KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Välimeren alueen kumppanimaiden kanssa toteutettavien, ihmisoikeuksiin ja demokratiakehitykseen liittyvien EU:n toimien lujittaminen - Strategiset suuntaviivat

1. JOHDANTO

Nizzassa joulukuussa 2000 hyväksytyssä Euroopan unionin perusoikeuskirjassa todetaan, että unionin perustana ovat vapauden, kansanvallan ja oikeusvaltion periaatteet sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittaminen. Näin ollen demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen edistäminen on yksi EU:n ulkopolitiikan ydintavoitteista. Komission 8. toukokuuta 2001 antamassa tiedonannossa "Euroopan unionin tehtävä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen edistämisessä kolmansissa maissa" [1] tämä tavoite yhdistetään siihen komission yleiseen strategiseen lähestymistapaan, jota se noudattaa ulkosuhteissaan tulevina vuosina. Tiedonannossa esitetään, että unioni antaisi ihmisoikeuksille ja demokratiakehitykselle tärkeämmän sijan suhteissaan kolmansiin maihin ja omaksuisi asiassa ennakoivamman lähestymistavan. Neuvosto ilmaisi tyytyväisyytensä komission tiedonantoon 25. kesäkuuta 2001 esittämissään päätelmissä Euroopan unionin tehtävästä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen edistämisessä kolmansissa maissa ja vahvisti, että EU on vakaasti päättänyt edistää vakaita, demokraattisia olosuhteita, jotka perustuvat mahdollisuuteen nauttia täysimääräisesti ihmisoikeuksista.

[1] KOM (2001) 252 lopullinen.

Tässä tiedonannossa vahvistetaan perussuuntaviivat tämän tavoitteen saavuttamiseksi yhteistyössä EU:n Välimeren alueen kumppanimaiden kanssa. Tiedonannossa pyritään myös käsittelemään joitakin niistä haasteista, jotka tuotiin esille äskettäisessä YK:n kehitysohjelman UNDP:n vuoden 2002 raportissa arabimaiden inhimillisestä kehityksestä (Arab Human Development Report 2002). Raportissa kiinnitettiin huomiota arabimaissa esiintyviin merkittäviin puutteisiin sellaisissa kysymyksissä kuin hallintotavat, ihmisoikeudet, demokratiakehitys, sukupuolten sosiaalinen asema ja koulutus.

Ihmisoikeudet ja perusvapaudet ovat kiinteä ja olennainen osa Euroopan unionin ja sen Välimeren alueen kumppaneiden suhteita sääntelevää kehystä sekä Barcelonan prosessin / Euro-Välimeri-kumppanuuden muodostaman alueellisen ulottuvuuden yhteydessä että niiden kahdenvälisten assosiaatiosopimusten kautta, jotka on tehty tai joista neuvotellaan parhaillaan kaikkien Välimeren alueen kumppanimaiden kanssa. Komission tiedonannoissa 15.-16. marraskuuta 2000 Marseilles'ssa [2] ja 22.-23. huhtikuuta 2002 Valenciassa [3] pidetyn Euro-Välimeri-alueen ulkoasiainministerien kokouksen valmistelemiseksi sekä kokousten päätelmissä ja kaikkien osanottajien Valenciassa hyväksymässä toimintasuunnitelmassa [4] vahvistetaan nämä yhteiset sitoumukset ja korostetaan tarvetta tehostaa ihmisoikeuksien edistämispyrkimyksiä. Tässä tiedonannossa otetaan lisäksi huomioon niiden kahden Ammanissa ja Casablancassa vuonna 2002 pidetyn seminaarin tulokset, jotka komissio järjesti yhdessä Euro-Välimeri-alueen kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa. Tiedonannossa noudatetaan myös komission äskettäin hyväksymää uutta visiota laajemmasta Euroopasta [5].

[2] KOM (2000) 497 lopullinen ("Barcelonan prosessin lujittaminen").

[3] SEC (2002) 159 lopullinen.

[4] Neuvosto pääsihteeristön asiakirja EURO-MED 2/02, 24.4.2002.

[5] KOM (2003) 104 lopullinen, 11.3.2003.

Tässä tiedonannossa esitetään yhteisten sitoumusten pohjalta suuntaviivat niiden välineiden parhaan mahdollisen käytön varmistamiseksi, jotka EU:lla ja sen Välimeren alueen kumppaneille on käytettävissään niiden pyrkiessä saavuttamaan demokratiakehityksen edistämistä ja yleismaailmallisten ihmisoikeuksien ja perusvapauksien turvaamista ja edistämistä koskevan yhteisen tavoitteensa. Tiedonannossa esitetään kymmenen konkreettista suositusta EU:n ja sen Välimeren alueen kumppaneiden välisen vuoropuhelun ja EU:n rahoitusyhteisön kehittämiseksi ihmisoikeuksien alalla. Täytäntöönpanoa edistää täydentävyys kolmella tasolla eli poliittisen vuoropuhelun ja rahoitustuen välillä, MEDA-ohjelman ja eurooppalaiseen ihmisoikeus- ja demokratia-aloitteeseen (EIDHR) kuuluvan tuen välillä sekä kansallisen ja alueelliseen ulottuvuuden välillä.

Tässä asiakirjassa Välimeren alueen mailla tarkoitetaan niitä Barcelonan prosessin kumppaneita, jotka eivät ole Euroopan unioniin liittymässä olevia maita tai ehdokasmaita [6] eli Algeriaa, Egyptiä, Israelia, Jordaniaa, Libanonia, Marokkoa, Syyriaa, Tunisiaa ja palestiinalaishallintoa.

2. [6] EU:n ehdokasmaana Turkin ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiä tarkastellaan Kööpenhaminassa vahvistettujen poliittisten arviointiperusteiden pohjalta osana liittymistä valmistelevaa strategiaa. Malta ja Kypros ovat unioniin liittymässä olevia maita.

3. ALUEEN TÄRKEIMMÄT IHMISOIKEUKSIIN JA DEMOKRATIAKEHITYKSEEN LIITTYVÄT KYSYMYKSET

Ihmisoikeus- ja demokratiatilanne MEDA-maissa on vaihteleva ja monisäikeinen, mutta siinä voidaan erottaa tiettyjä yleisiä suuntauksia. UNDP:n arabimaita koskevassa inhimillisen kehityksen raportissa vuodelta 2002 todetaan, että vaikka tietyillä aloilla on edistytty huomattavasti, taloudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen jatkumisen esteenä ovat arabimaiden hallintorakenteisiin syvään juurtuneet puutteet. Raportissa mainitaan erikseen kolme "vajetta", jotka liittyvät vapauteen, naisten vaikuttamismahdollisuuksiin ja tiedonsaantiin. Siinä päätellään, että kestävän taloudellisen, yhteiskunnallisen ja inhimillisen kehityksen edellytyksenä on hallintorakenteiden perusteellinen uudistaminen ja vahvistaminen, poliittisten ja taloudellisten vapauksien lujittaminen ja kansalaisten osallistumisen lisääminen.

Arabimaat menestyvät selvästi koko maailman keskiarvoa heikommin kaikkien UNDP:n raportissa käytettyjen kuuden hallintotapaa kuvaavan muuttujan osalta, lukuun ottamatta "oikeusvaltioperiaatetta", jonka suhteen ne ovat hieman keskiarvon yläpuolella. Monissa MEDA-maissa on voimakkaat toimeenpanoelimet, joilla on merkittävästi määräysvaltaa ja joiden toimintaa lainsäädäntö- ja tuomiovallan käyttäjät eivät pysty riittävässä määrin valvomaan. Käytössä olevat laillisuusnormit voivat olla vanhanaikaisia. Edustuksellisen demokratian rakenteet ovat heikkoja eivätkä aina aitoja. Naiset ovat edelleen toisarvoisessa asemassa talouselämässä ja politiikassa ja heihin kohdistuu laaja-alaista syrjintää niin lainsäädännössä kuin perinteissäkin.

Vakiintunut kansainvälinen yksimielisyys ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuudesta, jakamattomuudesta ja keskinäisestä riippuvuudesta näkyy siinä, että useimmat MEDA-maat ovat ratifioineet useimmat tärkeimmät kansainväliset ihmisoikeusasiakirjat ja että ihmisoikeuksien yleismaailmalliset periaatteet on kirjattu niiden perustuslakiin, oikeusjärjestykseen ja hallituksen julistuksiin. Ihmisoikeuksien alalla on näkyvissä merkkejä myönteisestä kehityksestä, sillä tietyt MEDA-kumppanimaat kuten Marokko, Jordania ja palestiinalaishallinto ovat aloittaneet asiaan liittyvien, yleisesti ottaen myönteisten uudistusten toteuttamisen.

Yleensä ottaen ihmisoikeusnormien täytäntöönpano alueella ei kuitenkaan vastaa kansainvälisiä vaatimuksia. Demokratian ja ihmisoikeuksien suotuisaa kehitystä vaikeuttaa se, että uskonnollisista ääriliikkeistä on tullut vaikutusvaltainen poliittinen vaihtoehto. Jännitteet sisäiseen turvallisuuteen liittyvien näkökohtien ja ihmisoikeuksien edistämisen ja turvaamisen välillä voivat johtaa kielteisiin seurauksiin ihmisoikeuksien kannalta, mikä on tullut erityisen selvästi ilmi vuoden 2001 syyskuun 11. päivän tapahtumia seuranneen "terrorismin vastaisen sodan" yhteydessä. Sananvapautta ja yhdistymisvapautta rajoitetaan usein, pääasiassa poikkeuslainsäädännön perusteella. Ihmisoikeusaktivistit ja ihmisoikeuksia puolustavat kansalaisjärjestöt kohtaavat oikeudellisia ja hallinnollisia rajoituksia ja joutuvat usein eristettyyn ja joskus myös sorrettuun asemaan.

Nopea maakohtainen analyysi näyttäisi vahvistavan, että edistyminen on ollut riittämätöntä sääntelykehysten (ja niiden soveltamisen), institutionaalisten valmiuksien ja koulutuksen osalta sekä kansalaisyhteiskunnan osallistumisessa ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen.

Tilanne voidaan tiivistää seuraavasti:

- hallintotapoihin liittyvät puutteet vaikeuttavat demokraattisten arvojen kehittymistä ja ihmisoikeuksien edistämistä ja turvaamista,

- naisten syrjäytyminen heikentää poliittista edustusjärjestelmää ja haittaa talouden ja yhteiskunnan kehitystä,

- kansainvälisten ihmisoikeussopimusten täytäntöönpano on puutteellista,

- oikeusjärjestelmä ja oikeuslaitos eivät ole tarpeeksi riippumattomia,

- kansalaisyhteiskunnan ja politiikan aloilla toimivat valtiosta riippumattomat järjestöt ovat heikkoja, niiden toimintamahdollisuuksia on rajoitettu voimakkaasti ja niillä ei ole yhteyksiä kansainvälisiin verkostoihin,

- koulutuksen määrärahat ovat suhteellisesti ottaen suuremmat kuin monissa muissa kehitysmaissa, mutta koulutusmahdollisuudet ovat jakautuneet epätasaisesti, koulutus ei edistä perinteisistä syrjintäkäytännöistä luopumista ja se vastaa huonosti nykyaikaisen talouden vaatimuksia [7],

- [7] UNDP:n koulutusta koskevat suositukset ovat alueen kannalta ratkaisevan tärkeitä. Komissio ottaa nämä suositukset esille alueellisissa ja maakohtaisissa MEDA-ohjelmissa.

- autoritaarinen järjestelmä ja taloudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen puutteet edistävät poliittista syrjäytymistä ja tarjoavat kasvualustan ääriliikkeille ja väkivallalle,

- eräissä islamin poliittisissa tulkinnoissa hyödynnetään kulttuurieroja ihmisoikeuksien yleismaailmallisuuden saattamiseksi kyseenalaiseksi.

Israel poikkeaa selvästi muista MEDA-kumppanimaista. Se on vakiintunut parlamentaarinen demokratia, jossa vallankäytön eri osat on erotettu toisistaan, jolla on toimiva hallintojärjestelmä ja jossa valtiosta riippumattomat järjestöt ja kansalaisyhteiskunta osallistuvat aktiivisesti kaikkiin maan sisäisiä asioita koskeviin poliittisen ja yhteiskunnallisen elämän osa-alueisiin. Israel ei kuitenkaan noudata kansainvälisesti hyväksyttyjä ihmisoikeusnormeja tyydyttävällä tavalla. Toimenpiteitä tarvitaan kahdella tärkeällä erityisalalla. Ensinnäkin Israelin asema juutalaisena valtiona olisi sovitettava yhteen Israelin ei-juutalaisten vähemmistöjen oikeuksien kanssa. Toiseksi olisi puututtava ihmisoikeusrikkomuksiin miehitetyillä palestiinalaisalueilla [8]. Kaikki Israelin ja palestiinalaisten välisen konfliktin osapuolet olisi kiireesti saatava noudattamaan yleismaailmallisia ihmisoikeusnormeja ja humanitaarista oikeutta, koska tämä on keskeinen tekijä Lähi-idän rauhanprosessin saattamisessa jälleen oikeille raiteille. Tämä edellyttää EU:lta erityistoimia ja asianmukaisen strategian laatimista.

[8] Tässä yhteydessä Euroopan unioni on toistuvasti korostanut kaikkien konfliktin osapuolten ihmisoikeusvelvoitteita muun muassa niissä päätöslauselmissa ja kannanotoissa, joita se on esittänyt Genevessä sijaitsevassa YK:n ihmisoikeustoimikunnassa ja YK:n yleiskokouksen kolmannessa komiteassa.

Kuvio 1: Tiivistelmä UNDP:n raportista

UNDP:n vuoden 2002 raportissa arabimaiden inhimillisestä kehityksestä päätellään, että arabimaat [9] kärsivät vapausvajeesta. Tälle on ominaista heikko kehitys hallinnon ja perusvapauksien alalla.

[9] Algeria, Bahrain, Komorit, Djibouti, Egypti, Irak, Jordania, Kuwait, Libanon, Libya, Mauritania, Marokko, Oman, Palestiina, Qatar, Saudi-Arabia, Somalia, Sudan, Syyria, Tunisia, Arabiemiirikunnat, Jemen.

Poliittinen osallistuminen on arabimaissa vähäisempää kuin millään muulla alueella. Edustuksellinen demokratia ei ole aina aitoa ja joskus se puuttuu kokonaan. Käytössä olevat laillisuusnormit ovat vanhanaikaisia. Poliittiset järjestelmät ovat avautumassa, mutta tämä prosessi on edelleen tiukasti säännelty ja osittainen. Joukkoliiketyyppisiä hallitusjärjestelmiä on vielä olemassa, yhdistymisvapautta rajoitetaan ja vaalit eivät ole yleinen vallansiirron väline.

Arabimaat menestyvät selvästi koko maailman keskiarvoa heikommin kaikkien raportissa käytettyjen kuuden hallintotapaa kuvaavan muuttujan osalta (instituutioiden laatu, lahjonta, oikeusvaltioperiaate, sääntelyyn liittyvät rasitteet, hallinnon tehokkuus ja poliittinen epävakaus), lukuun ottamatta "oikeusvaltioperiaatetta", jonka suhteen ne ovat hieman keskiarvon yläpuolella.

Sananvapaus ja yhdistymisvapaus joutuvat usein rajoitusten kohteiksi. Valtiosta riippumattomien järjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden toimintaa rajoitetaan monin tavoin. Julkisten viranomaisten suhtautuminen vaihtelee vastustuksesta manipulointiin ja valvotun vapauden myöntämiseen. Valtiosta riippumattomia järjestöjä koskevista laeista on tullut merkittävä kysymys. Sosiaalialalla toimivat avustusjärjestöt hyväksytään helpommin, kun taas oikeuksien puolustamiseen keskittyvät järjestöt joutuvat viranomaisten epäluulon kohteiksi ja yksityisten rahoittajien vieroksumiksi, mikä pakottaa ne turvautumaan kansainväliseen rahoitukseen, mikä puolestaan syventää entisestään viranomaisten vihamielisyyttä niitä kohtaan ja heikentää yhteydenpitoa yhteiskunnan suuntaan. (Komission yksiköiden laatima tiivistelmä)

4. EU:N TOIMIEN KEHYS

4.1. Yleiset näkökohdat

EU pyrkii määrätietoisesti edistämään demokratiaa, hyvää hallintotapaa ja oikeusvaltioperiaatetta sekä edistämään ja suojelemaan kaikkia ihmisoikeuksia, niin perusoikeuksia kuin poliittisia, taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiäkin oikeuksia. Neuvosto on hyväksynyt joukon merkittäviä asiakirjoja, jotka ohjaavat EU:n toimintaa ihmisoikeuksien eri aihealueilla [10]. EU korostaa erityisesti kuolemanrangaistuksen poistamista, kidutuksen ja epäinhimillisen kohtelun vastaista toimintaa, rasismin, muukalaisvihan sekä vähemmistöihin kohdistuvan syrjinnän torjuntaa, naisten ja lasten oikeuksien edistämistä ja turvaamista sekä ihmisoikeusaktivistien suojelua. EU tunnustaa selkeästi kansalaisyhteiskunnan ratkaisevan tärkeän osuuden ihmisoikeuksien ja demokratiakehityksen edistämisessä.

[10] EU:n politiikan suuntaviivat suhteissa yhteisön ulkopuolisiin maihin kuolemanrangaistusta koskevissa kysymyksissä (Yleisten asioiden neuvosto, Luxemburg, 29.6.1998; EU:n politiikan suuntaviivat suhteissa kolmansiin maihin kidutukseen ja muuhun julmaan, epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun tai rangaistukseen liittyvissä kysymyksissä (Yleisten asioiden neuvosto, Luxemburg, 9.4.2001); Ihmisoikeuksista käytäviä vuoropuheluja koskevat Euroopan unionin suuntaviivat (Euroopan unionin neuvosto, 13.12.2001).

Komission tiedonannossa "Euroopan unionin tehtävä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen edistämisessä kolmansissa maissa" [11] ihmisoikeuksia ja demokratiakehitystä koskeva politiikka yhdistettiin siihen komission yleiseen strategiseen lähestymistapaan, jota se noudattaa ulkosuhteissaan tulevina vuosina. Tiedonannossa suositeltiin tältä osin seuraavaa:

- [11] KOM (2001) 252 lopullinen.

- on edistettävä yhtenäistä ja johdonmukaista politiikkaa ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen tukemisessa; tämä koskee erityisesti Euroopan yhteisön politiikkoja suhteessa EU:n muuhun toimintaan, varsinkin YUTP:hen,

- on omaksuttava ennakoivampi lähestymistapa erityisesti käyttämällä hyväksi poliittisen vuoropuhelun, kaupan ja ulkomaanavun tarjoamia mahdollisuuksia,

- on otettava käyttöön entistä strategisempi lähestymistapa eurooppalaiseen ihmisoikeus- ja demokratia-aloitteeseen (EIDHR) ja sovitettava alalla toteutettavat ohjelmat ja hankkeet yhteen EU:n ihmisoikeus- ja demokratiasitoumusten kanssa.

Neuvoston 25. kesäkuuta 2001 esittämissä päätelmissä ilmaistiin tyytyväisyys komission tiedonantoon ja vahvistettiin uudelleen neuvoston sitoutuminen muun muassa yhteisön toiminnan ja YUTP:n sekä kehitysyhteistyöpolitiikan yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden varmistamiseen neuvoston toimivaltaisten elinten ja komission tiiviin yhteistyön ja koordinoinnin avulla sekä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen "valtavirtaistamiseen" EU:n politiikoissa ja toimissa. Neuvosto korosti lisäksi avointa vuoropuhelua Euroopan parlamentin ja kansalaisyhteiskunnan kanssa osana ihmisoikeuksia ja demokratiakehitystä koskevan politiikan painopisteiden asettamista ja säännöllistä tarkastelua. Joulukuun 10. päivänä 2002 esittämissään päätelmissä neuvosto ilmaisi lisäksi tyytyväisyytensä ihmisoikeustyöryhmän 25. marraskuuta 2002 päivätyssä raportissaan ehdottamiin käytännön toimenpiteisiin näiden tavoitteiden toteuttamiseksi. Nämä toimenpiteet ja 7. marraskuuta 2002 annettu komission tiedonanto valtiosta riippumattomien toimijoiden osallistumisesta EY:n kehitysyhteistyöpolitiikkaan [12] on otettu kokonaisuudessaan huomioon tätä tiedonantoa valmisteltaessa.

4.2. [12] KOM (2002) 598.

4.3. Alueellinen ulottuvuus: Barcelonan prosessi (Euro-Välimeri-kumppanuus)

Euro-Välimeri-kumppanuuden (Barcelonan prosessin) tärkeimpiin tavoitteisiin kuuluvat rauhan ja vakauden alueen luominen ihmisoikeuksien ja demokratian periaatteiden pohjalta sekä vapaan ja kukoistavan kansalaisyhteiskunnan kehittäminen. Euro-Välimeri-kumppanuus sai alkunsa 28. marraskuuta 1995 annetusta Barcelonan julistuksesta, joka perustuu edustuksellisen demokratian, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien periaatteisiin (kuvio 2). Nämä periaatteet vahvistetaan Santa Maria da Feirassa kesäkuussa 2000 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston hyväksymässä Välimeren aluetta koskevassa EU:n yhteisessä strategiassa [13].

[13] EYVL L 183, 22.7.2000.

Kuvio 2: Ihmisoikeudet ja demokratia Barcelonan julistuksessa (1995)

Päätavoitteena on tehdä Euro-Välimeri-alueesta "rauhan, vakauden ja vaurauden takaavan vuoropuhelun, kaupan ja yhteistyön vyöhyke, mikä edellyttää demokratian vahvistamista ja ihmisoikeuksien kunnioittamista sekä kestävää ja tasapainoista taloudellista ja yhteiskunnallista kehitystä, taistelua köyhyyttä vastaan sekä kulttuurien keskinäisen ymmärtämyksen parantamista, jotka kaikki ovat kumppanuuden keskeisiä osatekijöitä".

Osanottajat sitoutuvat:

- toimimaan YK:n peruskirjan ja ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen mukaisesti,

- kehittämään oikeusvaltioperiaatetta ja demokratiaa poliittisissa järjestelmissään,

- kunnioittamaan ihmisoikeuksia ja perusvapauksia, mukaan lukien sananvapaus, yhdistymisvapaus ja ajatuksen-, omantunnon- ja uskonnonvapaus,

- suhtautumaan osapuolten välisen vuoropuhelun kautta myönteisesti mahdolliseen tiedonvaihtoon ihmisoikeuksiin, perusvapauksiin, rasismiin ja muukalaisvihaan liittyvissä kysymyksissä,

- kunnioittamaan ja toteuttamaan moninaisuutta ja moniarvoisuutta yhteiskunnissaan ja torjumaan suvaitsemattomuuden ilmentymiä sekä rasismia ja muukalaisvihaa,

- Osanottajat korostavat riittävän koulutuksen merkitystä ihmisoikeus- ja perusvapausasioissa.

Yhteiskunnallisissa, kulttuurisissa ja inhimillisissä kysymyksissä osanottajat:

- pitävät erityisen tärkeänä yhteiskunnallisia perusoikeuksia, mukaan lukien oikeus kehitykseen,

- ovat tietoisia siitä keskeisestä merkityksestä, joka kansalaisyhteiskunnalla voi olla Euro-Välimeri-kumppanuuden kehittämisessä,

- kannustavat toimia, jotka tukevat demokraattisia instituutioita ja vahvistavat oikeusvaltiota ja kansalaisyhteiskuntaa [...],

- sitoutuvat takaamaan alueelleen laillisesti asettuneiden siirtolaisten kaikkien, olemassa olevan lainsäädännön mukaisten oikeuksien suojelun,

- korostavat, että on tärkeätä taistella päättäväisesti rasismia, muukalaisvihaa ja suvaitsemattomuutta vastaan, ja sopivat yhteistyöstä tässä yhteydessä.

Komission tiedonannoissa Marseilles'ssa (15.-16. marraskuuta 2000) [14] ja Valenciassa (22.-23. huhtikuuta 2002) [15] pidettyjen neljännen ja viidennen Euro-Välimeri-alueen ministerikokouksen valmistelemiseksi sekä äskettäisessä tiedonannossa "Laajempi Eurooppa" painotettiin, että ihmisoikeuksille, demokratialle, hyvälle hallintotavalle ja oikeusvaltioperiaatteelle on annettava entistä suurempi painoarvo unionin suhteissa Välimeren alueen kumppanimaihin, ja tehtiin joukko tähän liittyviä konkreettisia ehdotuksia. Nämä koskivat erityisesti ihmisoikeuksiin ja demokratiaan liittyvien kysymysten järjestelmällistä käsittelyä kaikessa EU:n ja sen kumppanimaiden yhteydenpidossa suunnitelmallisen lähestymistavan kehittämiseksi saavutettuun edistykseen, MEDA-määrärahojen sitomista tiiviimmin näillä aloilla tapahtuneeseen edistymiseen, EU:n ja kumppanimaiden virkamiesten yhteisten työryhmien perustamista, asianmukaisten kansainvälisten sopimusten allekirjoittamisen, ratifioinnin ja täytäntöönpanon tukemista ja kansalaisyhteiskunnan merkityksen tunnustamista.

[14] "Barcelonan prosessin lujittaminen", 6.9.2000, KOM (2000) 497 lopullinen; 13.2.2002.

[15] SEC (2002) 159 lopullinen.

Valencian kokouksessa päätetyssä toimintasuunnitelmassa ministerit toistivat vakaan poliittisen sitoumuksensa edistää demokratian, ihmisoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen toteutumista alueella ja sopivat politiikkaa ja turvallisuutta koskevassa luvussa poliittisen vuoropuhelun vahvistamisesta. Korkeita virkamiehiä pyydettiin tutkimaan mahdollisuuksia ottaa käyttöön aiempaa suunnitelmallisempi vuoropuhelu toiminnan tehokkuuden parantamiseksi.

Kuvio 3: Ote Valencian kokousta varten laaditusta tiedonannosta (SEC (2002) 159 lopullinen, 13.2.2002)

Ihmisoikeuksien ja demokratian kunnioittaminen alueella antaa yhä aihetta huoleen. Kyprosta ja Maltaa lukuun ottamatta tilanne tällä alalla ei ole yhdessäkään Välimeren alueen kumppanimaassa täysin tyydyttävä. Vaikka olot vaihtelevat eri maissa, asiat ovat joissakin niistä muuttuneet todellisuudessa huonompaan suuntaan Marseilles'ssa pidetyn ministerikokouksen jälkeen. EU on ilmaissut yksittäisille kumppaneille huolensa muun muassa pidätyksistä ja vangitsemisista ilman puolueetonta oikeudenkäyntiä, vankien huonosta kohtelusta, ääriryhmien väkivallan hillitsemisen laiminlyönnistä, viranomaisten suorittamista laittomista teloituksista, kuolemantuomioiden langettamisesta, sanan- ja yhdistymisvapauden rajoittamisesta sekä oikeusvaltioperiaatteeseen ja sukupuolten tasa-arvoon liittyvistä kysymyksistä.

4.4. Kahdenvälinen oikeudellinen kehys - assosiaatiosopimukset

Barcelonan julistuksen monenvälisellä lähestymistavalla ihmisoikeuksiin ja demokratian periaatteisiin on kahdenvälinen vastineensa EU:n ja sen jäsenvaltioiden sekä kunkin Välimeren alueen kumppanimaan välillä jo tehdyissä tai parhaillaan neuvoteltavina olevissa assosiaatiosopimuksissa [16].

[16] Assosiaatiosopimukset ovat voimassa Tunisian, Israelin, Marokon, Jordanian ja palestiinalaishallinnon (väliaikainen sopimus) kanssa. Egyptin kanssa on allekirjoitettu sopimus kesäkuussa 2001, Algerian kanssa huhtikuussa 2002 ja Libanonin kanssa kesäkuussa 2002.

Assosiaatiosopimusten päätavoitteena on EU:n ja Välimeren alueen kumppanimaiden välisten siteiden lujittaminen vastavuoroisuuteen, solidaarisuuteen, kumppanuuteen ja yhteiseen kehitykseen perustuvien kestävien suhteiden luomiseksi. Sopimuksilla luodaan lisäksi jäsennelty kehys yhteiseen etuun liittyvien kahdenvälisten ja kansainvälisten kysymysten käsittelemiselle säännöllisen poliittisen vuoropuhelun keinoin. Tämän poliittisen vuoropuhelun tulisi käsittää erityisesti rauhan, turvallisuuden, demokratian ja alueellisen kehityksen varmistamisen edellytykset ja sitä olisi käytettävä välikappaleena uudistusten aikaansaamiseen.

Vuodesta 1992 lähtien EY on sisällyttänyt kaikkiin kolmansien maiden kanssa tekemiinsä sopimuksiin lausekkeen, jossa ihmisoikeuksien ja demokratian kunnioittaminen määritellään "olennaiseksi osaksi" suhdetta. Tässä "olennaisia osia" koskevassa lausekkeessa määrätään, että sopimuspuolten suhteet ja kaikki sopimuksen määräykset perustuvat ihmisoikeuksien ja demokratian periaatteiden kunnioittamiseen ja että nämä puolestaan ohjaavat sopimuspuolten sisä- ja ulkopolitiikkaa ja muodostavat sopimuksen olennaisen osan. Lausekkeessa vahvistetaan Barcelonan julistuksen tavoitteet ja kehitetään niitä edelleen. Se luo perustan vuoropuhelun ja yhteistyön kehittämiselle Välimeren alueen kumppanimaiden kanssa sellaisilla aloilla kuin hyvä hallintotapa, ihmisoikeudet ja perusvapaudet sekä oikeusvaltio.

4.5. Yhteistyön välineet

4.5.1. MEDA-ohjelma

MEDA-ohjelma [17] on Euroopan unionin tärkein rahoitusväline Euro-Välimeri-kumppanuuden täytäntöönpanon tukemiseksi. Se tarjoaa teknistä ja rahoituksellista tukea Välimeren alueen kumppanimaiden talous- ja yhteiskuntarakenteiden uudistamiseen. Suurin osa MEDA-varoista ohjataan kumppanimaille kahdenvälisesti [18] ja loppuosa käytetään alueellisiin toimiin, joihin kaikki kumppanimaat voivat osallistua.

[17] Neuvoston asetus (EY) N:o 1488/96, sellaisena kuin se on muutettuna 27. marraskuuta 2000 annetulla asetuksella (EY) N:o 2698/2000.

[18] Tämä koskee Algeriaa, Egyptiä, Jordaniaa, Libanonia, Marokkoa, Syyriaa, Tunisiaa, Turkkia ja palestiinalaishallintoa.

MEDA-ohjelman tärkeimmät tavoitteet on johdettu suoraan vuoden 1995 Barcelonan julistuksesta eli tavoitteena on kumppanimaiden poliittisten, taloudellisten ja yhteiskunnallisten uudistusten sekä assosiaatiosopimusten täytäntöönpanon tukeminen. Näiden sopimusten tavoin MEDA-yhteistyö perustuu "demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamiselle, joiden rikkominen aiheuttaa asianmukaiset toimenpiteet" [19].

[19] MEDA-asetuksen, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella (EY) N:o 780/1998, 16 artiklassa säädetään, että "kun jokin tukitoimien jatkamiseksi vaadittu olennainen edellytys on jäänyt Välimeren alueen yhteistyökumppanin osalta täyttymättä, neuvosto voi määräenemmistöllä komission ehdotuksesta päättää aiheellisista toimenpiteistä".

Kuvio 4: Ihmisoikeudet ja demokratia MEDA-asetuksessa

MEDA-asetuksen 2 artiklan toteuttamiselle asetettuihin tavoitteisiin ja sitä koskeviin sääntöihin (tukitoimenpiteisiin) kuuluvat seuraavat:

- demokratian vahvistaminen, ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja puolustaminen erityisesti Euroopan yhteisön ja Välimeren yhteistyökumppaneiden alueilla toimivien valtioista riippumattomien järjestöjen välityksellä,

- yhteistyön kehittäminen oikeusvaltioon liittyvissä asioissa kuten yhteistyö oikeus- ja rikosasioissa, oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja tehokkuuden takaavien instituutioiden vahvistaminen, valtioiden sisäisten turvallisuuspalvelujen ja väestön turvallisuudesta huolehtivien kouluttaminen,

- hyvän hallintotavan edistäminen tukemalla avainasemassa olevia laitoksia ja keskeisimpiä kansalaisyhteiskunnan vaikuttajia, kuten paikallishallintoa, maaseudun asukkaiden ja kyläläisten ryhmittymiä, keskinäistä apua antavia yhdistyksiä, ammattiliittoja, tiedotusvälineitä ja liike-elämää tukevia järjestöjä, sekä auttamalla julkishallintoa kehittämään mahdollisuuksiaan laatia eri alojen politiikan suuntaviivoja ja johtaa niiden toteuttamista.

Asetuksessa säädetään lisäksi, että sukupuoleen liittyvät näkökohdat on sisällytettävä kehitysyhteistyön ohjelmointiin ja toteuttamiseen ja että kestävälle taloudelliselle ja yhteiskunnalliselle kehitykselle myönnettävään tukeen kuuluu erityisesti kansalaisyhteiskunnan ja eri väestönosien osallistuminen kehitystoimenpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen. Ks. asetuksen (EY) N:o 2698/2000 liite II.

MEDA-ohjelmasta ei ole rahoitettu vain taloudellisia ja yhteiskunnallisia ohjelmia. Se on myös perusta merkittäville käynnissä oleville tai suunnitelluille ihmisoikeus- ja demokratiaohjelmille, joita sisältyy erityisesti Algerian, Tunisian, Jordanian ja Egyptin vuosien 2002-2004 maaohjelmiin.

MEDA-ohjelman alaisiin vuosien 2002-2004 alueohjelmiin sisältyy tiettyjä ihmisoikeuksien ja demokratian vahvistamista tukevia toimia. Näitä ovat erityisesti ohjelmat, jotka liittyvät oikeusasioihin, huumeiden, järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin torjuntaan, maahanmuuttajien yhteiskuntaan sopeuttamista, maahanmuuttoa ja henkilöiden liikkuvuutta koskevissa asioissa tehtävään yhteistyöhön (ohjelma käynnistetty vuonna 2002), julkishallinnon viranomaisten kouluttamiseen (vuosi 2003) ja naisten yhtäläisiin mahdollisuuksiin (vuosi 2004). Alueellisissa toimissa, joita toteutetaan esimerkiksi kulttuuriperinnön, audiovisuaalisen yhteistyön ja nuorisovaihdon alalla, on yleensä tapana ottaa kansalaisyhteiskunnan edustajia mukaan ohjelmien toteuttamiseen.

4.5.2. Eurooppalainen ihmisoikeus- ja demokratia- aloite (EIDHR)

Eurooppalainen ihmisoikeus- ja demokratia-aloite [20] perustettiin vuonna 1994 Euroopan parlamentin aloitteesta ja sen päätavoitteena on edistää ihmisoikeuksia ja demokratiakehitystä yhteisön ulkopuolisissa maissa. Tähän pyritään erityisesti rahoittamalla valtiosta riippumattomien ja kansainvälisten järjestöjen toimintaa. Aloitteen vuotuiset määrärahat kaikkialla maailmassa toteutettavia toimia varten ovat noin 100 miljoonaa euroa.

[20] EIDHR perustuu 29. huhtikuuta 1999 annettuihin neuvoston asetuksiin (EY) N:o 975/1999 ja (EY) N:o 976/1999 (EYVL L 120, 8.5.1999, s. 1 ja 8). Aloitteen määrärahat sisältyvät EU:n talousarvion lukuun B7-7.

EIDHR-aloitteen pääasiallisia edunsaajia ovat siis valtiosta riippumattomat järjestöt ja sillä on tarkoitus täydentää MEDA-ohjelman kaltaisia komission kahdenvälisiä avustusohjelmia. MEDA-ohjelmaan kuuluvista toimista neuvotellaan kumppanimaan viranomaisten kanssa ja yhteistyön hallinnolliset kysymykset hoidetaan pääosin valtion toimielinten kautta. EIDHR-aloitteessa varat voidaan ohjata suoraan kansalaisyhteiskunnan toimijoille ja siitä rahoitettavista toimista ei tarvitse neuvotella etukäteen kolmansien maiden viranomaisten kanssa. Niinpä jos esimerkiksi oikeuslaitoksen uudistamiseen osoitetaan varoja kahdenvälisestä ohjelmasta, EIDHR-aloitteen kautta voidaan pyrkiä vahvistamaan kansalaisyhteiskunnan valmiuksia vaikuttaa ja osallistua tähän prosessiin.

5. SUUNTAVIIVAT DEMOKRATIAN JA IHMISOIKEUKSIEN EDISTÄMISELLE EU:N SUHTEISSA VÄLIMEREN ALUEEN KUMPPANIMAIHIN

5.1. EU:n ja sen Välimeren alueen kumppanimaiden välinen vuoropuhelu

5.1.1. Kahdenvälinen vuoropuhelu

EU käy enemmän tai vähemmän virallista poliittista vuoropuhelua kaikkien niiden maiden kanssa, joihin sillä on suhteet. Ihmisoikeuksia ja demokratiakehitystä koskeva vuoropuhelu olisi toteutettava yhtenäisesti ja johdonmukaisesti ja sen olisi perustuttava kansainvälisesti ja erityisesti YK:n piirissä sovittuihin normeihin ja välineisiin. Vuoropuhelun yhteydessä olisi pyrittävä muun muassa tarkastelemaan kumppanimaiden hyväksymien kansainvälisten yleis- ja muiden sopimusten noudattamista ja näihin sopimuksiin tehtyjen varaumien asianmukaisuutta. EU pidättää itsellään oikeuden ottaa esille yksittäisiä ongelmatapauksia. Jos kumppanimaat sitä pyytävät, EU:n olisi oltava valmis keskustelemaan myös Euroopan unionin ihmisoikeuskysymyksistä kuten maahanmuuttajien tilanteesta EU:ssa.

Assosiaatiosopimusten "olennaisia osia" koskeva lauseke tarjoaa lisäperustan ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiä koskevalle suunnitelmalliselle kahdenväliselle vuoropuhelulle niiden maiden kanssa, joissa assosiaatiosopimukset ovat voimassa. Tämän lausekkeen sekä sopimuksesta johtuvien velvoitteiden laiminlyönnin johdosta toteuttavia toimenpiteitä koskevan artiklan [21] ja asiaa koskevan yhteisen julistuksen perusteella kumpi tahansa sopimuspuoli voi ryhtyä toimenpiteisiin, jos toinen sopimuspuoli ei kunnioita demokratian periaatteita ja ihmisoikeuksia. "Olennaisia osia" koskevan lausekkeen määräykset eivät kuitenkaan välttämättä merkitse kielteisiä tai rankaisevia toimia vaan niitä voidaan käyttää myös sopimuspuolten välisen vuoropuhelun ja yhteistyön edistämiseen, koska ne toisaalta kannustavat demokratiakehitykseen ja ihmisoikeuksiin liittyviä yhteisiä toimia, joilla voidaan muun muassa tukea kansainvälisten ihmisoikeussopimusten tosiasiallista täytäntöönpanoa ja kriisien ehkäisyä, ja johtavat toisaalta johdonmukaisen pitkäaikaisen yhteistyösuhteen syntymiseen.

[21] Velvoitteiden laiminlyöntiä koskevan lausekkeen sanamuoto on yleensä seuraava: "Jos sopimuspuoli katsoo, että toinen sopimuspuoli on laiminlyönyt jonkin tästä sopimuksesta johtuvan velvoitteensa täyttämisen, se voi toteuttaa tarvittavia toimenpiteitä. Ennen näiden toimenpiteiden toteuttamista, paitsi erityisen kiireellisissä tapauksissa, se ilmoittaa assosiaationeuvostolle kaikki asiaa koskevat tiedot tilanteen perusteellista tarkastelua varten kummankin sopimuspuolen kannalta hyväksyttävän ratkaisun löytämiseksi. Tällöin on valittava ensisijaisesti sellaisia toimenpiteitä, jotka haittaavat mahdollisimman vähän sopimuksen toimintaa. Toimenpiteistä ilmoitetaan viipymättä assosiaationeuvostolle ja niistä neuvotellaan assosiaationeuvostossa, jos toinen sopimuspuolia sitä pyytää."

Assosiaatiosopimusten 3 artiklassa vahvistetaan lisäksi oikeusperusta EU:n ja kumppanimaiden välisen säännöllisen virallisen poliittisen vuoropuhelun aloittamiselle. EU:n olisi jatkettava pyrkimyksiään syventää tätä ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiä käsittelevää vuoropuhelua paitsi yleisellä tasolla tai yksittäistapausten osalta niin myös keskittymällä erityisiin käytännön kysymyksiin. Yksi tapa tarkentaa vuoropuhelua voisi olla teknisen tason vuoropuhelun aloittaminen poliittisella tasolla käytävän vuoropuhelun osana. Sen avulla voitaisiin pyrkiä laatimaan yhteinen toimintasuunnitelma, jossa esitetään selvät tavoitteet ja keskinäiset sitoumukset yhteistyötä varten. Tällaiseen järjestelmälliseen käsittelyyn sopivia aiheita voisivat olla sanan- ja yhdistymisvapaus, joka käsittää myös kansalaisyhteiskunnan, valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden asemaa koskevat oikeussäännökset, sekä naisten tilanne ja oikeudet.

Komission olisi pyrittävä varmistamaan yhteisön toiminnan ja YUTP:n sekä kehitysyhteistyöpolitiikan yhtenäisyys ja johdonmukaisuus sekä yhteisön toimielimissä avustusohjelmien suunnittelun yhteydessä että neuvoston työryhmissä ja kolmansissa maissa. Sen olisi pyrittävä ottamaan ihmisoikeudet yhä tehokkaammin osaksi vuoropuhelua ja yhteistyötä ja varmistamaan, että kaikkia käytettävissä olevia välineitä käytetään parhaalla mahdollisella tavalla [22]. Kaiken tämän perusteella komissio ehdottaa seuraavaa: 1. suositus

[22] Komission tiedonanto "Euroopan unionin tehtävä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen edistämisessä kolmansissa maissa", toukokuu 2001; neuvoston päätelmät Euroopan unionin tehtävästä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen edistämisessä kolmansissa maissa, 25.6.2001.

Unionin olisi varmistettava ihmisoikeus- ja demokratiakysymysten järjestelmällinen sisällyttäminen kaikkeen vuoropuheluun, jota käydään instituutioiden tasolla eli sopimusten täytäntöönpanoa valvovissa assosiaationeuvostoissa (ministeritasolla) ja assosiaatiokomiteoissa (korkeiden virkamiesten tasolla), ja muihin poliittisen vuoropuhelun muotoihin kuten troikkaan. Sen olisi yhdessä kumppanimaiden kanssa selvitettävä mahdollisuudet perustaa teknisiä työryhmiä käsittelemään ihmisoikeuksiin ja demokratiakehitykseen liittyviä kysymyksiä. Käytännön toimiin olisi pyrittävä kiinnittämään enemmän huomiota, mikä käsittää myös yhteistyön oikeusjärjestelmän uudistusten ja valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden toimintaa koskevien oikeussäännösten kaltaisissa asioissa.

2. suositus

Jotta ihmisoikeuksista ja demokratiakehityksestä voitaisiin käydä säännöllistä ja yhä syvällisempää keskustelua, toimielimet tarvitsevat lisää tietoa ja kirjallista aineistoa kunkin kumppanimaan tilanteesta ja keskeisistä ongelmista. Komission lähetystöjen olisi tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden suurlähetystöjen kanssa laadittava "tilannekatsaus" kustakin maasta vakiomuotoista analyysimenetelmää käyttäen ja päivitettävä nämä katsaukset säännöllisesti määräajoin annettavilla kertomuksilla.

Näin saadusta tilanneanalyysistä olisi keskusteltava järjestelmällisesti ulkomaanedustustojen päälliköiden kesken, kyseisten päälliköiden olisi käytettävä sitä valmistellessaan EU:n ihmisoikeustiedotteita ja sitä olisi tarkasteltava säännöllisesti asianmukaisissa neuvoston työryhmissä. Tältä osin tehdyt päätelmät olisi muokattava konkreettisiksi ehdotuksiksi, jotka otetaan esille edellä mainittujen eri vuoropuhelumuotojen yhteydessä.

Komissio aikoo lisäksi sisällyttää ihmisoikeudet ja demokratiakehityksen järjestelmällisesti siihen vuoropuheluun, jota sen lähetystöt käyvät paikan päällä Välimeren alueen kumppanimaiden kanssa.

3. suositus

Komission olisi pyrittävä varmistamaan toiminnan yhtenäisyys ja johdonmukaisuus muun muassa parantamalla komission lähetystöjen ja jäsenvaltioiden suurlähetystöjen välistä koordinointia. Kyseeseen tulevat erityisesti seuraavat toimet:

- maakohtaisten EU:n asiantuntijakokousten koolle kutsuminen käsittelemään EIDHR-aloitteen ja MEDA-ohjelman ihmisoikeuksiin liittyvien osa-alueiden täytäntöönpanoa,

- tehokkaampi vaikuttaminen ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiä käsittelevissä ulkomaanedustustojen päälliköiden kokouksissa,

- aktiivisemman roolin omaksuminen ihmisoikeuksia koskevien YK:n päätöslauselmien ja suositusten täytäntöönpanoon liittyvissä kysymyksissä muun muassa varmistamalla, että komission lähetystöt huolehtivat asianmukaisella tavalla YK:n sopimuselinten antamien suositusten ja YK:n erityistarkkailijoiden ja työryhmien asianomaisiin maihin tekemien vierailujen seurannasta.

Komission olisi lisäksi omaksuttava aktiivisempi rooli ihmisoikeuskysymyksiä koskevan keskustelun alullepanijana neuvoston alueellisissa työryhmissä myös silloin, kun esiin tulee poliittisia kysymyksiä, jotka liittyvät ihmisoikeus- ja demokratia-asioissa tehtävän yhteistyön toteuttamiseen.

5.1.2. Alueellinen poliittinen vuoropuhelu

Ihmisoikeudet ja demokratiakehitys ovat jo vakituisena asiakohtana alueellisessa poliittisessa vuoropuhelussa (Barcelonan prosessiin kuuluvissa korkeiden virkamiesten kokouksissa). Kyse on kuitenkin usein lähinnä yleisistä esittelyistä, joissa jäsenvaltiot tai Välimeren alueen kumppanimaat tekevät selkoa ihmisoikeuspolitiikastaan ja jotka eivät johda syvälliseen keskusteluun. Niitä voidaan päinvastoin käyttää tekosyynä vakavan keskustelun välttelemiseen. Niinpä vaikka tätä osaa alueellisesta vuoropuhelusta ei ehdotetakaan keskeytettäväksi, on todettava, että se ei nykyisessä muodossaan tarjoa juurikaan mahdollisuuksia asioiden perinpohjaiseen käsittelyyn. EU:n olisi pyrittävä kehittämään tätä vuoropuhelua asiapitoisempaan ja poliittisempaan suuntaan käyttämällä esimerkiksi aihekohtaista lähestymistapaa (naisten tilanne, kansalaisyhteiskunta jne.), joka tuo esiin tilanteen eri kysymysten osalta koko alueella.

5.1.3. Vuoropuhelu kansalaisyhteiskunnan kanssa

Kansalaisyhteiskunnalla on aina merkittävä osa ihmisoikeuksia ja demokratiakehitystä koskevan politiikan toteuttamisessa ja seurannassa. Komissio on Barcelonan prosessin ja eurooppalaisen ihmisoikeus- ja demokratia-aloitteen kautta tukenut sekä alueen omien että Euroopasta käsin toimivien valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden pyrkimyksiä parantaa kykyään yksilöidä ongelmia ja vaikuttaa päättäjiin parannusten aikaansaamiseksi. Tässä yhteydessä on keskitytty erityisesti koulutukseen ja alan parhaiden käytänteiden levittämiseen. Näitä kysymyksiä on käsitelty kaikissa Euro-Välimeri-alueen ulkoasiainministerien kokouksia edeltäneissä kansalaisfoorumitapaamisissa (joihin osallistuu EU:n ja Välimeren alueen kumppanimaiden valtiosta riippumattomia järjestöjä ja muita kansalaisyhteiskunnan edustajia).

4. suositus

Kansallisella tasolla komission lähetystöjen olisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa järjestettävä säännöllisiä työpajoja kansalaisyhteiskunnan edustajille, missä yhteydessä olisi pyrittävä, tilanteen sen salliessa, rakentavaan yhteistyöhön kansallisten viranomaisten kanssa. Tämä vuoropuhelu olisi mahdollisuuksien mukaan pyrittävä ulottamaan yksittäisen maan kansalaisyhteiskunnan lisäksi myös aluetasolla toimiviin kansalaisyhteiskunnan järjestöihin. Käsiteltävistä asioista päättäisivät yhdessä komission lähetystöt ja jäsenvaltiot.

Työpajojen tarkoituksena olisi:

- lisätä EU:n yleistä tietämystä paikallisista olosuhteista, mikä tarjoaisi arvokasta aineistoa EU:n politiikan muotoilua varten muun muassa maa- ja alueohjelmia laadittaessa,

- tuottaa suosituksia EIDHR-aloitteen ohjelmasuunnittelun ja hankkeiden määrittelyn tueksi,

- helpottaa Barcelonan prosessin yhteydessä järjestettävissä kansalaisfoorumeissa käytävän aluetason keskustelun jäsentämistä,

- korostaa EU:n ihmisoikeuksia, demokratiakehitystä ja oikeusvaltioperiaatetta koskevan politiikan, joka käsittää myös sukupuolten sosiaalisen aseman, monialaista luonnetta,

- auttaa alueella toimivia yhdistyksiä, säätiöitä ja valtiosta riippumattomia järjestöjä organisoimaan ja koordinoimaan toimintaansa paremmin.

5.2. Maa- ja aluekohtaiset toimintasuunnitelmat

MEDA-ohjelmasta on rahoitettu useita ihmisoikeuksia ja demokratiaa tukevia ohjelmia ja hankkeita. Näiden toimien tehostamiseksi ne olisi kuitenkin hyvä sisällyttää yksityiskohtaisempiin maa- tai aluekohtaisiin strategioihin, joista sovitaan kansallisten viranomaisten kanssa.

Näissä maa- tai aluekohtaisissa ihmisoikeus- ja demokratiastrategioissa olisi määriteltävä käsiteltävät asiat ja painopistealueet ottaen huomioon paitsi valtiosta riippumattomille järjestöille järjestettyjen maa- tai aluekohtaisten työpajojen päätelmät (ks. 4. suositus) myös UNDP:n raportin päätelmät etenkin hyvään hallintotapaan ja sukupuolten asemaan liittyvistä kysymyksistä.

5.2.1. Maakohtaiset toimintasuunnitelmat

Komission olisi pyrittävä laatimaan maakohtaisia toimintasuunnitelmia ihmisoikeuksien ja demokratian kunnioittamista edistävän yhdenmukaisen lähestymistavan pohjalta niiden kumppanimaiden kanssa, jotka ovat valmiita osallistumaan tähän toimintamuotoon.

5. suositus

Maakohtaisilla toimintasuunnitelmilla olisi kolme tavoitetta:

- tilanteen ja siihen liittyvien tekijöiden analysointi erityisesti ihmisoikeuksia koskevan lainsäädännön osalta ja yhteisten yleistavoitteiden määrittäminen,

- erityistoimien luettelon laatiminen ja niihin liittyvien suoritusmittareiden ja selkeiden määräaikojen asettaminen,

- yleisten ja erityisten tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavan teknisen avun ja rahoitustuen yksilöinti.

Maakohtaisten toimintasuunnitelmien olisi liityttävä muihin taloudellista ja yhteiskunnallista kehitystä koskeviin suunnitelmiin (joita laaditaan esim. MEDA-yhteistyön puitteissa) ja täydennettävä niitä. Ne voitaisiin rahoittaa MEDA-ohjelman määrärahoista, joita tarvittaessa täydennettäisiin muista budjettikohdista. Suunnitelmissa tai niiden avulla voitaisiin:

- tarkastella peruslaillisia ja muita lakisääteisiä oikeuksia ja ehdottaa oikeudelliseen kehykseen liittyviä uudistuksia,

- tukea niiden ihmisoikeussopimusten täytäntöönpanoa, joiden sopimuspuoli kukin maa on, ja edistää niihin kansainvälisiin sopimuksiin liittymistä, joiden sopimuspuoli asianomainen maa ei vielä ole; tukea tarvittaessa asianomaisen maan lainsäädännön kehittämistä,

- tarkastella naisten asemaa ja oikeuksia asianomaisen maan yhteiskunnallisessa elämässä ja ehdottaa keinoja, joilla heidät saataisiin parhaiten mukaan maansa kehittämiseen,

- tukea asianmukaisten lainsäädäntö- ja hallintorakenteiden kehittämistä,

- tukea asianomaisen maan ja kansalaisyhteiskunnan välisen vuoropuhelun yhdistämistä kansallisiin toimiin,

- edistää tietojenvaihtoa parhaista käytänteistä ja rohkaista niiden sisällyttämistä kansallisiin toimiin,

- edistää kansainvälisten normien omaksumista ja täytäntöönpanoa ja kansainvälisiin sopimuksiin liittymistä.

Valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden asemaan ja toimintaan liittyen maakohtaisissa toimintasuunnitelmissa olisi:

- yksilöitävä ne muutokset, joita oikeudelliseen tai hallinnolliseen kehykseen tarvitaan valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden asemaa ja toimintaa koskevien kansainvälisten sitoumusten täytäntöön panemiseksi,

- kehitettävä valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden valmiuksia käytännön koulutuksen avulla,

- edistettävä paikallisten ja eurooppalaisten valtiosta riippumattomien järjestöjen ja muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden verkottumista,

- liitettävä paikalliset valtiosta riippumattomat järjestöt ja muut valtiosta riippumattomat toimijat kansainvälisiin verkkoihin,

- kehitettävä valtiosta riippumattomien järjestöjen ja kansainvälisten järjestöjen toiminnan koordinointia.

Yhteisö osallistuisi sellaisten maakohtaisten tai alueellisten (ks. jäljempänä) toimintasuunnitelmien rahoittamiseen, jotka täyttävät sovitut vähimmäisvaatimukset. Kaikki kumppanimaat eivät ole valmiita osallistumaan tähän toimintamuotoon heti, joten lyhyellä aikavälillä tavoitteena on laatia maakohtainen toimintasuunnitelma aluksi kahden tai kolmen kumppanimaan kanssa. Kun näiden suunnitelmien toteuttaminen aloitetaan, prosessiin voidaan sisällyttää myös muita maita.

5.2.2. Alueelliset suunnitelmat

6. suositus

Alueellisia tai pienalueita koskevia toimintasuunnitelmia olisi laadittava, kun vähintään kaksi kumppanimaata haluaa kehittää ihmisoikeuksia koskeviin kahdenvälisiin toimiin liittyvää konkreettista yhteistyötään Valencian toimintasuunnitelmaan liittyvän etenemissuunnitelman mukaisesti. Näissä toimintasuunnitelmissa voitaisiin keskittyä tulevissa MEDA-alueohjelmissa esille otettaviin kysymyksiin kuten naisten oikeuksiin tai yhteistyöhön oikeusasioissa. Niiden olisi myös toimittava siltana muihin monenvälisiin toimiin muun muassa UNDP:n arabimaiden inhimillisestä kehityksestä laatiman raportin seurantatoimien yhteydessä. Alueellisten toimintasuunnitelmien avulla voitaisiin myös tehostaa yhteistyötä sellaisten alueellisten järjestöjen kuin Arabiliiton kanssa.

5.3. Ihmisoikeuksien ja demokratian edistämisen sisällyttäminen MEDA-ohjelmiin

5.3.1. Maaohjelmat

Vuosia 2002-2006 koskevien maakohtaisten strategia-asiakirjojen valmiiksi saaminen vuonna 2001 useimpien MEDA-kumppanimaiden osalta on edistänyt merkittävästi ihmisoikeus- ja demokratianäkökohtien sisällyttämistä Välimeren alueen kumppanimaille myönnettävää apua koskeviin komission yleisiin toimintaperiaatteisiin.

Maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa esitetty analyysi poliittisesta tilanteesta ja turvallisuustilanteesta tarjoaa lähtökohdan, jonka perusteella MEDA-ohjelman ja EIDHR-aloitteen tuki voidaan suunnata sellaisiin eri alojen toimenpiteisiin tai monialaisiin toimenpiteisiin, joilla voidaan parantaa hallintojärjestelmän kokonaistilannetta. Tämän seurauksena MEDA-ohjelman maakohtaisiin määrärahoihin sisältyy yleensä tuki hyvää hallintotapaa edistäville ohjelmille ja joissakin tapauksissa kansalaisyhteiskunnalle (kahdenväliset ohjelmat; ks. kohta 3.4.1).

7. suositus

Tulevat maaohjelmat laaditaan kaudesta 2005-2006 alkaen siten, että ne tukevat hyvän hallintotavan, ihmisoikeuksien ja demokratian edistämisen sisällyttämistä MEDA-ohjelmiin. Edellä mainitun Marseilles'n tiedonannon mukaisesti MEDA-ohjelmaan perustuvan yhteistyön olisi kuvastettava aiempaa paremmin kumppanimaiden edistymistä ihmisoikeuksien ja demokratiakehityksen alalla. Maa- tai aluekohtaisiin toimintasuunnitelmiin perustuvia toimenpiteitä varten käytettävissä olevan erityistuen lisäksi MEDA-ohjelmaan varataan merkittävä lisämääräraha niiden kumppanimaiden käyttöön, jotka ovat laatimassa ja panemassa täytäntöön maakohtaisia toimintasuunnitelmia. Se sisällytetään niiden maaohjelmaan ja sillä voidaan rahoittaa muitakin kuin suoraan ihmisoikeuksiin ja demokratiakehitykseen liittyviä toimia.

Maakohtaisten strategia-asiakirjojen ihmisoikeusulottuvuuden kehittämistä jatketaan. Tässä yhteydessä otetaan asianmukaisesti huomioon myös UNDP:n arabimaiden inhimillisestä kehityksestä vuonna 2002 laatiman raportin päätelmät etenkin siltä osin kuin ne koskevat hyvään hallintotapaan ja sukupuolten asemaan liittyviä kysymyksiä.

5.3.2. MEDA-alueohjelma

Alueelliset ohjelmat ovat osoittautuneet hyödyllisiksi sellaisissa kysymyksissä, jotka ovat usein, ainakin aluksi, liian arkaluontoisia kansallisella tasolla käsiteltäviksi. Lisäksi alueohjelmat mahdollistavat hedelmällisen kokemusten ja parhaiden käytänteiden vaihdon sellaisten maiden kesken, joiden kulttuuriarvot, tausta ja kokemukset ovat samankaltaisia (alueohjelmat; ks. kohdan 3.4.1 viimeinen kappale).

8. suositus

Vuosien 2005-2006 alueohjelmaa valmistellessaan komissio tutkii perusteellisesti, miten siihen voitaisiin sisällyttää tuki ihmisoikeuksien ja demokratian vahvistamiselle ja kansalaisyhteiskunnan osallistumiselle. Lisäksi komissio laatii arvion niiden erilaisten kansalaisfoorumitapaamisten vaikutuksista, joita on järjestetty ennen ulkoministerien Euro-Välimeri-kokouksia; tässä yhteydessä komissio harkitsee keinoja, joilla kansalaisfoorumia voitaisiin kehittää rakenteeltaan sellaiseksi, että sen kokousten tuloksilla olisi konkreettisempi vaikutus kumppanuuden yhteydessä toteuttaviin toimiin ja kansalaisyhteiskunnan osallistumiseen niihin. Vuosien 2005-2006 alueohjelmassa otetaan lisäksi huomioon UNDP:n arabimaiden inhimillisestä kehityksestä vuonna 2002 laatiman raportin päätelmät.

5.3.3. Eurooppalainen ihmisoikeus- ja demokratia- aloite (EIDHR)

Kuten suositeltiin toukokuussa 2001 annetussa tiedonannossa "Euroopan unionin tehtävä ihmisoikeuksien ja demokratisoitumisen edistämisessä kolmansissa maissa", EIDHR-aloitteen resurssien käyttöä on kehitetty strategisempaan suuntaan. Aloitteessa keskitytään vuosina 2002-2004 rajoitettuun määrään aiheenmukaisia painopistealueita. Näitä ovat:

- demokratiakehityksen, hyvän hallintotavan ja oikeusvaltion vahvistaminen,

- kuolemanrangaistuksen poistamista tukevat toimet,

- kidutuksen ja tekojen rankaisematta jättämisen estäminen ja tuki kansainvälisille tuomioistuimille ja rikostuomioistuimille,

- rasismin ja muukalaisvihan sekä vähemmistöihin ja alkuperäiskansoihin kohdistuvan syrjinnän torjuminen.

Avun vaikutusten maksimoimiseksi ja sen kestävyyden parantamiseksi, kun varoja on käytettävissä rajallinen määrä, painopisteen 1 (demokratiakehityksen, hyvän hallintotavan ja oikeusvaltion vahvistaminen) mukainen EIDHR-tuki on lisäksi tällä hetkellä kohdistettu 31 "painopistemaahan" eri puolilla maailmaa. Sukupuolinäkökulman sisällyttäminen toimintaan on hallitseva piirre kaikissa hankkeissa ja ohjelmissa.

Eteläisen Välimeren ja Lähi-idän alueella painopistemaita ovat Algeria, Tunisia ja Israel sekä Länsiranta/Gaza. Näissä maissa vuosina 2002-2004 rahoitettaville hankkeille on vahvistettu yksityiskohtaisia osatavoitteita. Niiden käyttöön on suunniteltu uusi tukimuoto, pienhankkeiden rahoitusväline, josta myönnetään komission lähetystöjen hallinnoimia pieniä avustuksia paikallisen kansalaisyhteiskunnan hankkeisiin.

EIDHR-aloitteen muihin yleisiin painopistealueisiin (kuolemanrangaistuksen poistaminen, kidutuksen ja tekojen rankaisemattomuuden vastaiset toimet ja rasismin torjunta) kuuluvat hankkeet ovat kaikkien kolmansien maiden haettavissa. Hankkeet voivat koskea myös aluetason ihmisoikeuskysymyksiä. Lisäksi EU:n alueellisiin erikoistumistutkintoihin kuuluva Välimeren alueen ihmisoikeuksien ja demokratiakehityksen master-koulutusohjelma (Mediterranean Master's Degree in Human Rights and Democratisation) tarjoaa käytännön koulutusta, jonka tavoitteena on muodostaa kaikkialta alueelta peräisin olevien asiantuntijoiden ydinjoukko, joka pystyy vaikuttamaan tehokkaasti demokratiakehitykseen ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen niin kansallisella kuin alueellisellakin tasolla.

EIDHR-aloitteen Välimeren alueen kumppanimaita koskevaa strategiaa olisi vuonna 2003 tarkistettava Mashrek- ja Maghreb-maiden kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa vuoden 2002 puolivälissä Ammanissa ja Casablancassa pidettyjen alueellisten konferenssien päätelmien mukaisesti. Näissä seminaareissa painotettiin demokratiakehitystä ja oikeusvaltioperiaatetta alueen ensisijaisina tavoitteina ja suositeltiin paikallisille kansalaisyhteiskunnille myönnettävä tuen lisäämistä.

EIDHR-aloitteesta on myös osoitettu tukea vaalien järjestämiseen joko lähettämällä paikalle EU:n vaalitarkkailijoita tai rahoittamalla valtiosta riippumattomien järjestöjen vaaleihin liittyviä hankkeita. Vaaleihin liittyvää toimintaa Välimeren maissa olisi tarkasteltava järjestelmällisemmin ja kokonaisvaltaisemmin. Erityisen tärkeää on kiinnittää huomiota siihen, että vaalituki ei ole "kertaluonteinen" pääasiassa vaalitarkkailuun liittyvä toimi (jolla on merkittäviä poliittisia seurauksia) vaan jatkuvaa kokonaisvaltaista toimintaa, jonka tarkoituksena on parantaa kumppanimaiden vaalimenettelyjä. Toimet olisi kohdistettava sekä vaaliprosessin hallinnollisiin ja oikeudellisiin näkökohtiin että vaaleihin kiinteästi liittyvien ihmisoikeuksien ja perusvapauksien tosiasialliseen noudattamiseen. Tältä osin vaalitarkkailua voidaan pitää myös tärkeänä keinona arvioida saavutettua edistymistä ja antaa suosituksia lisäparannuksia varten.

9. suositus

EIDHR-aloitteen Välimeren alueen kumppanimaita koskevaa strategiaa olisi tarkistettava, jotta siihen voitaisiin sisällyttää kansalaisyhteiskunnan valmiuksien parantaminen alueellisella tasolla. Tämä toteutetaan perustamalla tai vahvistamalla valtiosta riippumattomien järjestöjen alueellisia verkostoja, joihin voi kuulua myös eurooppalaisia valtiosta riippumattomia järjestöjä. Nämä vahvistetut, pitkäaikaiset verkostot ja yhteydet mahdollistavat tietojen ja parhaiden käytänteiden vaihdon ja valmiuksien kehittämisen. Ne perustuvat konkreettisiin, tuloshakuisiin toimiin jollakin tai joillakin seuraavista aloista:

- yhdistymis- ja sananvapaus (mukaan lukien valtiosta riippumattomien järjestöjen, muiden valtiosta riippumattomien toimijoiden ja ihmisoikeusaktivistien toimintaa säänteleviin oikeussäännöksiin liittyvä seuranta/edunvalvonta),

- erityisryhmien oikeuksien suojelu/puolustaminen,

- hyvä hallintotapa ja korruption vastaiset toimet.

Lisäksi vuoden 2004 jälkeisissä EIDHR-toimissa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota EIDRH-aloitteen ja MEDA-ohjelman keskinäisen täydentävyyden parantamiseen varsinkin maakohtaisissa toimintasuunnitelmissa eriteltävien toimien rahoituksen osalta.

10. suositus

Kaikkia vaalitukeen käytettävissä olevia välineitä (poliittinen vuoropuhelu, MEDA ja EIDHR) olisi käytettävä yhdenmukaisella ja toisiaan täydentävällä tavalla siten, että pyrkimyksenä on yleisten vaalimenettelyjen kehittäminen julkisten viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan kanssa tehtävän yhteistyön keinoin. Vaalien tarkkailua olisi harkittava, kun siitä tilanteen huomioon ottaen on todellista lisähyötyä.

6. PÄÄTELMÄT

EU:lla ja sen Välimeren alueen kumppanimailla on käytettävissään vaikuttava määrä välineitä, joilla ne voivat edistää yhteisiä perustavoitteitaan eli oikeusvaltioperiaatetta, demokratiakehitystä ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioitusta. Tässä tiedonannossa on yksilöity kymmenen alaa, joilla olemassa olevia välineitä voidaan hyödyntää tehokkaammin:

- kaikentasoisen ihmisoikeuksista ja demokratiakehityksestä MEDA-kumppanimaiden kanssa käytävän poliittisen vuoropuhelun syventäminen ja kehittäminen käytännöllisempään suuntaan;

- alueen ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiä koskevan yhteisen tiedon ja asiantuntemuksen saattaminen ajan tasalle,

- komission lähetystöjen ja jäsenvaltioiden suurlähetystöjen välisen koordinaation parantaminen ihmisoikeuksiin ja demokratiakehitykseen liittyvissä kysymyksissä ja yhteistyössä,

- komission lähetystöjen ja kansalaisyhteiskunnan säännöllinen yhteydenpito, joka toteutetaan tiiviissä yhteistyössä EU:n jäsenvaltioiden suurlähetystöjen kanssa,

- ihmisoikeuksia ja demokratiakehitystä koskevien maakohtaisten toimintasuunnitelmien laatiminen MEDA-ohjelman puitteissa niiden kumppanimaiden kanssa, jotka ovat valmiita osallistumaan tähän toimintamuotoon,

- ihmisoikeus- ja demokratiakysymyksiä koskevien alueellisten toimintasuunnitelmien laatiminen niiden MEDA-kumppanimaiden kanssa, jotka ovat valmiita lisäämään yhteistyötä konkreettisissa kysymyksissä,

- ihmisoikeuksien ja demokratiakehityksen painottaminen komission maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa ja näillä aloilla tapahtuneen edistymisen parempi huomioon ottaminen maaohjelmissa muun muassa erityisen lisärahoitusvälineen avulla,

- ihmisoikeus- ja demokratiakysymysten tehokkaampi sisällyttäminen komission alueellisiin strategioihin ja alueohjelmaan,

- MEDA-ohjelman ja eurooppalaisen ihmisoikeus- ja demokratia-aloitteen keskinäisen täydentävyyden parantaminen,

- vaalimenettelyjen kehittämiseen liittyvien pyrkimysten tehostaminen kaikilla tasoilla.

Tässä tiedonannossa esitetyillä käytännön toimenpiteillä voidaan lisätä yhtenäisyyttä ja johdonmukaisuutta yhteisön toimien ja YUTP:n välillä ja saavuttaa synenergiaetuja kaikilla toiminnan tasoilla: poliittisen vuoropuhelun yhteydessä, yhteistyöohjelmien yhteydessä lisäämällä ihmisoikeus- ja demokratianäkökohtien sisällyttämistä niihin ja Euroopan unionin käytettävissä olevien yhteistyövälineiden yhteydessä parantamalla välineiden keskinäistä täydentävyyttä.

Neuvostoa, Euroopan parlamenttia, Välimeren alueen kumppanimaita ja muita kumppaneita, joiden kanssa komissio tekee yhteistyötä ihmisoikeuksien kunnioittamisen ja demokratiakehityksen edistämiseksi, pyydetään tukemaan tässä tiedonannossa esitettyjä toimenpiteitä ja tekemään yhteistyötä komission kanssa niiden toteuttamiseksi.