KOMISSION TIEDONANTO - Eurooppalainen hallintotapa: Lainsäädännön parantaminen

Vastuullisuus, tehokkuus, suhteellisuus

Komissio esitti heinäkuussa 2001 eurooppalaista hallintotapaa käsittelevän valkoisen kirjan. Sen johtoajatus oli yksinkertainen, ja se on edelleen ajankohtainen: yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden yhteishallintoa on parannettava. Tämä on mahdollista nykyisin sopimuksin jo ennen kuin uuden hallitusten välisen konferenssin tulokset ovat edes selvillä. Paremmalla yhteishallinnolla tarkoitetaan parlamentin, neuvoston, komission ja kansallisten hallitusten aktiivista yhteistyötä, jonka seurauksena kansalaiset pystyvät paremmin hahmottamaan, miten Euroopan unionin tärkeät hankkeet ja toisaalta sen jokapäiväinen toiminta vaikuttavat heidän elämäänsä.

Yhteisömetodin monimuotoisuus on samalla sen voima. Muihin kansainvälisiä suhteita sääteleviin järjestelmiin verrattuna yhteisö tuottaa säännöksiä, jotka ovat sovellettavissa kaikissa kansallisissa olosuhteissa ja joiden oikeusvarmuus on taattu. Onnistunut järjestelmä on tänä päivänä uusien kysymysten edessä.

Korkeatasoisen, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita noudattavan eurooppalaisen lainsäädännön laatiminen on kuitenkin entistä vaikeampaa. Tämän päivän kansalaisia kiinnostaa sekä "Brysselin" sääntöjen tehokkuus että niiden laatimistavat. Demokraattisen tietoisuuden kasvu lisää yhteisön toimielinten vallan käyttöön liittyvää vastuullisuuden ja suhteellisuuden tarvetta. Tätä tarvetta täydentävät erityisesti avoimuus, selkeys ja valmius asettua arvosteltavaksi. Tässä yhteydessä voidaankin puhua todellisesta eettisestä vaatimuksesta.

Euroopan parlamentin marraskuussa antama, Sylvia Kaufmannin mietintöön perustuva päätöslauselma vahvistaa osaltaan mainittua vaatimusta. Päätöslauselmassa korostetaan selkeästi oikeudellisen sääntelyn poliittista vastuuta, minkä vuoksi päätöslauselma on osoitus avoimemman, tasapuolisemman ja jopa vastakkaisia kantoja korostavamman kuulemisen tärkeydestä: kysymys on nimenomaan lainsäädännön laadusta.

Kolme parempaa sääntelyä koskevaa tiedonantoa

Mainittu päätöslauselma samoin kuin ensimmäiset valkoiseen kirjaan liittyvässä kuulemismenettelyssä saadut lausunnot paremmasta sääntelystä olivat rohkaisevia. Komissio otti myös huomioon Mark Mandelkernin johtaman korkean tason asiantuntijaryhmän antamat suositukset arvioidessaan, että on aika toimia, toisin sanoen vastata Lissabonissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston laatimaan strategiaan. Tämä on niiden kolmen tiedonannon tarkoitus, jotka esitetään jäljempänä.

Mainitut kolme tiedonantoa muodostavat yhden kokonaisuuden, joka keskittyy Euroopan unionin peruslainsäädäntöön ja sen saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä. Niille on ominaista, että ne koskevat Euroopan unionin sääntelyn kaikkia osa-alueita, eivät ainoastaan yhteisöpilariin vaan myös kolmanteen pilariin kuuluvia eli oikeus- ja sisäasioita. Niissä otetaan myös huomioon toimielinten väliset suhteet ja kullekin pilarille ominaiset päätöksentekotavat. Komissio arvioi, että niiden täytäntöönpanoon voidaan ryhtyä vuoden 2003 alusta lukien, koska osa ehdotetuista säännöksistä tulee sisältymään toimielinten väliseen sopimukseen.

Lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskeva toimintasuunnitelma

Miten eri toimielimet ja jäsenvaltiot voivat säätää parempia lakeja- Ensimmäinen tiedonanto vastaa tähän kysymykseen toimintasuunnitelman muodossa. Siinä käsitellään lainvalmistelun eri vaiheita kronologista lähestymistapaa seuraten. Näin voidaan tarkastella kullekin toimielimelle kuuluvaa vastuuta sekä esittää toimielinten väliseen sopimukseen sisällytettäviä toimenpiteitä.

Ensimmäisenä toimenpiteenään komissio sitoutuu käyttämään aloiteoikeuttaan helpommin ymmärrettävällä tavalla, jotta erilaiset olosuhteet voitaisiin ottaa lähtökohtaisesti paremmin huomioon. Komissio osoittaa pystyvänsä perustelemaan aloitteet selkeästi, ja se pyrkii myös rajaamaan säädösaloitteensa sisällön olennaisiin seikkoihin. Parlamenttia ja neuvostoa, jotka viime kädessä vastaavat normien suhteellisuudesta sekä lainsäädännön yksinkertaisuudesta, kehotetaan noudattamaan tiukasti samaa toimintalinjaa: palaamaan perustamissopimuksessa määrättyyn direktiivin käsitteeseen, mikä tarkoittaa yhteisten perusteiden määrittelyä ja lainsäätäjän osallistumista yhteissääntelyyn, määräenemmistöpäätöksiä, yhteispäätösmenettelyä sekä vaikutusten arvioinnin soveltamista. Lopuksi toimintasuunnitelmassa ehdotetaan toimenpiteitä, jotka ovat suoraan jäsenvaltioiden vastuulla ja joilla voidaan parantaa huomattavasti sääntely-ympäristön laatua.

Vuorovaikutus- ja osallistumiskulttuurin edistäminen

Keitä sitten kuullaan yhteisön sääntelyprosessissa- Tulevatko heikoimmat äänet todellisuudessa aina kuulluiksi- Mikä on kuulemismenettelyn sisältö- Missä määrin saadut lausunnot otetaan huomioon- Toisen tiedonannon aiheena on luoda katsaus siihen, miten vuorovaikutus- ja osallistumiskulttuuri ilmenee käytännössä.

Laajan pakollisen tai vapaaehtoisen kuulemisen tuloksena laadittiin viisi vähimmäisnormia, joita komission yksiköiden on noudatettava. Niitä soveltamalla lainsäätäjä kykenee varmistautumaan laadusta ja erityisesti tärkeitä poliittisia ehdotuksia koskevan kuulemisen tasapuolisuudesta. Normeja voidaan perustella kolmella syyllä: i) moninaisten käytäntöjen ja kuulemistapojen systematisointi ja rationalisointi, mutta myös toteutettavuuden ja tehokkuuden takaaminen, ii) kuulemisen avoimuuden varmistaminen sekä kuultavien elinten tai toimijoiden että eurooppalaisen lainsäätäjän näkökulmasta katsottuna ja iii) vastuullisuuden osoittaminen kuultavia toimijoita tai elimiä kohtaan siten, että kuulemisen tulokset ja niistä tehdyt johtopäätökset julkistetaan mahdollisimman laajasti.

Komission suorittaman vaikutusten arvioinnin systematisointi

Miten tulevan sääntelyn vaikutukset, toisin sanoen sen täytäntöönpanosta aiheutuvat hyödyt ja kustannukset, otetaan korostetusti huomioon- Tämä on aiheena kolmannessa tiedonannossa, jossa selostetaan lähinnä lainsäädäntöaloitteiden vaikutusten systemaattista arviointia koskevaa lähestymistapaa, jota komissio aikoo vastedes noudattaa.

Lähestymistavan on oltava käytännöllinen, kuhunkin välineeseen mukautuva ja siis oikein mitoitettu, jotta lainsäädäntöprosessi ei pysähtyisi liian paljon aikaa vievän tai kohtuuttoman kalliin arvioinnin takia. Sillä ymmärretään yleisesti käytettävää vaikutusten analysointikeinoa, joka periaatteessa soveltuu kaikkiin komission työohjelmaan kuuluviin aloitteisiin.

Vaikutusten arviointi on osa eurooppalaisen kestävän kehityksen strategian mukaista ajattelua. Sille halutaan antaa tärkeä merkitys koko yhteisön sääntelyn parantamista koskevassa prosessissa siten, että sillä tuetaan päätöksentekoa mutta ei korvata poliittista harkintaa. Ensimmäinen syy on se, että arvioinnin avulla voidaan ohjata ja perustella sopivan välineen valintaa ottamalla huomioon yhteisön toiminnan oikea intensiteetti. Toisena perusteluna on se, että arviointi antaa lainsäätäjän käyttöön tarkemmat, myönteisten ja kielteisten vaikutusten kannalta selkeämmin eritellyt tiedot, joissa otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristönäkökohdat. Kolmanneksi se muodostaa keinon valita todella tarpeelliset aloitteet työohjelmaa laadittaessa.

Politiikan uudelleenmäärittely ja toteutuksen laatu: saman asian kaksi puolta

Parempaa sääntelyä koskeva toimintasuunnitelma ja siihen liittyvät kaksi tiedonantoa heijastavat samaa filosofiaa: parlamentti, neuvosto ja komissio on saatava säätämään parempia lakeja. Niiden ja jäsenvaltioiden yhteiset ponnistukset johtavat yksinkertaisempaan, tehokkaampaan ja selkeämpään perussäännöstöön.

Eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa ei kuitenkaan rajoituttu pelkästään "uudelleenmäärittelyyn", vaan siinä todettiin, että toimeenpanosäännökset ja käytännön soveltamiseen liittyvät konkreettiset olosuhteet yhdessä perussäädösten kanssa muodostivat kansalaisten mielissä erottamattoman kokonaisuuden. Tosiasialliset ja numeroissa ilmaissut suuntaukset vahvistavat itse asiassa toimeenpanon merkitystä: parlamentin ja neuvoston hyväksymien lainsäädäntötekstien, direktiivien tai asetusten lukumäärä on noin kaksisataa vuodessa, kun taas komission antamien toimeenpanosäädösten määrä on useita tuhansia ja kasvaa jatkuvasti. Tekniikan nopea kehitys ja jäsenvaltioiden lukumäärän kasvu selittävät suurelta osin tätä dynamiikkaa.

Kasvun jatkuessa voidaan kysyä, mitkä ovat toimeenpanovallan käyttäjän "perustehtävät", miten lainsäätäjä valvoo näitä tehtäviä, ja miten paikalliset tai kansalliset hallintoelimet osallistuvat käytännössä yhteisöoikeuden soveltamiseen.

Hallintotavassa annetaan näihin kysymyksiin vastaukseksi hajauttaminen ja suuremman vastuun antaminen niille, joiden eduksi se toteutetaan. Hajauttamista sovelletaan neljällä osa-alueella, joita koskevat yksityiskohtaiset ehdotukset laaditaan syksyllä 2002. Eräiltä osin keskustelu voidaan aloittaa jo tässä vaiheessa.

Toimeenpanovastuun selkeyttäminen

Ensimmäiseksi on tärkeää selventää yleisesti, miten toimeenpanovastuu jaetaan, toisin sanoen mikä on komiteamenettelyn nykyinen soveltamisalue. Ehdotuksessa lähdetään siitä, että määritellään pitävällä tavalla kunkin toimielimen tehtävät. Toimeenpanovallan haltijana komission on otettava täysi vastuu tehdyistä päätöksistä; tässä se voi tukeutua kansallisten hallintojen asiantuntemukseen niiden osallistuessa pelkästään neuvoa-antavien komiteoiden työskentelyyn. Lainsäätäjän on osaltaan valvottava toimeenpanovallan käyttäjän toimintaa. Molempien lainsäädäntövallan käyttäjien on osallistuttava valvontaan tasavertaisesti. Komissio ilmoitti hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa aikomuksestaan käynnistää perustamissopimuksen 202 artiklan muuttamista koskeva pohdinta seuraavaa hallitusten välistä konferenssia varten. Komissio arvioi kuitenkin, että mukautuksia voidaan tehdä odottamatta perustamissopimuksen tarkistamista, ja se ehdottaakin jo ensi syksynä muutosta neuvoston päätökseen, jossa mainitun 202 artiklan soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt määritellään.

Edellytysten luominen yhteisön virastojen perustamiselle

Komission toimeenpanovastuu ei suinkaan tarkoita sitä, että se pidättäisi itsellään kaikki, toisinaan hyvinkin yksityiskohtaiset, toimeenpanotehtävät, jotka sille tällä hetkellä periaatteessa kuuluvat. Tiettyjen tehtävien hajauttaminen Euroopan unionin sääntelyvirastoille ennalta tarkasti määrätyissä rajoissa on tehokkaan vastuunjaon mukaista. Hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa asiasta todettiin seuraavaa: "Komissio määrittelee vuonna 2002 uusien sääntelyvirastojen perustamisperusteet ja niiden toimintakehyksen". Komissio esittää parlamentille ja neuvostolle toimielinten välisessä sopimuksessa virastojen perustamisedellytykset, jotka perustuvat selkeään vastuunjakoon.

Alue-, kaupunki- ja paikallisolosuhteiden huomioon ottaminen

Täytäntöönpanon ensimmäisenä vaiheena esitetään alustavat kolmikantasopimukset. Suunnitelmana on solmia rajoitettu määrä koesopimuksia komission, eräiden jäsenvaltioiden sekä alueellisten tai kunnallisten yhteisöjen kanssa kestävän kehityksen mukaisten yhteisön tavoitteiden, kuten rannikkoalueiden kestävän hyödyntämisen ja kaupunkiliikenteen, toteuttamiseksi noudattaen samalla kunkin jäsenvaltion perustuslain voimassaolevia määräyksiä. Sopimukset ovat luonteeltaan vapaaehtoisia, eikä niillä luoda oikeudellisesti sitovia velvoitteita. Niistä saadut kokemukset ovat pohjana seuraavalle vaiheelle, joka voi johtaa eräiden voimassa olevien säädösten muuttamiseen siten, että niiden täytäntöönpanosta annettuja yksityiskohtaisia sääntöjä yksinkertaistetaan, jotta paikalliset olosuhteet voidaan ottaa paremmin huomioon.

Uusi lähestymistapa lain soveltamisen valvontaan

Hajauttamisen periaatteen mukaisesti komissio määrittelee uuden lähestymistavan, jota seuraten se suorittaa yhteisöoikeuden soveltamista koskevaa valvontatehtäväänsä. Lähestymistapa perustuu siihen tosiasiaan, että komission voimavarat ovat ilmeisen rajalliset, mikä korostuu sitten, kun yhteisössä on noin 470 miljoonaa kansalaista. Näissä olosuhteissa on kiinnitettävä lisääntyvää huomiota kansallisten soveltamistoimenpiteiden viiveisiin, joita ei aina voida pitää hyväksyttävinä.

Yhteisömetodi - perusta Euroopan unionin rakentamiselle

Muutetaan se mikä voidaan odottamatta perustamissopimusten mahdollista uudistamista, turvataan samanaikaisesti oikeusvarmuuden edellytykset, tutkitaan perustamissopimusten syventämismahdollisuudet ja helpotetaan näin niiden uudistamista. Tämä on eurooppalaisen hallintotavan johtoajatus.

Lähestymistavalla voidaan ensinnäkin edistää parlamentin, neuvoston ja komission eli kolmen toimielimen työskentelyä ja parantaa niiden välistä yhteistyötä. Mainitut toimielimet ovatkin oikealla tiellä: komissio on aloittanut sisäisen uudistuksen, jota täydentää hallintotapaa koskeva valkoinen kirja, parlamentti hyväksyi Richard Corpettin mietinnön, joka koskee parlamentin työjärjestyksen yleistä tarkistamista, ja ministerineuvoston on määrä käsitellä pääsihteerinsä laatimia muutosehdotuksia. Mainittuja uudistuksia on jatkettava ja syvennettävä.

Lähestymistavalla on vielä suurempi merkitys Eurooppa-valmistelukunnalle, jonka tehtävänä on laatia unionille perustuslaki seuraten viestiä, jonka komissio antoi sille "Euroopan unionin suunnitelma" -asiakirjassaan.

Mullistaessaan hallitusti toimintatapamme eurooppalainen hallintotapa kuvastaakin Euroopan unionin perustan, yhteisömetodin kehityskykyä ja joustavuutta. Komission aloiteoikeus, metodin kulmakivi, on neuvoston enemmistöpäätösten välttämätön vastapaino, koska kyseinen oikeus takaa elintärkeiden vähemmistöetujen huomioon ottamisen yleistä etua määriteltäessä. Tulevaisuudessa yleisen edun tasapainoinen määrittely on entistä tärkeämpi määrittelyn autonomian takaamiseksi, mikä onkin parempaa sääntelyä koskevan toimintasuunnitelman hengen mukaista.

Yhteisön järjestelmän erityisominaisuutena on, että toimielimet täydentävät toisiaan, minkä vuoksi vastuullisuus, suhteellisuus, avoimuus ja oikeusvarmuus edellyttävät niiden uudelleenmäärittelyjen konsolidointia, joihin hallintouudistuksella tähdätään. Kuulemismenettelyjen rationalisointi ja lainsäädännön vaikutusten systemaattinen ja korostunut huomioon ottaminen ovatkin elintärkeitä kysymyksiä yhteisön toiminnan intensiteetin kannalta. Ydinkysymyksenä on löytää tehokkuuden ja monimuotoisuuden säilyttämisen välinen tasapaino, minkä Laekenin julistuksen mukaan tulee johtaa unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon selkeyttämiseen.