Euroopan petostentorjuntaviraston kertomus

Kolmas toimintakertomus

heinäkuu 2001 - kesäkuu 2002

(2002/C 328/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

ALKUSANAT

Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF on lyhenne sen ranskankielisestä nimestä) perustettiin kolme vuotta sitten. Kaksi ja puoli vuotta sitten otin vastaan virkani OLAFin pääjohtajana. Tämä kolmas toimintakertomus on yhteenveto toiminnallista saavutuksistamme kesäkuussa 2002 päättyneellä 12 kuukauden ajanjaksolla. Tämä on seuraavaa vuotta koskevan työohjelmamme perusta.

Päätehtävänämme on toteuttaa ja koordinoida petostenvastaisia toimenpiteitä yhteisön talousarvion suojaamiseksi sekä tutkia petoksia ja sääntöjenvastaista toimintaa EU:n toimielimissä. Kuten tämän kertomuksen 1.3 luvusta käy ilmi, OLAFin käsittelemien tapausten määrä on ajanjakson aikana lisääntynyt huomattavasti.

OLAF perustettiin ajankohtana, joka oli Euroopan Unionin kannalta vaikea. Yhteisön lainsäätäjä päätti antaa uudelle virastolle yhdistetyn organisaatiorakenteen. Siitä tuli Euroopan komission elin, joka on kuitenkin toiminnallisesti riippumaton ja jolla on talousarvionsa ja hallintonsa suhteen tietty määrä itsenäistä päätäntävaltaa. Vaikka tämä järjestely onkin aiheuttanut tiettyjä vaikeuksia, olemme onnistuneet saavuttamaan joukon tavoitteistamme.

OLAF saa nyt itse päättää hallinnostaan ja talousarviostaan. Erityisen ilahtunut olen voidessani kertoa, että komissio on kunnioittanut tarkoin toiminnallista riippumattomuuttani. Vetoaminen OLAFin valvontakomiteaan, jonka päätehtävänä on tämän riippumattomuuden varmistaminen, ei ole ollut tarpeen. OLAF on kuitenkin käyttänyt jatkuvasti hyväkseen valvontakomitean kokemusta, neuvoja ja tukea.

Nyt OLAF tarvitsee ennen kaikkea vakaan toiminnan kauden. Tämä voi osoittautua hankalaksi aikana, jolloin koko EU:n toimielinten rakennetta ja niiden monimutkaisia keskinäisiä suhteita tarkastellaan jälleen kerran uudelleen. Meillä on kuitenkin oltava aikaa täysin omaksua saavutetut edistysaskeleet, ilman, että petostenvastaiseen toimintaan tulee keskeytyksiä jatkuvan muutosprosessin ja epävarmuuden vuoksi.

Tärkeimmät hallinnolliset rakenteet yli 300 henkeä työllistävän viraston johtamiseksi ovat nyt olemassa. Nopea rekrytointi on jatkunut tämän kertomuksen kattaman ajanjakson aikana. Uusia paikkoja on täytetty ja palveluksesta eronnutta henkilökuntaa on korvattu uusilla työntekijöillä. Työhön otettu henkilöstö on erittäin pätevää ja kokenutta, mikä on tarpeen viraston erityistarpeiden täyttämiseksi. Kun budjettivallan käyttäjä päätti lykätä uusien tointen rahoitusta vuonna 2001 ja määrätä tekemään muutoksia monien niistä ammattikuvaan, rekrytointiprosessin päätökseen saattaminen on viivästynyt. Tämä vaikuttaa kauan henkilöstömme koostumukseen.

Toivomme kuitenkin, että pääsemme lähelle tavoitetta vuoden 2002 loppuun mennessä.

Erityisen tyytyväinen olen siitä, että onnistuin monista vaikeuksista huolimatta lopulta täyttämään tutkinnan ja jatkotoimien linjan johtajan viran.

Olemme edistyneet myös sellaisten johtamisjärjestelmien käyttöönotossa, jotka varmistavat menettelyjemme avoimuuden. Olemme laatineet toiminnallisten tietojen käsittelyä koskevat selvät säännöt, jotka takaavat tutkinnan kohteena olevien henkilöiden oikeudet ja varmistavat samalla, että syytetoimien onnistuminen kansallisissa tuomioistuimissa ei vaarannu.

Lopullinen vastuu yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta on jäsenvaltioilla. Lukuisien kansallisten tutkinta- ja oikeusviranomaisten verkostossa, joka toimii 17:n erilaisen oikeusjärjestelmän mukaisesti, on kuitenkin paljon kohtia, joissa kansalliset rajat ylittävän rikollisuuden vastainen toimintaketju saattaa katketa. OLAFin tehtävänä on oman toimivaltansa puitteissa estää tämän ketjun katkeamiset. OLAF pyrkii hyödyntämään asemaansa tämän verkoston keskipisteessä ja tuottamaan lisäarvoa jäsenvaltioiden pyrkimyksiin toimimalla "palvelukeskuksena" palveluille, joista monia on kuvattu tässä kertomuksessa.

Petostentorjunnan onnistuminen tai epäonnistuminen ei riipu vain suoritettujen tutkimusten, komission kurinpitotoimistolle siirrettyjen tapausten, kansallisille syyttäjäviranomaisille toimitettujen asiakirjojen taikka estettyjen tai keskeytettyjen rikollisten toimien määrästä. Menestymisemme määräytyy sen mukaan, kuinka tehokkaasti täytämme tehtävämme keskeisenä toimijana edistämällä kansallisten yksiköiden välistä yhteistyötä, jalostamalla ja soveltamalla käytännön kokemuksia ja luomalla Euroopan laajuisia petostentorjuntarakenteita, jotka ovat luonteeltaan säännöksiin perustuvia, hallinnollisia ja oikeudellisia ja joiden tehokkuus lisääntyy ajan myötä. Tämä on erityisen tärkeää nyt, kun unionin laajentumisajankohta lähestyy.

Siksi OLAF suhtautuu myönteisesti myös mahdollisuuteen toimia yhteistyössä muiden rikollisen toiminnan torjunnasta vastaavien elinten kuten Eurojustin ja Europolin kanssa. Myös näillä elimillä on monimutkaisia institutionaalisia suhteita, jotka eivät saa estää tehokasta yhteistyötä Euroopan taloudellisten etujen suojaamiseksi.

Petostentorjunnan on johdettava näkyviin tuloksiin: petoksiin syyllistyneitä on rangaistava, väärin perustein käytetyt varat on perittävä takaisin ja toimielinten toimintakyvylle ja maineelle aiheutuneet vahingot on korjattava. Tämä edellyttää ammattimaista otetta tapausten käsittelyyn. Rikkomuksiin syyllistyneet eivät saa jäädä rangaistuksetta menettelytapavirheiden vuoksi. Tämä edellyttää myös rajallisten resurssiemme kohdistamista tehokkaasti niin, että OLAF keskittää toimintansa sellaisille alueille, joilla se kykenee saavuttamaan parhaat tulokset.

Tätä taustaa vasten olen vakuuttunut, että OLAFille kertyvä toiminnallinen asiantuntemus merkitsee ainutlaatuista lisää keskusteluun tulevasta Euroopan syyttäjäntoimesta. Käsitykseni perustuu siihen, että OLAFilla on Euroopan unioniin ja sen rahoitukseen kohdistuvan talousrikollisuuden torjunnassa kolme keskeistä vahvuutta: kyky toimia lakien täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten rinnalla, toimivalta ja erityisasiantuntemus toimia toimielinten sisällä sekä asemaan komission yksikkönä liittyvä strateginen mahdollisuus vaikuttaa asiaan kuuluvien politiikkojen ja säännösten kehittämiseen. Kokemuksensa perusteella virastolla on keskeinen tehtävä tätä aihetta koskevassa keskustelussa. Pidän huolen siitä, että toimintamme on tämän tehtävän mukaista.

Franz-Hermann BRUENER

OLAFin pääjohtaja

Tavoite

Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tehtävänä on suojata Euroopan unionin taloudellisia etuja, torjua petoksia, lahjontaa ja muita sääntöjenvastaisia toimia ja estää unionin toimielimissä tapahtuvat väärinkäytökset, joilla on taloudellisia seurauksia. Näin OLAF voi tarjota Euroopan kansalaisille korkealaatuista palvelua vastuullisella, avoimella ja tehokkaalla tavalla.

Menetelmät ja keinot

Euroopan petostentorjuntavirasto täyttää tehtävänsä suorittamalla sisäistä ja ulkoista tutkintaa täysin riippumattomasti. Se luo myös tiivistä ja säännöllistä yhteistyötä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välillä koordinoidakseen niiden toimia, joiden tavoitteena on yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen ja petosten torjunta. OLAF toimittaa jäsenvaltioille niiden tarvitsemaa tukea ja monialaista teknistä taitotietoa auttaakseen niitä talousrikollisuuden torjunnassa. Virasto osallistuu petosten ja laittoman toiminnan torjumista koskevan Euroopan unionin strategian suunnitteluun tekemällä lainsäädännön tehostamisaloitteita.

Periaatteet

Virasto sitoutuu toimimaan rehellisesti, puolueettomasti ja ammattitaitoisesti sekä kunnioittamaan aina yksilön oikeuksia ja vapauksia ja noudattamaan toimissaan täysin lainsäädäntöä.

1. TUTKINTATOIMINTA

1.1 Yleiskatsaus

Tämän kertomuksen kattamalle ajanjaksolle oli ominaista tasainen kasvu OLAFin keskeisellä toiminta-alueella, joka on Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien petosepäilyjen tutkinta(1). Viraston henkilöstön työpaine on tästä syystä kasvanut, vaikka virastoon on palkattu vuoden aikana lisää työntekijöitä. Kasvavan työmäärän hoitamiseksi on vuoden kuluessa kehitetty edelleen muodollista järjestelmää, jolla uudet tapaukset voidaan asettaa tärkeysjärjestykseen. Vuoden 2003 työohjelmaan sisältyy täydellinen kuvaus käyttöönotetuista tärkeysjärjestyksen määräytymisperusteista.

Viime vuonna OLAF asetti selvästi etusijalle kahdentyyppisiä tapauksia. Se on omaksunut EU:n toimielinten sisäisten lahjonta- tai petostapausten suhteen "nollatoleranssin". Tämä tarkoittaa, että kaikki tällaisiin tapauksiin liittyvät syytökset on tutkittu, vaikka niiden lähde olisi epäilyttävä tai kyseessä oleva rahamäärä olisi hyvin vähäinen. Vaikka tämä toimintaperiaate vaatii paljon resursseja, sitä on pidetty unionin toimielinten maineen suojelemiseksi tarpeellisena. OLAF on myös kiinnittänyt erityistä huomiota tapauksiin, jotka liittyvät jäsenyyttä hakeneisiin valtioihin. Tämä koskee sekä niitä tapauksia, joissa epäillään laajentumisprosessiin osoitettujen EY:n varojen väärinkäyttöä, että tapauksia, joissa EU:n etuun vaikuttavat toimet liittyvät jollain tavalla ehdokasmaihin. OLAF on erittäin halukas kehittämään toiminnallisia suhteitaan ehdokasmaissa toimiviin petostentorjuntaa koordinoiviin rakenteisiin.

Tutkiessaan rahoitukseen liittyviä väärinkäytöksiä ja petoksia OLAF on lisäksi toiminut yhteistyössä monien jäsenvaltioiden virastojen sekä Maailmanpankin ja YK:n kaltaisten toimielinten petoksien tutkintaan erikoistuneiden yksiköiden kanssa. Yhteydet Interpoliin, Europoliin, Eurojustiin ja Euroopan oikeudelliseen verkostoon ovat lisääntyneet.

1.2 Tutkintatoimintaa koskeva analyysi

Aloitettujen ja viraston käsittelemien tutkintatapausten määrä on lisääntynyt merkittävästi tarkastelujakson aikana. Kasvua mitattaessa on huomattava, että lukuihin sisältyy tapauksia, jotka ovat siirtyneet OLAFille UCLAFilta. Koska UCLAFilla ei ollut yhtä laajoja velvoitteita kuin OLAFilla eikä sen noudattama tutkinnan alkamisen ja päättymisen kirjaamisjärjestelmä ollut kovin johdonmukainen, tarkasteluvuosien välisiin vertailuihin on suhtauduttava varauksin. UCLAFilta siirtyneiden tapausten käsittely on jo päättynyt, joten tulevat kertomukset kuvastavat tarkemmin OLAFin työmäärää ja tapausten määrän kehitystä. Lukujen epäjohdonmukaisuudesta huolimatta on selvää, että kaikentyyppisten tapausten määrä on lisääntynyt. Lisääntymiseen on monia syitä. Petosten määrä ja niiden paljastumistiheys ovat saattaneet kasvaa; OLAFin työstä tulee laajemmin tunnettua, kun tieto toimintamme aktiivisuudesta leviää; unionin toimielimet, jäsenvaltiot ja EU:n ulkopuoliset maat ovat entistä paremmin tietoisia OLAFin oikeudellisesta toimivallasta ja tunnustavat sen aseman elimenä, joka vastaa yhteisön talousarvion vastaisten petosten ja taloudellisten väärinkäytösten tutkinnasta. OLAFin erityisasema jäsenvaltioiden toimintojen koordinoijana ja sen valmius tukea kansallisten hallintojen tutkintatoimia kasvattaa myös OLAFin resursseihin kohdistuvaa rasitusta.

1.3 Tilastokatsaus

OLAF on ponnistellut tarkastelujakson aikana luodakseen viitetietokannan, johon kootaan luotettavia ja merkityksellisiä tilastoja. Tämän tehtävän suorittamiseen omistettiin paljon aikaa ja työtä, jotta saataisiin aikaan tilastohallintajärjestelmä, joka mahdollistaa kehityssuuntausten analysoinnin tulevaisuudessa.

Jotta nykyistä toimintakertomusta ja kokonaisen kalenterivuoden kattavaa Euroopan komission yleiskertomusta voitaisiin verrata paremmin toisiinsa, OLAF on muuttanut tarkastelujaksoaan. Nyt se käsittää kaksi täyttä puolivuotiskautta, eli ajanjakson 1. päivästä heinäkuuta 2001 30. päivään kesäkuuta 2002. Tämä muutos mahdollistaa tulevaisuudessa OLAFille tilastotietojen antamisen kausittain ja helpottaa OLAFin kertomuksen ja komission kertomuksen vertailua.

Tämän kertomuksen tarkastelujakson päättyessä 30. kesäkuuta 2002 OLAFin tapausten hallintajärjestelmässä (Case Management System, CMS) oli tallennettuna 2900 tapausta. Niistä 1426 oli siirretty UCLAFilta ja 1474 oli aloitettu ajanjaksolla OLAFin perustamisesta 1. kesäkuuta 1999 tämän kertomuksen tarkastelujakson loppuun. Tarkastelujakson aikana aloitettiin 552 tapausta. Näin ollen OLAFin käsittelemien tapausten määrä kasvoi noin 30 prosenttia verrattuna sen kahteen ensimmäiseen toimintavuoteen. Kuvio 1.1 kuvaa tilanteen graafisesti:

Kuvio 1.1.

Tapausten jakautuminen kolmen viitejakson kesken

>PIC FILE= "C_2002328FI.000601.TIF">

Tämän kertomuksen tarkastelujakson aikana OLAF on vastaanottanut tietoja 576 kertaa. Kyseisten tietojen perusteella CMS:ään on kirjattu 552 uutta tapausta. Ero lukumäärissä johtuu siitä, että monista tapauksista on saatu tietoja useammasta kuin yhdestä lähteestä. Vastaanotettujen tietojen määrä on jaoteltu viiden lähteen kesken:

Kuvio 1.2.

Vastaanotettujen tietojen jakautuminen eri lähteiden kesken

>PIC FILE= "C_2002328FI.000602.TIF">

Kuvio 1.2 osoittaa, että vaikka suurin osa tiedoista on peräisin komission yksiköiltä (noin 30 prosenttia), jäsenvaltiot ovat antaneet tietoja lähes yhtä paljon (22 prosenttia). Muilta unionin toimielimiltä on saatu 7 prosenttia ja maksuttoman vihjepuhelimen kautta 8 prosenttia tiedoista. Kohtaan "muut" luokitellut 33 prosenttia tiedoista on saatu esimerkiksi kansalaisilta ja tiedotusvälineiltä.

Kuviossa 1.3 esitetään vastaanotettujen tietojen jakautuminen jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden kesken.

Kuvio 1.3.

Vastaanotettujen tietojen jakautuminen jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kesken

>PIC FILE= "C_2002328FI.000701.TIF">

Kuviossa 1.4 uudet 552 tapausta on jaoteltu aloittain.

Kuvio 1.4.

Uudet tapaukset kertomuskaudella aloittain

>PIC FILE= "C_2002328FI.000702.TIF">

CMS:ään kirjatut OLAFin tapaukset on luokiteltu joko arviointi-, tutkinta- tai jatkotoimivaiheessa oleviksi taikka loppuun käsitellyiksi. Tarkastelujakson aikana käsiteltäviksi tulleista 552 tapauksesta 174 käsiteltiin loppuun jakson aikana, 263 oli tutkintavaiheessa ja 115 edelleen arvioitavina.

Kuvio 1.5.

Tapausten jakautuminen tapaustyypeittäin

>PIC FILE= "C_2002328FI.000801.TIF">

Kuvio 1.5 sisältää tarkastelujakson aikana aloitettujen 437 tapauksen jakauman tapaustyypeittäin: ulkoiseen tutkintaan kuului 118 tapausta, koordinointitapauksia oli 101, sisäisiä lahjontatapauksia 39, avunantotapauksia 29 ja seurantatapauksia 7. Viimeksi mainittu tapaustyyppi otettiin mukaan jaotteluun tarkastelujakson viimeisen kuukauden aikana. Mainitut käsitteet määritellään tämän kertomuksen liitteessä, jossa kuvataan myös tapausten aloitusmenettely.

Kuvioissa 1.1-1.5 esitetyt tiedot koskevat tarkastelujaksoa ja muodostavat tulevien kehityssuuntausta koskevien analyysien perustan. Niistä ei kuitenkaan käy ilmi OLAFin käsiteltävänä olevien tapausten huomattava lisääntyminen. Kuten edeltä käy ilmi, OLAF on ottanut käsiteltäväksi ennen tarkastelujaksoa 922 tapausta. Aktiivisessa käsittelyssä (arvioitavana tai tutkittavana) olleista tapauksista 277 käsiteltiin loppuun ja 177 arvioitiin tarkastelujakson kuluessa. Kuviosta 1.6 käy ilmi kumulatiivinen tilanne tarkastelujakson lopussa.

Kuvio 1.6.

OLAFin vanhat tapaukset 30. kesäkuuta 2002 käsittelyvaihteittain

>PIC FILE= "C_2002328FI.000802.TIF">

OLAFin pääjohtaja perusti vuonna 2001 erityisryhmän, jonka tehtäväksi asetettiin UCLAFilta siirtyneiden tapausten tarkastelu. Kaikkiaan 1426:sta UCLAFin tapauksesta 660 oli tarkastelujakson alkaessa edelleen aktiivisesssa käsittelyssä. Erityisryhmä käsitteli loppuun 510 näistä tapauksista. Loput tapaukset (alle 11 prosenttia UCLAFin tapausten kokonaismäärästä) pääjohtaja on antanut oikeusoppineen arvioitaviksi. Tarkasteltavaksi otetaan myös valikoituja loppuun käsiteltyjä UCLAFin tapauksia sen varmistamiseksi, että niiden käsittelyn päättäminen on ollut perusteltua. Virasto osoittaa edelleen tarvittavat resurssit tätä tarkastustoimenpidettä varten. Se on tarkoitus saattaa päätökseen tarkastelujakson 2002-2003 loppuun mennessä.

OLAF sai tarkastelujaksolla päätökseen kaikkiaan 961 tutkintatapausta. Yhteenveto tapausten tutkintavaiheesta viitejaksoittain on kuviossa 1.7.

Kuvio 1.7.

Tutkintavaiheet viitejaksoittain 30. kesäkuuta 2002

>TAULUKON PAIKKA>

OLAF erottaa hallinnolliset, taloudelliset ja lainsäädännölliset jatkotoimet kurinpidollisista ja oikeudellisista jatkotoimista. Kuviossa 1.8 on aloittain niiden 241 tapauksen jakauma, joissa parhaillaan toteutetaan jatkotoimia.

Kuvio 1.8.

Tapausten jatkotoimien jakautuminen aloittain

>PIC FILE= "C_2002328FI.000901.TIF">

Useimmissa tapauksissa OLAF ei ole vastuussa väärään tarkoitukseen osoitettujen varojen takaisinperinnästä eikä koskaan oikeudellisista ja kurinpidollisista toimista. Päävastuussa ovat jäsenvaltiot ja toimielimet. OLAFin ensisijaisena tehtävänä on tutkinta, jonka tulokset se toimittaa asianomaiselle viranomaiselle tarvittavia toimenpiteitä varten. OLAFin erityisyksiköt avustavat sitä tässä prosessissa (ks. 3 luku).

Kuviossa 1.9 on esitetty tapausten jatkotoimien jakautuminen viitejaksoittain.

Kuvio 1.9.

Jatkotoimien jakautuminen viitejaksoittain 30. kesäkuuta 2002

>TAULUKON PAIKKA>

OLAFin tutkintaa seuraavien kurinpidollisten, hallinnollisten ja oikeudellisten toimien toteuttamisaikataulu vaihtelee. Jotkin tapaukset ovat suhteellisen yksinkertaisia ja pystytään käsittelemään nopeasti. Toiset saattavat edellyttää pitkällisiä komission yksiköiden välisiä neuvotteluja ja/tai yhteydenpitoa jäsenvaltioiden viranomaisiin. Myös kansallisissa tuomioistuimissa voidaan käsitellä tapauksiin liittyviä asioita. Siksi on mahdollista, että jatkotoimien toteuttaminen kestää huomattavasti pitempään kuin varsinainen tutkinta.

Kuviossa 1.10 on yhteenveto viraston operatiivisista toimista aloittain.

Kuvio 1.10.

Tapausten määrän kehittyminen tarkastelujaksolla

>TAULUKON PAIKKA>

1.4 Sisäiset tutkimukset

Tarkastelujakson aikana virasto on ollut sisäisten tutkimusten yhteydessä tekemisissä useimpien unionin toimielinten kanssa. Yhteistyö toimielinten kanssa toimii hyvin ja paranee koko ajan. Asiakirjojen toimittamisen ja henkilöstön jäsenten kuultavaksi lähettämisen nopeus vaikuttaa merkittävästi siihen, kuinka joustavasti tutkinta voidaan suorittaa.

Vaikka viraston käsittelemien sisäisten tutkintatapausten määrä on kasvanut, kyseisistä tutkinnoista on vaikea tehdä yleisiä päätelmiä. Joissakin tapauksissa vahvistetut tosiasiat ja menettelytavat vaihtelevat ja näyttävät riippuvan enemmän yksittäisistä henkilöistä kuin järjestelmän heikkoudesta. Monissa tapauksissa OLAF on kuitenkin kiinnittänyt huomiota organisaatiossa ja valvonnassa ilmeneviin puutteisiin sekä tehnyt kyseisille toimielimille suosituksia toimenpiteiksi, joilla ongelman toistuminen voitaisiin välttää.

Aina silloin tällöin käy ilmi, että huomiota on syytä kiinnittää aivan tiettyihin toimintoihin. Tällaisia osa-alueita ovat esimerkiksi toimielinten kiinteistöpolitiikkaan liittyvä rakentamis- ja kunnostustoiminta ja kansalaisjärjestöt. Kyseisiin osa-alueisiin liittyviä tapauksia varten on perustettu erikoistyöryhmiä.

Tarkastelujakson lopussa sisäisten tutkintatapausten määrä oli 154. Niistä 34 oli siirretty UCLAFilta, 57 oli OLAFin aloittamia ennen tarkastelujakson alkua ja 63 uutta tapausta aloitettiin tarkastelujakson aikana, mikä osoittaa sisäisten tutkintatapausten määrän kasvaneen huomattavasti. Kuviossa 1.11 on graafinen kuvaus tilanteesta:

Kuvio 1.11.

Sisäisten tapausten jakautuminen kolmen viitejakson kesken

>PIC FILE= "C_2002328FI.001101.TIF">

Kuviossa 1.12 esitetystä toimielimittäin tehdystä jaottelusta ilmenee, että suuri enemmistö (yli 75 prosenttia) tapauksista liittyy Euroopan komissioon.

Kuvio 1.12.

Sisäiset tutkimukset toimielimittäin

>PIC FILE= "C_2002328FI.001102.TIF">

Esimerkkitapaus

OLAF aloitti maaliskuussa 2002 sisäisen tutkinnan, joka koskee eräässä EU:n toimielimessä erittäin korkeassa asemassa olevaa henkilöä. Tutkinta aloitettiin sen jälkeen, kun eräs Euroopan parlamentin jäsen oli helmikuussa toimittanut virastolle asiaa koskevia väitteitä. Kyseiseltä toimielimeltä saatiin samanaikaisesti tietoja.

Ennen tutkinnan aloittamista väitteet arvioitiin huolellisesti. Tapauksen johdosta perustettiin erityinen tutkintaryhmä, johon kuuluvat tutkija, sisäisten asioiden neuvonantaja ja tuomioistuinasioiden yksikön päällikkö. Tämän ryhmän yhteistyö puheenjohtajan ja pääsihteerin kanssa oli alusta alkaen saumatonta ja se sai käyttöönsä kaikki pyytämänsä tiedot. Tutkimuskäyntejä tehtiin neljään jäsenvaltioon. Yli 15:tä henkilöä kuultiin.

Tutkinta jatkuu ja se on tarkoitus saada päätökseen ensi kuun aikana. Virasto on määritellyt tavoitteekseen saattaa tutkimukset päätökseen mahdollisimman nopeasti. Se on niin ikään havainnut, että merkittävissä tapauksissa erityisryhmien asettamiseen perustuva strategia edistää kyseisen tavoitteen saavuttamista.

1.5 Ulkoiset tutkimukset

Valtaosa viraston käsittelemistä tapauksista on ulkoisia tutkimuksia. Ne jakautuvat useaan luokkaan.

Suorat menot ja EU:n ulkopuolelle suunnattu tuet

Muista ulkoisista tapauksista poiketen suoriin menoihin ja EU:n ulkopuolelle suunnattuun tukeen liittyvät tapaukset ovat yksinomaan OLAFin vastuulla.

OLAF on aloittanut keskustelut hakijamaissa toimivien vastaavien organisaatioiden kanssa tavoista, joilla ne voivat toimia yhteistyössä tapausten tutkinnassa. Tavoitteena on varmistaa, että tutkinta on asianmukaisesti kohdistettua ja että toimenpiteiden päällekkäisyyttä ei esiinny. Tätä tarkoitusta varten virasto luo yhteysverkostoa Itä-Euroopassa toimivien operatiivisten kumppaneidensa kanssa. Tämä toimenpide on erityisen kiireellinen siksi, että kaikkia sisäisiä sekä suoriin menoihin, EU:n ulkopuolelle suunnattuun tukeen ja rakennerahastoihin liittyviä tapauksia käsitteleviä OLAFin tutkijoita oli tarkastelujaksolla keskimäärin vain 28. OLAF harkitsee parhaillaan ehdotusta OLAFin yhteyshenkilöiden verkoston luomisesta hakijamaihin. Tämän aloitteen asianmukainen toteuttaminen edellyttää kuitenkin resurssien lisäämistä.

OLAF tutkii myös tapoja hyödyntää parhaalla mahdollisella tavalla jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten käytettävissä olevat resursseja, kuten poliisin ja tulliyhdyshenkilöiden verkostoa.

OLAF toimii läheisessä yhteistyössä muihin kansainvälisiin järjestöihin kuten YK:hon ja Maailmanpankkiin kuuluvien kumppaneidensa kanssa kehittääkseen tutkintaa koskevan normiston. Kyseiset normit antavat kaikille kyseisissä toimielimissä toimiville tutkijoille mahdollisuuden tehostaa tietojen vaihtoa, lähentää yhteistyötä ja toimia tarvittaessa yhteisissä työryhmissä. Ne antavat myös kaikille kansainvälisille kumppaneille mahdollisuuden hyödyntää tutkimuksissa saavutettuja tuloksia. Seuraava esimerkki osoittaa, mitä vaikeuksia EU:n jäsenvaltioiden kansallisten oikeusviranomaisten välisessä yhteistyössä on ja millaisia tuloksia siinä voidaan saavuttaa.

Esimerkkitapaus

OLAF sai tietää elokuussa 1999, että eräs Luxemburgin hallituksen rahoittama avustushanke Afrikassa sai samanaikaisesti rahoitusta myös Euroopan yhteisöltä. Kumpikaan rahoittaja ei tiennyt toisen rahoitusosuudesta. OLAF käynnisti tutkinnan saadakseen selville, oliko rahoitettavista hankkeista tehty päällekkäisiä rahoituspyyntöjä. Tutkinnassa todettiinkin, että useasta lähteestä samaa hanketta varten saadut rahoitusosuudet ylittivät hankkeen ennakoidut kokonaiskustannukset.

OLAF pyysi neljää oikeusviranomaista suorittamaan tutkimuksia. Ne olivat Luxemburgin, Frankfurtin ja Brysselin syyttäjänvirastot sekä Lontoossa sijaitseva vakavia petoksia tutkiva virasto (Serious Fraud Office). OLAF toimi kaikkien näiden viranomaisten työn koordinoijana.

Vaikka Serious Fraud Office oli tutkintaa johtava viranomainen, asia on oikeudellisista syistä siirretty Belgian oikeusviranomaisten vastuulle. Koska asia on monimutkainen ja edellyttää asianomaisten kansalaisjärjestöjen tekemien kymmenien tukihakemusten tarkastamista, oikeudellinen tutkinta on edelleen kesken.

Rakennetoimet

Rakennetoimiin liittyvät tapaukset koskevat lähinnä Euroopan sosiaalirahaston (ESR) ja Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) toimintaa.

OLAF on pyrkinyt lisäämään läheistä yhteistyötään jäsenvaltioiden viranomaisten ja muiden komission yksiköiden kanssa ja antanut niiden käytettäväksi yhteisön tasolla keräämiään tietoja.

Suurin osa tutkintatoimista on suunniteltu tiiviissä yhteistyössä kansallisten hallinto- ja oikeusviranomaisten kanssa. Virasto on avustanut noin 70:n tapaamisen ja/tai operatiivisen kokouksen yhteydessä ja laatinut kahdeksan kertomusta.

Tällä alalla havaittuihin petostapauksiin liittyy tavallisesti väärennettyjä laskuja ja vääriä ilmoituksia. Julkisiin hankintasopimuksiin liittyviä erityisiä ongelmia on myös havaittu. Tavallisesti kyseessä on yhteisön ja/tai jäsenvaltioiden vahvistamien valintaperusteiden ja menettelyjen rikkominen, joka liittyy varsinkin teknisestä avusta tehtyihin sopimuksiin.

Tietyissä jäsenvaltioissa käyttöön otettujen valvontajärjestelmien soveltaminen on joissakin tapauksissa paljastanut puutteita. Tätä tilannetta analysoidaan yksityiskohtaisemmin OLAFin sisällä, jotta ehdotuksia mahdollisiksi korjaaviksi toimiksi voitaisiin tehdä.

Seuraavassa on esimerkki läheisestä yhteistyöstä OLAFin ja kansallisten oikeusviranomaisten välillä (avunantotapaus). Esimerkissä kuvataan myös viraston tarkastuskäyntien ratkaisevaa merkitystä osana ulkoista tutkintaa.

Esimerkkitapaus

Komissiolle tehtiin kantelu, jonka perusteella analysoitiin OLAFin tiedonhankintalinjan yhteistyössä muiden komission yksiköiden kanssa keräämät tiedot. Sen jälkeen virasto aloitti tutkinnan, joka koski epäiltyjä väärinkäytöksiä valittaessa ja rahoitettaessa Euroopan sosiaalirahaston hankkeita.

Kantelu tekijä oli toimittanut kantelun kansalliselle oikeusviranomaiselle, joka pyysi apua OLAFilta. Asiasta vastuussa oleva oikeusoppinut järjesti tapaamiset, joissa keskusteltiin tutkintaan liittyvistä näkökohdista ja määriteltiin toteutettavat toimenpiteet. OLAFin tutkijat saivat luvan tutustua asiaa koskeviin tietoihin ja jäljentää niitä.

OLAF toimitti asiakirjat kansalliselle oikeusviranomaiselle.

Käsittely kansallisessa tuomioistuimessa johti useiden henkilöiden pidättämiseen muun muassa väärinkäytösten, veronkierron ja petosten vuoksi.

Petokselliseen toimintaan kuului rahoituksen saajien ja alihankkijoiden välisiä väärennöksiä ja ylilaskutusta palveluista, joita ei joissakin tapauksissa ollut lainkaan olemassa. Vain osa rahoituksen saajien ilmoittamista menoista voitiin osoittaa perustelluiksi.

Komission asianomaisille yksiköille ilmoitettiin näistä tuloksista, minkä jälkeen se keskeytti kaikki kyseisiin toimintoihin liittyvät rahoitustoimet.

Tullit ja ulkomaankauppa

Tullialalla käsitellään tapauksia, jotka liittyvät kaikenlaisiin teollisuustuotteisiin, kala- ja äyriäistuotteisiin ja myös huumeiden esiasteisiin.

Vuoden 2002 alussa voimassa olleet polkumyynnin vastaiset toimenpiteet koskivat 67:ää eri tuotetta, joista 25 oli myös OLAFin tutkittavana. Polkumyyntitullit voivat olla tuotteen hinnasta 30 prosenttia tai enemmän, kun keskimäärin sovellettavat tullit ovat 3-4 prosenttia. Epärehelliset talouden toimijat tekevät korkeiden tullien vuoksi laskelmia ja analyysejä sekä pyrkivät sitten kiertämään säännöksiä, jotka nostaisivat niiden tuotteiden hintoja.

Erityisesti kalastusalalla alkuperään ja tavaran arvoon liittyviä petoksia esiintyy jatkuvasti. Kummankin tyyppiset petokset ovat seurausta kalataloustuotteiden korkeista tulleista (joissakin tapauksissa yli 20 prosenttia). Tilanne houkuttelee epärehellisiä toimijoita ilmoittamaan tuotteiden alkuperämaaksi valtion, johon sovelletaan tullietuuksia, tai ilmoittamaan tuotteen arvon todellista alhaisempana, jotta perittävien tullien määrä alenisi. Tietyt toimijat ovat päättäneet kiertää sääntöjä myös yhteisön terveysmääräysten vuoksi ilmoittamalla tuotteelle väärän alkuperän.

Jäsenvaltioiden ilmoittamien tekstiili- ja vaatetustuotteisiin liittyvien tutkimusten määrä on laskenut. Tämä johtuu ilmeisesti kahdesta syystä: tekstiilikiintiöitä vapautetaan asteittain ja ennaltaehkäiseviä toimia toteutetaan aikaisemmin sekä tehokkaammin. Osittain tämä johtuu OLAFin laatimista sopimuksista, joita on tehty tiettyjen maiden (esimerkiksi Vietnamin, Laosin ja Kambozan) kanssa hallinnollisen yhteistyön kehittämisestä.

Esimerkkitapaus

Yhdistyneen kuningaskunnan tulliviranomaisilta heinäkuussa 2000 saatujen tietojen perusteella OLAF aloitti tutkimuksen, joka koski ruostumattoman teräslangan tuontia Eurooppaan Yhdistyneistä arabiemiirikunnista. Vastaaviin tuotteisiin, joiden alkuperämaa on Intia, sovellettiin enintään 55,6 prosentin polkumyyntitullia. Asiassa epäiltiin petosta erityisesti siksi, että kyseisten tuotteiden vienti Intiasta suuntautui ilmeisesti Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin.

Vaikka asia koski ennen kaikkea Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Saksaa, sillä oli vaikutusta myös muihin jäsenvaltioihin. Petosepäilyille saatiin vahvistus kyseisten valtioiden tekemissä tutkimuksissa.

Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin tutkintaa varten matkustaneet OLAFin tutkijat löysivät todisteita siitä, että suurimmalla osalla asianomaisista yhtiöistä ei ollut valmiuksia tuottaa teräslankaa. Lisäksi tutkijat havaitsivat, että yhtiöt olivat tuoneet kyseistä lankaa Intiasta. Näiden tietojen hyödyntäminen jatkuu. Tähän mennessä on todettu, että maksamattomia tulleja on kertynyt noin 6 miljoonaa euroa, mistä on toistaiseksi saatu perittyä takaisin 1,2 miljoonaa euroa.

Maatalous(2)

Maatalouden alalla toteutettavat toimet liittyvät lähinnä tapausten koordinoitiin eri jäsenvaltioiden välillä sekä jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden välillä. Toimenpiteisiin on vähäisemmässä määrin kuulunut myös ulkoisten tapausten suoria tutkintatoimia.

Maataloustukia ja maatalouteen liittyviä avustuksia koskevan valvonnan ja hallinnoinnin taso jäsenvaltioissa on ollut heikko. OLAF auttaa havaitsemaan heikkoudet, jotka ovat mahdollistaneet sääntöjenvastaisen tai petoksellisen toiminnan. Esimerkkejä tällaisista tapauksista ovat Kreikan pitkäkestoiset kesannointiohjelmat ja Espanjan ja Italian maitokiintiöihin liittyvät jatkuvat ongelmat.

Tarkastelujaksolla maatalousalaan liittyvistä tapauksista yli puolet oli taloudelliselta merkitykseltään vähäisiä ja siirrettiin jäsenvaltioille jatkotoimia varten.

Esimerkkitapaus

Tiettyjen espanjalaisten yhtiöiden maitokiintiöjärjestelmää koskevista mahdollisista väärinkäytöksistä saatujen tietojen vuoksi OLAF aloitti ulkoiset tutkintatoimet.

Tutkinnan aikana jotkin asianomaisista yrityksistä kieltäytyivät noudattamasta OLAFin pyyntöä sallia sähköisten tiedostojensa kopiointi. Tämän jälkeen OLAF vetosi asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 9 artiklaan, jonka mukaisesti asianomaisen jäsenvaltion on tarjottava OLAFille tarpeellinen apu, jotta se voi suorittaa tehtävänsä. Tämän mukaisesti Espanjan maksuyksikköä (FEGAa) pyydettiin ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin auttaakseen OLAFia saamaan käytettäväkseen täydelliset sähköiset tiedostot. Yhteistyössä OLAFin tuomioistuinasioiden yksikön kanssa Espanjan oikeusviranomaiset myönsivät sen jälkeen tietojen saantiin tarvittavan luvan. Tiedoista kävi ilmi, että sääntöjenvastaisista toimista oli aiheutunut EU:n talousarviolle noin 6 miljoonan euron vahinko. OLAFin tutkintakertomus toimitettiin FEGAlle, jotta se aloittaisi kyseisten varojen takaisinperinnän vaatimat hallinnolliset menettelyt. Kertomus toimitettiin myös Espanjan lahjonta-asioihin erikoistuneelle syyttäjänvirastolle, koska tutkinnan kohteena olleet toimijat olivat saattaneet antaa vääriä maidon tuotantoa ja myyntiä koskevia ilmoituksia. Kertomus osoittaa myös, että myös muut espanjalaiset yritykset ovat saattaneet noudattaa samankaltaisia käytäntöjä. Espanjan viranomaisia on pyydetty tarkistamaan valvontajärjestelmiään.

Tämä tapaus on selkeä esimerkki OLAFin jäsenvaltiolle petostentorjunnassa tarjoamasta lisäarvosta, joka saavutetaan hyödyntäen viraston eri yksiköiden asiantuntemusta (tietotekniikan käyttö rikosten tutkinnassa sekä tutkinnallinen ja oikeudellinen tietämys) monitahoisen petostapauksen selvittämisessä. Tässä tapauksessa OLAFin tuomioistuinasioiden yksikön neuvonnalla oli keskeinen merkitys asianmukaisen oikeudellisen tilanteen luomisessa jäsenvaltioon niin, että yhtiöiden sähköiset tiedostot voitiin saada käytettäväksi. Huomattavan tunnustuksen ansaitsevat myös Espanjan viranomaiset, joiden tarjoama apu OLAFille osoittautui tässä tapauksessa korvaamattomaksi. Se osoitti selvästi, mitä voidaan saada aikaan, kun OLAF ja jäsenvaltiot toimivat läheisessä yhteistyössä ja käyttävät täysin hyväkseen EU:n säännöksiin sisältyviä valvontavelvoitteita ja -mahdollisuuksia.

Savukkeet, ALV ja valmisteverot

Vuoden kuluessa havaitut kehityssuuntaukset ovat vahvistaneet oletuksen, että tehdyt petokset ovat muuttumassa tyypiltään monimutkaisemmiksi ja petoksiin syyllistyneet ovat valmiit menemään entistä pitemmälle salatakseen toimintansa. Koska petoksiin syyllistyvillä on mahdollisuudet saavuttaa huomattavia voittoja, heillä ei ole vaikeuksia kuljettaa savukekontteja useiden maiden kautta ja purkaa sekä jälleenlastata niitä useita kertoja. Sitä mukaa kun OLAFin yhteistyö tiettyjen EU:n ulkopuolisten maiden kanssa lisääntyy, petosten tekijät siirtävät toimintaansa muualle. He valitsevat muita maita, joiden kanssa komissiolla ei ole vielä yhteistyösopimusta ja/tai joilla ei ole todellista mielenkiintoa auttaa OLAFia tutkimusten suorittamisessa tai joiden kanssa tehokkaan yhteistyösuhteen luominen on hyvin vaikeaa.

Näitä aloja koskevat tutkimukset eivät koskaan hyödytä yksinomaan yhteisöä. Virasto on pikemminkin merkittävä "palveluntuottaja" jäsenvaltioille ja EU:n ulkopuolisille maille. Savukkeisiin liittyvien petosten alalla virasto on toiminut läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa salakuljetuksen organisoijien paljastamiseksi, jäsenvaltioiden tutkintatoimenpiteiden ja virka-apupyyntöihin vastaamisen tukemiseksi sekä tietojen antamiseksi epäilyttävistä savukekuljetuksista, yhtiöistä ja henkilöistä. Tällaisissa tapauksissa OLAFin toiminta voi olla luonteeltaan ennaltaehkäisevää, toimia pelotteena ja sisältää kierrettyjen tullien ja kansallisten verojen perintää.

Savukkeiden takavarikointi varmistaa tavaroiden pysymisen tallessa ja estää niiden tuomisen EU:n markkinoille ilman, että niistä saadaan asianmukaista verotuottoa. Kun mahdollinen verotulojen menetys saadaan näin estetyksi, yhteisön talousarviolle ei aiheudu menetyksiä. Kyseisissä tapauksissa jäsenvaltioiden tehtävänä on yhdessä OLAFin kanssa määritellä, onko takavarikointi osa laajempaa salakuljetussuunnitelmaa ja jos näin on, estää suunnitelman toteuttaminen. Siksi tavoitteena on salakuljetuksen taustalla olevien henkilöiden yksilöinti, heidän toimintansa keskeyttäminen ja syytteeseen asettaminen, salakuljetusten ehkäiseminen jatkossa sekä tietämyksen tason ja OLAFin, jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden yhteistyön parantaminen.

OLAF on koordinoinut siviilikanteen, jonka Euroopan yhteisö ja kymmenen jäsenvaltiota ovat nostaneet New Yorkissa yhdysvaltalaisia Philip Morris ja RJ Reynolds -savukkeenvalmistajayhtiöitä vastaan. Asiaan on liittynyt tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa, tutkimuskäyntejä todisteiden keräämiseksi, yhteistyötä Yhdysvaltain tullilaitoksen ja EU:n ulkopuolisten maiden tulliviranomaisten kanssa sekä läheistä yhteistyötä komission oikeudellisen yksikön kanssa. Savukkeenvalmistajien väitetyt salakuljetussuunnitelmat ovat viimeisten kymmenen vuoden aikana aiheuttaneet merkittävää vahinkoa yhteisölle ja kansallisille verotuotoille. Siviilikanteen hyödyt ovat jo käyneet ilmi, kun amerikkalaisten savukkeiden salakuljetus EU:hun on viime vuosina merkittävästi vähentynyt.

ALV

OLAF on antanut tietyille jäsenvaltioille koordinointi- ja tukipalveluja. Suuret kansainväliset ALV-petokset, erityisesti niin kutsutut karusellikauppapetokset, ovat usein sellaisten henkilöiden tekemiä, jotka ovat syyllistyneet myös muuntyyppisiin petoksiin. ALV-petokset ovat ehdokasmaissa vakava ongelma. OLAFin on tehtävä yhteistyötä kyseisten maiden kanssa (jäsenvaltioiden ohella), jotta ongelma saataisiin ratkaistuksi. ALV-toimien tavoitteena on antaa jäsenvaltioiden täytäntöönpano- ja oikeusviranomaisille mahdollisuus saada tietoja, joita voidaan käyttää rikkomuksiin syyllistyneiden vastaisissa oikeustoimissa ja kierrettyjen verojen perimisessä takaisin.

Esimerkkitapaus

Virasto on tukenut Alankomaiden viranomaisia rikostutkinnassa, joka aloitettiin maaliskuussa 2001 ja joka koskee tietokoneiden osiin (prosessoreihin) liittyvää karusellikauppana toteutettua ALV-petosta. Alankomaiden oikeusviranomaiset tutkivat rikollisjärjestöä, joka käyttää toiminnassaan monissa jäsenvaltioissa ja EU:n ulkopuolisissa maissa toimivia useita yhtiöitä. Lähes kaikki EU:sta olevat asiakkaat olivat ALV-petoksiin syyllistyneitä kauppiaita (missing traders), jotka olivat kyseisten jäsenvaltioiden viranomaisten hallinnollisen ja/tai oikeudellisen tutkinnan kohteena. Alankomaiden viranomaisten on pian määrä saada päätökseen rikostutkintansa. Vuosina 1999 ja 2000 menetettyjen ALV-tuottojen arvioidaan ylittävän 30 miljoonaa euroa.

Toinen tapaus koski niin kutsutun marginaalijärjestelmän soveltamista käytettyjen autojen kauppaan. Kansainväliselle käytettyjen autojen kaupalle on monien jäsenvaltioiden välillä merkittävät markkinat. Italian osuus tästä kaupasta on merkittävä. Käytettyjen autojen toimittajat ilmoittavat asiakkailleen, onko kustakin yksittäisestä ajoneuvosta maksettu ennalta ALV. Jos ALV on maksettu, se maksetaan uusien kauppojen yhteydessä vain voittomarginaalista.

OLAFin saamien tietojen mukaan Belgian, Luxemburgin ja Italian välille on perustettu useita ALV-karuselleja. Tähän petokseen syyllinen näyttää olevan eräs luxemburgilainen yhtiö, joka antaa vääriä tietoja marginaalijärjestelmän soveltamisesta autoihin, jotka ostetaan Belgiasta ja myydään myöhemmin Italian markkinoilla. Tämä on johtanut verotulojen menetykseen ja taloudellisiin vääristymiin, koska monet autot on myyty markkinahintoja halvemmalla.

OLAF on edistänyt yhteisiä hallinnollisia toimia, jotka Belgian ja Italian veroviranomaiset toteuttavat samanaikaisesti. Niiden tekemien tarkastuskäyntien tuloksena on saatu todisteet siitä, että useimpiin myydyistä ajoneuvoista ei ole missään vaiheessa sovellettu oikeaa arvonlisäveroa ja että luxemburgilainen yhtiö on syyllistynyt väärien ilmoitusten tekemiseen. OLAFin koordinointitoimet ovat mahdollistaneet kyseisille jäsenvaltioille nopean toiminnan kierretyn ALV:n perimiseksi ja epäiltyjen asettamiseksi syytteeseen Italiassa.

Viraston tekemän kyseisen aloitteen ansiosta on paljastunut lähes 1800 tammikuusta 1999 huhtikuuhun 2002 tehtyä yhteisön sisäistä kauppaa, joissa autot on väärin perustein ilmoitettu kuuluviksi marginaalijärjestelmän piiriin. Näiden kauppojen yhteenlaskettu arvo on noin 16 miljoonaa euroa ja Italian valtiolle maksamatta jätetty ALV on noin 3 miljoonaa euroa.

Alkoholi

Tällä alueella tehdyt petokset liittyvät tavallisesti yhteisön sisäisiin toimenpiteisiin, joilla on vaikutusta yhteisön taloudellisiin etuihin, koska ne vaikuttavat ALV-varoihin ja vahingoittavat laillista kaupankäyntiä. OLAF on osoittanut vuoden aikana vain rajallisen määrän resursseja tähän toimintaan, mutta on tarvittaessa valmis tarjoamaan palveluksia jäsenvaltioille (ja EU:n ulkopuolisille maille).

2. TIEDONHANKINTA

OLAFin linja C perustettiin syyskuussa 2001. Tiedonhankinta, toimintastrategiat ja tietotekniikka -linja yhdistää aiemmat tiedonhankinta- ja tietotekniikkayksiköt, mikä heijastaa tietotekniikan keskeistä asemaa tiedonhankintatyössä.

2.1 Strateginen tiedonhankinta

Tämän alueen keskeisiä tehtäviä ovat olleet:

- Yhteisön talousarvioon vaikuttavia sääntöjen rikkomisia ja petoksia koskevien OLAFin vuosittaisten tilastotietojen tarkkuuden parantaminen käyttäen hyväksi jäsenvaltioiden komissiolle toimittamia sääntöjen rikkomisia koskevia tietoja,

- OLAFin ja jäsenvaltioiden viranomaisten pääsyä kaupallisiin tietokantoihin koskevien sopimusten neuvotteleminen uudelleen,

- Edistyminen Internetissä saatavilla olevien avointen lähteiden hyödyntämisessä,

- Arkoja tuotteita koskevien kaupankäyntitapojen seuranta,

- Talousarvion keskeistä osaa koskevien sääntöjen rikkomistapojen syvällinen tutkiminen.

Yhteyksiä on vahvistettu myös useiden jäsenvaltioiden poliisin ja tullin tiedonhankintayksiköihin, Europoliin ja Maailman tullijärjestöön.

2.2 Operatiivinen tiedonhankinta ja tietotuki

Keskeisin toiminta oli avun antamista jäsenvaltioiden ja OLAFin tutkijoille useilla eri alueilla:

- Tietotukiyksikkö on antanut operatiivista tukea kolmen suuren valvontatoimen yhteydessä (Sinbad, Scorpio ja West). Liittymistä valmistelevat maat osallistuivat ensimmäistä kertaa yhteisön johtamaan tiedonhankintaan perustuvaan merellä toteutettuun valvontaoperaatioon,

- Scorpio-nimisen operaation yhteydessä OLAF otti käyttöön mekanismit, joiden avulla löydettiin kaksi salakuljetettujen savukkeiden lähetystä, joita ei oltu osattu erottaa tarkastusta varten millään aikaisemmalla kyseisen jäsenvaltion soveltamalla riskinhallintaperusteella,

- Hankkeella "yksi takavarikko, yksi raportti" pyrittiin toteuttamaan tavoitetta syöttää savukkeiden takavarikointia koskevat samat tiedot useaan järjestelmään. OLAF ja Maailman tullijärjestö (WCO) tekivät yhteistyötä välttääkseen toimintojen päällekkäisyyden,

- OLAF antoi teknistä tukea sisäisten tutkimusten yhteydessä ja myös joillekin ulkoisille yksiköille tietoteknisen rikostutkinnan alalla esimerkiksi kopioimalla ja analysoimalla tietokoneiden sisältöjä,

- OLAF tarjosi viikon kuluessa teknisen ratkaisun noin 80000 asiakirjan muuntamiseksi kuvanlukutekniikalla sähköiseen, hakukelpoiseen muotoon asianomaisten jäsenvaltioiden käytettäväksi erään Saksassa toteutetun operaation yhteydessä,

- OLAFin tiedonhankintayksikkö kehitti erityisen ohjelmasovelluksen, jonka avulla voitiin osoittaa, että eräs yhtiö veloitti komissiolta ylihintaa tietojen ja neuvontapalvelun tarjoamisesta yleisölle EU:hun liittyvissä kysymyksissä Ruotsissa liioittelemalla vastaanotettujen kyselyjen määrää. Analyysissä kävi ilmi, että huomattavaa osaa käytetyiksi ilmoitetuista sähköpostiosoitteista ei ollut olemassa ja toinen huomattava osa osoitteista oli luotu vain kysymyksen esittämistä varten.

2.3 Tietotekniikka

OLAFin tietotekniikkayksikön tehtävät ovat:

- Luoda viraston tietotekninen infrastruktuuri, pitää sitä yllä ja käyttää sitä ottaen erityisesti huomioon tietoturvallisuus,

- Kehittää, pitää yllä ja tukea tarvittavia tietoteknisiä järjestelmiä petoksiin liittyvien tietojen keräämistä ja käsittelemistä varten sekä

- Tarjota palveluja ja tukea jäsenvaltioille niiden petostentorjunta- ja tullitietojärjestelmiä varten (AFIS/CIS).

Tarkastelujakson aikana on luotu vakaa tietotekniikka-arkkitehtuuri, joka lisää luottamusta tiedonkeruuseen, tietojen varastointiin ja analysointiin.

Tietotekniikkayksikkö on edistänyt OLAFin sisäisten menettelyjen sähköistämistä ja nykyaikaistamista. Hakumahdollisuus koko tekstikannasta ja mahdollisuus tehdä kattavia rakenteellisia hakuja OLAFin tapausten hallintajärjestelmästä on toteutunut tämän työn tuloksena. Ensimmäinen versio tiedon analysointijärjestelmästä on kehitetty (OASYS, OLAF Analysis SYStem). Se mahdollistaa valituille käyttäjille OLAFin tutkimustoimintaa koskevien ajantasaisten tilastojen tuottamisen.

Pääjohtaja perusti heinäkuussa 2002 työryhmän tarkastelemaan tapausten hallintajärjestelmää ja tekemään toteutettavuustutkimuksen sähköisen asiakirjanhallintajärjestelmän käyttöönotosta OLAFissa.

2.4 Tiedonvaihto jäsenvaltioiden kanssa

Ensisijainen tapa tehdä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa on toiminta keskinäisestä avunannosta tehdyn sopimuksen ja AFIS/CIS-järjestelmän puitteissa. Yli 3000 aktiivista käyttäjää on vaihtanut yli 800:n AFIS-verkkoon kuuluvan päätteen välityksellä keskimäärin 2500 sanomaa päivässä. OLAF on sitoutunut parantamaan AFIS-järjestelmää ja tehnyt tämän päämäärän saavuttamiseksi useita uusia palvelusopimuksia.

OLAF on edistynyt tullitietojärjestelmän (Customs Information System) kehittämisessä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Monet jäsenvaltioista ovat lähettäneet teknisiä asiantuntijoitaan auttamaan OLAFia näiden tehtävien hoitamisessa.

Kuviossa 2.1 on esitetty OLAFin tehtävien laajuus ja tapa, jolla erilaisia oikeudellisia toimia toteutetaan yhteisessä tietotekniikka-arkkitehtuurissa. Tämä on AFIS-järjestelmän (Anti-Fraud Information System) arkkitehtuuri, joka vastaa neuvoston asetuksen (EY) N:o 515/97 säännöksiä keskinäisestä avunannosta tulliasioissa ja CIS-sopimusta. OLAF myös kerää ja analysoi petoksiin liittyviä tietoja sähköisen tiedon rekisteröintijärjestelmän (Electronic Communications Registry) avulla. Se mahdollistaa tekstitiedon välittämisen turvallisesti jäsenvaltioiden ja OLAFin välillä.

Kuvio 2.1.

AFIS-jörjestelmän mukainen oikeusperusta

>PIC FILE= "C_2002328FI.001701.TIF">

Tullia koskeviin järjestelmiin sovelletaan neuvoston asetusta (EY) N:o 515/97. Niihin kuuluvat tullitietojärjestelmä (Customs Information System, CIS), meriliikenteen valvonta (Maritime Surveillance, MARSUR), tullin ennakkovaroitusjärjestelmä (Early Warning System for Customs, EWS-C), meriliikenteen tietojärjestelmä (Maritime Information, MARInfo, YACHTInfo), valmisteverotuksen ennakkovaroitusjärjestelmä (Early Warning System for Excise EWS-E) ja savukkeiden takavarikoinnin tietojärjestelmä (Information on Cigarette Seizures, CigInfo). Asetus muodostaa myös AFIS Mail -postijärjestelmän oikeusperustan, joka mahdollistaa tekstitietojen turvallisen vaihdon AFIS-kumppaneiden kesken.

Neuvoston asetukseen (EY) N:o 515/97 liittyen useissa komission asetuksissa ja komitean päätöksissä säädetään useita eri aloja koskevasta järjestelmällisestä tiedonvaihdosta. Nämä säädökset muodostavat AFIS-toimintamallien oikeusperustan, joita jäsenvaltiot käyttävät raportoidessaan komissiolle. Moduuleihin kuuluvat maatalousalan rahastoja koskeva Agriculture Funds Module (EAGGF Communications), EMOTR-toimijoiden EAGGF Operators Module (kehitteillä), rakennerahastoja koskeva Structural Funds Module ja koheesiorahastoja koskeva Cohesion Funds Module. Lisäksi keskinäinen tiedonvaihtojärjestelmä (Mutual Information System, MIS) koskee erityisesti lihan vientiä Venäjälle. Tämä toimialue merkitsee yhteisön varoille erityisen suurta riskiä. Järjestelmä perustuu OLAFin ja Venäjän federaation väliseen hallinnolliseen MIS-järjestelyyn (MIS Administrative Arrangement). Järjestelmän ensimmäisen toimintavuoden aikana välitettiin yli 7000 viestiä.

CIS-yleissopimuksen tavoitteena on keskitetyn tullitietojärjestelmän (Central Customs Information System) perustaminen ja käyttö kolmannen pilarin toimivaltuuksia varten (esim. huumausaineet, rahanpesu jne.). Toimintojen valvontayksiköitä (Operations Control Unit, OCU) perustetaan säännöllisin väliajoin hoitamaan erityisiä petostentorjuntatoimia, joihin osallistuu jäsenvaltioita ja EU:n ulkopuolisia maita. Kyseiset toimet toteutetaan yhä useammin "virtuaalisina", eli käytössä ei ole fyysistä keskusvalvomoa, jossa kaikki osallistujat toimivat. Kun OCU käsittelee kolmanteen pilariin kuuluvia toimia, niihin sovelletaan AFIS-infrastruktuurin (kolmannen pilarin CIS) osia ilman, että OLAF puuttuu asiaan.

OLAF toimii yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa yksinkertaistaakseen ja selkeyttääkseen jäsenvaltioiden tiedonvaihdon oikeusperustaa komission politiikkojen eri lohkoilla.

3. OPERATIIVISTEN TULOSTEN TUKEMINEN JA PARANTAMINEN

3.1 Oikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen

OLAF on sitoutunut vahvistamaan petostentorjunnan oikeudellista ulottuvuutta komission kattavan strategian mukaisesti, joka on määritelty 28. kesäkuuta 2000 annetussa tiedonannossa (KOM(2000) 358 lopullinen). Sen mukaisesti OLAF velvoitetaan takaamaan menettelyjensä laillisuus ja laatu, rikosoikeudellinen ulottuvuus mukaan lukien, ja koordinoimaan tehokkaasti jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisten toimintaa.

Tämän vuoksi OLAFin lakimiehet antavat virastolle neuvoja yleisten tutkintamenettelyjen kehittämisessä ja muuntavat menettelyt tutkijoille osoitetuiksi käytännön ohjeiksi. Oikeudellista neuvontaa tarjotaan myös erityisissä tapauksissa, jotka edellyttävät OLAFin tutkintatoimintaa koskevan yhteisön säädöskehyksen tulkitsemista. Nämä säädökset koskevat esimerkiksi tutkittavien perusoikeuksien kunnioittamista, henkilökohtaisten tietojen suojaa, ammatillisten tietojen salassapitovelvollisuutta, koskemattomuuden laajuutta ja asiakirjojen saatavuutta.

OLAFilla ei ole myöskään valtuuksia nostaa syytettä jäsenvaltioiden oikeusistuimissa eikä toteuttaa kurinpitomenettelyjä yhteisön toimielimissä. Kun tutkinnassa käy ilmi, että syytetoimet ja/tai kurinpitomenettelyt saattavat olla tarpeen, OLAF siirtää asian toimivaltaiselle viranomaiselle. Siksi OLAFin on tärkeää suorittaa tutkimukset tavalla, joka vastaa asianomaisten jäsenvaltioiden oikeudellisten menettelyjen vaatimuksia. Tuomioistuinasioiden yksikkö varmistaa, että asianmukaista oikeudellista apua ja tukea on saatavilla tutkintaprosessin kaikissa vaiheissa niin, että menettely on kansallisen lainsäädännön vaatimusten mukainen. Tämä auttaa torjumaan riskin, että menettelytapavirhe vaarantaisi mahdolliset myöhemmät syytetoimet.

Kuulemisten toteuttamiseksi tutkimusten aikana on luotu kolme erillistä menettelyä. Kyseisissä menettelyissä otetaan huomioon kuultavien erilaiset oikeudelliset asemat ja pyrkimys toimia tehokkaasti ja suojella toisaalta myös perusoikeuksia. Oikeudellista neuvontaa annetaan myös OLAFin tutkinnan kohteena olevien henkilöiden tekemien kanteluiden perusteiden arvioimiseksi.

OLAF toimii tiiviissä yhteistyössä komission oikeudellisen yksikön kanssa, kun yhteisön tuomioistuimiin tuodaan käsiteltäväksi asioita, jotka liittyvät OLAFin säädöskehykseen, sen riippumattomuuteen ja sen tutkintatoimien jatkotoimiin.

3.2 Lainsäädännölliset jatkotoimet

OLAFin työn operatiivinen vaihe päättyy, kun tutkintaraportti valmistuu. Vaikka petosta ei olisikaan todettu tapahtuneeksi, tutkinnan yhteydessä on voitu havaita heikkouksia lainsäädännössä tai valvontajärjestelmissä. Lainsäädännöllisten jatkotoimien tarkoituksena on hyödyntää saatuja kokemuksia parantamalla olemassa olevaa lainsäädäntöä ja ottamalla kokemukset täysin huomioon uutta lainsäädäntöä luotaessa. Esimerkiksi sopimukset EU:n ulkopuolisten maiden kanssa neuvotellaan nyt niin, että niihin sisällytetään entistä vahvemmat hallinto- ja taloudellista yhteistyötä koskevat lausekkeet. Näin torjutaan tavaroiden väärien alkuperäilmoitusten ongelmaa. Tämän kokemuksen mukaisesti komissio on antanut OLAFille tehtävän perustaa järjestelmä, jolla lainsäädäntöä voidaan kehittää petosten osalta aukottomaksi(3) ja joka vahvistaa yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen ennaltaehkäisevää luonnetta.

OLAFin lakimiehet laativat myös lainsäädäntöluonnoksia koskien komission toimivaltaan kuuluvia ongelmia. Lisäksi ne neuvovat käytännön yhteistyöjärjestelyissä muiden elinten kuten Europolin ja Eurojustin kanssa.

3.3 Hallinnolliset ja taloudelliset jatkotoimet

Hallinnollisten jatkotoimien tarkoituksena on hyödyntää operatiivisesta toiminnasta saatuja muita kuin luonteeltaan taloudellisia kokemuksia ja varmistaa yhteisön lainsäädännöstä tai kansallisesta lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden täyttäminen. OLAFin tutkinnan perusteella annettavat suositukset voidaan osoittaa kansallisille hallinnoille koskien esimerkiksi niiden valvontajärjestelmien muuttamista yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi.

Kun OLAFin tutkinnassa on havaittu sääntöjen rikkomisia, petokset mukaan lukien, tutkintakertomus muodostaa perustan jäsenvaltioiden tai komission toteuttamille korjaaville toimenpiteille sen mukaan, kumpi on ollut vastuussa menojen hallinnoinnista. Pelkän varojen takaisinperintään johtavan tutkintakertomuksen toimittamisen lisäksi OLAF tarjoaa kyseisten varojen takaisinperinnästä vastaavien käyttöön tapauskohtaista asiantuntemustaan.

Omien varojen alueella virasto varmistaa yhteistyössä budjetti-pääosaston kanssa loppuun käsiteltyjen tapausten taloudelliset jatkotoimet ja kerää tietoja jäsenvaltioiden toteuttamista takaisinperintätoimista. OLAF laatii yhteistyössä budjetti-pääosaston kanssa yksityiskohtaisia analyysejä tietyistä valikoiduista tapauksista.

Rakenteellisten toimenpiteiden ja EMOTR-tukiosaston osalta hallinnointi hoidetaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Näissä tapauksissa jatkotoimet käsittävät lähinnä tarvittavien yhteyksien luomisen asiasta vastuussa oleviin komission yksiköihin sen varmistamiseksi, että asianmukaiset toimenpiteet todella hoidetaan. Myös komission asiasta vastaavat yksiköt kuulevat OLAFia ennen yksittäisten rakenteellisten ohjelmien muodollista lopettamista.

Maatalouden alalla (EMOTR-tukiosasto) jatkotoimet käsittävät sekä jäsenvaltioiden neuvoston asetuksen (ETY) N:o 595/91 mukaisten lakisääteisten velvoitteidensa puitteissa ilmoittamat tapaukset että viraston käsittelemät tapaukset (riippumatta siitä, ovatko ne olleet tutkinta- vai koordinointitapauksia).

Kun jäsenvaltiot vastaavat takaisinperintätoimista, OLAF varmistaa, että ne ilmoittavat havaitut väärinkäytökset lakisääteisten velvoitteidensa mukaisesti. Niiden on myös päivitettävä ilmoituksiaan niin, että komissio voi laatia niistä katsauksen julkaistavaksi yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevassa kertomuksessaan.

Suorien menojen alaan (suoraan komission hallinnoimat menot) kuuluviin jatkotoimiin liittyvät yhteydet hyväksynnän antavien pääosastojen ja komission tilinpitäjän välillä. Niihin voi myös kuulua komission aseman turvaaminen mahdollisissa siviilioikeudellisissa menettelyissä, jotka voivat tulla kysymykseen perittäessä varoja takaisin. Komission hyväksyttyä hallinnollista uudistusta koskevan tiedonannon OLAF on luonut uuden yksikön, joka vastaa suorien menojen alueella tapahtuneiden väärinkäytösten jatkotoimien taloudellisista näkökohdista.

4. SISÄINEN ORGANISAATIO, KOULUTUS JA VIESTINTÄ

4.1 Hallinnolliset rakenteet

OLAFin hallinnollista rakennetta muutettiin helmikuussa 2002: Suurimmat muutokset olivat:

- tuomioistuinasioiden yksikkö sijoitettiin suoraan pääjohtajan alaisuuteen,

- linjalla A hallinnollisista ja taloudellisista jatkotoimista, petostentorjuntaa koskevasta lainsäädännöstä ja perinnästä vastaava yksikkö jaettiin kolmeen uuteen yksikköön, mikä vastaa kyseisten tehtävien mittasuhteita ja merkitystä.

Linjalla C tiedonhankintayksikkö jaettiin kahteen yksikköön, joista toinen vastaa strategisesta ja toinen operatiivisesta tiedonhankinnasta. Tämän rakenteen tarkoituksena on parantaa OLAFin asemaa palvelukeskuksena, mikä vahvistaa kumppanuutta ja yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa.

Virastolla on ollut tarkastelujakson aikana monia vaikeuksia saattaa päätökseen suunnittelemansa rekrytointiohjelma:

- budjettivallan käyttäjän päätös olla antamatta lupaa monien uusien virkojen täyttämiseen ennen vuoden 2001 loppua, epävarmuus käytettävissä olevien paikkojen määrästä kullakin ura-alueella ja kussakin palkkaluokassa sekä niiden jakautumisesta virkamiehiin ja väliaikaiseen henkilöstöön viivästytti rekrytointitoimien aloittamista,

- useiden OLAFin virkamiesten siirto syksyllä 2001 muihin komission yksiköihin supisti äkillisesti OLAFin käytettävissä olevien paikkojen määrää ja johti myös muiden OLAFin kokeneiden virkamiesten lähtöön heidän hankittuaan työpaikat muualta,

- tutkinnan ja jatkotoimien linjan johtajan palvelukseen tulemisen lykkäytyminen viivästytti kyseisen linjan hallintorakenteen valmistumista.

Koko jakson aikana OLAFista lähti 38 henkilöä ja OLAFiin tuli 77 henkilöä. Lähinnä linjoilla B ja C vielä vapaana olevien 76:n vapaan paikan täyttämiseksi vuoden 2002 loppuun mennessä toteutettiin tarvittavat järjestelyt.

4.2 Petostentorjuntakoulutus

OLAF järjestää petostentorjuntakoulutusta omalle henkilöstölleen ja operatiivisille kumppaneilleen. Yksi viraston päätavoitteista kauden aikana oli sekä OLAFin uusille että nykyisille työntekijöille annettavan koulutuksen kehittäminen. Koulutusohjelma laadittiin täydentämään omalla alallaan (poliisitoimi, tuomioistuimet, rahoitus, tulli, maatalouden tarkastustoiminta jne.) hyvin pätevän OLAFin virkamieskunnan ammattiosaamista tarjoamalla sille välineitä työskennellä OLAFin monikulttuurisessa ympäristössä ja unionin toimielimissä.

Viraston toiminta ulkoisen petostentorjuntakoulutuksen tarjoajana muodostaa erottamattoman osan palvelukeskuskäsitettä. Se kuvastaa viraston yleisiä ensisijaisia tavoitteita, mukaan luettuina hakijamaiden valmentaminen jäseneksi liittymiseen, yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaa koskevan vihreän kirjan edistäminen, AFIS-järjestelmän toiminta ja euron suojaaminen. Kaikkia koulutustoimia arvioidaan järjestelmällisesti.

Tällä tarkastelujaksolla OLAF on auttanut 28:n seminaarin järjestämisessä ja/tai rahoittamisessa. Niistä 13 järjestettiin yhteistyössä kansallisten kumppaneiden kuten poliisin tai tulliviranomaisten kanssa, kolme OLAFin Puolan toimiston kanssa, kolme TAIEXin kanssa ja yhdeksän eurooppalaisten lakimiesten yhdistysten kanssa. Kyseisiin tapahtumiin osallistui yli 1600 ihmistä.

OLAF oli mukana myös 130:ssä muussa konferenssissa ja seminaarissa, joiden rahoitukseen tai järjestämiseen se ei osallistunut.

4.3 Viestintä- ja tiedotusstrategia

OLAF tukee operatiivista riippumattomuuttaan omalla viestintästrategiallaan. Tavoitteena on mahdollisimman suuri avoimuus kansallisen ja yhteisön lainsäädännön puitteissa sekä tarve suojata tutkinnat ja kunnioittaa epäiltyjen perusoikeuksia.

Kyseisen ajanjakson aikana OLAFin pääjohtajan tai OLAFin tiedottajan ja tiedotusvälineiden edustajien välisiä haastattelutilanteita tai muita yhteydenottoja oli useita satoja. OLAFin Internet-sivuja on parannettu, jotta suuri yleisö saisi perustietoa OLAFista. Internet-lehdistöhuone on myös perustettu.

OLAF perusti vuonna 2001 OLAFin petostentorjuntatiedottajien verkoston (OLAF Anti-Fraud Communicators' Network, OAFCN), jossa kokoontuu monia tiedottajia ja muita suhdetoiminnasta vastaavia henkilöitä sekä kansallisten täytäntöönpanoyksiköiden tiedottajia, joiden kanssa OLAF tekee yhteistyötä. Tavoitteeksi on asetettu yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevan Euroopan kansalaisille suunnatun tiedottamisen parantaminen.

5. PETOSTENTORJUNTAYHTEISTYÖ VIRASTON KUMPPANEIDEN KANSSA

5.1 Euron väärennösten torjunta

Lainsäädäntöön ja koulutukseen liittyvien tehtäviensä lisäksi OLAFilla on tekninen ja operatiivinen vastuu euron suojaamisesta. Tämä liittyy eurokolikoiden suojaamiseen petoksilta ja väärennöksiltä.

Yhteisön lainsäädännössä vastuu eurokolikoista kuuluu pääasiassa jäsenvaltioille. On kuitenkin tarpeen saavuttaa yhtenäinen suojelun taso petoksia ja väärennöksiä vastaan niissä jäsenvaltioissa, jotka ovat pyytäneet komissiota koordinoimaan eurokolikoiden suojaamistoimenpiteitään. Tästä syystä komissio on perustanut kolikkoväärennöksiä käsittelevän asiantuntijaryhmän (Counterfeit Coins Experts' Group), jonka hallinnoinnista ja puheenjohtajuudesta vastaa OLAF. Ryhmään on koottu asiantuntijoita kaikista jäsenvaltioista, Euroopan keskuspankista (EKP) ja Europolista. Heidän tehtävänään on varmistaa Ecofin-neuvoston (valtiovarainministerien neuvosto) hyväksymän väärennettyjen eurokolikoiden käsittelyä koskevan teknisen suunnitelman täytäntöönpano.

Tämän teknisen suunnitelman perustan muodostaa Euroopan teknis-tieteellinen keskus (ETTK), joka aloitti toimintansa lokakuussa 2001. Se on riippumaton hallinnollinen yksikkö, joka toimii Pariisin rahapajassa kahden OLAFin virkamiehen johdolla. Pariisin rahapaja (The Paris Mint) antaa ETTK:n käytettäväksi kolikkoväärennöksiä koskevan asiantuntemuksensa.

ETTK:n päätehtävänä on analysoida ja luokitella väärennettyjä eurokolikoita, jotka merkitsevät EU:n kansalaisille suhteellisen suurta riskiä. Muihin tehtäviin kuuluu suoran teknisen avun antaminen kansallisille kolikoiden analysointikeskuksille ja poliisiviranomaisille, osallistuminen EKP:hen perustetun väärennöstietokannan kehittämiseen, rekisterin perustaminen kolikonkaltaisista esineistä, joita voidaan väärinkäyttää eurokolikoina, ja tekninen yhteistyö kolikkoautomaattialan kanssa.

ETTK:n ensimmäinen kertomus julkaistiin huhtikuussa 2002. Euron ensimmäisten kuuden käyttökuukauden aikana väärennettyjä kolikoita havaittiin vähän. Korkealaatuisia väärennettyjä eurokolikoita alkaa nyt kuitenkin ilmestyä markkinoille. ETTK ilmoittaa asiasta toimivaltaisille viranomaisille ja suorittaa väärennösten alustavia arviointeja.

Neuvosto hyväksyi joulukuussa 2001 komission/OLAFin ehdotuksen Perikles-ohjelmasta euron suojaamiseksi väärentämiseltä. Kyseisestä ohjelmasta osarahoitetaan hankkeita, joilla lisätään tietoisuutta uuden valuutan yhteisöllisestä ulottuvuudesta. Sillä mahdollistetaan myös tietojen vaihtoa ja teknistä, tieteellistä ja operatiivista apua. OLAF toteuttaa tätä ohjelmaa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Ohjelman kokonaisbudjetti kaudelle 2002-2005 on 4 miljoonaa euroa.

5.2 Tuki hakijamaille

Varmistaakseen, että yhteisön taloudelliset edut suojataan tehokkaasti ehdokasmaissa sekä ennen jäsenyyttä että sen toteuduttua, OLAF on tukenut komission pyrkimyksiä vahvistaa ehdokasmaiden institutionaalisia valmiuksia estää ja torjua petoksia. Virasto on erityisesti kannustanut ehdokasmaita luomaan toiminnallisesti riippumattomia petostentorjunnan koordinointirakenteita tai -yksiköitä, jotka vastaavat yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen asianomaisessa maassa liittyvien kaikkien lainsäädännöllisten, hallinnollisten ja operatiivisten näkökohtien yhteensovittamisesta. Useimmissa ehdokasmaissa kyseisten rakenteiden tai palvelujen perustamisprosessit ovat jo edistyneet pitkälle.

Puolassa Pharen rahoittama petostentorjuntahanke on ollut käynnissä vuodesta 2001 ja sitä toteutetaan läheisessä yhteistyössä OLAFin kanssa. Kyseisen hankkeen, jonka budjetti on 3,5 miljoonaa euroa, tavoitteena on horisontaalisen monitieteellisen petostentorjuntarakenteen perustaminen. Yksi OLAFin virkamies ja kolme jäsenvaltioiden asiantuntijaa on lähetetty Varsovaan auttamaan Puolan viranomaisia perustamaan petostentorjuntaa koordinoiva yksikkö. Vaikka hankkeen toteuttamisessa on ollut monia luonteeltaan paikallisia vaikeuksia, se on tarjonnut hyödyllistä kokemusta instituutioiden luomishankkeiden hallinnoinnista ehdokasmaissa.

Tarkastelujakson aikana tutkittiin 27 tapausta ja Puolan viranomaiset toteuttivat Phare-ohjelman puitteissa neljä tutkimusta. Seitsemän tapausta määriteltiin loppuun käsitellyiksi, koska väärinkäytöksiä ei havaittu. Analysoitavana on vielä 16 tapausta. Lisäksi OLAFin ryhmän ja Puolan eri viranomaisten hallinnollinen yhteistyö johti siihen, että OLAF aloitti neljä tutkimusta.

Yhdessä maatalousalaa koskevassa tapauksessa Pharen varoja väitettiin käytetyn väärin ja julkisia hankintoja koskevien sääntöjen vastaisesti. OLAFin tutkijat toimivat tässä asiassa yhteistyössä puolalaisten kumppaneidensa kanssa antamalla apuaan julkishallinnon elimien luokse tehtyjen yhteisten käyntien aikana. Tämä tutkinta on vielä kesken, mutta se on jo johtanut Phare-varojen takaisinperintään lähes 3 miljoonan euron arvosta ja kansallisesta budjetista peräisin olevien kymmenien tuhansien eurojen takaisinperintään. Se on myös aiheuttanut muutoksia alkuperätodistuksia myöntävien toimivaltaisten kansallisten viranomaisten menettelytapoihin. Puolan syyttäjänvirasto on aloittanut rikosprosessin entisiä puolalaisia virkamiehiä vastaan.

Monta maata käsittävä Phare-ohjelma

Puolassa saatujen kokemusten perusteella komissio hyväksyi 16. toukokuuta 2002 monta maata käsittävän Phare-ohjelman, jolla kymmentä ehdokasmaata tuetaan petostentorjuntaa koordinoivien yksiköiden tai rakenteiden perustamisessa. OLAF on osallistunut tiiviisti hankkeen valmisteluun ja avustaa sen toteuttamisessa. Hankkeen toteuttamisen on määrä alkaa vuoden 2003 alkupuolella. Virasto harkitsee mahdollisuutta perustaa yhteyshenkilön toimi joihinkin ehdokasmaista vuonna 2003.

(1) Tässä kertomuksessa esitetyt tilastot kattavat kaksi täyttä puolivuotiskautta 1. päivästä heinäkuuta 2001 30. päivään kesäkuuta 2002. Tämä käytäntö on tarkoitus omaksua tilastolliseksi toimintatavaksi, jolla varmistetaan peräkkäisiä vuosia koskevien tietojen täydellinen vertailukelpoisuus.

(2) Johdonmukaisuuden vuoksi tämän otsikon alle on koottu tapaukset, jotka liittyvät EMOTR:n tukimenoihin ja maataloustuotteiden kauppaan (vientiavustukset).

(3) Katso komission tiedonanto petoksiin varautumisesta lainsäädännössä ja sopimusten hallinnoinnissa, annettu 7 päivänä marraskuuta 2001 (SEC(2001) 2029 lopullinen).

LIITE

OLAFin tutkintamenettelyt

1. ERI TAPAUSTYYPIT

OLAFin toimintaa koskevassa lainsäädännössä erotetaan sisäiset tutkimukset (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 4 artikla) ja ulkoiset tutkimukset (mainitun asetuksen 3 artikla).

Sisäiset tutkimukset ovat Euroopan unionin toimielinten sisällä suoritettavia tutkimuksia. (Toimielimissä tapahtuneiksi epäiltyjen väärinkäytösten ja toimielinten ulkopuolisten väärinkäytösten välillä saattaa kuitenkin olla yhteyksiä. Esimerkkejä tästä ovat virkamiesten lahjontatapaukset, jotka liittyvät laajempiin petoksiin tehtäessä hankintasopimuksia tai maksettaessa tukia yhteisön talousarviosta.) Vaikka sisäisten tutkintatapausten määrä on suhteellisen pieni verrattuna kokonaisuuteen, jotkin kyseisistä tapauksista ovat erittäin monimutkaisia ja merkittäviä. Tästä syystä sisäisiin tutkimuksiin käytettävä osuus OLAFin kaikista tutkintaan varatuista resursseista on suhteellisen suuri.

Ulkoiset tutkimukset toteutetaan EU:n toimielinten ulkopuolella.

Hallinnollisista ja tilastollisista syistä OLAF kuitenkin jaottelee tapaukset useisiin eri tyyppeihin, joita kaikkia kohdellaan ulkoisia tutkimuksia koskevien valtuuksien mukaisesti. Niihin kuuluvat:

- Ulkoiset tapaukset, joita varten OLAF toimittaa suurimman osan tutkintaresursseista.

- Koordinointitapaukset, joissa OLAFin tehtävänä on lähinnä muiden tutkintaviranomaisten toiminnan koordinointi.

- Virka-aputapaukset, joissa toimivaltaiset viranomaiset pyytävät OLAFia avustamaan niitä rikostutkinnan suorittamisessa.

Kaksi muuta tapausluokkaa ovat:

- Seurantatapaukset, joissa OLAF välittää tiedot kansalliselle viranomaiselle mutta seuraa muodollisesti tapauksen kehittymistä varmistaakseen sen, että mahdolliset opetukset havaitaan ja tietoa niistä levitetään.

- Hylätyt tapaukset, joissa OLAF päättää jättää tutkinnan aloittamatta. OLAFin toimintaperiaatteena on, että muodollinen päätös tutkinnan mahdollisesta aloittamisesta tehdään komiteassa kaikissa tapauksissa, jossa virastolle on toimitettu ilmoitus mahdollisesta väärinkäytöksestä. Tämä on resursseja vaativa prosessi, joka antaa kuitenkin yleisölle varmuuden siitä, että petosväitteitä ei voida jättää huomiotta. Usein aineiston alustava tutkinta osoittaa, että yhteisön varoihin ei kohdistu vaaraa tai että yhteisön lakia ei ole rikottu, mutta kansallista lakia on mahdollisesti rikottu esimerkiksi kiertämällä kansallista tuloveroa tai kaupunkirakentamista koskevia kansallisia rajoituksia. Tällaisessa tapauksessa OLAF luokittelee tapauksen hylätyksi ja toimittaa tiedot tarvittaessa kansallisille viranomaisille. Toisinaan väitteet ovat ilmeisen perusteettomia tai luonteeltaan henkilökohtaisia. Myös tällaiset tapaukset luokitellaan hylätyiksi.

2. TUTKINTAPROSESSI

2.1 Tietojen alustava käsittely

Kaikki mahdollisia petoksia koskevat uudet ilmoitukset, jotka saapuvat virastoon, rekisteröidään ensin järjestelmällisesti CMS-tietokantaan ja niille annetaan järjestelmän määrittelemä juokseva numero, jota ei ole mahdollista muuttaa eikä poistaa.

Kun ilmoitus on rekisteröity CMS-tietokantaan, se luokitellaan automaattisesti arvioitavana olevaksi tapaukseksi. Tämä on tutkintaa edeltävä vaihe, jonka aikana vastaanotetut tiedot tarkastetaan huolellisesti. Muita viraston käytettävissä olevia tietolähteitä käytetään tarvittaessa hyväksi, jotta voitaisiin päättää:

1. ovatko tiedot heti ensi näkemältä riittäviä osoittamaan, että EU:n (taloudelliset) edut ovat mahdollisesti vaarantuneet, ja

2. onko tutkinnan aloittamiselle olemassa riittävät perusteet.

2.2 Päätös tutkinnan aloittamisesta

Päätöksen tutkinnan aloittamisesta tekee OLAFin ohjauskomitea pääjohtajan sille myöntämin valtuuksin. Ohjauskomitean puheenjohtajana toimii tutkinnan ja jatkotoimien linjan johtaja. Komitean jäseninä ovat politiikkaa, lainsäädäntöä ja oikeudellisia asioita käsittelevän linjan, tiedonhankintalinjan ja tuomioistuinasioiden yksikön edustajat sekä tutkinnasta vastaavat kollegat, jotta toimintojen koordinointi ja yhdenmukaisuus koko virastossa voitaisiin varmistaa. Pääjohtaja tekee itse jonkin verran päätöksiä, esimerkiksi silloin kun komitea ei pääse yksimielisyyteen. Hän on kuitenkin lopullisesti vastuussa kaikista päätöksistä.

Jos tapauksen aloittamisperusteet eivät täyty, asian käsittely päätetään hylättynä.

2.3 Tapauksen elinkaaren eri vaiheet

Avoimet tapaukset

Jos alustavan arvioinnin jälkeen näyttää siltä, että todisteet riittävät tutkinnan aloittamiseen, tapauksen käsittely alkaa muodollisesti. Tutkinnan tarkoituksena on määritellä, onko petos tai väärinkäytös tapahtunut. Jos näin todetaan tapahtuneen, on mahdollisuuksien mukaan arvioitava sen vaikutus yhteisön talousarvioon.

Loppuun käsitellyt tapaukset

- Loppuun käsitelty - ei jatkotoimia: Tapaukset, joissa petosta tai väärinkäytöstä ei ole tapahtunut ja joissa muihin toimenpiteisiin ei ryhdytä.

- Loppuun käsitelty - edellyttää jatkotoimia: Tapaukset, joissa petos tai väärinkäytös on vahvistettu tapahtuneeksi ja jatkotoimet ovat tarpeen, viraston linja A tai tuomioistuinasioiden yksikkö varmistaa tutkinnan tuloksena esitettyjen suositusten jatkotoimet (toisin sanoen sen, että kaikki asiaan kuuluvat rahamäärät peritään takaisin, rangaistustoimet toteutetaan jne.).

- Loppuun käsitelty - jatkotoimet saatettu päätökseen: Tapaukset, joissa tarvittavat jatkotoimet on toteutettu.

Kunkin tutkintavaiheen kaikki merkittävä tieto syötetään järjestelmällisesti CMS-tietokantaan siksi, että i) varmistetaan viraston käsittelemät tapaukset sisältävien tietojen tehokas hallinta ja ii) virastolla on mahdollisuus täyttää ulkoiset raportointivelvoitteensa valvontakomiteaa, Euroopan parlamenttia ja eurooppalaisia veronmaksajia kohtaan.