Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Vihreä kirja jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevasta yhteisön politiikasta"

(KOM(2002) 175 lopullinen)

(2003/C 61/13)

Komissio päätti 11. huhtikuuta 2002 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "Vihreä kirja jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevasta yhteisön politiikasta".

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 4. syyskuuta 2002. Esittelijä oli Luis Miguel Pariza Castaños.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 18. ja 19. syyskuuta 2002 pitämässään 393. täysistunnossa (syyskuun 18. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 126 ääntä puolesta eikä yhtään vastaan 3:n pidättyessä äänestämästä.

1. Komission ehdotuksen pääsisältö

1.1. Jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista käsittelevässä vihreässä kirjassa komissio tekee laittomaan oleskeluun liittyviä ehdotuksia, pohtii toimenpiteitä, joihin voidaan ryhtyä jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamiseksi lähtömaahan, ja esittää asiaa koskevia kysymyksiä. Vihreä kirja liittyy Laekenissa joulukuussa 2001 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätöksiin, ja sen lähtökohtana on laittoman maahanmuuton torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma, jonka neuvosto hyväksyi 28. helmikuuta 2002.

1.2. Vihreässä kirjassa esitetään useita kysymyksiä ja vaihtoehtoja ongelmien ratkaisemiseksi. Se on luonteeltaan pohdinta-asiakirja, jossa eurooppalaisen yhteiskunnan eri tahoja kehotetaan keskustelemaan asiasta laajasti. Keskustelua tulee käydä yhteisön toimielinten ja muiden elinten lisäksi myös ehdokasvaltioissa, kansalaisjärjestöissä, korkeakouluissa ja kansalaisyhteiskuntaa edustavissa organisaatioissa.

1.3. Palauttamista ehdotetaan osaksi yhteisön maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa (vihreän kirjan I osa). Henkilöt luokitellaan tilanteen pohjalta kahteen ryhmään. Ensimmäisen ryhmän muodostavat laillisesti maassa oleskelevat henkilöt, jotka suunnittelevat vapaaehtoista kotiinpaluuta ja tarvitsevat näin apua. Paluuseen on useita syitä: eläkkeelle jääminen, halu osallistua lähtömaan kehittämishankkeisiin, pakolaisille tarjoutuva tilaisuus palata lähtömaahan jne. Toisen ryhmän muodostavat laittomasti maassa oleskelevat henkilöt (laittomat maahanmuuttajat, turvapaikanhakijat, joiden hakemus on hylätty mutta jotka ovat jääneet maahan jne.).

1.4. Komissio ehdottaa, että laittomasti maassa oleskelevat henkilöt palautetaan ensisijaisesti vapaaehtoisesti, ja pakkoon perustuvaan palauttamiseen turvaudutaan, jos vapaaehtoinen paluu ei ole mahdollista.

1.5. Komissio toteaa laittomasta maahanmuutosta, että palauttaminen on varmistettava, jotta ei murenneta maahanpääsypolitiikan perusteita. Sen mielestä paluun on oltava mahdollisimman vapaaehtoista sekä humanitaarisista syistä että siksi, että vapaaehtoinen paluu kuluttaa vähemmän hallinnollisia voimavaroja kuin pakkoon perustuva palauttaminen. Komission mielestä pakkoon perustuva palauttaminen saattaa vaikuttaa potentiaalisiin laittomiin maahanmuuttajiin pelottavasti.

1.6. Vihreässä kirjassa mainitaan useita tilanteita, joissa turvapaikanhakija tulee palauttaa: turvapaikanhakijat, joiden hakemus on hylätty; henkilöt, jotka ovat nauttineet jonkinlaista suojaa mutta joilla ei enää ole suojelun tarvetta, jne. Vaikka vapaaehtoinen paluu on ensisijaista, näissä tapauksissa saattaa olla tarpeen myös pakkoon perustuva palauttaminen. Kansainvälisten sopimusten velvoitteet on kuitenkin aina otettava huomioon: joukkokarkotus ei ole sallittua, ketään ei voi karkottaa, jos hänen henkensä on vakavasti uhattuna jne.

1.7. Komissio painottaa, että kaikissa menettelyissä on kunnioitettava ihmisoikeuksia. Yksi komission mainitsemista näkökohdista on se, että EU:n alueella laittomasti oleskelevilla henkilöillä on oltava asianmukaiset mahdollisuudet hakea heitä koskeviin päätöksiin muutosta tuomioistuimessa palauttamismenettelyn eri vaiheissa.

1.8. Jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä palauttamisasioissa käsitellään laajasti (vihreän kirjan II osassa) ja tehdään joukko ehdotuksia sekä esitetään kysymyksiä palauttamismenettelyistä, ehdoista jne.

1.9. Laillisen oleskeluluvan haltija voidaan palauttaa kotimaahansa vain karkotusmääräyksellä ja seuraavissa tapauksissa: jos oleskeluluvan voimassaolo on päättynyt, oleskelulupa on peruutettu, luvan haltija on tuomittu rikkomuksesta, josta voidaan rangaista vähintään vuoden pituisella vapausrangaistuksella, jos on olemassa perusteltu syy olettaa, että luvan haltija on syyllistynyt törkeisiin rangaistaviin tekoihin tai on olemassa vakuuttavia todisteita siitä, että hän aikoo syyllistyä edellä mainittuihin tekoihin.

1.10. Komissio muistuttaa, että pitkäaikaisen oleskeluluvan saaneilla henkilöillä on erityinen suoja karkottamista vastaan, ja ottaa esiin kysymyksen siitä, missä muissa tapauksissa tällainen suoja on taattava. Lisäksi pohditaan, millä edellytyksin oleskelulupa voidaan peruuttaa.

1.11. Komissio toteaa, että karkotusta odottavien henkilöiden säilöönottokeskuksessa tai -tiloissa on noudatettava tiettyjä toimintasääntöjä ja niissä on oltava tietyt asumisedellytykset ja perusrakenteet. Myös näitä näkökohtia pohditaan, jotta saataisiin aikaan kaikkialla EU:ssa noudatettavat yhteiset kriteerit.

1.12. Jäsenvaltioiden yhteistyön on katettava kaikki, mikä liittyy palautettavien henkilöiden kauttakulkuun toisen valtion kautta, ja parannettava operatiivista yhteistyötään teknisesti.

1.13. Komissio aikoo laatia yhteisen takaisinottopolitiikan (vihreän kirjan III osa). Se toteaa, että lähtömaiden kanssa on vaikea tehdä sopimuksia, sillä monet maat eivät ole nykyoloissa kiinnostuneita tekemään takaisinottosopimuksia. Komission mielestä kyseiset sopimukset on liitettävä tuleviin kumppanuus- ja yhteistyösopimuksiin.

2. Taustaa

2.1. ETSK katsoo, että asianmukaisia asiakirjoja vailla oleva henkilö on inhimillinen olento, jolla on samat perusoikeudet ja sama ihmisarvo kuin muillakin ihmisillä. Komitea on todennut esimerkiksi laitonta maahanmuuttoa koskevaa yhteistä politiikkaa käsittelevästä komission tiedonannosta antamassaan lausunnossa(1), että ilman asianmukaisia asiakirjoja maahan tulleella siirtolaisella on oikeuksia. Seuraavassa otteita mainitusta lausunnosta:

-

"Ilmausta 'laiton maahanmuutto' on tarkennettava, kun sillä tarkoitetaan maahan muuttavia henkilöitä. Vaikka maahantulo ei ole laillista ilman säädettyjä asiakirjoja ja lupia, kyseiset henkilöt eivät ole rikollisia. Sääntöjen vastaisesti maahan tullut henkilö ei ole rikollinen, vaikka hänen asemansa ei olekaan laillinen."

-

"Komitea vastustaa myös ennen kaikkea tiedonannossa esitettyä suhtautumista sellaisiin maahanmuuttajiin, jotka oleskelevat EU:ssa sääntöjen vastaisesti. Tiedonannossa mainitaan vain maahanmuuttajien kotiinpaluuta koskeva politiikka, mutta vaikka se onkin tarpeen, se ei saa olla ainoa tapa puuttua sääntöjen vastaisesti maahan tulleiden siirtolaisten asemaan."

-

"Komission on esitettävä jäsenvaltioille politiikkojen koordinoinnin yhteydessä, että niiden olisi syytä ryhtyä toimenpiteisiin tilanteen laillistamiseksi, jotta sääntöjen vastaista maahanmuuttoa ei pidettäisi laillisen maahanmuuton takaovena. Asianomaisten henkilöiden asemaa laillistettaessa on otettava huomioon se, millä tavoin henkilö on kotoutunut yhteiskuntaan ja sijoittunut työelämään."

-

"Maahanmuuttajien takaisinottoa ja kotiinpaluuta koskevan politiikan osalta komitea korostaa, että on syytä tukea vapaaehtoisuutta ja ottaa humanitaariset arvot mahdollisimman hyvin huomioon. EU:n jäsenvaltioiden ei pidä tehdä takaisinottosopimuksia yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa silloin, kun kyseisten maiden poliittiset olot ovat erittäin epävakaat eivätkä maat kunnioita ihmisoikeuksia. Komitea tarkastelee aikanaan huolellisesti vihreää kirjaa maahanmuuttajien kotiinpaluuta koskevasta yhteisön politiikasta."

-

"Yhteisessä politiikassa laittoman maahanmuuton ehkäisemiseksi on otettava huomioon kaikki ilmiön taustalla olevat tekijät ja vältettävä sortumasta sellaiseen politiikkaan, joka kattaa vain poliisi- ja oikeusasioiden kaltaiset näkökohdat; ne ovat epäilemättä tarpeellisia mutta niiden avulla ei yksinään pystytä hillitsemään sääntöjen vastaista maahanmuuttoa."

-

"Komitea kehottaa neuvostoa nopeuttamaan maahanmuuttoon ja turvapaikkaan liittyviä lainsäädäntötoimia ja ottamaan niistä nykyistä enemmän vastuuta. Komission ehdottamien direktiivien ja asetusten valmistelussa havaitut viivästykset vaikeuttavat muuttovirtojen kanavoimista laillisia teitä."

2.2. Edellä esitettyjen sekä eri lausunnoissa(2) tehtyjen muiden huomioiden pohjalta ETSK katsoo, ettei EU:n pidä ratkaista nykyisin laittomasti alueellaan oleskelevien maahanmuuttajien ongelmaa yksinomaan tai ensisijaisesti pakkopalauttamisen keinoin. Tarvitaan kokonaisvaltaista politiikkaa palauttamis- ja laillistamistoimineen.

2.3. Palauttamisen määritteleminen laittomasti maassa oleskeleviin henkilöihin sovellettavaksi ainoaksi toimenpiteeksi ei ole asianosaisten kannalta oikeudenmukaista eikä asianmukaista, eikä se ole myöskään realistista, koska sen vaikutukset saattavat ulottua miljooniin ihmisiin. Jopa niistä henkilöistä, joita vastaan pannaan vireille karkottamisprosessi, voidaan tosiasiassa karkottaa vain pieni osa, koska maastakarkotus on hankala ja kallis prosessi eivätkä useat lähtövaltiot suostu ottamaan kyseisiä henkilöitä vastaan.

2.4. Jos pakkopalauttamiseen ei liitetä laillistamistoimenpiteitä, laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden lukumäärä pysyy ennallaan ja ruokkii samalla harmaata taloutta, laittoman työvoiman hyväksikäyttöä ja sosiaalista syrjäytymistä.

2.5. On syytä pitää mielessä, että komissio, parlamentti, talous- ja sosiaalikomitea sekä monet asiantuntijat ovat todenneet unionin tarvitsevan runsaasti sekä ammattitaitoisia että ammattitaidottomia siirtolaistyöntekijöitä. Unioni tarvitsee laillista maahanmuuttoa, jotta sen talous- ja yhteiskuntajärjestelmä toimisivat. Jäsenvaltiot sulkevat kuitenkin ovensa lailliselta maahanmuutolta, mikä lisää laitonta maahanmuuttoa. Nykytilanne osoittaa, että suurin osa laittomasti maahan tulleista henkilöistä harjoittaa Euroopan unionin talous- ja yhteiskuntakehityksen kannalta myönteistä taloudellista ja ansiotoimintaa.

2.6. Laittomasti maassa oleskelevat henkilöt ovat epäoikeudenmukaisen tilanteen todellisia uhreja, sillä heillä ei ole minkäänlaista hallinnollista eikä oikeusturvaa. Niinpä he ajautuvat harmaaseen talouteen, ja tietyissä tapauksissa heitä käytetään hyväksi työelämässä tai he syrjäytyvät yhteiskunnasta.

2.7. Sekä ihmisoikeuksien että taloudellisten ja sosiaalisten tarpeiden näkökulmasta tarkasteltuna monien nykyisin laittomasti unionissa oleskelevien siirtolaisten tilanne on syytä laillistaa - mikäli tietyt ehdot täyttyvät - jotta laiton maahanmuutto ei ole laillisen maahanmuuton takaportti.

3. Sevillassa kokoontunut Eurooppa-neuvosto

3.1. Eurooppa-neuvosto päätti Sevillan kokouksessaan vauhdittaa yhteistä maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa uudella tapaa ja sopi poliittisten ja lainsäädäntöpäätösten hyväksymisaikataulusta vuoden 2002 jälkipuoliskolla ja vuonna 2003.

3.2. Neuvosto sitoutui laatimaan karkotus- ja palauttamispolitiikasta ennen kuluvan vuoden loppua komission vihreään kirjaan pohjautuvan palauttamisohjelman.

3.3. Neuvosto on niin ikään päättänyt yhdistää maahanmuuttopolitiikan unionin ulkopolitiikkaan ylläpidettäessä suhteita unionin ulkopuolisiin maihin. Se on myös tehnyt uusia sitoumuksia yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan kehittämiseksi. Sitoumuksista mainittakoon erityisesti perheiden yhdistämistä koskevan lainsäädännön laatimisaikataulu, Dublinin sopimukseen tehtävät muutokset, pakolaisstatuksen määrittely ja unionissa pitkään oleskelleiden henkilöiden asema.

3.4. ETSK muistuttaa neuvostoa ja komissiota, että se on antanut kustakin säädösehdotuksesta lausunnon ja toivoo niiden tutustuvan lausuntoihin sekä ottavan komitean mielipiteet huomioon yhteisön lainsäädäntöä laadittaessa. Neuvoston on vältettävä laatimasta vain vähimmäiskriteerit täyttävää maahanmuutto- ja turvapaikkalainsäädäntöä ja etääntymästä parlamentin ja komitean lähestymistavasta. Unioni tarvitsee asianmukaista maahanmuutto- ja turvapaikkalainsäädäntöä, jossa otetaan tasapainoisesti huomioon taloudelliset, työvoimapoliittiset ja humanitaariset näkökohdat, kansainväliset yleissopimukset ja perusoikeuskirja.

3.5. Kuten ETSK on muissa lausunnoissaan todennut, laittoman maahanmuuton torjunta edellyttää asianmukaisia laillisen maahanmuuton kanavia. Komiteaa hämmästyttää se, ettei Sevillassa pidetyssä neuvoston kokouksessa päätetty ajankohdasta, jolloin annetaan direktiivi taloudellisista syistä unioniin tulevien maahantulo- ja oleskeluedellytyksistä. Komitea suhtautuu aikataulun puuttumiseen kriittisesti. Laillisen maahanmuuton väylien on ehdottomasti toimittava, jotta laiton maahanmuutto voidaan torjua. Sevillassa pidetyn neuvoston kokouksen välittämä sanoma ei tässä mielessä ole oikeansuuntainen, eikä sillä edistetä tasapainoisesti yhteistä maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa.

4. Huomioita

4.1. ETSK pitää myönteisenä sitä, että komissio on päätynyt julkaisemaan laajaan keskusteluun kannustavan pohdinta-asiakirjan, vihreän kirjan. Komitean lausunto on laadittu tässä avoimessa ja rakentavassa hengessä, ja komitea toivoo muidenkin toimielinten ja organisaatioiden ilmaisevan asiasta mielipiteensä.

4.2. Vapaaehtoinen paluu

4.2.1. ETSK kannattaa sitä, että EU ja jäsenvaltiot tukevat vapaaehtoista paluuta ja tekevät keskenään yhteistyötä, jotta laillisesti maassa oleskelevilla henkilöillä, jotka päättävät palata kotimaahansa, on käytettävissään asianmukaiset keinot selviytyä kotiinpaluustaan tyydyttävästi.

4.2.2. Komitean mielestä on tärkeää, että jokin organisaatio, kuten IOM(3) tai UNHCR(4) avustavat maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden vapaaehtoista kotiinpaluuta. Nämä järjestöt vahvistavat asianosaisen lähdön ja takaisin ottamisen kotimaahan sekä seuraavat oloja, joissa takaisinotto tapahtuu. Myös kansainvälisesti tunnetut kansalaisjärjestöt voivat tehdä asiassa yhteistyötä.

4.2.3. Vapaaehtoiseen paluuseen tulisi aina liittyä myöhemmin tehtävää muuttopäätöstä helpottavia toimia. Vapaaehtoisesti kotimaahansa palanneille olisi annettava etusija heidän hakiessaan uudelleen maahanmuuttolupaa siitä valtiosta, josta he ovat palanneet vapaaehtoisesti kotimaahansa.

4.2.4. Sekä EU:n että jäsenvaltioiden on panostettava vapaaehtoiseen kotiinpaluuseen asianmukaisin resurssein. On käynnistettävä kotimaahansa palaavien henkilöiden pysyviä uudelleensopeuttamisohjelmia, joihin osoitetaan riittävästi määrärahoja. Komitea pitää myönteisenä ajatusta palauttamista koskevan yhteisön ohjelman perustamisesta tukemaan kotimaahansa palaavien henkilöiden uudelleen sopeutumista. Kansainvälisesti tunnetuille kansalaisjärjestöille on syytä tarjota tilaisuus osallistua kyseisten ohjelmien hallinnointiin, koska niillä on nykyisin runsaasti kokemusta kotiinpaluu- ja kotouttamisohjelmien hallinnoinnista.

4.3. Paluu ilman asianosaisen suostumusta

4.3.1. Komissio ehdottaa aivan oikein, että suosittaisiin vapaaehtoista paluuta ja pidettäisiin pakkoon perustuvaa palauttamista vihoviimeisenä keinona. ETSK on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että kyseessä on erittäin ankara toimenpide, joka rajoittaa huomattavasti ihmisten vapautta ja omaa tahtoa. Asianomaiset henkilöt ovat usein myyneet kaiken omaisuutensa ja ottaneet velkaa muuttaakseen ulkomaille, joten kotiinpaluu saattaa olla epätoivoista.

4.3.2. Komissio huomauttaa, että EU:n perusoikeuskirjan 19 artiklassa kielletään nimenomaisesti joukkokarkotukset ja taataan, ettei ketään palauteta, karkoteta tai luovuteta sellaiseen maahan, jossa häntä uhkaa vakavasti kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus. UNHCR ja useat kansalaisjärjestöt ovat kuitenkin antaneet ilmi lukuisia joukkokarkotuksia sekä laittomien maahanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden karkotuksia sellaisiin maihin, joissa ihmisoikeuksia loukataan kerta toisensa jälkeen.

4.3.3. ETSK yhtyy komission toteamukseen(5), jonka mukaan palauttamista koskevassa yhteisön politiikassa on kunnioitettava ihmisoikeuksia ja perusvapauksia. Komitea huomauttaa, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3, 5, 6, 8 ja 13 artiklassa sekä perusoikeuskirjan 3, 4, 19, 24 ja 47 artiklassa annetaan määräyksiä, jotka ovat sovellettavissa sääntöjen vastaisesti tai laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden palauttamiseen. On pidettävä mielessä, että monien tällaisten maahanmuuttajien humanitaarinen tilanne on vaikea, minkä vuoksi sääntöjä ja käytänteitä laadittaessa ja sovellettaessa on noudatettava humanitaarisen oikeuden perusteita ja solidaarisuuden moraalisia periaatteita.

4.3.4. Komissio aikoo tehdä ehdotuksen direktiiviksi palauttamismenettelyjä koskevista vähimmäisvaatimuksista. ETSK suhtautuu yhteiseen lainsäädäntöön myönteisesti, jos sen lähtökohtana on perusoikeuskirja ja Euroopan ihmisoikeussopimus. Monet kansainvälisesti tunnetut kansalaisjärjestöt ovat todenneet, että jäsenvaltioiden tietty lainsäädäntö ja muut käytänteet ovat ihmisoikeuksien ja EU:n perusoikeuskirjan vastaisia(6).

4.3.5. Sellaisten henkilöiden palauttamista karkottamismääräyksellä, joiden laillinen oleskelupa ei enää ole voimassa, on pidettävä äärimmäisenä toimenpiteenä. Sitä ennen on harkittava, ovatko kyseiset henkilöt ilmoittaneet aikovansa uudistaa oleskelulupansa. Siinä tapauksessa kaikki laillistamismahdollisuudet on aina asetettava karkottamiseen nähden etusijaan.

4.3.6. Kun sääntöjen vastaisesti maassa oleskelevilla henkilöillä on ollut suojelustatuksen nojalla laillinen oleskelulupa, on myös otettava huomioon perhesiteet, henkilön kotoutuminen yhteiskuntaan tai sijoittuminen työmarkkinoille sekä vältettävä karkottamisen tai pakkoon perustuvan palauttamisen kaltaista ankaraa menettelyä.

4.3.7. On järkevää, että toukokuussa 2001 annetun direktiivin 2001/40/EY nojalla maasta voidaan karkottaa sellaiset unionin ulkopuolisten maiden kansalaiset, joille tuomioistuin on langettanut tuomion teosta, josta voidaan rangaista yli vuoden pituisella vapausrangaistuksella. ETSK ei kuitenkaan hyväksy karkotusta, jos henkilön oletetaan syyllistyneen tekoihin, joista tuomioistuin ei ole tehnyt ratkaisua. Syyttömyysolettama on asetettava etusijaan, kuten perusoikeuskirjan 48 artiklassa määrätään.

4.3.8. Rikollisuuteen liittyvissä karkotuksissa on noudatettava oikeusvaltiolle tavanomaisia oikeustakuita. Komitea katsookin, että vihreästä kirjasta on poistettava mahdollisuus karkottaa henkilö maasta sellaisten tekojen perusteella, joista tuomioistuin ei ole tehnyt ratkaisua ja joita siis ei ole näytetty toteen. Tässä tarkoitetaan nimenomaisesti karkotusmahdollisuutta, "jos kolmannen maan kansalaisen voidaan vakavin perustein otaksua syyllistyneen törkeisiin rangaistaviin tekoihin" tai "jos on vakuuttavia todisteita hänen aikomuksestaan suorittaa sellaisia tekoja jonkin jäsenvaltion alueella". Päätöksen rangaistavasta teosta ja karkotusmenettelystä tekee aina tuomioistuin.

4.3.9. Kuten komissio toteaa, karkottamispäätöksissä on otettava huomioon se, millainen oleskelulupa henkilöllä on. EU:n alueella pitkään oleskelleet henkilöt, unionin kansalaisen tai asianomaisen jäsenvaltion kansalaisen perheenjäsenet ja pakolaiset sekä henkilöt, jotka nauttivat muuta kansainvälistä suojelua, voidaan poistaa maasta ainoastaan kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen kohdistuvan vakavan uhan perusteella. Karkotuksissa on aina taattava asianosaisen oikeussuoja. ETSK:n mielestä alaikäiset ja muut herkät väestöryhmät tarvitsevat aina mahdollisimman hyvän suojan.

4.3.10. Yhteisön lainsäädäntö on yhdenmukaistettava siten, että pakkoon perustuva palauttaminen ei ole mahdollista tietyissä erityistilanteissa, eli

- jos palauttaminen merkitsee perheenjäsenten erottamista huolimatta siitä, onko aviopuoliso kyseisen maan kansalainen tai siellä laillisesti oleskeleva henkilö, tai jos palauttaminen merkitsee eroa lapsista tai ylenevää sukupolvea edustavista henkilöistä,

- kun palauttaminen vahingoittaa henkilön huollettavana olevia alaikäisiä,

- kun henkilö on fyysisesti tai psyykkisesti vakavasti sairas,

- kun henkilön turvallisuus, henki tai vapaus on hänen kotimaassaan tai kauttakulkumaassa vakavasti uhattuna.

4.3.11. Karkottamistoimenpidettä tai pakkopalauttamista koskevalla valituksella on aina oltava lykkäävä vaikutus, koska se on ainoa tapa taata asianomaisten henkilöiden oikeudet.

5. Säilöönotto ennen maastapoistamista

5.1. Säilöönotto ennen maastapoistamista rajoittaa huomattavasti henkilön vapautta. EU:n asettamilla vähimmäisvaatimuksilla on taattava, että säilöönottomääräyksen tekee oikeusviranomainen ja että siitä voidaan valittaa.

5.2. Maastapoistamista tai karkotusta odottavia henkilöitä ei saa ottaa säilöön rangaistuslaitokseen, jossa on rikollisia, sillä laittomasti maassa oleskelevat henkilöt eivät ole rikollisia(7). Tarkoitusta varten on varattava erityisiä säilöönottokeskuksia, ja rangaistuslaitosta saa käyttää säilöönottopaikkana ainoastaan silloin, kun henkilö karkotetaan maasta hänen syyllistyttyään rangaistaviin tekoihin.

5.3. Keskusten oloista on annettava EU:n laajuisia määräyksiä, ja säilöönotetuilla henkilöillä on oltava liikkumisvapautta lukuun ottamatta kaikki henkilökohtaiset oikeudet. Ennen maastapoistamista tapahtuva säilöönotto saa kestää enintään kolmekymmentä vuorokautta. Ilman vanhempia tai huoltajia matkustavien alaikäisten lasten holhoojina toimivat viranomaiset, eikä lapsia saa sijoittaa säilöönottokeskuksiin.

5.4. Säilöönottokeskusten lisäksi on harkittava muita vaihtoehtoja. Karkotusta odottava henkilö voi oleskella vakituisessa asunnossaan, ja hänet voidaan velvoittaa ilmoittautumaan viranomaisille tiettynä aikana. Säilöönottopäätöksen on oltava kohtuullinen asianomaisen henkilön tilanteeseen verrattuna. Henkilöä ei esimerkiksi saa ottaa säilöön, jos hänellä on kyseisessä maassa perhesiteitä tai pysyvä työpaikka ja pakkopalauttamisen syynä on oleskeluluvan voimassaolon päättyminen.

5.5. ETSK tiedustelee komissiolta ja neuvostolta, onko sellaisten henkilöiden säilöönotto ennen karkotusta järkevää, joita ei voida karkottaa maasta joko sen vuoksi, ettei heidän kotivaltioidensa kanssa ole tehty asianomaisia sopimuksia, tai koska he ovat sotaa käyvien maiden kansalaisia, heitä vainotaan tai heidän ihmisoikeuksiaan loukataan. Ei ole ihmisoikeuksien kannalta hyväksyttävää, että tietyissä jäsenvaltioissa pidetään nykyisin henkilöitä pitkään säilössä.

5.6. Vähimmäisvaatimusten lisäksi EU:n on laadittava unionin laajuinen tilapäinen luettelo maista, joihin henkilöitä ei voida palauttaa vapauksien puutteen, sodan tai humanitaaristen kriisien vuoksi.

5.7. Fyysisesti tai henkisesti vaikeasti sairaita henkilöitä ei saa ottaa säilöön eikä karkottaa, sillä he tarvitsevat terveydenhoitoa.

6. Takaisinottosopimukset

6.1. Komission ja jäsenvaltioiden on nykyisin vaikea tehdä takaisinottosopimuksia unionin ulkopuolisten maiden kanssa. Takaisinottosopimuksista hyötyvät aivan ilmeisesti vain Euroopan valtiot. ETSK:n mielestä takaisinottosopimuksia pitäisi täydentää muilla, unionin ulkopuolisten maiden etuja palvelevilla poliittisilla ja taloudellisilla välineillä. Euroopan unionin suhteiden unionin ulkopuolisiin maihin on aina pohjauduttava humanitaarisiin kriteereihin.

6.2. EU:n ja unionin ulkopuolisten maiden kumppanuussopimuksiin on sisällytettävä lausekkeita, joilla muuttovirtoja säännellään laillisesti, jotta unionin harjoittama maahanmuuttopolitiikka olisi kyseisten maiden taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen kannalta myönteistä. Samassa yhteydessä on tarkasteltava myös takaisinottosopimuksia.

6.2.1. ETSK yhtyy Sevillassa pidettyyn Eurooppa-neuvoston kantaan, jonka mukaan kehitysyhteistyön tavoitteet päätettiin säilyttää ennallaan, jotta unionin ulkopuolisille maille mahdollisesti asetettavat seuraamukset eivät vaikuta yhteistyösitoumuksiin. Paras keino vähentää kehitysmaiden muuttopaineita on vahvistaa Euroopan unionin kehitysyhteistyöpolitiikkaa.

6.3. ETSK muistuttaa ilmaisseensa asiasta kantansa aiemmin antamassaan lausunnossa(8): takaisinottosopimusten tekeminen edellyttää ehdottomasti, että ihmisoikeuksia kunnioitetaan.

7. Palauttaminen ja kehitysapu

7.1. Euroopan unionin on harjoitettava unionin ulkopuolisten maiden kehitystä suosivaa palauttamispolitiikkaa. Toiminnalla ei saa aiheuttaa lisäongelmia. Kotiinpalaajien on integroiduttava yhteiskuntaan ja edistettävä maansa talous- ja yhteiskuntakehitystä. Paluuavustusten tarkoituksena on tukea kotiinpalaajien sijoittumista työmarkkinoille ja edistää taloudellista toimintaa.

7.2. Kotiinpaluun ja kehityksen välisen suhteen on oltava myönteistä sekä vapaaehtoisen että pakkoon perustuvan paluun yhteydessä. Kotiinpaluu onnistuu kuitenkin aina paremmin, jos henkilö hyväksyy paluun vapaaehtoisesti.

7.3. Palauttamiseen on sisällyttävä kunkin henkilökohtaista tilannetta vastaava "oheisohjelma" ja otettava huomioon henkilöiden taloudellinen, ammatillinen, sosiaalinen ja perhetilanne sekä sen maan taloudellinen ja sosiaalinen tila, johon henkilö palaa. Ohjelmaan sisältyvät prosessiin osallistuvien järjestöjen toimet.

7.4. Palauttamista koskeviin yhteisön ohjelmiin varattavat määrärahat eivät saa supistaa yhteisön tai jäsenvaltioiden nykyisten kehitysyhteistyöohjelmien määrärahoja. Ohjelmien on oltava uusia, ja niiden on kasvatettava nykyisiä määrärahoja.

7.5. Kansainvälisesti tunnustetuille kansainvälisille järjestöille (IOM:lle, Punaiselle Ristille, UNHCR:lle jne.) on tarjottava tilaisuus osallistua yhdessä EU:n ja jäsenvaltioiden kanssa ohjelmien hallinnointiin.

7.6. Komissio on ilmoittanut laativansa lähiaikoina tiedonannon maahanmuutosta ja kehitysavusta. ETSK katsoo, että aloite on tarpeellinen, ja toivoo komission ottavan komitean mielipiteet huomioon.

8. Loppuhuomiot

8.1. Neuvosto aikoo kiristää työtahtiaan laittoman maahanmuuton torjumiseksi ja ryhtyy tarvittaviin toimiin. ETSK on useissa lausunnoissaan todennut neuvoston ja jäsenvaltioiden olevan pääasiassa vastuussa siitä, ettei unionilla vielä ole maahanmuuttoa eikä turvapaikkaa koskevaa yhteistä lainsäädäntöä, mikä vaikeuttaa muuttovirtojen hallinnointia laillisesti.

8.2. Kaikkien EU:n toimielinten ja elinten on ehkäistävä ponnekkaasti poliittista äärikäyttäytymistä, etenkin paikoitellen ilmenevää muukalaisvihaa. On toimittava vastuuntuntoisesti ja ohjailtava politiikkaa siten, että kansalaiset oppivat tuntemaan muuttoliikkeen todellisuuden. Viestimien on välitettävä objektiivisiin tosiasioihin pohjautuvaa tietoa ja mielipiteitä ja toimittava vastuuntuntoisesti. Eräät häikäilemättömät poliitikot käyttävät hyväkseen kansalaisten huolestuneisuutta lietsoakseen rasismia ja muukalaisvihaa. ETSK kannattaa kansalaisyhteiskuntaa edustavien organisaatioiden toimintaa niiden torjuessa rasismia ja muukalaisvihaa.

Bryssel, 18. syyskuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) EYVL C 149, 21.6.2002.

(2) Ks. yhteisön maahanmuuttopolitiikasta annettu lausunto EYVL C 260, 17.9.2001, lausunto unionissa pitkään oleskelleiden asemasta, EYVL C 36, 8.2.2002, TSK:n lausunto maahanmuuttoa ja turvapaikkaa koskevasta avoimen koordinaation menetelmästä, 29.-30. toukokuuta 2002.

(3) International Organization for Migration- kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö.

(4) Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun virasto.

(5) Vihreän kirjan kohta 2.4 "Ihmisoikeudet ja palauttaminen".

(6) Amnesty International, Punainen Risti ja muut kansalaisjärjestötovat laatineet asiasta useita raportteja.

(7) EYVL C 149, 21.6.2002.

(8) EYVL C 149, 21.6.2002.