KOMISSION TIEDONANTO direktiivin 93/109/EY soveltamisesta Euroopan parlamentin vaaleissa kesäkuussa 1999 Toisessa jäsenvaltiossa asuvien unionin kansalaisten äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa

1. Johdanto

Äänioikeus ja vaalikelpoisuus asuinvaltiossa järjestettävissä kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa ovat uusia oikeuksia, jotka perussopimuksissa annetaan unionin kansalaisille.

Euroopan parlamentin vaalien osalta nämä oikeudet vahvistetaan EY:n perustamissopimuksen 19 artiklan 2 kohdassa, ja ne on pantu täytäntöön niille unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, mutta eivät ole sen kansalaisia, Euroopan parlamentin vaaleissa kuuluvaa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista ehdoista 6 päivänä joulukuuta 1993 annetulla neuvoston direktiivillä 93/109/EY [1], [2].

[1] EYVL L 329, 30.12.1993, s. 34.

[2] Direktiivin nojalla asuinvaltiossa voi kuitenkin äänestää vain vaaliluetteloon merkittyjä asuinvaltion ehdokkaita. Eräät jäsenvaltiot myöntävät toisessa jäsenvaltiossa asuville kansalaisilleen oikeuden äänestää kotimaansa vaaliluetteloon merkittyjä ehdokkaita. Tällöin asiasta säädetään yksinomaan kotijäsenvaltion lainsäädännössä.

Direktiiviä 93/109/EY sovellettiin ensimmäisen kerran kesäkuussa 1994 [3] järjestettyjen Euroopan parlamentin vaalien yhteydessä. Komissio on direktiivin 93/109/EY 16 artiklan mukaisesti laatinut Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen [4] direktiivin soveltamisesta kyseisissä vaaleissa.

[3] Ruotsissa pidettiin ensimmäiset Euroopan parlamentin vaalit 17. joulukuuta 1995, Itävallassa 13. lokakuuta 1996 ja Suomessa 20. lokakuuta 1996.

[4] Asiakirja KOM(1997) 731 lopullinen.

Kesäkuussa 1999 pidetyistä vaaleista ei direktiivin perusteella tarvitse laatia uutta kertomusta. Komissio kuitenkin pitää arviointia tarpeellisena monestakin syystä. Yksi syy ovat olosuhteet, joissa direktiiviä vuonna 1994 sovellettiin. Myöhäisen hyväksymisajankohdan vuoksi direktiivi saatettiin osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä vasta vähän ennen kesäkuun 1994 vaaleja (täytäntöönpanolainsäädäntö annettiin 22.12.1993-11.4.1994 välisenä aikana), minkä vuoksi jäi vain niukasti aikaa toteuttaa unionin kansalaisille tarkoitettu tiedotuskampanja heidän oikeuksistaan ja niiden harjoittamisen edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä. Lisäksi vuoden 1994 vaaleja koskevassa kertomuksessa ei ajankohdan poikkeuksellisuuden vuoksi voitu tehdä yleispäteviä päätelmiä. Tämä koskee sekä 12 artiklassa säädettyä ilmoittamisvelvollisuutta että 13 artiklassa säädettyä tietojenvaihtojärjestelmää, jonka tarkoituksena on estää kahteen kertaan äänestäminen. Komission yksiköiden ja kansallisten hallintoviranomaisten yhteistyön ansiosta direktiivin 13 artiklassa säädetyn tietojenvaihtojärjestelmän yksityiskohtiin on tehty useita muutoksia, joiden tehokkuus on nyt syytä tarkistaa.

Tässä tiedonannossa arvioidaan direktiivin soveltamista kesäkuussa 1999 järjestettyjen vaalien yhteydessä ja tuodaan esiin siinä todetut keskeiset ongelmat. Tavoitteena on antaa tietoa eräissä jäsenvaltiossa luoduista hyvistä käytänteistä ja tukea niiden soveltamista myös muualla, jotta unionin kansalaisia voidaan kannustaa osallistumaan poliittiseen toimintaan asuinvaltiossaan.

Tiedonanto liittyy myös komission tehtävään valvoa yhteisön oikeuden asianmukaista soveltamista ja tuoda unioni lähemmäs kansalaisia. Toisessa jäsenvaltiossa asuville unionin kansalaisille myönnetyillä poliittisilla oikeuksilla on suuri merkitys, kun halutaan lisätä kansalaisten tunnetta kuulumisesta Euroopan unioniin. Ne myös tukevat merkittävästi kotoutumista uuteen asuinvaltioon.

Tässä tiedonannossa käsitellään direktiivin soveltamiseen liittyviä ongelmakysymyksiä, jotka liittyvät lähinnä EU:n kansalaisille suunnattuun tiedottamiseen ja tietojenvaihtojärjestelmän toimivuuteen.

2. Direktiivi 93/109/EY

2.1. Yleistä

Direktiivillä 93/109 toteutetaan EY:n perustamissopimuksen 19 artiklan 2 kohdassa esitettyjä tavoitteita määrittelemällä periaatteet, joiden mukaan toisessa jäsenvaltiossa asuva EU:n kansalainen voi käyttää oikeuksiaan asuinvaltiossaan pidettävissä vaaleissa, jos hän täyttää kyseisen jäsenvaltion vaalilainsäädännössä säädetyt kyseisen valtion omia kansalaisia koskevat edellytykset. Nämä periaatteet ovat seuraavat:

Vapaus valita

Unionin kansalaiset voivat vapaasti valita, käyttäväkö he oikeuksiaan kotivaltiossaan vai asuinvaltioissaan.

Yksi ääni, yksi ehdokkuus

Unionin kansalainen voi samoissa Euroopan parlamentin vaaleissa äänestää tai olla ehdokkaana vain yhdessä jäsenvaltiossa. Jos äänestää tai asettuu ehdokkaaksi yhdessä jäsenvaltiossa, menettää nämä oikeudet toisessa jäsenvaltiossa. Jotta voitaisiin estää kahteen kertaan äänestäminen tai asettuminen ehdokkaaksi kahdessa eri jäsenvaltiossa, jäsenvaltiot vaihtavat keskenään tietoja äänioikeuttaan ja vaalikelpoisuuttaan toisessa jäsenvaltiossa käyttävistä kansalaisista.

Asuinvaltion vaaliluetteloon pääsee ensimmäisen kerran vain hakemuksesta

Jos unionin kansalainen haluaa käyttää äänioikeuttaan asuinvaltiossaan, hänen on pyydettävä, että hänet merkitään vaaliluetteloon.

Äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden yhtäläinen soveltaminen

Yhtäläisen kohtelun periaatteen mukaisesti muiden jäsenvaltioiden kansalaisille on annettava asuinvaltiossa äänioikeus ja vaalikelpoisuus samoin edellytyksin kuin kyseisen valtion kansalaisille. Tämä tarkoittaa mm. sitä, että heillä on oltava samat muutoksenhakuoikeudet kuin asuinvaltion omilla kansalaisilla, jos heidän nimensä puuttuu vaaliluettelosta tai jos luettelossa on virheitä, tai jos he asettuvat ehdokkaaksi tai äänestysvelvollisuus ulotetaan koskemaan myös muita kuin kyseisen maan kansalaisia. Vastaavasti unionin kansalaisen on kerran vaaliluetteloon päästyään voitava pysyä siinä samoin edellytyksin kuin asuinvaltion kansalainen, kunnes hän itse pyytää, että hänen nimensä poistetaan siitä. Tämä tarkoittaa myös sitä, että unionin kansalaiset voivat osallistua täysivaltaisesti poliittiseen toimintaan asuinvaltiossaan ja esimerkiksi liittyä siellä toimiviin puolueisiin tai perustaa uusia puolueita.

Vaalikelpoisuuden menettämisen vaikutus kotivaltion ulkopuolella

Henkilö, joka on menettänyt vaalikelpoisuutensa kotivaltiossaan, ei voi tulla valituksi Euroopan parlamentin jäseneksi myöskään asuinvaltiossaan.

Ilmoittamisvelvollisuus

Jotta toisessa jäsenvaltiossa asuvat äänioikeutetut unionin kansalaiset saisivat tiedon uusista oikeuksistaan, direktiivissä säädetään, että asuinvaltion on tiedotettava maassa asuville muiden jäsenvaltioiden kansalaisille "hyvissä ajoin ja asianmukaisella tavalla" siitä, miten he voivat käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuuttaan.

Poikkeuksia voidaan tehdä jäsenvaltion erityisten ongelmien perusteella

Direktiivin 14 artiklan mukaan yhtäläisen kohtelun periaatteesta voidaan poiketa, jos se on perusteltua jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi. Direktiivi sisältää kaksi poikkeussäännöstä. Ensimmäinen koskee asumisen vähimmäiskestoa, jota voidaan vaatia muilta kuin asuinvaltion kansalaisilta niissä jäsenvaltioissa, joissa yli 20 prosenttia äänioikeutetuista on muiden jäsenvaltioiden kansalaisia. Toinen koskee jäsenvaltioita, joissa muiden jäsenvaltioiden kansalaiset ovat jo osallistuneet kansallisiin vaaleihin, niin että heidät on merkitty vaaliluetteloon täsmälleen samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset. Direktiivissä annetaan näille jäsenvaltioille mahdollisuus olla tällaisessa tilanteessa soveltamatta tiettyjä säännöksiä (6-13 artikla) muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin.

2.2. Direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä

Direktiivin 17 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli määrä saattaa se osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 1. helmikuuta 1994, jotta direktiiviä voitaisiin soveltaa kesäkuussa 1994 toimitettavissa vaaleissa.

Kaikki jäsenvaltiot panivat direktiivin täytäntöön ajoissa voidakseen soveltaa sitä kesäkuussa 1994 - monessa tapauksessa tämä tosin tapahtui vasta vähän ennen vaaleja (22.12.1993-11.4.1994 välisenä aikana).

Direktiivin täytäntöönpano sujui kaiken kaikkiaan tyydyttävästi. Komission pyynnöstä jäsenvaltiot ovat tehneet voimaan saattamista koskeviin lakeihinsa joitakin vähäisiä muutoksia.

Vain yhdessä tapauksessa oli jatkettava perustamissopimuksen 226 artiklassa määrättyä menettelyä perusteltuun lausuntoon asti. Kyseessä oli Saksan liittotasavaltaa vastaan aloitettu rikkomisesta johtuva menettely. Saksan lainsäädännön mukaan näet vaaliluettelo laaditaan jokaisia vaaleja varten erikseen ja tuhotaan niiden jälkeen. Direktiivin täytäntöönpanolainsäädännössä tehtiin vaaliluettelon laatimista varten ero saksalaisten äänioikeutettujen ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisten välillä. Saksalaiset äänioikeutetut otettiin vaaliluetteloon ilman eri toimenpiteitä väestörekisteritietojen perusteella. Sen sijaan ne äänioikeutetut, jotka eivät olleet Saksan kansalaisia, otettiin vaaliluetteloon ainoastaan erillisen hakemuksen perusteella, vaikka heidät olisi merkitty kunnan väestörekisteriin ja vaikka he olisivat olleet edellisiä vaaleja varten laaditussa vaaliluettelossa ja heidän tilanteensa olisi säilynyt sen jälkeen muuttumattomana. Unionin kansalaisten piti siis hakea vaaliluetteloon ottamista erikseen jokaisia vaaleja varten, vaikka direktiivin 9 artiklan 4 kohdassa säädetään, että "Vaaliluetteloon merkityt EU-valitsijat pysyvät siihen merkittyinä samoin edellytyksin kuin kansalliset valitsijat, kunnes he pyytävät, että heidät poistetaan siitä tai kunnes heidät poistetaan siitä ilman eri toimenpiteitä, koska he eivät enää täytä äänioikeuden käyttämiseen vaadittuja edellytyksiä".

Rikkomismenettely Saksaa vastaan on edelleen vireillä. Saksa on ilmoittanut aikovansa muuttaa kansallista lainsäädäntöään direktiivin 93/109/EY mukaiseksi.

Direktiivin virheellinen täytäntöönpano Saksassa vaikutti merkittävästi unionin kansalaisten osallistumiseen kesäkuussa 1999 toimitettuihin vaaleihin (ks. kohta 3.2).

3. Kesäkuun 1999 vaalit

3.1. Taustaa

Kesäkuussa 1999 toimitetuille Euroopan parlamentin vaaleille oli yleensäkin luonteenomaista se, että kansalaiset osallistuivat niihin selvästi aiempaa laiskemmin.

Äänestysaktiivisuus on jatkuvasti heikentynyt siitä lähtien, kun Euroopan parlamentti valittiin ensi kerran yleisillä ja välittömillä vaaleilla. Vaaleihin osallistumista kaikissa 15 jäsenvaltiossa esittelevä taulukko osoittaa, että äänestysvilkkaus lisääntyi hieman vain Belgiassa, Espanjassa, Kreikassa, Irlannissa ja Portugalissa. Belgiassa järjestettiin tosin samalla kansalliset parlamenttivaalit ja Espanjassa kunnallisvaalit. Erityisen selvästi äänestysaktiivisuus laski Suomessa, Itävallassa ja Saksassa. Koko unionin tasolla äänestysvilkkaus on laskenut seuraavasti: 63 % vuoden 1979 ensimmäisissä kansanvaaleissa, 56,5 % vuonna 1994 ja 49,7 % vuonna 1999.

Äänestysaktiivisuus EP:n vaaleissa 1994-1999

>TAULUKON PAIKKA>

3.2. Toisessa jäsenvaltiossa asuvien unionin kansalaisten äänestysaktiivisuus kesäkuussa 1999

Jälleen on todettava, että vaaliluetteloon merkittyjen muiden jäsenvaltioiden kansalaisten osuus vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen ja on yleensä alhainen, kuten seuraava taulukko osoittaa:

Vaaliluetteloihin merkityt muiden jäsenvaltioiden kansalaiset

>TAULUKON PAIKKA>

On kuitenkin huomattava, että osuus on noussut kaikissa jäsenvaltioissa Saksaa lukuun ottamatta. Vaaliluetteloon merkittyjen osuus on alhaisin Saksassa ja Ranskassa, vaikka muiden jäsenvaltioiden kansalaisia on näissä maissa suhteellisesti eniten (63 % kaikista toisessa jäsenvaltiossa asuvista unionin kansalaisista asuu jommassakummassa maassa). Tämä alentaa koko unionin keskiarvoa, joka ilman Saksaa ja Ranskaa olisi 17,3 prosenttia.

Saksaa vastaan onkin aloitettu rikkomisesta johtuva menettely direktiivin 93/109/EY virheellisen täytäntöönpanon vuoksi.

Direktiivin virheellisen täytäntöönpanon vuoksi oli vuonna 1994 vaaliluetteloon merkittyjen äänioikeutettujen pyydettävä vuonna 1999 uudelleen vaaliluetteloon merkitsemistä, mikä on direktiivin säännösten vastaista. Heille ei kuitenkaan annettu riittävästi tietoa tästä velvollisuudesta ja sitä koskevista määräajoista, minkä vuoksi muiden jäsenvaltioiden kansalaisia merkittiin vaaliluetteloihin vähemmän kuin edellisissä vaaleissa. Tämä oli aiheena myös useimmissa vaalien vuoksi komissiolle tehdyissä kanteluissa ja Euroopan parlamentille esitetyissä vetoomuksissa (ks. liite 5).

Ranskassa sen sijaan vaaliluetteloon merkittyjen muiden jäsenvaltioiden kansalaisten osuus säilyi vuoteen 1994 verrattuna jokseenkin samana: luku nousi 3,38 prosentista 4,9 prosenttiin, mikä on selvästi unionin keskiarvon alapuolella.

Vähiten vaaliluetteloon merkittyjä muiden jäsenvaltioiden kansalaisia oli Kreikassa, missä osuus nousi vain hieman vuodesta 1994.

Ei ole tietoa siitä, kuinka moni toisessa jäsenvaltiossa asuva unionin kansalainen on todella äänestänyt Euroopan parlamentin vaaleissa. Käytettävissä olevat tiedot koskevat ainoastaan asuinvaltiossa vaaliluetteloon merkittyjä äänioikeutettuja ja joissakin jäsenvaltioissa myös niitä toisessa jäsenvaltiossa asuvia unionin kansalaisia, jotka on merkitty vaaliluetteloon kotivaltiossaan. Voidaan kuitenkin olettaa, että valtaosa asuinvaltiossaan vaaliluetteloon merkityistä unionin kansalaisista myös käyttää äänioikeuttaan, jos he kerran ovat nähneet sen vaivan, että ovat pyytäneet vaaliluetteloon merkitsemistä. Tässä joukossa ei liene monta äänestämättä jättävää.

Saattaisi olla kiinnostavaa verrata edellä esitettyjä tietoja tietoihin siitä, moniko toisessa jäsenvaltiossa asuva unionin kansalainen äänesti kotivaltionsa vaaleissa. Valitettavasti tällaisen tiedon on toimittanut vain yhdeksän jäsenvaltiota: A, B, D, DK, E, I, IRL, NL, P. Toisaalta joissakin jäsenvaltioissa (FIN, IRL, L, NL, UK) ei vaaliluetteloihin merkittyjä muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ole eritelty kansalaisuuden perusteella, joten edellä esitettyä vertailua on mahdoton suorittaa. Näistä puutteista huolimatta voidaan liitteen 6 perusteella hahmottaa joitakin yleisiä suuntauksia. Jäsenvaltioiden välillä voidaan todeta huomattavia eroja: esimerkiksi Belgiassa ja Irlannissa asuvat muiden jäsenvaltioiden kansalaiset äänestivät vain harvoin kotivaltionsa vaaleissa, kun taas Itävallassa, Espanjassa, Italiassa ja Portugalissa kotivaltion vaaleissa äänestäminen on yhtä yleistä tai jopa yleisempää kuin asuinvaltion vaaleissa äänestäminen. Tähän vaikuttavat epäilemättä monet eri tekijät, kuten kotivaltion vaalilainsäädäntö ja se, miten paljon kyseinen valtio panostaa muissa jäsenvaltioissa asuville kansalaisilleen suunnattuun vaalitiedotukseen, sekä tietysti se, miten voimakkaat siteet äänioikeutetuilla on kotivaltioonsa. Joka tapauksessa myös tämä näkökulma on syytä pitää mielessä, kun analysoidaan muiden jäsenvaltioiden kansalaisten äänestysaktiivisuutta asuinvaltiossa. Se, että niin huomattava määrä äänioikeutetuista haluaa äänestää kotivaltionsa ehdokkaita, johtuu epäilemättä myös siitä, että vaalikampanjan aikana käydyssä poliittisessa keskustelussa ei käsitellä niinkään EU:hun liittyviä kysymyksiä vaan keskitytään kansallisella tasolla kiinnostaviin aiheisiin.

Näyttää myös siltä, että esimerkiksi työn vuoksi tapahtuva lyhytaikainen oleskelu toisessa jäsenvaltiossa yleistyy, ja se lisää myös vaaleihin osallistumista.

Toisessa jäsenvaltiossa asuvat unionin kansalaiset osallistuisivat luultavasti vilkkaammin asuinvaltiossaan pidettäviin vaaleihin sekä äänestämällä että asettumalla ehdokkaiksi, jos he tuntisivat, että heillä on asianmukainen edustus ja että he saavat äänensä kuuluville. Tätä varten on tärkeää varmistaa, että heillä on todella mahdollisuus osallistua aktiivisesti politiikkaan asuinvaltiossaan. Liitteestä 5 käy ilmi, että muiden jäsenvaltioiden kansalaisilla ei kaikissa jäsenvaltioissa ole mahdollisuutta perustaa puolueita tai edes liittyä jäseneksi kyseisessä valtiossa jo toimiviin puolueisiin. Komissio toteaa jälleen [5], että poliittiset oikeudet ovat edellytys perustamissopimuksen 19 artiklassa vahvistettujen oikeuksien eli äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden toteuttamiselle, etenkin kun useimmissa jäsenvaltioissa vain poliittiset puolueet voivat asettaa ehdokkaita Euroopan parlamentin vaaleihin. Vaalikelpoisuus ei ole täydellinen ilman oikeutta osallistua täysivaltaisesti paikalliseen poliittiseen toimintaan.

[5] Ks. komission toinen kertomus unionin kansalaisuuden toteutumisesta, KOM(1997)230 lopullinen, kohta 1.4.

Tätä taustaa vasten ei olekaan yllättävää, että samoin kuin vuonna 1994, myös vuonna 1999 ani harva unionin kansalainen oli asettunut ehdokkaaksi toisessa jäsenvaltiossa, valituksi tulemisesta puhumattakaan. Seuraavassa taulukossa esitetään kussakin jäsenvaltiossa ehdolle asettuneiden ja valituksi tulleiden muiden jäsenvaltioiden kansalaisten lukumäärä kesäkuun 1999 vaaleissa.

Vaaliehdokkaat ja valitut jäsenvaltioittain

>TAULUKON PAIKKA>

Vuonna 1994 eri maiden ehdokaslistoilla oli yhteensä 53 toisen jäsenvaltion kansalaista, joista vain yksi tuli valituksi asuinvaltiostaan.

3.3. Unionin kansalaisille suunnattu tiedotus (direktiivin 12 artikla)

Kesäkuussa 1994 pidetyt vaalit olivat ensimmäiset, joissa myös muiden jäsenvaltioiden kansalaiset saivat äänestää kotivaltionsa vaaleissa [6].

[6] Lukuun ottamatta Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa, joissa oli jo aiemmin myönnetty äänioikeus myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisille.

Vuoden 1994 Euroopan parlamentin vaaleja koskevassa kertomuksessaan komissio katsoi [7], että uusista oikeuksista ei tiedotettu riittävästi. Sen mielestä jäsenvaltioiden olisi pitänyt lisätä tuntuvasti maassa asuville muiden jäsenvaltioiden kansalaisille suunnattua tiedottamista, kuten direktiivin 12 artiklassa säädetään. Tämä koski erityisesti niitä jäsenvaltioita, jotka eivät ota asianomaisiin unionin kansalaisiin yhteyttä henkilökohtaisesti, vaan hoitavat tiedottamisen pelkästään hallinnollisen ilmoituksen avulla. Tiedotteissa olisi kerrottava erityisesti vaaliluetteloon merkitsemistä koskevista määräajoista.

[7] Asiakirja KOM(1997) 731 lopullinen.

Olisi tarvittu laajaa tiedottamista, jotta ne yli viisi miljoonaa äänestysikäistä eurooppalaista, jotka olivat unionin kansalaisuuden perusteella saaneet poliittiset oikeudet toisessa jäsenvaltiossa, olisivat voineet harjoittaa oikeuksiaan. Nyt nämä äänioikeutetut eivät tienneet oikeuksistaan saati että olisivat tunteneet säännöt, jotka säätelevät niiden toteuttamista asuinvaltiossaan. Nämä säännöt saattoivat olla hyvinkin erilaiset kuin heidän kotivaltioissaan.

Vaikka valtaosa toisessa jäsenvaltiossa asuvista unionin kansalaisista varmaan jo tietää olevansa äänioikeutettu asuinvaltiossaan, useimmat eivät todennäköisesti tunne riittävän hyvin siihen liittyviä käytännön edellytyksiä, kuten vaaliluetteloon merkitsemistä koskevia sääntöjä. Tämä käy ilmi sekä komissiolle tehdyistä kanteluista että Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunnan käsittelemistä vetoomuksista (ks. liite 5).

Liitteessä 1 olevassa taulukossa esitetään, millainen tiedotuskampanja kussakin jäsenvaltiossa toteutettiin, ja mainitaan, kuinka suuri osuus maassa asuvista muiden jäsenvaltioiden kansalaisista merkittiin vaaliluetteloihin. Kuusi jäsenvaltiota (Tanska, Suomi, Alankomaat, Espanja, Irlanti [8] ja Yhdistynyt kuningaskunta [9]) toimi tehokkaasti lähettämällä tiedotteen suoraan potentiaalisille äänestäjille. Toisissa jäsenvaltioissa (Italiassa ja Saksassa) osa kunnista jakoi tarvittavaa tietoa suoraan äänestäjille, mutta tällaisen tiedottamisen tuloksia on vaikea arvioida. Em. kuudessa jäsenvaltiossa toteutettu tiedotuskampanja osoittautui tehokkaaksi, sillä näissä maissa asuvista muiden jäsenvaltioiden kansalaisista merkittiin vaaliluetteloihin 23,5 prosenttia, kun koko unionin keskiarvo oli 9 prosenttia.

[8] Kaikkiin kotitalouksiin jaettiin äänestämistä koskeva tiedote.

[9] Ks. ed.

Direktiivin 12 artiklassa säädetään, että asuinvaltioiden on ilmoitettava hyvissä ajoin ja asianmukaisella tavalla EU-valitsijoille ja EU-vaalikelpoisille kyseisessä jäsenvaltiossa voimassaolevat äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden käyttöä koskevat vaatimukset ja yksityiskohtaiset säännöt. Ensimmäinen artiklaa koskeva huomautus on se, ettei sitä ole tarkoitettu sovellettavaksi ainoastaan ensimmäisissä direktiivin voimaantulon jälkeen toimitettavissa vaaleissa. Tällaista ei voida päätellä kyseisen artiklan tai yleensä koko direktiivin perusteella.

Ilmaisua "asianmukaisella tavalla" ei kuitenkaan ole helppo tulkita. Vastauksessaan erään parlamentin jäsenen esittämään kysymykseen [10] komissio on vahvistanut, että direktiivissä säädetään ainoastaan jäsenvaltioiden velvollisuudesta ilmoittaa vaaleista maassa asuville muiden jäsenvaltioiden kansalaisille asianmukaisella tavalla; se, miten tiedottaminen käytännössä tapahtuu, on täysin jäsenvaltioiden itsensä päätettävissä. Vaikka jäsenvaltioille on jätetty väljälti harkinnanvaraa, on selvää, että tiedottamisessa on pyrittävä täyttämään kyseisen artiklan tavoitteet, ja tiedottamisen on oltava johdonmukaista myös koko direktiivin tavoitteiden saavuttamisen kannalta.

[10] Kirjallinen kysymys nro E-3111/95, EYVL C 79, 18.3.1996, s. 50.

Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava alueellaan asuville muiden jäsenvaltioiden kansalaisille erikseen näiden vaalioikeuksista ja niiden harjoittamisen edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä. Jäsenvaltion omille kansalaisille tarkoitettu tavanomainen tiedottaminen ei siis riitä täyttämään direktiivin 12 artiklassa asetettua velvollisuutta. Muussa tapauksessahan 12 artikla olisi tarpeeton. Tiedottaminen on näin ollen suunniteltava nimenomaan näiden äänioikeutettujen erityistarpeiden mukaan.

Arviota tämän säännöksen täytäntöönpanon asianmukaisuudesta ei komission mielestä pidäkään perustaa täytäntöönpanosäädöksen sisältöön vaan tiedottamisella saavutettuihin käytännön tuloksiin ja niiden seurauksiin eli siihen, miten se on vaikuttanut unionin kansalaisten osallistumiseen Euroopan parlamentin vaaleihin. Komissio myöntää, ettei ole helppoa määritellä vähimmäistasoa, jonka täyttymättä jättäminen voitaisiin tulkita direktiivin 12 artiklan virheelliseksi soveltamiseksi. Tätä on syytä arvioida tapauskohtaisesti sen sijaan että määriteltäisiin ennalta yleiset perusteet tai kynnysarvot.

Niissä jäsenvaltioissa, joissa vaaliluetteloon merkittyjen osuus on alle EU:n keskiarvon (joka Saksan ja Ranskan tilastollisen painoarvon vuoksi jää varsin alhaiseksi), olisi komission mielestä otettava käyttöön erityisiä tiedotustoimia. Muiden jäsenvaltioiden kansalaisille voitaisiin tiedottaa asiasta esimerkiksi henkilökohtaisesti postitse tai jakamalla heille tarvittavaa tietoa heidän asioidessaan muissa yhteyksissä paikallis- tai keskushallinnon viranomaisten kanssa.

Komissio katsoo, että kun osallistumisaktiivisuus on erittäin alhainen ja jää selvästi alle EU:n keskitason, tiedotus on ollut riittämätöntä ja asianomainen jäsenvaltio voitaisiin saattaa vastuuseen direktiivin 12 artiklan puutteellisesta soveltamisesta.

3.4. Tietojenvaihtojärjestelmä

Direktiivin 13 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot vaihtavat keskenään 4 artiklan täytäntöönpanoa varten tarvittavat tiedot. Tätä varten asuinvaltio toimittaa 9 ja 10 artiklassa tarkoitetun muodollisen ilmoituksen perusteella ennen jokaista äänestystä kotivaltiolle asianmukaisen ajan kuluessa jälkimmäisen jäsenvaltion vaaliluetteloihin merkittyjä tai ehdokkaaksi asettuneita kansalaisia koskevat tiedot. Kotivaltio toteuttaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti asianmukaiset toimenpiteet sen välttämiseksi, että sen kansalaiset äänestävät tai asettuvat ehdokkaaksi useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa.

Tässä artiklassa tulevat esiin direktiivin molemmat perusperiaatteet: ensinnäkin äänioikeutettu voi valita vapaasti, toteuttaako oikeuksiaan koti- vai asuinvaltiossaan, ja toiseksi se, että kukin voi äänestää tai asettua ehdokkaaksi vain yhdessä jäsenvaltiossa.

Vuoden 1994 europarlamenttivaalien yhteydessä komissio havaitsi tietojenvaihtojärjestelmän toiminnassa useita ongelmia. Kyseisiä vaaleja koskevassa kertomuksessa [11] korostettiin, että komission yksiköt työskentelivät jäsenvaltioiden kanssa tavoitteenaan:

[11] Asiakirja KOM(1997) 731 lopullinen, s. 24.

*nimetä tarkasti ne kansalliset viranomaiset, joille asuinvaltion on toimitettava ilmoitus,

*määritellä täsmällisesti ne tiedot, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat poistaa äänioikeutetun nimen omista vaaliluetteloistaan,

*sopia tietojenvaihdossa käytettävästä yhteisestä vakiolomakkeesta,

*tutkia sähköisiä tietojenvaihtokeinoja prosessin nopeuttamiseksi.

Jos edellä kuvatut yritykset kuitenkin epäonnistuvat ja järjestelmä nykyisellään osoittautuu soveltumattomaksi jäsenvaltioiden hyvinkin paljon toisistaan eroavien vaaliluetteloon merkitsemistä koskevien määräaikojen johdosta [...], on direktiiviä muutettava.

Komission yksiköt ovat pyrkineet toteuttamaan nämä suositukset tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Sen lisäksi, että on jaettu luettelo niistä toimivaltaisista kansallisista viranomaisista, joille tiedot on toimitettava, on pyritty määrittelemään kotivaltiolle ilmoitettavat tiedot (vakiolomakkeen määrittely), tietojenvaihdossa käytettävä sähköinen formaatti sekä tietojenvaihdossa noudatettavat käytänteet (levykkeet ja/tai sähköposti).

Kaikki direktiivissä säädetyt toimet on siis toteutettu, ja niiden toimivuutta voidaan arvioida vuoden 1999 vaalien yhteydessä.

Voidakseen arvioida parannetun tietojenvaihtojärjestelmän toimivuutta kesäkuun 1999 vaaleissa asianmukaisella tavalla komissio lähetti 12. heinäkuuta 1999 jäsenvaltioille kyselyn, jonka aiheena oli direktiivin soveltaminen kesäkuun 1999 vaaleissa. Liitteessä 2 esitetään jäsenvaltioiden arviot tietojenvaihtojärjestelmän toimivuudesta ja tarpeesta muuttaa direktiiviä tältä osin.

Valtaosa jäsenvaltioista (B, D, DK, E, I, IRL, P, UK) on ilmoittanut tietojenvaihtojärjestelmän toimineen yleensä ottaen paremmin kuin vuonna 1994.

Sen sijaan vain Itävalta, Belgia, Tanska ja Suomi ovat vastanneet myöntävästi kysymykseen, oliko ilmoitettujen tietojen perusteella mahdollista löytää ja poistaa vaaliluetteloista henkilöt, jotka oli jo merkitty vaaliluetteloon toisessa jäsenvaltiossa. Espanjan, Italian, Luxemburgin, Alankomaiden ja Portugalin mukaan tämä onnistui vain osittain. Järjestelmän tehottomuutta perustellaan mm. seuraavin syin:

*tiedot olivat puutteellisia

*tiedot toimitettiin liian myöhään

*sähköisiä tiedostoja ei pystytty avaamaan

*paperilla toimitetut tiedot olivat käyttökelvottomia

*vaaliluetteloita ei voitu muuttaa oikeudellisista syistä.

Jäsenvaltiot eivät yleensä ottaen pidä tarpeellisena muuttaa direktiivissä säädettyä tietojenvaihtojärjestelmää. Itävalta, Belgia, Italia ja Alankomaat kuitenkin korostavat, että tietojenvaihdon toteuttamiselle olisi vahvistettava määräaika, jotta kaikki jäsenvaltiot voisivat tehdä tarvittavat poistot vaaliluetteloistaan. Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta ehdottavat suorastaan tietojenvaihtojärjestelmän lakkauttamista ja sen korvaamista äänioikeutetun antamalla ilmoituksella.

Jäsenvaltioiden vastausten perusteella näyttää siltä, että nykyinen järjestelmä voitaisiin säilyttää, kunhan siihen tehdään joitakin parannuksia. On mm. täsmennettävä, mitä tietoja jäsenvaltiot tarvitsevat voidakseen poistaa äänioikeutetun nimen vaaliluettelosta; vaatimukset vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltioiden hallintokäytännön mukaan. Lisäksi on ratkaistava käytännön ongelmat maissa, joissa ei ole keskitettyä henkilötietorekisteriä.

Tietojenvaihtojärjestelmä on kuitenkin pidettävä yksinkertaisena, ettei se paisu kohtuuttomiin mittoihin siihen ongelmaan nähden, joka sen avulla on tarkoitus ratkaista.

Tietojenvaihdossa on havaittu uusia ongelmia, joihin on löydettävä ratkaisu pikaisesti, sillä ne saattavat paheta tulevien vaalien yhteydessä.

Seurauksiltaan vakavin ongelma liittyy siihen, että jäsenvaltiot ovat poistaneet 13 artiklassa säädetyn tietojenvaihdon perusteella vaaliluetteloistaan muiden jäsenvaltioiden ilmoituksen perusteella henkilöitä, jotka ovat sittemmin palanneet asuinvaltiosta kotivaltioonsa. Tällaiset henkilöt eivät ole voineet lainkaan äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa. Ongelmasta on keskusteltava jäsenvaltioiden kanssa, jotta sen syyt voidaan selvittää ja löytää siihen toimiva ratkaisu.

Useat jäsenvaltiot ovat tuoneet esiin sen, että direktiivissä ei säädetä niistä henkilöistä, joilla on kahden eri jäsenvaltion kansalaisuus. Näiden jäsenvaltioiden mukaan ongelmaksi saattaisi tämän vuoksi muodostua mahdollisuus äänestää kahteen kertaan.

Kaksoiskansalaisuus ei kuitenkaan kuulu direktiivin soveltamisalaan. Direktiiviä sovelletaan unionin kansalaisiin, jotka asuvat toisessa jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole. Sen sijaan kaksoiskansalaisuuden omaava henkilö, jolla on asuinvaltionsa kansalaisuus, ei määritelmän mukaan asu valtiossa, jonka kansalainen hän ei ole.

Ongelman vähäisyydestä riippumatta on siis totta, että kaksoiskansalaisuus saattaa aiheuttaa kahteen kertaan äänestämisen riskin. Voitaisiinko se estää tietojenvaihtojärjestelmän avulla- Komissio katsoo, että vaikka kysymys on muodollisesti direktiivin soveltamisalan ulkopuolella, sitä olisi käsiteltävä jäsenvaltioiden kanssa samalla kun käsitellään tietojenvaihtojärjestelmää yleensä.

Kaksi jäsenvaltiota on ottanut esiin kysymyksen, jonka taustalla on se, että eri jäsenvaltioiden asuinpaikkasäännösten erojen vuoksi joidenkin henkilöiden voidaan katsoa asuvan laillisesti sekä koti- että asuinvaltiossa. Komission mielestä ongelma on syytä selvittää asiasta vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa.

4. Päätelmät

4.1. Kansalaisille suunnattu tiedottaminen

Vaikka osallistuminen asuinvaltiossa pidettyihin vaaleihin riippuu eri tekijöistä ja äänestysaktiivisuus on yleensäkin heikkenemässä, voidaan kuitenkin katsoa, että vaaliluetteloihin otettujen muiden jäsenvaltioiden kansalaisten osuudet vaihtelevat eri jäsenvaltioissa niin huomattavasti, että tuloksiin on voitava vaikuttaa myös tiedotuskampanjojen avulla.

Vaikka jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta päättää unionin kansalaisille tarkoitetun tiedottamisen yksityiskohdista, niiden on komission mielestä järjestettävä tiedotus riittävän ajoissa ja huolehdittava siitä, että se on tarkoituksenmukaista. Niiden jäsenvaltioiden, joissa vaaliluetteloihin on merkitty muiden jäsenvaltioiden kansalaisista selvästi pienempi osuus kuin unionissa keskimäärin (näitä ovat lähinnä Kreikka, Saksa ja Ranska), on pyrittävä parhaansa mukaan täyttämään tiedottamisvelvollisuutensa tehostamalla muiden jäsenvaltioiden kansalaisille tarkoitettua tiedotustoimintaansa. Komission mielestä näiden kolmen jäsenvaltion olisi aloitettava tiedotustoimet jo nyt.

Komissio kannustaa kaikkia jäsenvaltioita ottamaan käyttöön järjestelmän, jossa maassa asuville muiden jäsenvaltioiden äänioikeutetuille kansalaisille lähetetään vaaleja koskevaa tiedotusmateriaalia suoraan henkilökohtaisesti postitse. Jäsenvaltioiden olisi myös mahdollisimman paljon helpotettava kirjautumista vaaliluetteloihin postitse toimitettavan palautuslomakkeen avulla.

Myös muita keinoja olisi syytä tutkia. Paikalliset ja kansalliset viranomaiset voisivat jakaa muiden viranomaiskäyntien yhteydessä lomakkeita, joiden avulla äänioikeutetut muiden jäsenvaltioiden kansalaiset voivat kirjautua vaaliluetteloon. Äänioikeudesta ja vaalikelpoisuudesta tiedottamisen ohella olisi keskityttävä siihen, että äänioikeutettuja muiden jäsenvaltioiden kansalaisia kannustetaan kirjautumaan vaaliluetteloon asuinvaltiossaan ja että kirjautuminen tehdään mahdollisimman yksinkertaiseksi. Tällaista toimintaa voitaisiin toteuttaa jatkuvasti, kun perinteisiä tiedotuskampanjoita on toteutettu vain vaalien alla.

4.2. Tietojenvaihtojärjestelmä

Tietojenvaihtojärjestelmän toiminnassa on havaittu jälleen puutteita. Ongelmien taustalla on kahdentyyppisiä tekijöitä: osa jäsenvaltioista ei ole noudattanut tietojenvaihtoa varten sovittuja sääntöjä, toisissa jäsenvaltioissa taas ongelmia on aiheutunut vaalilainsäädännön säännöksistä.

Komissio jatkaa yhteistyötä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa parantaakseen tietojenvaihtojärjestelmän toimintaa nykyisten sääntöjen puitteissa. Komission mielestä direktiiviä ei ole tarpeen muuttaa, vaikka vaaliluetteloon merkitsemistä koskevien määräaikojen eroavuudet vaikeuttavatkin tietojenvaihdon toteuttamista.

Komissio haluaa korostaa, että järjestelmän on säilyttävä kohtuullisena siihen ongelmaan nähden, joka sen avulla on tarkoitus ratkaista.

Liitteet

LIITE 1

Tiedotuskampanja

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE 2

Tietojenvaihtojärjestelmän toimivuus

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE 3

Tietojenvaihtojärjestelmä

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE 4

Äänioikeutettujen muiden jäsenvaltioiden kansalaisten teoreettinen ja todellinen osuus

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE 5

Kantelujen ja vetoomusten lukumäärä jäsenvaltioittain

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE 6

Euroopan unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisten osallistuminen vaaleja edeltävään poliittiseen toimintaan jäsenvaltiossa [12]

[12] Lähde: Kertomus direktiivin 93/109/EY soveltamisesta Euroopan parlamentin vaaleissa kesäkuussa 1994 (KOM(1997) 731 lopullinen).

>TAULUKON PAIKKA>

LIITE 7

Kotivaltiossa ja asuinvaltiossa äänestäneiden lukumäärä [13]

[13] Taulukosta käyvät ilmi vain tärkeimmät suuntaviivat, koska vain yhdeksän jäsenvaltiota toimitti tiedot muissa jäsenvaltioissa asuvista kansalaisistaan, jotka ovat äänestäneet kotivaltion ehdokkaita. Viisi jäsenvaltiota ei ole jaotellut tietoja vaaliluetteloihinsa merkityistä muiden jäsenvaltioiden kansalaisista näiden kansalaisuuden mukaan.

>TAULUKON PAIKKA>