ja Italia (1). Useimmin yleiskoodia "999" käytti Yhdistynyt kuningaskunta (125 tapausta 420:stä), kun taas Italia ja Suomi käyttivät sitä vain kahdessa tapauksessa.

Kaiken kaikkiaan jäsenvaltioiden toimittamien tietojen laatu parani jonkin verran edellisvuosiin verrattuna. Vielä kaivattaisiin kuitenkin lisätoimia, jotta ilmoitukset olisivat yhtenäisempiä ja jäsenvaltiot saataisiin noudattamaan säntillisemmin alakohtaisissa asetuksissa asetettuja määräaikoja ilmoitusten lähettämiseksi OLAFille. Hieman parannusta tilanteeseen saataneen sen jälkeen, kun tietyt jäsenvaltiot siirtyvät sähköisen tiedonsiirtojärjestelmään.

12. Taloudellinen seuranta

Komission tehtävänä on seurata perusteettomasti maksettujen määrien ja menetettyjen tulojen takaisinperintää, josta jäsenvaltiot ovat vastuussa. Vuonna 2002 seurantaa jatkettiin samaan tapaan kuin edellisvuosina. Vuonna 2002 perinteisten omien varojen ja suorien menojen alalla saatiin perittyä takaisin noin neljännes ja rakennetoimien alalla lähes 40 prosenttia uusista petoksiin ja sääntöjenvastaisuuksiin liittyvistä rahamääristä lukuun ottamatta maatalousalaa, jolla komissio toteuttaa parhaillaan erityistoimia. Menettelyjen ja varsinkin kansallisten oikeudenkäyntien pitkistä määräajoista huolimatta komissio pitää tätä tulosta epätyydyttävänä ja toivoo hallinnointi- ja valvontamenetelmien uudistuksen sekä vanhojen saamisten selvittämiseksi toteutettujen toimien tuovan mukanaan parannuksia.

12.1. Perinteiset omat varat (liite 7)

Euroopan yhteisöjen omien varojen järjestelmästä tehdyssä päätöksessä 2000/597/EY [103] ja erityisesti sen 8 artiklassa yhteisön omien varojen periminen annetaan jäsenvaltioiden tehtäväksi. Komissio valvoo, suoriutuvatko jäsenvaltiot perintätehtävästään yhteisön tulli- ja varainhoitosäännöstön [104] mukaisesti. Tätä varten komissio on laatinut kokonaisvaltaisen seurannan strategian, [105] jonka avulla voidaan arvioida jäsenvaltioiden toimia ja toteuttaa korjaavia toimenpiteitä.

[103] Neuvoston päätös 2000/597/EY, Euratom, 29.9.2000 (EYVL L 253, 7.10.2000).

[104] Yhteisön tullikoodeksi, päätös 94/728/ETY ja asetus (EY) N:o 1150/2000.

[105] Strategiaa selostetaan tarkemmin yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta annetussa vuosikertomuksessa 2000.

Strategia käsittää kolme pääkokonaisuutta: käynnissä olevien tapausten käsittelyyn kohdistuvan otosseurannan, perintäkelvottomiksi todettujen yli 10 000 euron suuruisten summien kirjanpidosta poistamista koskevan menettelyn sekä taloudellisen vastuun periaatteen soveltamisen tiettyihin kansallisten hallintojen tekemiin virheisiin.

12.1.1. Otosseuranta

Komissio on saanut hyvin paljon ilmoituksia petoksista ja sääntöjenvastaisuuksista (jäljempänä "petosilmoitukset" ja "keskinäistä avunantoa koskevat ilmoitukset"), ja se on tämän vuoksi ottanut perinnän seurantaa varten käyttöön B-otokseksi kutsutun tietojenkäsittelymenettelyn, jossa on kyse keskinäistä avunantoa koskevissa ilmoituksissa kuvattujen erityisen monimutkaisten tapausten perusteellisesta tutkimisesta.

B-otosmenettelyllä seurataan tiettyihin otosta edustaviin tapauksiin liittyviä perintätoimia tapausten lopulliseen selvittämiseen asti. Tähän liittyviä kertomuksia on tähän mennessä laadittu kaksi: B94- ja B98-kertomus. [106] Kolmas kertomus oli tarkoitus julkaista vuonna 2001, mutta alkuperäistä otosta oli muokattava, koska se sisälsi neljä tuotteen alkuperään liittyvää sääntöjenvastaisuustapausta, joiden tutkiminen ei enää ollut perusteltua ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen annettua tuomionsa turkkilaisia televisioita koskevassa asiassa [107]. Tämän vuoksi on muodostettu uusi otos, jota varten on kuitenkin vielä kerättävä lisätietoja. Kolmatta kertomusta (B2003-kertomus) valmistellaan parhaillaan.

[106] Komission kertomukset petoksista ja säännönvastaisuuksista johtuvan perinteisten omien varojen perinnän tilasta ("Otos B94", KOM(97) 259 lopullinen, 9.6.1997 ja "Otos B98", KOM(1999) 160 lopullinen, 21.4.1999).

[107] Yhdistetyt asiat T-186/97, T-187/97, T-190/97-T-192/97, T-210/97, T-211/97, T-216/97-T-218/97, T-279/97, T-280/97, T-293/97 ja T-147/99, Kaufring AG, tuomio 10.5.2001 (Kok. 2001, s. II - 01337).

12.1.2. Kirjanpidosta poistamista koskeva menettely

Asetuksen (EY) N:o 1150/2000 mukaisesti jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet asettaakseen perinteiset omat varat käyttöön, paitsi jos perintää ei ole voitu toteuttaa kyseisestä jäsenvaltiosta riippumattomista syistä. Tapaukset, joissa kirjanpidosta poistettu määrä ylittää 10 000 euroa, on ilmoitettava komissiolle tutkittaviksi. Jos jäsenvaltio on täyttänyt kaikki asiaankuuluvat velvollisuutensa rahamäärän perimisessä kansallista ja yhteisön lainsäädäntöä noudattaen, sille voidaan myöntää vapautus omien varojen asettamisesta yhteisön talousarvion käyttöön. Muutoin se on taloudellisesti vastuussa päätöksen 2000/597/EY 8 artiklan sekä asetuksen (EY) N:o 1150/2000 2 ja 17 artiklan mukaisesti. Jäsenvaltioiden perintätoimien asianmukaisuuden tarkastaminen on tehokas keino saada kansalliset hallinnot suhtautumaan perintään vakavasti, sillä ellei varoja saada perittyä, valtio voi joutua maksamaan velan verovelvollisen sijasta. Lisäksi 17 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan kuuluvien tapausten analysointi tarjoaa komissiolle tilaisuuden esittää tiettyjä huomioita omien varojen toteamisesta, erillisestä kirjanpidosta sekä kansallisten säännösten yhdenmukaisuudesta yhteisön oikeuden kanssa.

Vuoden 2002 kuluessa komissiolle lähetettiin yhteensä 87 asetuksen (EY) N:o 1150/2000 17 artiklan 2 kohtaan perustuvaa tileistäpoistopyyntöä, joiden kokonaisarvo oli 103 018 053,43 euroa. Pyyntöjä lähetti kuusi jäsenvaltiota (Saksa, Espanja, Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti, Italia, Alankomaat). Kaikkiaan 88 pyyntöä kuitenkin tutkittiin. Rahallisesti näiden 88 pyynnön (Saksa 11, Espanja 7, Italia 35, Irlanti 1, Yhdistynyt kuningaskunta 6, Alankomaat 27 ja Portugali 1) tulokset voidaan eritellä seuraavasti:

>TAULUKON PAIKKA>

Vuoden 2002 osalta oli 10. huhtikuuta 2003 mennessä toimitettu yhteensä 52 pyyntöä (Alankomaat 15, Espanja 20, Irlanti 1, Itävalta 6 ja Yhdistynyt kuningaskunta 10), joiden kokonaisarvo oli 22 658 845,11 euroa.

12.1.3. Taloudellisen vastuun periaatteen soveltaminen

12.1.3.1. Jäsenvaltioiden taloudellinen vastuu tekemistään hallinnollisista virheistä

Jäsenvaltioiden on omien varojen järjestelmää koskevan päätöksen nojalla varmistettava, että omat perinteiset varat peritään takaisin sääntöjen mukaisesti. Tässä tehtävässään, johon jäsenvaltiot on korvausta vastaan (25 %) valtuutettu, niiden on noudatettava kansainvälisiä vaatimuksia moitteettomasta ja tehokkaasta julkisesta varainhoidosta, ja jos jäsenvaltio aiheuttaa tehtävänsä laiminlyömisellä tappioita yhteisön talousarvioon, komissio katsoo jäsenvaltion olevan taloudellisessa vastuussa hallinnollisista virheistään [108].

[108] Taloudellisen vastuun tapaukset määritellään yhteisön tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan (viranomaisten virheet, joita velallinen ei ole voinut havaita) ja 221 artiklan 3 kohdan (velka on vanhentunut kansallisten viranomaisten laiminlyöntien vuoksi) perusteella, tullikoodeksin soveltamissääntöjen 869 ja 889 artiklan perusteella sekä vetoamalla siihen, että kansallinen viranomainen on rikkonut velallisen perustellun luottamuksen.

Vuonna 2002 neljä jäsenvaltiota (Yhdistynyt kuningaskunta, Ranska, Itävalta ja Italia) asetti komission käyttöön yhteensä 7 471 501 euroa korvauksena perinteisistä omista varoista, joita ne eivät olleet saaneet perittyä takaisin hallintoviranomaistensa tekemien virheiden takia. Muutkin jäsenvaltiot tunnustavat taloudellisen vastuun periaatteen, mutta vetoavat edelleen siihen, ettei kyseiselle komission toiminnalle ole perusteita. Jäsenvaltioiden ja komission välisten tulkintaerojen poistamiseksi yhteisöjen tuomioistuimessa on aloitettu rikkomisesta johtuva menettely taloudellista vastuuta koskevasta ennakkotapauksesta. Komissio nosti asiassa kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa 8. marraskuuta 2002 (asia C-329/02).

Vuonna 2002 aloitettiin kaikkiaan 27 tapauksen käsittely. Saatavia oli vuoden 2002 lopulla perimättä yhteensä 114 tapauksessa, joista kertyi yhteensä 50 861 860 euron suuruinen velka, kun se vuonna 2001 oli 50 933 636 euroa; summan lievä aleneminen selittyy pääasiassa sillä, että vuonna 2002 jäsenvaltioiden maksettaviksi jääneiden uusien tapausten vaikutusta tasasivat yhteisöjen tuomioistuimen tuomion nojalla tehdyt "turkkilaisista televisioista" maksettavaksi määrättyjen summien poistot sekä erään toisen tapauksen vetäminen pois käsittelystä.

12.1.3.2. Taloudellisen vastuun ulkoiset näkökohdat

Komissio jatkoi koko vuoden 2002 ajan toimiaan taloudellisen vastuun ulkoisten näkökohtien kehittämiseksi. Tavoitteena on saada kolmansien maiden kanssa tehtyjen tai tehtävien kansainvälisten kauppasopimusten osapuolet kantamaan täysi vastuu perintätoimistaan. Hanke on edennyt hitaasti jäsenvaltioiden ja joidenkin kolmansien maiden vastahakoisen asenteen vuoksi. Komission ja jäsenvaltioiden välillä neuvostossa käytyjen keskustelujen jälkeen jäsenvaltiot antoivat lopulta 6. kesäkuuta 2002 suostumuksensa taloudellista vastuuta koskevan artiklan sisällyttämiselle Albaniaa ja AKT-maita koskeviin neuvotteluohjeisiin. Artiklan teksti hyväksyttiin sillä varauksella, ettei neuvoston tullityöryhmän kokouksessa 31. tammikuuta ja 10. maaliskuuta 2003 käytävien komission jäsenvaltioiden horisontaalisten neuvottelujen tuloksesta muuta johdu. Vaikka nämä neuvottelut osoittautuivat tekniseltä kannalta erittäin tuloksellisiksi, niissä ei useimpien jäsenvaltioiden kohdalla päästy odotettuun poliittiseen ulottuvuuteen. Siksi komissio pohtiikin strategiaa, jolla tämän hankkeen kehittämiselle voitaisiin luoda mahdollisimman suotuisat edellytykset.

12.2. EMOTR-tukiosasto: maatalousmenot (liite 8)

Vuonna 2002 jäsenvaltiot lähettivät asetuksen (ETY) N:o 595/91 mukaisista sääntöjenvastaisuuksista 3 285 ilmoitusta, joiden kokonaisarvo oli 198 079 000 euroa (ks. liite 2).

Perintätilanne on vuoden 2002 tietojen perusteella (ks. liite 8) seuraava:

- ennen vuotta 2002 lähetettyihin ilmoituksiin liittyvistä varoista on perimättä yhteensä 2 177 477 000 euroa,

- tähän summaan on lisättävä 171 579 000 euroa vuoden 2002 aikana lähetettyihin ilmoituksiin liittyviä varoja,

- yhteensä 738 466 000 euroa varoja on perimättä tapauksista, joista on vireillä oikeudenkäynti, ja nämä tapaukset koskevat vuotta 2002 edeltävää kautta,

- samalla kaudella on todettu asetuksen (ETY) N:o 595/91 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti perintäkelvottomiksi yhteensä 149 798 000 euron arvosta maksuja, joista odotetaan virallista päätöstä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn puitteissa.

Komissio antoi 3. joulukuuta 2002 toisen tiedonannon yhteisön menojen suorasta ja jaetusta hallinnoinnista johtuvien yhteisön saamisten perinnän parantamisesta (KOM(2002) 671 lopullinen).

EMOTR-tukiosaston osalta komissio havaitsi, että jäsenvaltioiden asetuksen (ETY) N:o 595/91 perusteella ilmoittamien sääntöjenvastaisuuksien tapauksessa perusteettomasti maksettujen summien perintää koskevien tietojen toimittaminen on yhä selvästi jäljessä aikataulusta. Komissio päättikin perustaa "perintäryhmän" (Task Force on "Recovery") selvittämään tilannetta ja laatimaan viralliset päätökset taloudellisista seurauksista. [109]

[109] Asetuksen (ETY) N:o 729/70 8 artiklan 2 kohta.

OLAFin ja komission maatalouden pääosaston yhteishankkeena perustettu perintäryhmä tutkii kaikki ne jäsenvaltioiden vuosina 1995, 1996, 1997 ja 1998 ilmoittamat EMOTR-tukiosaston menoihin liittyvät sääntöjenvastaisuustapaukset, joissa perusteettomasti maksettujen määrien perintätilanteesta ei ole vielä saatu selvitystä.

Italiaa lukuun ottamatta vuotta 1995 edeltävistä ilmoituksista on jo tehty aiempi selvitys, joka aloitettiin vuonna 1999; nyt tehtävät lopulliset päätelmät tutkitaan tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn puitteissa. Italian osalta perintäryhmä aikoo tutkia myös kaikki ennen vuotta 1995 ilmoitetut EMOTR-tukiosastoa koskevat tapaukset selvittääkseen, mikä on perusteettomaksi maksettujen summien todellinen perintätilanne.

Perintäryhmä valmistelee kaikista vuotta 1999 edeltävistä jäsenvaltioiden ilmoituksista viralliset päätökset, joissa määritellään jäsenvaltioille koituvat taloudelliset seuraukset. Nämä kullekin jäsenvaltiolle erikseen osoitettavat päätökset tehdään tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. [110]

[110] Sellaisena kuin siitä on säädetty asetuksissa (ETY) N:o 729/70 ja N:o 1258/1999 (1. tammikuuta 2000 lähtien suoritetut menot), sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 1663/95.

12.3. Rakennetoimet (liite 9)

Vuonna 2002 jäsenvaltiot ilmoittivat asetusten (EY) N:o 1681/94 (rakennepolitiikan rahoitus) ja N:o 1831/94 (koheesiorahaston rahoitus) mukaisesti 4 656 sääntöjenvastaisuustapausta, joiden kokonaisarvo oli 614 094 000 euroa (ks. liite 4).

Perintätilanne oli vuoden 2002 tietojen perusteella (ks. liite 9) seuraava:

- perimättä oli 337 656 000 euroa asetusten (ETY) N:o 1681/84 ja N:o 1831/84 mukaisesti ennen vuotta 2002 lähetettyihin petosilmoituksiin liittyviä varoja,

- tämän summan lisäksi oli perimättä 368 287 000 euroa vuoden 2002 aikana ilmoitettuihin sääntöjenvastaisuuksiin liittyviä varoja.

Rakennerahastojen alalla (monivuotisista ohjelmista rahoitetuissa hankkeissa) tukitoimen päättämistä pidetään taloudellisen seurannan kannalta ratkaisevana vaiheena. Ohjelmakauden 1994-1999 ohjelmien päättäminen on alkanut, ja perittävistä varoista maksamatta oleva määrä on annettava tiedoksi 31. maaliskuuta 2003 mennessä. Tavallisesti vastuuvapaus on myönnettävä suurimmasta osasta asetuksen (EY) N:o 1681/94 artiklan 3 mukaisesti ilmoitetuista tapauksista lukuun ottamatta sellaisia toimia, jotka on keskeytetty oikeudellisista syistä. Komissio saa ohjelmien päättämistoimet loppuun vuoden 2003 kuluessa. Niiden tuloksia on jo esitelty vuoden 2002 tiedonannoissa. Lähes 40 prosenttia sääntöjenvastaisista summista on peritty takaisin; useimmissa tapauksissa tämä on tehty pidättämällä summa komissiolle osoitetussa saldonmaksupyynnössä ilmoitetusta määrästä.

Tästä lähtien jäsenvaltioiden on uuden asetuksen (EY) N:o 448/2001 nojalla ilmoitettava komissiolle vuosittain, miten paljon perittävistä varoista on vielä maksamatta. Tämä helpottaa tulevaisuudessa taloudellista seurantaa ja jäsenvaltioiden saattamista vastuuseen hallintoviranomaistensa laiminlyöntien vuoksi menetetyistä varoista.

12.4. Suorat menot (ulkoinen apu mukaan luettuna)

Suoria menoja hallinnoi pääasiassa komissio, ja OLAFilla on tällä budjettialalla erityinen vastuu. Mikäli OLAFin tutkimassa suoriin menoihin liittyvässä petos- tai sääntöjenvastaisuustapauksessa ei katsota aiheelliseksi panna vireille rikosoikeudenkäyntiä, OLAF varmistaa, että tutkimuksen yhteydessä esiin tulleet tai tutkimusraporteista ilmenevät keskeiset tiedot toimitetaan kyseisten menojen hyväksymisestä vastaaville pääosastoille, jotta ne voivat ryhtyä ajoissa asianmukaisiin turvaamis- ja/tai perintätoimiin. OLAF tukee menojen hyväksymisestä vastaavaa pääosastoa koko seuranta- ja perintäprosessin ajan antamalla tarvittaessa neuvoja ja lisäselvityksiä.

Jos tutkimukset kuitenkin antavat OLAFille aihetta epäillä tapauksen vaativan rikosoikeudellisia jatkotoimia tai jos rikosoikeudenkäynti on jo vireillä, OLAF varmistaa, että komissio todella nostaa kanteen asiasta (tai että asiassa ryhdytään vastaaviin toimenpiteisiin kyseisen valtion lainsäädännön mukaisesti), jotta saadaan turvattua perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperintä.

Tällä alalla OLAFin seurantayksikön hoidettavaksi siirrettiin tarkastelujaksolla 50 suoriin menoihin liittyvää petos- tai sääntöjenvastaisuustapausta. [111] Useimpien tapausten käsittely on vielä kesken pitkittyneiden oikeudellisten menettelyjen takia, ja osa näistä on rikosoikeudellisia. Kyseisellä tarkastelujaksolla saatiin päätökseen kuusi tapausta, joista vain kolmella oli taloudellisia vaikutuksia ("taloudellinen seuranta"). [112] Varsinainen takaisin peritty määrä oli tarkastelujaksolla yhteensä 3 485 222 euroa. Moniin näistä petos- tai sääntöjenvastaisuustapauksista liittyi (vuoden 2001 tapaan) tukeen oikeuttamattomia menoja, väärennettyjä tai suurenneltuja menojen maksupyyntöjä taikka sovittujen hankkeiden, tavaroiden tai palvelujen toimittamatta jättämistä tai valetoimituksia.

[111] Tapauksista 26 koski ulkoista apua, 19 suoria menoja ja 5 lahjontaa.

[112] Kahdessa tapauksessa rahat saatiin perittyä lähes kokonaan (5 832 euroa).

Kaikilla yhteisön talousarvion aloilla tehdyistä viraston tutkimuksista on lisäksi syytä huomauttaa, ettei luvuissa ole otettu huomioon tapauksia, jotka eivät vaatineet taloudellisia jatkotoimia. Tämä selittää tapausten lukumäärän ja taloudellisen vaikutuksen erot näiden lukujen ja viraston suorittamien petostutkimusten yhteydessä edellä mainittujen lukujen välillä.

Näitä sisäisestä tietokannasta ("case management system" eli tapausten hallintajärjestelmä) saatuja lukuja tarkistetaan ja päivitetään säännöllisesti.

TILASTOLIITTEET

LIITE 1

Perinteiset omat varat

Jäsenvaltioiden ilmoittamien petos- ja sääntöjenvastaisuustapausten lukumäärä [113] vuosina 1998 - 2002 (päivitetty 6.6.2003)

[113] Jäsenvaltioiden velvollisuudesta ilmoittaa 10 000 euroa ylittäneistä petos- ja sääntöjenvastaisuustapauksista säädetään 22. toukokuuta 2000

(arvo euroina)

>TAULUKON PAIKKA>

>VIITTAUS KAAVIOON>

LIITE 3

(Päivitetty 7.5.2003)

EMOTR-TUKIOSASTO

JÄSENVALTIOIDEN ILMOITTAMAT SÄÄNTÖJENVASTAISUUDET

VUOSINA 1998-2002

>TAULUKON PAIKKA>

* "Sääntöjenvastaisuuden" käsitteeseen sisältyvät myös petokset. Petoksella tarkoitetaan rikollista toimintaa, joten sääntöjenvastaisuus voidaan luokitella petokseksi vain rikosoikeudenkäynnin perusteella.

>VIITTAUS KAAVIOON>

LIITE 4

RAKENNETOIMET (Päivitys 12.5.2003)

JÄSENVALTIOIDEN ASETUSTEN (ETY) N:o 1681/94 JA N:o 1831/94 MUKAISESTI ILMOITTAMAT SÄÄNTÖJENVASTAISUUDET*

2002

>TAULUKON PAIKKA>

* Lukuihin sisältyy yksi koheesiorahastoa koskeva ilmoitus.

** Lukuihin sisältyy kaksi koheesiorahastoa koskevaa ilmoitusta.

LIITE 5

RAKENNETOIMET

JÄSENVALTIOIDEN ASETUSTEN (ETY) N:o 1681/94 JA N:o 1831/94 MUKAISESTI ILMOITTAMAT SÄÄNTÖJENVASTAISUUDET* JA NIIDEN VAIKUTUS TALOUSARVIOON VUOSINA 1994-2002

1994-2002

(Arvo tuhansina euroina)

>TAULUKON PAIKKA>

*"Sääntöjenvastaisuuden" käsitteeseen sisältyvät myös petokset. Petoksella tarkoitetaan rikollista toimintaa, joten sääntöjenvastaisuus voidaan luokitella petokseksi vain rikosoikeudenkäynnin perusteella.

>VIITTAUS KAAVIOON>

LIITE 6

SUORAT MENOT

>VIITTAUS KAAVIOON>

LIITE 7

Perinteiset omat varat

Jäsenvaltioiden ilmoittamat petos- ja sääntöjenvastaisuustapaukset vuonna 2002

(päivitetty 6.6.2003)

(Arvo euroina)

>TAULUKON PAIKKA>

>VIITTAUS KAAVIOON>

LIITE 9

RAKENNETOIMET

Asetusten (EY) N:o 1681/94 ja 1831/94 mukaisesti ilmoitettujen tapausten perintätilanne

(Arvo tuhansina euroina)

Päivitetty 12.5.2003

>TAULUKON PAIKKA>

LIITTEET

LIITE KERTOMUKSEN OSAAN I: TOIMINTASUUNNITELMAN 2001-2003 SEURANTA

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Osan II liite: EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan täytäntöönpanoon liittyvät jäsenvaltioiden toimet

Jäsenvaltioiden toimet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi

1. EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan täytäntöönpano: lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten keskeinen kehitys

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

2. Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen täytäntöönpano

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

3. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta vastaavien yksiköiden organisointi

Seuraavissa taulukoissa esitetään jäsenvaltioissa kullakin alalla (omat varat, maatalousmenot, rakennetoimet) kyseisen tarkastelujakson aikana tarkastustehtäviin käytetyt henkilöstömäärät kokoaikaiseksi muutettuina. [114]

[114] Jäsenvaltioita pyydettiin rajoittamaan arviot käytännön tarkastuksista vastaavaan henkilöstöön ja jättämään tukihenkilöstö (sihteerit, arkistonhoitajat jne.) laskelmien ulkopuolelle.

3.1. Perinteiset omat varat

Seuraavassa taulukossa esitetään kolmeen tarkastuslajiin (ennakkotarkastukset, jälkitarkastukset ja petostutkimukset) perinteisten omien varojen alalla käytetyt henkilöstömäärät jäsenvaltioittain.

Tuloksia on kuitenkin tulkittava varovasti, koska kyselylomakkeessa käytettyjen käsitteiden tulkinnassa voi olla eroja jäsenvaltioiden välillä.

Taulukko 3.1. Perinteiset omat varat: kolmeen tarkastuslajiin käytetyt henkilöstömäärät kussakin jäsenvaltiossa [115]

[115] Perinteisten omien varojen alalla:

- jälkitarkastuksilla tarkoitetaan yhteisön tullikoodeksin 78 artiklassa säädettyjä tarkastuksia;

- petostutkimuksilla tarkoitetaan epäiltyjen sääntöjenvastaisuuksien tutkintaa, tarvittaessa

tutkintayksiköiden ja syyttäjäviranomaisten tutkimukset mukaan luettuina.

>TAULUKON PAIKKA>

3.2 Maatalousmenot

Seuraavassa taulukossa esitetään kolmeen tarkastuslajiin (ennakkotarkastukset, jälkitarkastukset ja petostutkimukset) maatalousmenojen alalla käytetyt henkilöstömäärät jäsenvaltioittain.

Tuloksia on kuitenkin tulkittava varovasti, koska kyselylomakkeessa käytettyjen käsitteiden tulkinnassa voi olla eroja jäsenvaltioiden välillä.

Taulukko 3.2. Maatalousmenot: kolmeen tarkastuslajiin käytetyt henkilöstömäärät kussakin jäsenvaltiossa [116]

[116] Maatalousmenojen alalla:

- ennakkotarkastuksilla tarkoitetaan tarkastuskäyntejä sekä tullin ja maksajavirastojen suorittamia maksuhakemusten tarkastuksia; niihin sisältyvät vientitukien tarkastukset, sisämarkkinatukien tarkastukset sekä sellaisiin interventiotoimenpiteisiin liittyvät tarkastukset, joiden tarkoituksena on säädellä viinin, viljan, riisin, sokerin, oliivöljyn, öljysiementen, valkuaiskasvien, kuitukasvien ja silkkiäistoukkien, hedelmien ja vihannesten, raakatupakan, siementen, pellavan, mehiläistuotteiden, maidon ja maitotuotteiden, naudan-, lampaan-, vuohen- ja sianlihan sekä kalastustuotteiden maatalousmarkkinoita (ks. konsolidoitu asetus (ETY) N:o 1883/78, 2.8.1978);

- jälkitarkastuksilla tarkoitetaan asetuksessa (ETY) N:o 4045/89 säädettyjä tarkastuksia paikalla;

- petostutkimuksilla tarkoitetaan epäiltyjen sääntöjenvastaisuuksien tutkintaa.

>TAULUKON PAIKKA>

3.3 Rakennetoimet

Seuraavassa taulukossa esitetään kolmeen tarkastuslajiin (ennakkotarkastukset, jälkitarkastukset ja petostutkimukset) rakennetoimien alalla käytetyt henkilöstömäärät jäsenvaltioittain.

Tuloksia on kuitenkin tulkittava varovasti, koska kyselylomakkeessa käytettyjen käsitteiden tulkinnassa voi olla eroja jäsenvaltioiden välillä.

Rakennetoimet: kolmeen tarkastuslajiin käytetyt henkilöstömäärät kussakin jäsenvaltiossa [117]

[117] Rakennetoimien alalla ennakkotarkastuksilla tarkoitetaan:

rakennerahastojen osalta eri tasoilla (hallintoviranomaiset, maksajavirastot, valtuutetut viranomaiset, välittäjäviranomaiset, lopulliset tuensaajat) asetuksen (EY) N:o 438/2001 4 artiklan mukaisesti tehtyjä hankkeiden tai toimien tarkastuksia ja todentamisia, joilla valvotaan tukihakemusten oikeellisuutta, asianmukaisuutta ja tukikelpoisuutta, sekä asetuksen (EY) N:o 438/2001 9 artiklan 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyjä tarkastuksia;

koheesiorahaston osalta eri tasoilla (toimeenpanovirastot, hallintovirastot, maksajavirastot, välittäjäviranomaiset) asetuksen (EY) N:o 1386/2002 2 artiklan mukaisesti tehtyjä tarkastuksia, joilla valvotaan ilmoitettujen menojen todenperäisyyttä ja hankkeen toteuttamista investoinnin valmisteluvaiheesta sen käyttöönottoon asti, sekä asetuksen (EY) N:o 1386/2002 8 artiklan 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyjä tarkastuksia.

Jälkitarkastuksilla tarkoitetaan:

rakennerahastojen osalta asetuksen (EY) N:o 2064/97 3 artiklassa ja asetuksen (EY)

N:o 438/2001 10 artiklassa säädettyjä todentamisia ja tarkastuksia paikalla;

koheesiorahaston osalta asetuksen (EY) N:o 1386/2002 9 artiklassa säädettyjä paikallatehtäviä tarkastuksia, joilla voidaan todentaa hallinto- ja valvontajärjestelmien moitteeton toiminta sekä tarkastaa hankkeiden menoilmoitukset.

Petostutkimuksilla tarkoitetaan epäiltyjen sääntöjenvastaisuuksien tutkintaa.

>TAULUKON PAIKKA>

4 Yksiköiden välinen koordinointi jäsenvaltioissa

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>