Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Kuluttajat vakuutusmarkkinoilla"

(98/C 95/18)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 20. maaliskuuta 1997 työjärjestyksen 23 artiklan 3 kohdan mukaisesti antaa lausunnon aiheesta "Kuluttajat vakuutusmarkkinoilla".

Asian valmistelusta vastannut teollisuus- kauppa-, käsiteollisuus- ja palvelujaosto antoi lausuntonsa 7. tammikuuta 1998. Esittelijänä oli Manuel Ataíde Ferreira.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28. 29. tammikuuta 1998 pitämässään 351. täysistunnossa (tammikuun 29. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 77 ääntä puolesta kolmen pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto: lausunnon käsittelyalan rajaaminen

1.1. Vakuutusten merkitys taloudellisen toimeliaisuuden kannalta yhtenäismarkkinoilla on tunnettu tosiasia, sillä vakuutukset nostavat huomattavasti rahoituspalveluiden liikevaihtoa ja vakuutusalan suhteellinen osuus palvelusektorin työllistäjänä on erittäin suuri.

1.2. Vakuutusalalla on toisaalta erittäin merkittävä sosiaalinen tehtävä, joka korostuu entisestään nykymaailmassa, jossa teknologian kehittyminen kasvattaa väistämättä riskejä ja muuttaa tuottamuskäsitettä määriteltäessä kolmanteen henkilöön kohdistuvaa vastuuta.

Lisäksi euron käyttöönotto merkitsee pakostakin juuri vakuutusalalle uudenlaista kehitystä, jolle on luonteenomaista markkinoiden suurempi avoimuus ja rajatylittävien vakuutusten lisääntyminen.

1.3. Ihmiset kantavat yhä enemmän huolta tulevaisuudestaan, mitä kärjistävät toisaalta nopea väestönkasvu sekä väestön jatkuva vanheneminen ja toisaalta inhimilliseen epävarmuuteen liittyvä turvallisuuden tarve. Niinpä vakuutusten merkitys on kiistaton niiden jakaessa uudelleen ja hajauttaessa toiminnan mahdollistavia riskejä, joita syntyy kilpailun vapautuessa entisestään ja yksityisyritteliäisyyden lisääntyessä taloudessa. Sitä paitsi euron käyttöönoton myötä vakuutusalasta tulee ennen kaikkea avoimempi ja rajatylittävien vakuutussopimusten teko helpottuu entisestään.

1.4. Kuluttajat ovat erityisen kiinnostuneita monenlaisista vakuutuksista niin vakuutuksenottajina tai vakuutettuina kuin mahdollisina korvausten saajina heitä kolmantena osapuolena koskettavissa vahingoissa (ollessaan kolmantena osapuolena edunsaajina tai vahingonkärsijinä). Näistä ovat erityisen merkittäviä sairaus- ja henkivakuutukset, henkilövahinkovakuutukset ja moniturva -kotivakuutukset sekä autovakuutukset ja oikeusturva- ja vastuuvakuutukset ().

1.5. Yhtenäismarkkinoita rakennettaessa yhteisön lainsäädännön ensisijaisena painopistealueena on ollut vakuutusyritysten vapaampi sijoittautumisoikeus, ja niiden sääntelyn perustana ennen kaikkea vakuutusyritysten vakavaraisuuden valvonta, kirjanpidon yhtenäistäminen ja periaatteet yrityksen kotivaltion valvonnasta, vastavuoroisesta tunnustamisesta, yhdenmukaistamisen vähimmäistasosta sekä palvelujen tarjoamisen "passiivisesta" vapaudesta.

1.6. Vakuutusoikeuden sisällön yhdenmukaistamista (etenkin vakuutuskirjojen yleisten ehtojen yhdenmukaistaminen) ja vakuutuksenottajan valinnanvapautta ("aktiivinen" vapaus tarjota palveluja) ei sitä vastoin ole käsitelty samalla tavalla.

1.7. Vaikka yhteisö on hyväksynyt kolmannen sukupolven direktiivit () ja ottanut käyttöön yhden toimiluvan periaatteen, jonka mukaisesti jäsenvaltioiden valvontaelinten ei tarvitse hyväksyä etukäteen vakuutuskirjojen yleisiä ehtoja, kuluttajille ei ole pystytty takaamaan tasavertaista oikeutta ottaa vakuutus missä tahansa jäsenvaltiossa riippumatta siitä, asuuko vakuutuksenottaja siellä tai onko hän sen kansalainen. Myöskään vakuutuskirjojen yleisiä ehtoja ja vakuutusyritysten käytäntöjä ei ole yhdenmukaistettu, jolloin taattaisiin tietojen avoimuus, runsas valinnan mahdollisuus ja alan yhtenäismarkkinoiden todellinen toteutuminen. Tämä on todettu useissa komission ja komitean asiakirjoissa ().

1.8. Avainkysymys tässä suhteessa on verotuskäytäntöjen erilaisuus, joka aiheuttaa ratkaisevasti yhtenäismarkkinoiden pirstoutumista kansallisesti ja syrjii vakuutusyritysten välistä kilpailua, mitä komissio on korostanut äskettäin esittämässään yhtenäismarkkinoiden toimintasuunnitelmassa ().

1.9. Toisaalta, kuten tuonnempana yksityiskohtaisesti todetaan, tutkimukset ovat osoittaneet vakuutusyritysten loukkaavan usein toiminnallaan kuluttajien etuja ja oikeutettuja odotuksia soveltaessaan kansainvälisten jälleenvakuutusyritysten teknisiä määräyksiä. Näin saatetaan toisinaan suorastaan rikkoa lain määräyksiä, mikä pätee varsinkin kohtuuttomiin sopimuslausekkeisiin.

1.9.1. On kuitenkin huomattava, että vakuutusyritykset tekevät myös kuluttajan kannalta edullisia sopimuksia esimerkiksi selvittämällä vahingot ripeästi tai vakuuttamalla yhteisesti riskejä, joita yksittäinen vakuutuksenantaja ei voisi vakuuttaa (esimerkiksi luonnonkatastrofien tai ydinonnettomuuden varalta perustetut poolit).

Ei pidä myöskään unohtaa, että useat vakuutusyhtiöt ovat keskinäisiä tai osuustoiminnallisia. Tällaiset vakuutusyhtiöt ovat myötävaikuttaneet uusien vakuutusratkaisujen luomiseen, ja niiden pitäisi tulevaisuudessakin huolehtia tärkeästä asemastaan kuluttajien edun ja vakuutuksenottajien kanssa käytävän vuoropuhelun edistämisessä

1.9.2. Komissio (PO XXIV) kirjasi vuosina 1976 1996 yli 240 ilmoitusta tuomioistuinten ja muiden toimivaltaisten elinten tekemistä päätöksistä, jotka koskivat vakuutusyritysten kuluttajien vahingoksi tekemiä laittomia sopimuksia kymmenessä jäsenvaltiossa.

1.10. Se, että sopimusvelvoitteita koskevaa Rooman yleissopimusta ei sovelleta Euroopan unionin alueella olevia riskejä kattaviin vakuutussopimuksiin, ja että muista kuin henkivakuutuksista annettujen toisen ja kolmannen direktiivin () sisältämät ristiriitatilanteita ja "yleisen edun" suojelua koskevat säännökset ovat sekavia, on johtanut siihen, että kyseisten palvelujen tarjonta sisämarkkinoilla on erittäin monimutkaista ja epävarmalla pohjalla, varsinkin vakuutusyrityksen ja vakuutetun tai edunsaajan välisissä ristiriitatilanteissa. Tämä korostuu etenkin silloin, kun vakuutettu tai edunsaaja ovat tavallisia kuluttajia, yksityishenkilöitä eivätkä ammattilaisia, eikä heillä ole perustietoa eikä teknistä erityistuntemusta tai tukenaan juridista asiantuntemusta.

1.11. Käsillä olevassa oma-aloitteisessa lausunnossa TSK ottaa uudelleen esiin jo useissa asiakirjoissa ilmaistun huolestuneisuutensa ja pohtii yhtenäismarkkinoiden kehittämisen edellytyksiä sekä ehdottaa ja suosittelee sopivia toimenpiteitä, joilla poistaa ajoissa ja tehokkaasti pääasialliset kilpailuvääristymät ja lisätä kuluttajien luottamusta tavaroiden ja palveluiden luotettavuuteen ja laatuun.

Vrt. esimerkiksi seuraavia asiakirjoja: "Rahoituspalvelut: kuinka kuluttajien odotuksiin vastataan vihreä kirja" (KOM(96) 209 lopull.) (); "Yhtenäismarkkinat ja kuluttajansuoja: sisämarkkinoiden esteet ja mahdollisuudet" (); "Sisämarkkinoiden toteutuminen ja kuluttajansuoja" (); "Kuluttaja ja sisämarkkinat" (); "Palveluiden tuottajien ja kuluttajien välinen vuoropuhelu" (); "Komission tiedonanto: Kuluttajapolitiikan ensisijaiset toimet (1996 1998)" (); "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vakuutusryhmittymään kuuluvien vakuutusyritysten lisävalvonnasta" (COM(95) 406 final) (); "Ehdotus neuvoston päätökseksi muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevan sopimuksen solmimisesta Sveitsin liittovaltion ja Euroopan talousyhteisön välille" (COM(89) 436 final) (); "Ehdotus neuvoston asetukseksi (ETY) perustamissopimuksen 85 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tietynlaisiin vakuutussopimuksiin, vakuutuksista tehtäviin päätöksiin ja niistä sovittuihin käytäntöihin" (); "Ehdotus neuvoston kolmanneksi direktiiviksi muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 79/267/ETY ja 90/619/ETY muuttamisesta" (); "Ehdotus neuvoston kolmanneksi direktiiviksi muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta" (); "Ehdotus neuvoston direktiiviksi vakuutuskomitean perustamisesta" (); "Yhtenäismarkkinoiden toimintasuunnitelma" (KOM(97) 184 lopull.) (); "Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle: Yhtenäismarkkinoiden vaikutus ja tehokkuus" (KOM(96) 520 lopull) ().

1.12. Komission vihreässä kirjassa "Rahoituspalvelut: kuinka kuluttajien odotuksiin vastataan" () esitetyn kannan mukaisesti TSK korostaa rahoituspalveluiden ja etenkin vakuutusten osalta tarvetta kartoittaa kuluttajien tärkeimmät huolenaiheet (oikeus saada tietoa ja nauttia oikeusturvaa ja mahdollisuus saattaa asia tuomioistuinkäsittelyyn) sekä ryhtyä välttämättömiin toimiin, joilla taataan, että ko. puutteisiin ja tarpeisiin vastataan asianmukaisesti komitean aikaisempia suosituksia noudattaen ().

Toisaalta komitea seuraa edelleen tarkoin vakuutusalan väitteitä vakuutuksenottajien lukuisista petosyrityksistä, joissa vakuutuksenottaja esittää vääriä tietoja vakuutusta tehtäessä tai anoo korvausta olemattomista vahingoista.

1.13. Oma-aloitteisen lausunnon tarkoituksena on saada kuluttajat ja vakuutusyritykset keskustelemaan asioista ja lähentää osapuolten näkökantoja sekä määritellä mahdollisten ristiriitatilanteiden sovittelu-, välitys- ja välimiesmenettely. Näin noudatetaan komission tiedonannon "Rahoituspalvelut: kuluttajien luottamuksen vahvistaminen" vihreän kirjan "Rahoituspalvelut: kuinka kuluttajien odotuksiin vastataan" jatkotoimet () suosituksia ja seurataan niiden toteutumista.

Komitea kannattaakin komission äskettäin tekemää aloitetta käynnistää kuluttajien ja rahoituspalvelualan edustajien välinen vuoropuhelu, jonka tarkoituksena on ennen kaikkea sopia vapaaehtoisesti avoimuudesta ja kuluttajille tiedottamisesta sekä ristiriitojen ratkaisusta.

1.14. Komitean oma-aloitteisen lausunnon tarkoituksena on saada vakuutusyritykset omaehtoisesti laatimaan edellä mainitun vuoropuhelun yhteydessä toimintaohjeistusta ja perustamaan kuluttajansuojaelimiä (palkkaamaan välittäjinä toimivia asiamiehiä), jotka toimisivat avoimesti ja lujittaisivat kuluttajien luottamusta vakuutuspalveluihin.

2. Yhteisön direktiivit: tilannekatsaus

2.1. Nykyinen lainsäädäntö

2.1.1. Vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden perusperiaatteet sisältyvät Rooman sopimukseen: sijoittautumisoikeus (52 artikla) ja vapaus tarjota palveluja (59 artikla). On kuitenkin myönnettävä, etteivät sen paremmin vuonna 1985 julkaistu valkoinen kirja sisämarkkinoiden toteutumisesta kuin vuoden 1986 yhtenäisasiakirja tai niitä tuoreempi Maastrichtin sopimus ole onnistuneet ulottamaan yhtenäismarkkinoita vakuutusalalle, eivätkä talouden toimijat ja kuluttajat ole hyötyneet odottamallaan tavalla yhtenäismarkkinoiden eduista.

2.1.2. Yhteisöllä on tällä hetkellä kolmisenkymmentä säädöstä vakuutustoiminnan säätelemiseksi. Ne voidaan jaotella seuraavasti:

a) Yleisluonteiset direktiivit, joissa määritellään vakuutusalalle pääsyn ja toiminnan harjoittamisen perusperiaatteet kahdella pääosa-alueella: henkivakuutukset ja muut kuin henkivakuutukset.

b) Kaksi vakuutusalan kilpailusta annettua asetusta.

c) Erityisluonteiset direktiivit, joilla säädellään etenkin tiettyjä vakuutustyyppejä kuten autovakuutus, matkailijoille annettava apu, luottovakuutus ja takaukset, oikeusturvavakuutus tai tiettyjä vakuutustoimia kuten rinnakkaisvakuutus, jälleenvakuutus ja edelleenvakuutus.

d) Vakuutusyritysten kirjanpitosäännöistä annetut direktiivit.

e) Direktiivi ja suositus, joilla säädellään erityisesti vakuutusten välitystoimintaa.

f) Direktiivi, jolla on perustettu vakuutuskomitea, jonka tehtävänä on antaa komissiolle teknistä apua pidettäessä yhteyttä jäsenvaltioiden valvontaviranomaisiin.

2.1.3. Sekä henkivakuutuksista että muista kuin henkivakuutuksista annetuissa ensimmäisen sukupolven direktiiveissä säädetään henkivakuutusosa-alueen erikoistumisperiaatteesta ja yhdenmukaistetaan tiettyjä perustavaa laatua olevia rahoitussäännöksiä (laskennalliset varaukset, vakavaraisuusrajat ja takuurahastojen vähimmäismäärät). Direktiiveillä säädellään lisäksi sijoittautumisvapautta poistamalla kansallisuuteen perustuva syrjintä säilyttämällä kuitenkin kaksinkertainen eli kotivaltion ja kohdemaan valvonta.

2.1.4. Valkoinen kirja ja yhtenäisasiakirja sekä erityisesti 4. joulukuuta 1986 annetut neljä merkittävää tuomioistuinpäätöstä () olivat pohjana yhdeksän vuotta myöhemmin annetuille toisen sukupolven direktiiveille. Niiden tavoitteena oli päästä vakuutuspalvelujen vapaaseen tarjontaan, jota kuitenkin rajoittivat vielä erityisesti seuraavista tekijöistä johtuvat seikat:

a) Muissa kuin henkivakuutuksissa tehdään ero "suurriskien" eli yritysvakuutusten ja "pienriskien" eli yksittäisten kuluttajien ottamien vakuutusten välillä, ja vain ensiksi mainittuihin vakuutuksiin sovelletaan palvelujen tarjonnan vapauden periaatetta.

b) Henkivakuutuksissa erotetaan toisistaan aktiivinen vapaus tarjota palveluja (vakuutuksenantajan aloitteesta) ja passiivinen vapaus tarjota palveluja (vakuutuksenottajan aloitteesta), ja palvelujen tarjonnan vapauden periaate toimii vain jälkimmäisessä tapauksessa.

Toisin sanoen pienriskisten vakuutusten ja vakuutuspalvelujen aktiivisen tarjonnan vapauden osalta tarvittiin riskin kohdemaan viranomaiselta saatu hallinnollinen lupa, kun taas tietyt vakuutustyypit, kuten autovakuutukset, olivat kokonaan poissuljetut.

2.1.5. Vakuutusalan kolmannen sukupolven direktiivit rakentuvat muissakin rahoituspalvelualan direktiiveissä noudatetuille periaatteille eli:

a) Yhden toimiluvan periaatteen käyttöönotto ("eurooppalainen passi"), jonka ansiosta kaikki 17 ETA-maan alueelle sijoittuneet vakuutusyritykset voivat tarjota palveluitaan niin toimistojensa, tytäryhtiöidensä tai sivukonttoreidensa välityksellä kuin suoraan palveluiden tarjoamisen vapauden puitteissa kaikkialla Euroopassa noudattamalla annettuja määräyksiä ja kotivaltiovalvontaa. Tämä koskee kaikentyyppisiä henkivakuutuksia ja muita kuin henkivakuutuksia.

b) Kukin jäsenvaltio tunnustaa vastavuoroisesti toistensa lupamenettelyn ja valvonnan.

c) Vakuutuskirjojen sopimusehtojen ja vakuutusmaksujen etukäteishyväksynnästä luovutaan, ja tämän asemesta valvotaan vakuutusyritysten vakavaraisuutta ja kirjanpitokäytäntöä.

2.1.6. Kolmannen sukupolven direktiiveissä annettiin eräitä merkittäviä määräyksiä, joiden perimmäisenä tarkoituksena on suojella kuluttajaa:

a) Vakuutussopimusta koskeva vähimmäistiedonantovelvoite. Muiden kuin henkivakuutusten tiedotusvelvollisuus on suppea, kun taas henkivakuutusten sopimusehdoista on tiedotettava laajemmin.

b) Vakuutussopimuksiin sovellettavasta laista päättäminen. Sovellettava oikeusperusta riippuu vakuutustyypistä, riskin suuruudesta sekä vakuutus- tai riskikohteen sijainnista.

c) Yleisen edun käsite, jota voidaan käyttää perusteena pakottavassa kansallisessa säännöstössä poikettaessa sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteesta.

2.1.7. Eräs huomionarvoinen seikka yhteisön säädöksissä ovat kilpailusäännöt. Rooman sopimuksen 85 ja 86 artiklassa talouden toimijoita kielletään nimenomaisesti tekemästä kilpailua loukkaavia tai määräävän aseman väärinkäyttöön johtavia sopimuksia.

Ottaen kuitenkin huomioon vakuutustoiminnan erityisluonteen komissio päätti toukokuussa 1991 ja joulukuussa 1992 antamissaan asetuksissa sallia tietyt yhteistyösopimukset tai vakuutusyritysten yhteisesti sopimat käytännöt seuraavilla aloilla:

a) riskivakuutusmaksuista sopiminen yhteisesti;

b) ensivakuutusten tyyppiehtojen asettaminen;

c) tiettyjen riskien kattaminen yhteisesti jälleenvakuutuksin tai edelleenvakuutuksin;

d) turvalaitteiden tarkastaminen ja hyväksyntä.

Vuonna 1992 annetun asetuksen 7 ja 17 artiklassa sopimuksia rajoitetaan kuitenkin merkittävästi joko rajoittamalla tiettyjen yleisten sopimuslausekkeiden sisältöä tai rajoittamalla mahdollisuuksia "luoda sopimuksilla vakuutuksenottajan vahingoksi huomattavaa epätasapainoa sopimuksesta johtuvien oikeuksien ja velvoitteiden välillä".

2.1.8. Huolimatta siitä että välitystoiminta (vakuutusasiamiehet ja -meklarit) on vakuutusalan toimivuuden kannalta erittäin tärkeää, siitä on annettu vain yksi direktiivi vuonna 1976. Direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävät sellaiset osa-alueet kuin ammatillinen vastuu, rahoitustakuut, rekisteröityminen ja muut liiketoiminnan ehdot, jotka kuuluvat edelleen kansallisen lainsäädännön piiriin. Edellä mainittuja seikkoja koskeva vuonna 1991 annettu suositus ei saanut jäsenvaltioiden kannatusta poliittisen tahdon puuttuessa.

2.1.9. Eräät komission tekemät merkittävät direktiiviehdotukset eivät saaneet riittävää kannatusta ja poliittista tukea, jotta ne olisi voitu hyväksyä lakiteksteiksi.

Näitä olivat:

a) "Ehdotus neuvoston direktiiviksi vakuutussopimuksia koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta" (), jossa pyrittiin yhdenmukaistamaan ensisijaisesti tiettyjä vakuutussopimusoikeuden perussääntöjä.

b) "Ehdotus neuvoston direktiiviksi ensivakuutusyritysten pakollista tilinpäätöstä koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta" ().

c) "Muutettu ehdotus direktiiviksi eläketarkoituksessa ylläpidettävien rahastojen hallinnoinnin ja sijoitusten vapaudesta" ().

Näyttää siltä, että komissio ei aio käsitellä kyseisiä aiheita lähiaikoina siitäkään huolimatta, että sekä vakuutusalan toimijat että kuluttajajärjestöt ovat yleisesti sitä mieltä, että juuri vakuutussopimuksia koskevien yhteisön sääntöjen puuttuminen (lain sisällön vähimmäismuotoinen yhdenmukaistaminen) estää alan yhtenäismarkkinoiden toteutumisen käytännössä ja hankaloittaa markkinoita.

2.1.10. Yhteisön lainsäädäntöä ei edelleenkään ole tarkoitus ulottaa sekä talouden toimijoiden että kuluttajien kannalta merkittävälle vakuutustoiminnan osa-alueelle, kuten vakuutusten epäyhtenäiseen verotuskohteluun, joka vaikuttaa suoraan sisämarkkinoiden kilpailuedellytyksiin. Verojen ja veronluonteisten maksujen suuruus vaihtelee maittain, jotkut vakuutukset ovat joissain maissa verovapaita, kansallisten viranomaisten asettamat vaatimukset ovat erilaisia ja vakuutetuille myönnettävät verovapaudet ja verohelpotukset ovat alueellisia, mikä korostaa jäsenvaltioiden välisiä eroja entisestään.

Tuoretta Wielockxin tapausta, jossa tuomioistuin päätti päinvastoin kuin tapauksessa Bachman vastaan Belgia, että Belgian kansalaisella oli oikeus nauttia Belgiassa Hollannissa tehdyn vakuutuksen veroetuuksia, ei voida itse asiassa tulkita siten, että tuomioistuin olisi muuttanut merkittävästi kantaansa kyseisessä asiassa, sillä kyseessä on kaksoisverotuksen kieltävään sopimukseen perustuva erityistapaus.

Mainittakoon kuitenkin, että Svenssonin tapaus (14. marraskuuta 1995) rajoittaa niin ikään Bachmannin tapauksessa omaksuttua oikeuskäytäntöä ja kieltää jäsenvaltiota (tässä tapauksessa Luxemburgia) vetoamasta "verotuksen johdonmukaisuuteen" perusteltaessa palveluiden vapaata tarjoamista rajoittavaa kansallista toimenpidettä, sillä kyseisellä toimenpiteellä (eli asuntolainan korkotuella) ei ole mitään tekemistä sen kanssa, että etuus on rahoitettu verottamalla kyseisessä rahalaitoksessa toimivaa rahoituslaitosta.

Ongelmasta tarkemmin esim. artikkelissa J.M.Binon: "Avantages fiscaux en assurance de personnes et droit européen. Après les arrêts Schumacker, Wielockx et Svensson, quelle place reste-t-il pour la jurisprudence Bachmann?". Revue du Marché Unique Européen, 1996, s. 129 144.

2.2. Tuleva lainsäädäntö

2.2.1. Vastauksena ilmenneisiin vaikeuksiin komissio ilmeisesti valmistelee aloitteita, joista toiset ovat yleis- tai erityislain luonteisia ja toiset "tulkinnallisia" ja joita on ehdottomasti syytä tarkastella tässä lausunnossa.

Yleisluonteisista aloitteista mainittiin jo komission 20. lokakuuta 1995 esittämä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vakuutusryhmittymään kuuluvien vakuutusyritysten lisävalvonnasta ().

Luottovakuutusten erityisalan osalta komissio on käsitellyt äskettäin (4. kesäkuuta 1997) kysymystä ja esittänyt ehdotuksen neuvoston direktiiviksi keskipitkän ja pitkän ajan liiketoimien vientiluottovakuutusta koskevien keskeisten säännösten yhdenmukaistamisesta (). Komissio on lähettänyt jäsenvaltioille samanaikaisesti tiedonantoluonnoksen lyhytaikaisten vientiluottovakuutusten kilpailuvääristymistä.

2.2.2. Vakuutusalan kannalta hyvin tärkeä on komission yleisluonteinen direktiiviehdotus, jonka tarkoituksena on erityisesti suojella kuluttajia tehtäessä rahoituspalveluiden etäsopimuksia, jotka eivät tunnetusti kuulu 17.2.1997 annetun direktiivin 97/7/EY soveltamisalaan. On tärkeää, että etämyynnistä päätettäessä ei tyrehdytetä vakuutuspalveluiden sisämarkkinoiden kehitystä.

2.2.3. Sitä vastoin hiljan, eli 27.1.1997 annettu pitkään odotettu direktiivi 97/5/EY () korvaa suosituksen 90/109/EY rajatylittäviin liiketoimiin sovellettavien pankkiehtojen avoimuudesta. Tarkoituksena on säännellä sellaisia merkittäviä osa-alueita kuin avoimuutta koskevia vähimmäisvelvoitteita ja tiettyjen etäsopimusten sopijapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia. Tämän jälkeen komissio on julkaissut 9.7.1997 vielä yhden tiedonannon "Miten vahvistaa asiakkaiden luottamusta sisämarkkinoilla käytettäviin elektronisiin maksuvälineisiin" (). Asiakirja sisältää uuden suosituksen, jolla korvataan ja täydennetään marraskuussa 1988 annettua suositusta elektronisista maksuista ja joka puuttuu etenkin maksuvälineen liikkeeseen laskijan ja haltijan väliseen suhteeseen. Suositukseen sisältyy yksityiskohtaisia vaatimuksia avoimuudesta, ja siinä määritellään asianosaisten velvollisuudet ja vastuu sekä vaatimus uusien valitusmenettelyjen käyttöönottamiseksi. Komissio on ilmoittanut seuraavansa tarkoin alalla vuoden 1998 loppuun mennessä tapahtuvaa kehitystä, ja mikäli tulokset eivät tyydytä komissiota, se saattaa tehdä direktiiviehdotuksen.

2.2.4. Luonnollisesti odotetaan niin ikään luvatun direktiiviehdotuksen julkaisemista vakuutusalan välittäjistä (meklareista ja välittäjistä), jotka ovat vakuutusalan sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta välttämätön osatekijä.

2.2.5. Komissio on tehnyt 15. lokakuuta 1997 ehdotuksen neljänneksi autovakuutusdirektiiviksi, jolla pyritään antamaan ulkomailla sattuneen liikenneonnettomuuden uhreille oikeus vaatia korvausta suoraan onnettomuuden aiheuttaneen osapuolen vakuutusyhtiöltä, kun ruumiillisen tai aineellisen vahingon aiheuttamisessa osallisena ollut ajoneuvo on rekisteröity ja vakuutettu muussa jäsenvaltiossa kuin uhrin asuinmaassa.

Direktiiviehdotuksella pyritään lyhentämään tuntuvasti uhrille suoritettavan korvauksen maksuaikaa velvoittamalla vastuuosapuolen vakuutusyhtiö tekemään uhrille korvausehdotus kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun uhri on esittänyt korvausvaatimuksensa vahingon selvittämisestä vastaavalle edustajalle.

2.2.6. Komissio ilmoittaa antavansa piakkoin tiedonannon vakuutuksiin sovellettavan yleisen edun käsitteen tulkinnasta, samaan tapaan kuin se antoi tulkitsevan tiedonannon pankkialaan sovellettavasta yleisen edun käsitteestä ().

Alustava tiedonanto julkaistiin 10. lokakuuta 1997 (SEK(97) 1824 lopull.), ja se on merkittävä edistysaskel selkiytettäessä alan peruskäsitteiden soveltamisalaa, laajuutta ja merkitystä ja etenkin palvelujen tarjoamisen vapautta ja yleisen edun käsitettä.

Koska komissio ei ole laatinut vielä lopullista asiakirjaa, vaan on viisaasti päättänyt käynnistää julkisen keskustelun kootakseen eri alojen mielipiteitä, ja koska komiteakin aikanaan laatii asiakirjasta lausunnon, nyt annettavassa lausunnossa todetaan ainoastaan, että kyseinen asiakirja on merkityksellinen, tarpeellinen ja että sen julkaisuajankohta on otollinen sekä korostetaan, että asiakirjassa ilmaistut huolenaiheet ovat samansuuntaisia kuin komitean lausunnossaan esittämät kysymykset.

2.2.7. Komissio on myös laatinut vakuutuskomitealle ansiokkaan kertomuksen, jossa todetaan komission olevan huolissaan tarpeesta edistää vakuutusyritysten vakavaraisuusvaatimusten asianmukaista yhdenmukaistamista (), minkä merkitystä tehokkaana kuluttajansuojana ei koskaan ole liioiteltua korostaa.

2.3. Vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden tehokkaan toteutumisen tiellä olevat merkittävimmät vaikeudet ja esteet

2.3.1. Vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden toteutumisen tiellä on runsaasti yleisesti tunnettuja esteitä. Jäljempänä on lueteltu esimerkinomaisesti joukko merkittävimpiä esteitä.

2.3.1.1. Yhteisön tasolla olevat lainsäädäntöesteet

2.3.1.1.1. Ensimmäinen este on luonnollisesti yhdenmukaisen materiaalioikeuden puuttuminen, toisin sanoen Euroopan unionilla ei ole vakuutussopimusoikeutta koskevia vähimmäissäännöksiä.

2.3.1.1.2. Yhteisön lainsäädännön hajanaisuus sekä direktiivien ainainen muuttaminen ja osittainen kumoaminen hankaloittavat lainsäädännön ymmärtämistä ja täytäntöönpanoa, minkä vuoksi kodifiointi on välttämätöntä ().

Itse asiassa kolmen sukupolven direktiivit täydentävät toisiaan, ovat päällekkäisiä ja korvaavat toinen toistaan hankaloittamalla sekä markkinatoimijoiden että kuluttajien toimia. Vakuutusoikeuden kodifiointi laatimalla johdonmukainen vakuutuslaki saattaa yhdenmukaistaa yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa.

2.3.1.1.3. Vakuutusten jakelua koskevien säännösten vähimmäismääräisen yhdenmukaistamisen puute yhdessä vakuutusvälittäjien ja -meklareiden palveluiden tarjoamisen todellisen vapauden puuttumisen kanssa muodostavat vakuutusvälittäjille keinotekoisia esteitä yhteisön sisällä vakuutusten jakelua koskevan yksinkertaisen lupamenettelyn puuttuessa.

2.3.1.2. Tulkinnalliset vaikeudet

2.3.1.2.1. Ensimmäinen vaikeus liittyy luonnollisesti sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden väliseen rajanvetoon sekä käsitteisiin "tilapäinen", "säännöllinen", "kausiluonteinen", "jatkuva" ja "toistuva", siten kuin ne määritellään tuomioistuimen oikeuskäytännössä ().

2.3.1.2.2. Toinen vaikeus liittyy yleisen edun käsitteeseen, joka perustuu toisistaan suuresti poikkeavaan tulkintaan, jonka perusteella kukin jäsenvaltio on saattanut tehdä erilaisia poikkeuksia palvelujen tarjoamisen vapauteen, mikä puolestaan selkeästi vääristää kilpailua eikä hyödytä kuluttajia sen paremmin kuin vakuutuksen tarjoajiakaan. On tärkeää, ettei "yleistä etua" sekoiteta kunkin jäsenvaltion määrittelemään "kansalliseen etuun", vaan että sillä tarkoitetaan yksinomaan kaikkien kansalaisten etua, joka ei ole sama kuin "kansallinen etu".

2.3.1.2.3. Kolmas niin ikään merkittävä vaikeus tulkittaessa ja sovellettaessa yhteisön vakuutusoikeutta liittyy vakuutussopimuksiin sovellettavan lainsäädännön määrittelemiseen ja tulkintaan, mikäli tapaus liittyy mahdollisesti useamman eri oikeusjärjestelmän soveltamisalaan.

Koska vakuutussopimuslainsäädännön yhdenmukaistamisesta on luovuttu näennäisesti ja 19. kesäkuuta 1980 tehtyä Rooman yleissopimusta sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista () ei sovelleta "vakuutussopimuksiin, joiden kattama riski sijaitsee Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioiden alueella" (1 artiklan kohta 3), direktiiveistä on tullut varsinainen viidakko määritelmineen ja keskinäisine viittauksineen. Tämän vuoksi sovellettavasta laista päättäminen (lakiristiriita) ja sen seurauksena toimivaltaisesta tuomioistuimesta päättäminen (tuomiovaltaristiriita) on varsin sekavaa, etenkin kun eräs päätöksentekoon vaikuttava seikka kytkeytyy lisäksi "arvoituksellisen yleisen edun" määrittelyyn ().

2.3.1.3. Jäsenvaltioiden kansalliset esteet

2.3.1.3.1. Jotkut valvontaviranomaiset eivät ilmoita avoimesti syrjimättömyysperiaatteen soveltamiskriteereistä eivätkä ilmoita kaikille alueellaan toimiville vakuutuksentarjoajille alan valvontaja sääntelymenettelyistään.

2.3.1.3.2. Kansallinen lainsäädäntö on toisinaan hämärää ja epäselvää, ja kotivaltionsa ulkopuolella palveluja tarjoavan vakuutusyrityksen on käytännössä vaikea saada käyttöönsä maassa sovellettavia lakitekstejä. Tämän vuoksi olisikin luotava ajantasainen Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön käsittävä tietokanta. Jäsenvaltioiden ylläpitämiä tietokantoja olisi valvottava unionitasolla, ja komission olisi määriteltävä ilmoitus- ja tiedonjulkistamisvelvollisuus sekä miten tietokantaan saa yhteyden.

2.3.1.3.3. Lisäksi on käynyt ilmi, että direktiivien siirtäminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on tietyissä jäsenvaltioissa myöhästynyt tai siirtäminen on ollut epätäydellistä tai epäasianmukaista. Jotkut jäsenvaltiot ovat jättäneet tietyt vakuutustoiminnan alat direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle: näin on ollut etenkin maatalousvakuutusten ja eläkerahastojen laita.

2.3.1.3.4. Jo mainittu verotuskäytännön epäyhtenäisyys heijastuu luonnollisesti vakuutuksentarjoajien hinnoitteluun ja aiheuttaa syrjintää kotimaisten ja ulkomaisten vakuutuksentarjoajien välillä, mikä puolestaan vääristää pahoin kilpailua ja on tehokas "tekninen" este yhtenäismarkkinoilla.

2.3.1.3.5. Vaikka vakuutusoikeutta ei pyrittäisikään yhdenmukaistamaan nopeasti, on olemassa seikkoja, kuten eroavuudet vakuutussopimusten pisimmän sallitun voimassaoloajan suhteen, jotka muodostavat todellisen esteen yhtenäismarkkinoiden toteutumiselle.

2.3.2. Niin ikään on havaittu joukko tiettyjä markkinoita tai tiettyä vakuutustoiminnan alaa koskevia erityisesteitä kuten:

2.3.2.1. Joillakin markkinoilla ei ole kumottu sopimusten ennakkovalvontaa kolmannen yhteensovittamisdirektiivin mukaisesti ja niiden valvontaviranomaisille on edelleen ilmoitettava sopimusmuutoksista ja uusista sopimuslausekkeista ennen vakuutuksen markkinointia.

2.3.2.2. Eräät valvontaviranomaiset velvoittavat soveltamaan varsinkin "pakollisiin" vakuutussopimuksiin ilmeisen kohtuuttomia erityisehtoja tai kieltävät käyttämästä tiettyjä sopimuslausekkeita, joita oikeus ei kuitenkaan koskaan ole todennut laittomiksi.

2.3.2.3. Jotkut jäsenvaltiot rikkovat kolmannen direktiivin säännöksiä, joissa vaaditaan olemassaolevia vakuutusyrityksiä ilmoittamaan järjestelmällisesti uusista sopimusehdoista, tai asettavat sopimusehtoja koskevan ilmoitusvelvollisuuden vakuutusyhtiön toiminnan aloittamisen edellytykseksi ().

2.3.2.4. Vakuutustuotteiden erilainen luokittelu kansallisilla markkinoilla (esimerkiksi "eläkesäästämisen" ja henkivakuutuksen välinen ero tai henkivakuutuksen ja tiettyjen sijoitusrahastojen välinen ero) sekä uusien tuotteiden rynnistys markkinoille heikentävät markkinoiden läpinäkyvyyttä ja vaikeuttavat henkivakuutusten ja muiden kuin henkivakuutusten vastavuoroista tunnustamista sekä riskiluokittelua.

2.3.2.5. Eräät jäsenvaltiot edellyttävät, että vakuutusvälittäjät ja -meklarit hankkivat ennakkoon luvan toiminnalleen halutessaan harjoittaa ammattiaan toisessa jäsenvaltiossa palvelujen tarjoamisen vapauden puitteissa ().

2.3.2.6. Sen lisäksi, että jäsenvaltiot täysin oikeutetusti vaativat vapaan palvelujen tarjonnan perusteella toimivaa vakuutusyritystä asettamaan itselleen "veroasiamiehen", eräillä jäsenvaltioilla on hallinnollisia ja rahoituksellisia vaatimuksia, jotka muodostavat todellisen kilpailuesteen ja syrjivät muissa kuin kohdemaassa kotipaikkaa pitäviä vakuutusyrityksiä.

2.3.3. Tässä yhteydessä kannattaa mainita vielä kaksi ongelmaa. Ensinnäkin tietyt jäsenvaltiot vaativat vakuutusyrityksiä liittymään kansallisiin ammatillisiin organisaatioihin, jotta ne voivat osallistua sopimusjärjestelmiin, joiden kautta vahinkotapauksissa korvaukset maksetaan nopeasti. Järjestelmät eivät siis ole sellaisten vakuutusyritysten ulottuvilla, jotka harjoittavat toimintaansa palvelujen vapaan tarjoamisoikeuden perusteella.

Toinen ongelma liittyy siihen, että tietyissä jäsenvaltioissa ainoastaan sellaiset vakuutetut, jotka ovat asiakkaana kyseistä maata kotivaltionaan pitävissä yhtiöissä, voivat käyttää keskitettyä välitysmenettelyä, vaikka vahinko olisi sattunut kyseisen maan alueella, tai kyseessä olisi maa, jossa vakuutettu asuu ja vakuutus olisi otettu toisessa maassa.

3. Vakuutusten sopimussuhde: vakuutuskirja

3.1. Kuluttajien asemaan on syytä kiinnittää erityistä huomiota. Kuluttajat tarvitsevat erityissuojelua etenkin siksi, että vakuutusta tehtäessä syntyy erityinen sopimussuhde, jossa määritellään sopimuspuolten oikeudet ja velvollisuudet ja josta on todisteena vakuutuskirja ().

Kuten tunnettua, kyseessä on klassinen tyyppiesimerkki "liittymissopimuksesta" tai anglosaksisen oikeuskäsityksen mukaisesta vakiomuotoisesta sopimuksesta (standard form contract), jonka sisältö on ennalta määrätty eikä siitä voida neuvotella. Sopimukselle on tyypillistä "toisen sopijapuolen taloudellinen ylivalta", jonka nojalla tällä on mahdollisuus sanella vahvemman oikeudella toiseen sopijapuoleen nähden itselleen edulliset sopimuslausekkeet, eli lausekkeiden yksipuolisuus. Lisäksi teksti on tyypillisesti vakiomuotoinen, jolloin heikommalla osapuolella on vaihtoehtoina vain hyväksyä tai hylätä se.

3.2. Sopimusten erityisluonteen huomioon ottaen komission onnistui saada hyväksytyksi 5. huhtikuuta 1993 pitkään valmisteilla ollut direktiivi 93/13/EY (), jonka tarkoituksena on nimenomaan estää sellaisten yleisten sopimuslausekkeiden käyttö, joissa "hyvän tavan vastaisesti aiheutetaan kuluttajan vahingoksi huomattavaa epätasapainoa osapuolten sopimuksesta johtuvien oikeuksien ja velvollisuuksien välille" ja sallia niiden julistaminen mitättömiksi kaikissa jo hyväksytyissä vakiomuotoisissa sopimuksissa.

Tätä kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädäntöönsä jo siirtämää direktiiviä sovelletaan sellaisenaan vakuutussopimuksiin.

Vakuutustoiminnan erityisluonteen vuoksi on kuitenkin perusteltua saada tehdä tiettyjä ensivakuutussopimuksia, joiden yleiset ehdot ovat 21. joulukuuta 1992 annetun asetuksen ETY 3932/92 sekä sen 7 ja 17 artiklan rajoitusten mukaisia ja noudattavat sopimustasapainon perusperiaatetta.

Kuten tuonnempana nähdään, siitäkin huolimatta, että monen jäsenvaltion vakuutusyritysten on todettu käyttävän laajalti sellaisia kansallisiin säännöksiin perustuvia yleisiä sopimuslausekkeita, joita yhteisön säännösten mukaan pidettäisiin kohtuuttomina, komission ei tiedetä tutkineen asiaa milloinkaan tai ilmiantaneen käytäntöä mainitun asetuksen määräysten vastaisena eikä suositelleen jäsenvaltioille kyseisten säännösten muuttamista.

3.3. Toisaalta direktiiviä 92/96/ETY (henkivakuutusdirektiivi) lukuun ottamatta, edellisessä kohdassa tarkoitetuissa vakuutustoiminnasta annetuissa erityisdirektiiveissä viitataan vain satunnaisesti tai hajanaisissa määräyksissä seuraaviin seikkoihin:

vakuutuksenottajalle/vakuutetulle annettavat vähimmäistiedot (direktiivin 92/49/ETY 12 artikla 5 kohta, 31 ja 43 artikla sekä direktiivin 92/96/ETY 11 artikla ja 18 artikla 2 kohta);

mainostaminen (direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY 41 artikla);

oikeusturvavakuutuksesta annetun direktiivin (87/344/ETY) mukaiset erityisoikeudet.

Ainoastaan direktiivin 92/96/ETY (henkivakuutusdirektiivi) 31 artiklassa ja sen liitteessä II luetellaan ne vakuutusyritystä ja itse vakuutussopimusta koskevat tiedot, jotka vakuutetulle tai vakuutuksenottajalle on välttämättä annettava joko ennen sopimuksen tekemistä tai sopimuksentekohetkellä.

3.4. Yhteisön tasolla ei ole minkäänlaista lainsäädäntökehystä, jossa määriteltäisiin yleisesti etenkin muiden kuin henkivakuutusten sopimuksenteon avoimuussäännöt tai jossa vakuutusten kohtuuttomat yleiset sopimusehdot olisi luokiteltu erikseen saati sitten määritelty hyvän tavan mukaiset yleiset periaatteet tai erityisesti vakuutussopimusten tasapainoa koskevat periaatteet.

3.5. Eräissä jäsenvaltioissa lainsäätäjä on sitä vastoin antanut yleisluonteisia määräyksiä siitä, millaisia vähimmäistietoja vakuutetulle/vakuutuksenottajalle on annettava ennen henkivakuutuksen tai muun kuin henkivakuutuksen ottamista tai itse sopimuksentekohetkellä. Lisäksi on annettu määräyksiä vakuutusmainonnasta sekä tiettyjen sopimuslausekkeiden sisällöstä. Näin on tehty muun muassa Ranskan vakuutuslaissa.

Joissakin jäsenvaltioissa vakuutusyritysten ja kuluttajien välisen spontaanin vuoropuhelun ja sovittelun tuloksena on saatu aikaan vapaaehtoisesti hyväksyttyjä "pelisääntöjä", jotka koskevat niinkin merkittäviä seikkoja kuin kuluttajille yhdessä annettavaa informaatiota, tuotetietoutta, kohtuuttomien sopimuslausekkeiden poistoa sekä valittamista tuomioistuimeen. Esimerkkinä mainittakoon Italian Adiconsumin ja Anian vuonna 1994 allekirjoittama sopimuspöytäkirja.

Tässä yhteydessä on mainittava Englannista saadut kokemukset. Perinteistään ja vahvasti omiin oikeudellis-kulttuurisiin periaatteisiin nojaavasta taustastaan huolimatta maassa on saatu aikaan kaikkia osapuolia tyydyttäviä tuloksia annettaessa kuluttajille tietoa ennen sopimuksen tekemistä, vakuutussopimuksista neuvoteltaessa ja niitä tehtäessä sekä ratkaistaessa erimielisyyksiä välimiehen ja PIA:n (Personal Investment Authority) välityksellä ().

3.6. Kuluttajilla on kuitenkin muotoutumassa olevilla vakuutusalan yhtenäismarkkinoilla useita huolenaiheita: sopimusten sisältöerot, valitusmahdollisuudet tuomioistuimeen ja tuomioistuimen ulkopuolelle, annetun tiedon laatu, vakuutustarjonnan laatu, rajojen yli myytäviä vakuutuksia koskevan säännöskehyksen puuttuminen, "yleisen edun" lausekkeen kattavuus, verotuskäytäntöjen vaikutukset ja vakuutusmaksujen vertailun mahdottomuus.

3.6.1. Kun kukin jäsenvaltio sääntelee edellä mainittuja seikkoja omalla tavallaan tai jättää antamatta asiaa koskevia määräyksiä eikä säännöksiä ole olemassa (jolloin markkinat jäävät kokonaan oman onnensa nojaan kilpailun ollessa kaikkea muuta kuin täydellistä ja toisen osapuolen pyrkiessä sopimaan asioista toisen vahingoksi), ajaudutaan tilanteeseen, jossa käytännössä samanlaisiin tilanteisiin on yhtenäismarkkinoilla lukuisia eri ratkaisutapoja. Näin tapahtuu varsinkin rajatylittävässä liiketoiminnassa, joka käy entistä helpommaksi "tietoyhteiskunnan" toteutumisen myötä.

3.6.2. Toisinaan kansallisiin pelisääntöihin perustuvat menettelyt näyttävät tuottavan merkittäviä tuloksia omassa maassaan, mutta koska menettelyt ovat luonteeltaan "tilapäisiä" ja erittäin kulttuurisidonnaisia, ne eivät sovellu yleispäteväksi ratkaisuksi ongelmaan.

3.6.3. Tämän vuoksi odotetaankin innolla tuloksia komission ja asianomaisten ammatillisten organisaatioiden ja kuluttajajärjestöjen välillä parhaillaan käynnissä olevista keskusteluista. Viranomaisten antamien määräysten, hyvien käytänteiden ja sopimusvapauden välille on löydettävä oikeanlainen tasapaino.

3.7. Jopa jäsenvaltioiden sisällä ja niiden oikeusjärjestelmien puitteissa voidaan tavata vakuutussopimussuhteita, jotka eivät ole asianmukaisia ja oikeudenmukaisia.

Sekä alalla tehdyt tutkimukset että toimivaltaisten tuomio- ja hallintoelinten päätökset osoittavat, että eri oikeusjärjestelmien piirissä on epäselviä tai vaikeasti ymmärrettäviä sopimuksia ja sopimusehtoja, vaikkeivät suorastaan olekaan epäoikeudenmukaisia, moraalittomia tai laittomia ().

Seuraavassa on lueteltu joukko aloitteiden tuloksena esiin tulleita vakuutussopimuksiin liittyviä tärkeimpiä näkökohtia.

3.7.1. Vakuutusten mainostaminen ja ennen sopimuksentekoa annettava tieto

3.7.1.1. Vakuutustuotteiden yleisestä mainonnasta otettiin esiin muun muassa seuraavaa:

"tunkeileva mainonta" toistuvat puhelinsoitot kotiin ja kehotukset ottaa vakuutus;

suorapostitus samassa tarkoituksessa; toisinaan tiettyjen vakuutusten ottajille tarjotaan palkintoja (kuten matkapuhelimia);

"suora" vakuutusmainonta, jossa mainitaan hinta ("halvin") tai vakuutuksen kattavuus, mikä jälkeen päin osoittautuu paikkansapitämättömäksi.

3.7.1.2. Suurin osa valituksista koskee kuitenkin asianmukaisen ja täydellisen tai ainakin selkeän tiedon puuttumista ennen sopimuksentekoa. Tietoa kaivataan sopimuksen perussisällöstä eli siitä, mitä vakuutus kattaa, mitä se ei kata, miten vahinko määritellään, miten ja milloin vahinko korvataan, mitä velvollisuuksia vakuutetulla on ja mitkä ovat vakuutusmaksujen todelliset kustannukset.

Tilannetta pidettiin erittäin vakavana silloin, kun vakuutusten mainostajina ovat luottolaitokset eivätkä laillistetut vakuutusvälittäjät. Luottolaitokset mainostavat oman ryhmittymänsä yhtiöiden vakuutuksia ja asettavat vakuutukset rahoituksen "ehdoksi" (esimerkiksi henkivakuutus tai palovakuutus kytketään asuntolainaan asuntoa hankittaessa). Lisäksi tehtiin ilmoituksia "peitellyistä vakuutuksista", jotka oli kytketty pelkkään tilinavaukseen tai luottokortin saantiin ja joiden olemassaolosta vakuutetulle ei ollut annettu riittävää tietoa, eikä vakuutettu ollut useinkaan nauttinut maksamansa vakuutuksen eduista, joita hän ei tuntenut.

Samoin otettiin esiin tarve erottaa selkeästi varsinaiset vakuutustuotteet mahdollisesti vakuutuksiin liittyvistä rahoitustuotteista, säästöistä tai sijoituksista, jotka eivät juridisesti kuulu vakuutussäännösten vaan pankkitoiminnan säännösten piiriin ja joiden on katsottava kuuluvan pankkitoiminnan alaan tuotteiden myyjästä riippumatta.

3.7.1.3. Vakuutuksiin liittyvä "etäviestintä" on oma osa-alueensa, varsinkin nykyaikaisten vuorovaikutteisten viestimien kuten Internetin käyttö ja uusien seuranta- ja markkinointitekniikoiden ja pitkälle kehitettyjen "aineettomien" jakelutekniikoiden tulo alalle. Niiden oikeuskehys on yhteisön tasolla olematon ja useimmissa jäsenvaltioissa erittäin heikko.

Komission ilmoittamaa direktiiviehdotusta odotetaankin innolla, jotta alan todelliset yhtenäismarkkinat toteutuisivat ja kuluttajat saisivat asianmukaisen suojan samalla kun taataan elektronisen kaupankäynnin kehittyminen.

3.7.2. Vakuutuksesta neuvotteleminen

3.7.2.1. Vakuutuksen tarjoamiseen, vakuutussopimuksesta neuvottelemiseen ja sopimuksentekoon liittyviä tärkeimpiä kysymyksiä ovat:

a) Millaista tietoa ja miten paljon tietoa kuluttajille annetaan sekä tiedon luotettavuus.

Kuluttajien olisi saatava selväkielistä ja ymmärrettävää tietoa sopimuksen perussisällöstä, ja tarkoituksella valittujen "teknisten" tai kaksiselitteisten käsitteiden käytöstä olisi luovuttava, tinkimättä kuitenkaan sopimusten teknisestä tai juridisesta täsmällisyydestä.

Sopimuksia olisi voitava verrata keskenään ja tulisi estää tilanteet, joissa sama riski katetaan eri tavoin.

On vaadittava sopimuslausekkeiden sisällön selvittämistä ja siten todistustaakan kääntämistä.

On varmistettava, että vakuutusmaksun määrä ilmoitetaan tarkasti ja myös maksunmääräytymisperusteet selvitetään.

b) Velvollisuus toimittaa vakuutuksenottajalle aina ennen sopimuksentekoa vakuutuksen täydelliset yleis- ja erityisehdot luettavassa ja ymmärrettävässä muodossa.

c) Tarve taata vakuutetulle/vakuutuksenottajalle yleisesti (eikä ainoastaan henkivakuutuksen yhteydessä) "harkinta- ja katuma-aika" (cooling off), jonka jälkeen sopimus tulee sitovaksi ja se tulee voimaan takautuvasti vakuutustarjouksen hyväksymispäivästä lähtien. Sopimuksessa on oltava nimenomainen maininta siirtymäkauteen sovellettavista säännöistä vahingon sattuessa ja mahdollisesta oikeudesta vakuutusmaksuun.

d) Määritellä tarkoin ennen sopimuksentekoa esitettävien kysymysten tarkoitusperä ja selvittää, mikä merkitys vakuutetun ilmoittamilla tiedoilla on. Väärien tietojen antamisesta tai tietojen antamatta jättämisestä aiheutuvien seuraamusten lisäksi on ilmoitettava, miten henkilötietojen luottamuksellisuus suojataan asiasta annetun direktiivin () mukaisesti.

e) Miten vakuutustuotteet vastaavat vakuutetun todellisia tarpeita ja miten estää ei-toivottujen tai kuluttajien tarpeita vastaamattomien tuotteiden myynti.

f) Etäsopimusten teossa (esimerkiksi Internetin kautta tehdyt sopimukset) huomioon otettavat seikat:

On varmistettava, että kaikki sopimusehdot tunnetaan tarkoin.

On määriteltävä "elektronisen allekirjoituksen" juridinen sitovuus ja se, mitä lainsäädäntöä sovelletaan uusiin etäjakelumenetelmiin.

Erityistapauksia kuten välittömästi voimaan tulevia vakuutusturvasopimuksia lukuun ottamatta on annettava mahdollisuus "harkinta- ja katuma-aikaan", joka ei maksa mitään tai jonka käyttöä ei tarvitse lainkaan perustella.

On selvitettävä, miten korvataan sellainen vahinko, joka tapahtuu sopimuksen tekohetken ja sen kirjallisen vahvistamishetken välisenä aikana.

On suojeltava kuluttajia, jotka eivät halua heihin otettavan yhteyttä etäviestimien välityksellä.

On määriteltävä, miten etäsopimuksissa mainittujen palvelujen tarjonta hoidetaan.

On taattava henkilötietojen luottamuksellisuus.

On ilmoitettava, mitä lakia ja millaista valitusmenettelyä kulloinkin sovelletaan.

3.7.2.2. Vakuutusasiamiesten ja muiden vakuutusvälittäjien asema vakuutusten myynnissä ja jälkimarkkinoinnissa on erittäin merkittävä kysymys.

3.7.2.2.1. Jäsenvaltioiden välillä havaittiin merkittäviä eroja vakuutusten välityskäytännössä. Tämän vuoksi yhteisölle on luotava pikimmiten toimintakehykset antamalla esimerkiksi direktiivi, sillä 18. joulukuuta 1991 annetulla suosituksella 92/48 ETY () ei ole käytännössä merkitystä ja 13. joulukuuta 1976 annetun direktiivin 77/92/ETY () sisältö on vanhentunut.

3.7.2.2.2. Lisäksi korostettiin, että vakuutusvälittäjillä olisi oltava heidän tärkeän tehtävänsä edellyttämä tekninen koulutus, jotta varmistetaan palvelun laatu. Niin ikään huomautettiin närkästyneinä, että joissakin jäsenvaltioissa luottolaitokset ja muut samantyyppiset yhteisöt välittävät vakuutuksia yhä useammin ilman että niiden henkilökunnalla on minkäänlaista erityiskoulutusta. Ne antavat vääriä tietoja eivätkä palvele asiakkaita vakuutuksen myytyään, varsinkaan vahingon sattuessa. Toisinaan vakuutuksen ottaminen asetetaan rahoituksen ehdoksi.

3.7.3. Yleiset ja erityiset sopimusehdot sekä vakuutuskohtaiset erityisehdot

3.7.3.1. Tyypillisen liittymissopimuksen tapaan vakuutuskirja laaditaan ja suunnitellaan ennalta vakuutuksenottajan hyväksyttäväksi, ja siihen liittyy tavallisesti peruslausekkeisto Yleiset ehdot ja joukko niin ikään vakioisia vaihtoehtoja Erityisehdot.

Vakuutuskohtaisissa erityisehdoissa määritellään kyseisen vakuutussopimuksen konkreettinen sisältö. Niissä yksilöidään sopijaosapuolet, vakuutuksen kattamat riskit ja riskit, joita vakuutus ei kata, vakuutuskohdetta koskevat erityisehdot, vakuutusmaksun suuruus ja suoritustapa.

Yksityishenkilöiden ottamien ryhmävakuutusten yleisiä tai erityisehtoja on käytännössä mahdotonta kumota ja/tai muuttaa vakuutuskohtaisia erityisehtoja lukuun ottamatta.

3.7.3.2. Useissa jäsenvaltioissa tehdyt tutkimukset osoittavat, että vakuutuksissa on runsaasti direktiivin 93/13/EY määräysten vastaisia lausekkeita. Tämä kävi ilmi etenkin komission teettämästä tutkimuksesta (), jossa tarkasteltiin "tietynlaisten vakuutussopimusten kohtuuttomia sopimuslausekkeita" autovakuutukset (siviilivastuu ja "täysturva") sekä moniturva-kotivakuutukset. Tutkimusta koordinoi Montpellier'n yliopiston kuluttajanoikeusyksikkö, ja se toteutettiin yhteisön silloisessa 12 jäsenvaltiossa.

Tutkimuksessa havaittiin 23 kohtuutonta sopimuslauseketyyppiä, joita vakuutusyritykset käyttivät yleisesti useissa jäsenvaltioissa tutkimuksen piiriin kuuluvissa vakuutuksissa.

Käsillä olevan lausunnon kannalta on syytä mainita, että lausekkeiden katsottiin olevan kohtuuttomia seuraavista syistä:

a) Muotoseikat: Lausekkeet olivat kaksitulkintaisia, epäselviä tai niissä oli käytetty subjektiivisia käsitteitä. Niissä viitattiin sellaisiin lakikäsitteisiin tai määräyksiin, jotka eivät käyneet ilmi sopimuksesta.

b) Sopimuksen sisältö: Osa riskistä ei kuulunut vakuutusturvan piiriin. Vakuutetulta vaadittiin kielteisten seikkojen todistamista tai häntä vaadittiin näyttämään toteen käytännössä mahdottomia asioita. Vakuutuksenantajalla oli yksipuolisesti oikeus tehdä muutoksia myönnettyyn vakuutusturvaan tai keskeyttää sen voimassaolo.

c) Sopimuksen täytäntöönpanoa koskevat seikat: Vakuutuksenottajalle asetettiin velvoitteita, joita oli noudatettava erittäin lyhyessä ajassa tai "välittömästi" määräaikaa ilmoittamatta. Vakuutuksen voimassaolo lakkasi, jos vakuutettu laiminlöi omaa syyttään toissijaiset tai lisävelvoitteensa. Vakuutuksenottajaa vaadittiin suostumaan vastoin tahtoaan asiantuntijan tekemiin selvityksiin ja välimiesmenettelyyn. Vakuutusyritykselle annettiin poikkeuksellisen pitkä määräaika korvauksen maksamiseen. Vakuutuksenottajalle määrättiin asianajaja tai tietynlainen oikeusmenettely antamatta hänelle valintamahdollisuutta.

d) Sopimuksen päättämistä koskevat seikat: Vakuutusyritykselle myönnettiin sopimuksen purkamiseen erityisoikeuksia. Vakuutusyritykselle annettiin oikeus purkaa sopimus yksipuolisesti syytä ilmoittamatta. Vakuutusyritykselle annettiin mahdollisuus vakuutuksen lopettamiseen ensimmäisen vahingon jälkeen. Sopijaosapuolille määrätyt irtisanomisajat poikkesivat toisistaan: vakuutusyrityksen irtisanomisaika oli erittäin lyhyt ja vakuutuksenottajan erittäin pitkä. Vakuutusyrityksellä oli sopimusta lopetettaessa mahdollisuus pidättää itsellään sakkomaksuna osa vakuutusmaksua.

e) Oikeuskäsittelyä koskevat seikat: Oikeustoimien aloittamiselle asetettu määräaika oli erittäin lyhyt. Välimiesmenettely oli määrätty pakolliseksi. Toimivaltaiseksi tuomioistuimeksi määrättiin yksinomaan vakuutusyrityksen kotipaikan tuomioistuin.

3.7.3.3. Oikeustapauksissa ja useimpien jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten taholta on usein arvosteltu vakuutuskirjojen kohtuuttomia sopimuslausekkeita.

Komission PO XXIV:n tutkimien tuomioistuinpäätösten perusteella voidaan ottaa esiin muutamia tyyppiesimerkkejä sopimuslausekkeista, joita eri jäsenvaltioiden toimivaltaiset oikeus- tai hallintoelimet pitävät kohtuuttomina:

a) Lausekkeet, joissa vakuutuksen piiriin kuulumattomista riskeistä käytetään epäselviä, epätarkkoja tai kaksitulkintaisia termejä kuten: Ilmeisen vaaralliset tai uhkarohkeat teot (000175). Vandalismi (000085). Päihtymys (000129). Turvallisuusmääräykset (000206). Poikkeukselliset sääolot (000311). Kuluminen, ajoneuvossa oleva vika tai riittämätön huolto (000312).

b) Hyvän tavan vastaiset tai oikeuksia loukkaavat sopimusehdot: Tulen päästyä irti vakuutusmaksun erääntymistä seuraavana päivänä korvauksen maksaminen evätään maksamattoman vakuutusmaksun vuoksi ilman että tästä on annettu etukäteisilmoitusta (000176). Vakuutusyritys vaatii useiden erääntyneiden vuosimaksujen maksamista sen jälkeen, kun vakuutusturva on lakannut olemasta voimassa maksamattoman vakuutusmaksun vuoksi samalla kun vakuutusyritys on tahallaan viivytellyt maksun perinnässä (000193). Korvauksen maksaminen evätään, jos vakuutusmaksut on suoritettu välittäjälle, ja vakuutuskirjassa mainitaan, että maksut on suoritettava suoraan vakuutusyritykselle (000201). Vakuutussummaa alennetaan automaattisesti ensimmäisen vahinkotapauksen jälkeen jäljellä olevan vakuutuskauden ajaksi ilman että vakuutusmaksusta kuitenkaan saisi palautusta (000314). Korvaussummasta päätetään vakuutusyrityksen ja vakuutuksenottajan välisellä sopimuksella ja vakuutuksenottajaa estetään ryhtymästä toimiin kolmantena osapuolena olevaa vahingon aiheuttajaa vastaan (000327). Sellaiset vastuuta rajoittavat lausekkeet, joita vakuutuksenottaja ei ole nimenomaisesti hyväksynyt ja joita ei ole selkeästi mainittu vakuutuskirjassa (000031). Lauseke, jonka nojalla vakuutusyritykselle on ilmoitettava korvauksen menettämisen uhalla hyvin lyhyessä ajassa (48 t) osallisuudesta vahinkoon (000232). Lauseke, jonka nojalla vakuutusyrityksellä on yksipuolisesti mahdollisuus irtisanoa vakuutus ensimmäisen vahingon tapahduttua (000152). Lauseke, jonka nojalla vakuutuskirjan ehtoja voidaan muuttaa vuosittain yksipuolisesti, ja vakuutuksenottajan katsotaan hyväksyneen uudet ehdot, ellei tämä ole toisin ilmoittanut tietyssä määräajassa (000160). Lauseke, jonka nojalla vakuutus voidaan irtisanoa, jos vakuutuksenottaja ei ole suorittanut omavastuuosuuttaan (000298). Lauseke, jonka nojalla vakuutusyrityksellä ei ole vahinkovastuuta, jos ajoneuvossa on kuljetettu ilmaiseksi enemmän matkustajia kuin minkä kuljettamiseen ajoneuvo on rekisteröity (000305). Lauseke, joka rajoittaa vakuutusyrityksen vahinkovastuuta, jos auton kuljettajana ei ole vakuutuksenottaja tai jos kuljettajalla ei ole ollut lupaa ajoneuvon kuljettamiseen tai hänellä ei ole ajokorttia (000306). Lauseke, joka vapauttaa vakuutusyrityksen kodin murtovakuutuksen vastuusta, jos vakuutuksenottaja ei ole lukinnut ovia, ikkunoita tai muita avattavia osia avaimella (000133).

c) Lausekkeet, jotka sisältävät subjektiivisia käsitteitä tai käsitteitä, joiden tulkinnasta vakuutusyritys vastaa yksin: "Vakuutusyhtiö pidättää itsellään oikeuden olla puolustamatta vakuutuksenottajaa..., mikäli se katsoo, etteivät tämän pyrkimykset ole puolustettavissa." (000178). "on työkyvytön tai hänellä on sairaus, invaliditeetti, akuutti tai krooninen kipu tai hän on patologisesti toimintarajoitteinen" (000169). "sopimuksen purkamisen perusteena on harhaanjohtava tieto (myös tahattomasti annettu)" (000170).

d) Lausekkeet, jotka eivät noudata sopimustasapainoa: Kymmeneksi vuodeksi tehty autovakuutus (000002). Vakuutusmaksujen nostaminen (sairausvakuutuksissa) yksinomaan vakuutusyrityksestä riippuvien tekijöiden vuoksi (000301). Siviilivastuun epääminen, kun ajoneuvolla on aiheutettu vahinkoa vakuutuksenottajan aviopuolisolle tai sukulaisille eikä väärinkäytöstä pystytä osoittamaan todeksi (000303). Vakuutusyrityksellä on mahdollisuus pyytää asiantuntijan selvitys vastoin vakuutuksenottajan suostumusta ja velvoittaa jakamaan syntyneet kustannukset kummankin osapuolen kesken (000274). Vakuutusyrityksellä on mahdollisuus asettaa asiantuntijan antama ennakkoselvitys ehdoksi sille, että vakuutuksenottaja voi viedä asian oikeuskäsittelyyn (000144). Vakuutusmaksua ei palauteta kokonaisuudessaan siltä ajalta, jolla vakuutusyhtiöllä ei enää ollut vakuutusvastuuta, jos vakuutussopimus on irtisanottu ennen sen vakuutuskauden päättymistä, jolta vakuutusmaksu on kokonaisuudessaan etukäteen maksettu (000300). Vakuutusyritykselle ei aseteta määräaikaa vahingon määrittelemiseen tai korvauksen maksamiseen, tai määräaika on asetettu päättymisajankohtaa mainitsematta tai vakuutusyritys saa itse päättää määräajan päättymisestä (000304).

Suluissa mainittu tunniste viittaa esittelijän käytettävissä olleeseen PO XXIV:n tapausluetteloon.

3.7.4. Vakuutusmaksut ja niiden suorittaminen

3.7.4.1. Vakuutusmaksu on vakuutuspalvelusta maksettu "hinta", jonka osapuolet määräävät vapaasti.

Vakuutustoiminta perustuu kuitenkin matematiikkaan, ja sitä harjoitetaan liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti, minkä vuoksi "kaupallinen vakuutusmaksu" koostuu "puhtaasta vakuutusmaksusta" ja siihen liitetyistä "kustannuksista".

Terveiden vakuutusmatemaattisten periaatteiden mukaan "puhtaan vakuutusmaksun" tulee vastata tilastollista riskikustannusta, ja hinnoittelukäytännön tarkoituksena on varmistaa kyseinen tasapaino ottamalla ennen kaikkea huomioon vakuutettu pääoma, riskien luonne sekä vakuutusturvan kesto. "Kustannuspuolella" ovat verojen lisäksi hallinto- ja hankintakulujen suhteellinen osuus (yleiskulut, rahoituskustannukset, perintäkulut ja palkkiot).

3.7.4.2. Ensinnäkin on korostettava, että Euroopan unionin maissa samansuuruisen riskin kattavien vakuutusmaksujen välillä on suunnattomia eroja ().

Toisaalta kuten jo mainittiin, eräissä jäsenvaltioissa vakuutusyritykset eivät ilmoita vakuutuksenottajalle vakuutuksesta neuvoteltaessa tarkkaa vakuutusmaksua ja sen suhdetta vakuutuksen kattamiin riskeihin, jotta niitä voitaisiin verrata keskenään.

3.7.4.3. Jotkut vakuutusyritykset eivät myöskään anna vakuutuksenottajalle asianmukaista tietoa mahdollisuudesta ajantasaistaa vakuutussummia eivätkä saata summia ajan tasalle omasta aloitteestaan, jos kehitys on yritykselle epäsuotuisa. Sen sijaan "suhteellisuussääntöä" sovelletaan vahinkotapauksiin, mikä vähentää vahingonkorvausten määrää, mutta vakuutusyritykset eivät kuitenkaan palauta asiakkaalle vakuutussummaa korkeammasta pääomasta maksettua ylimääräisen vakuutusmaksun osuutta.

3.7.4.4. Edelleen todettiin, että kun sopimuksen sovelluslaajuutta kavennetaan tai vakuutussopimus puretaan ennen varsinaisen vakuutuskauden päättymistä, vakuutusyritykset eivät useinkaan palauta asiakkaalle kokonaisuudessaan sellaisesta riskin osasta maksettua "puhdasta vakuutusmaksua", jota vakuutus ei enää kata.

3.7.4.5. Samoin todettiin, että vaikka jotkut vakuutusyritykset hyväksyvätkin vakuutusmaksun suorittamisen useassa erässä, ne perivät siitä korkeampaa markkinakorkoa kuin mitä peritään tavallisesta kulutusluotosta.

3.7.4.6. Käytäntöjen todettiin olevan hyvin erilaiset, jos vakuutusmaksuja ei suoriteta ajallaan, varsinkin vakuutussopimusta uudistettaessa ja riippumatta siitä, onko kansallisessa lainsäädännössä määrätty seuraamusta vai ei. Käytännöt poikkeavat varsinkin seuraavilta osin:

välittömät seuraukset vakuutusturvan lakkaaminen tai keskeyttäminen ja ajanjakson pituus;

mahdollinen maksuajan pidentäminen;

menettely ennen maksun suorittamista tapahtuneen vahingon osalta;

mahdollisuus periä erääntyneitä maksuja vakuutuksen keskeytysajalta määräämättömän ajan (usealta vuodelta).

3.7.5. Vahingon toteaminen ja korvaaminen

3.7.5.1. Vakuutuskirjoissa ei yleensä mainita tarkkaa määräaikaa vahingon selvittämiseen, vaan siihen viitataan sellaisilla väljillä ja epämääräisillä ilmauksilla kuin "mahdollisimman pian" tai "tekee parhaansa".

Tästä puutteesta johtuen on ollut tapauksia, joissa vahingon selvittäminen kesti yli neljä kuukautta ja korvauksen maksamisen ja vahingon selvittämisen välillä oli kulunut lähes vuosi. Joiltakin vakuutusyhtiöiltä saattaa kulua pelkkään vastuun toteamiseen yli kaksi kuukautta.

3.7.5.2. Eräissä jäsenvaltioissa, joissa oikeustie on tunnetusti hidas (ensiasteen tuomioistuimen päätökseen kuluu 2 4 vuotta) vakuutusyritykset kieltäytyvät aina järjestelmällisesti sopimasta asiaa muutoin kuin oikeusteitse tai tarjoavat tietoisesti vakuutetulle alhaisempaa korvaussummaa, koska ne hyötyvät siitä, että maksavat myöhemmin siitäkin huolimatta, että joutuisivat korvaamaan mahdolliset oikeudenkäyntikulut. Ne luottavat siihen, ettei suurin osa vahingonkärsijistä edes saata asiaa oikeuden käsiteltäväksi (kulttuurisyistä tai taloudellisten mahdollisuuksien puuttuessa), varsinkaan jos toimivaltainen tuomioistuin ei sijaitse kuluttajan asuinvaltiossa tai siinä valtiossa, jonka kansalainen hän on tai jos tapauksessa noudatettava laki ei ole henkilön kotivaltion laki. Oikeuskäsittelyn hitaus ja mielivaltaisuus saavat kansalaisen luopumaan oikeustien käytöstä.

3.7.5.3. Muut kuin oikeustiet ovat puolestaan hyvin erilaisia eri jäsenvaltioissa, ja muiden maiden kansalaiset tuntevat ne usein huonosti, mikä vaikeuttaa entisestään rajatylittävien kiistojen selvittelyä.

Sitä paitsi aiemmin jo todettiin, että järjestelmät eivät suinkaan puolusta yhtäläisesti kuluttajien ja vakuutusyritysten etuja, ja ne jopa syrjivät kansalaisuuden perusteella varsinkin, jos valitusta käsittelee vakuutusyhtiötä edustava ammatillinen organisaatio tai yrityksen sisällä toimiva elin.

Poikkeuksen käytäntöön näyttävät muodostavan ne välitystapaukset, joissa asiaa hoitaa riippumaton välimieselin tai niin ikään riippumaton erityisvälittäjä (kuten brittiläisen järjestelmän välimies).

3.7.5.4. Vahinkojen arviointiperusteet poikkeavat toisistaan varsinkin ruumiillisia tai henkisiä vammoja arvioitaessa. Samasta vahingosta maksetaan erisuuruinen korvaus etenkin sovellettaessa tapaukseen onnettomuuspaikan lakia, mikä on hyvin epäoikeudenmukaista. Komission ehdottama "lex loci delicti" -periaatteen korvaaminen "lex damni" -periaatteella, jolloin sovellettaisiin vahingon kärsijän kotipaikan lakia, ei ole saanut ansaitsemaansa kannatusta.

3.8. TSK katsoo, että niin komission kuin jäsenvaltioiden sekä ennen kaikkea vakuutusalan valvontaviranomaisten olisi pohdittava tarkoin edellä esitettyjä näkökohtia yhdessä vakuutusalan ammattijärjestöjen ja kuluttajien etuja valvovien järjestöjen kanssa niin kansallisella kuin EU:n tasolla. Pyrkimyksenä on vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden toteutuminen palvelujen käyttäjien oikeutettujen toiveiden mukaisesti.

TSK on kuitenkin tietoinen siitä, että moniin edellä esitettyihin näkökohtiin ei ole odotettavissa merkittäviä muutoksia lyhyellä aikavälillä. On myös olemassa em. seikkoihin suoraan tai välillisesti liittyviä näkökohtia, joita muut tahot tutkivat, ja joista ne laativat omia lausuntojaan.

Tämän vuoksi jäljempänä esitettävissä päätelmissä on otettu esiin ainoastaan sellaiset toimenpiteet, jotka on kiireellisyytensä vuoksi lausunnon tarkastelualan puitteissa asetettava etusijalle, mikä ei sulje pois mahdollisuutta kehittää toimenpiteitä myöhemmin sopivan tilaisuuden tullen tai muissa yhteyksissä.

4. Päätelmät ja suositukset

4.1. TSK kannattaa komission tekemiä aloitteita, joita ovat:

4.1.1. antaa ulkomailla onnettomuuden uhreiksi joutuneille oikeus ryhtyä asiassa välittömiin toimenpiteisiin vastuuosapuolen vakuutusyritystä vastaan (ehdotus neljänneksi autovakuutusdirektiiviksi);

4.1.2. vakuutusten välitystoiminnan sääntely yhteisön tasolla pyrkimyksenä purkaa vakuutustoiminnan sääntely ja vapauttaa vakuutuspalvelujen tarjonta kaikissa jäsenvaltioissa;

4.1.3. säännellä rahoituspalvelujen tarjonnan, palveluista neuvottelemisen ja rahoituspalvelusopimusten perusvaatimuksia etävakuutuspalvelut ja erityisesti Internetin kautta tarjotut palvelut mukaan lukien ottaen huomioon etenkin seuraavat näkökohdat:

4.1.3.1. kuluttajien vähimmäistietovaatimukset;

4.1.3.2. sopimuksessa mainittujen palveluiden tarjoamisen käytännön periaatteet;

4.1.3.3. oikeus purkaa sopimus tai muuttaa mieltään;

4.1.3.4. kiistojen ratkaiseminen muutoin kuin oikeusteitse;

4.1.3.5. muiden kuin asiakkaan toimeksiannosta tarjottavien palveluiden myymisen kieltäminen;

4.1.3.6. tiettyjen etäviestintämenetelmien käytön rajoittaminen;

4.1.4. vakuutusryhmittymään kuuluvien vakuutusyritysten lisävalvonta ();

4.1.5. "yleisen edun" käsitteen ja sen sisällön tarkka määrittely vakuutustoimialalla;

4.1.6. lisäeläkkeisiin liittyvien kysymysten syvällinen pohdinta ();

4.1.7. vakuutusyhtiöiden vakavaraisuusvaatimuksia koskevan lainsäädännön parantamista tutkivan työryhmän perustaminen ().

4.2. TSK kehottaa komissiota tutkimaan seuraavia seikkoja:

4.2.1. rajatylittävän, etenkin Internetin välityksellä tapahtuvan vakuutusmainonnan erityissäännösten määrittely yhteisön tasolla ottamalla käyttöön yleisen edun mukaisiksi katsotut vähimmäisvaatimukset kaikkialla yhteisössä;

4.2.2. mahdollisuus yhdenmukaistaa vakuutusten verotuskäytäntö sekä vakuutusyritysten verotuksen että vakuutettujen ja vakuutuksenottajien veroetuuksien osalta;

4.2.3. Rooman yleissopimuksen soveltaminen vakuutuksiin;

4.2.4. erityisen lakialoitteen valmistelu rajatylittävien vakuutusristiriitojen ratkaisemiseksi muutoin kuin oikeusteitse;

4.2.5. vakuutusvalituksia käsittelevän tarkkailuelimen perustaminen yhteisöön;

4.2.6. hajanaisen vakuutuslainsäädännön kokoaminen yhdeksi ymmärrettäväksi tekstiksi, josta asiat löytyvät helposti ja joka on helposti levitettävissä.

4.3. TSK haluaa kiinnittää komission ja jäsenvaltioiden huomion seuraaviin seikkoihin:

4.3.1. Ennen vakuutussopimuksen tekemistä tarjolla olevan tiedon on oltava korkeampilaatuista, mikä edellyttää vakuutusyritysten työntekijöiden ja muiden vakuutusmyyjien koulutuksen tehostamista sekä riittävän tehokkaiden ja asianmukaisten tiedotusmenetelmien käyttöönottoa.

4.3.2. Ristiriidat kannattaa ratkaista välimiesmenettelyllä tai ottamalla käyttöön vakuutusyrityksistä riippumaton välimiesmenettely.

4.3.3. Todetun, kolmanteen henkilöön kohdistuvan vastuun perusteella maksettavia korvauksia varten olisi perustettava nopeutetun käsittelyn korvausjärjestelmä, johon turvauduttaisiin silloin kun vakuutusyritykset eivät ole saaneet selvitetyksi keskinäistä vastuunjakoaan sekä silloin kun asiasta valitetaan tuomioistuimeen.

4.3.4. Tarve tutkia edelleen ja pohtia yhtenäistetyn vakuusrahaston perustamista maksamaan korvausta tiettyjen riskien uhreille silloin, kun heillä ei ole asianmukaista vakuutusta.

4.3.5. "Pakolliset" tai "liitännäisvakuutukset" on kiellettävä selvästi.

4.3.6. Komission vuonna 1979 tekemää direktiiviehdotusta vakuutusalan lainsäädännön vähimmäistason yhdenmukaistamisesta () on syytä tarkistaa läheisyysperiaatteen valossa ottamalla huomioon tämän jälkeen annetut kolmannen sukupolven direktiivit ja Rooman sopimukseen äskettäin Amsterdamissa tehdyt muutokset ja etenkin Maastrichtin sopimuksen 129 a artiklan uusi sanamuoto.

4.3.7. 31. toukokuuta 1991 annetun asetuksen (ETY) N:o 1534/91 ja 21. joulukuuta 1992 annetun asetuksen (ETY) N:o 3932/92 mukaisten menettelytapojen tehokkuus on tutkittava ja pyrittävä valvomaan tehokkaasti sitä, etteivät vakuutuskirjojen eräät yleiset sopimuslausekkeet ole kohtuuttomia.

4.3.8. Vakuutuskomitean toimivaltaa on syytä lisätä, jotta se voi toimia tehokkaasti yhdenmukaistettaessa vakuutusalan kansallisesta valvonnasta vastaavien tahojen koordinointia.

4.3.9. On perustettava kansallisia, yhteisön koordinoimia tietokantoja, joihin kootaan kunkin maan vakuutuslait ja -asetukset, ja määriteltävä tietojen julkistamis- ja saatavuussäännöt.

4.4. TSK kehottaa vakuutusalan ammatillisia organisaatioita ja kuluttajien etuja valvovia järjestöjä sääntelemään alan toimintaa antamalla ohjeita hyvistä käytänteistä, ja pyrkimään tähän käymällä vuoropuhelua ja sovittelemalla, sekä edistämään ristiriitojen tehokkainta ratkaisemista muutoin kuin oikeusteitse.

4.5. TSK kehottaa komissiota tekemään kaikkensa määritelläkseen vakuutussopimuksiin sovellettavat vähimmäisvaatimukset yhteisön tasolla (direktiiviehdotus) ja sisällyttämään ehdotukseen seuraavat seikat:

4.5.1. ennen sopimuksentekoa vaadittavat vähimmäistiedot esimerkiksi Ranskan vakuutuslain mallin mukaisesti (112 ja 132 artikla);

4.5.2. luettelo keskeisistä käsitteistä selityksineen;

4.5.3. luettelo vakuutussopimuksiin tyypillisesti sisältyvistä kohtuuttomista sopimuslausekkeista;

4.5.4. mitä vakuutussopimuksessa on vähintäänkin mainittava;

4.5.5. kaikille vakuutussopimuksille yhteiset sopimusvelvoitteet;

4.5.6. vakuutussopimusten perusperiaatteet ja -säännöt;

4.5.7. vastuuvakuutusten väliaikainen korvausjärjestelmä;

4.5.8. vakuutusmaksujen ja vakuutusarvojen pakollinen vastaavuus etenkin sen vuoksi, että vakuutettujen esineiden arvo laskee automaattisesti iän myötä, jolloin vakuutusmaksua on vastaavasti alennettava;

4.5.9. yhtenäisen vähimmäismääräajan säätäminen, jonka kuluessa on oikeus "muuttaa mieltään";

4.5.10. vaatimus vakuutuskirjojen luettavuudesta ja ymmärrettävyydestä sekä niiden yleisten ja erityisehtojen tiedottamisvelvoitteesta ennen sopimuksentekoa ja vakuutuksen ottamista.

4.6. TSK kehottaa komissiota jatkamaan yhteisön tasolla vakuutussopimusten kohtuuttomien yleislausekkeiden järjestelmällistä luettelointia ja julkisen rekisterin pitoa seuraavien periaatteiden mukaisesti.

4.6.1. Komissio tutkii tapauksia järjestelmällisesti.

4.6.2. Jäsenvaltiot keräävät toimivaltaisten tahojen päätöksiä.

4.6.3. Tulokset julkaistaan.

4.6.4. Tiedot ovat saatavilla Internetissä.

4.6.5. Kohtuuttomat sopimuslausekkeet voitaisiin tyypitellä ja niiden käyttö kieltää lailla, mikä edellyttää sitä, että komissiolle annetaan käyttöön tarvittavat henkilö- ja aineelliset resurssit.

4.7. TSK kehottaa jäsenvaltioita luomaan nopeita ja tehokkaita järjestelmiä vakuutuskirjojen kohtuuttomien sopimuslausekkeiden poistamiseksi muuttamalla kokokonaisvaltaisesti oikeus- ja hallintokäytäntöä sekä oikeudenkäytön piiriin kuulumattomia käytänteitä.

Bryssel, 29. tammikuuta 1998.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() Tässä oma-aloitteisessa lausunnossa ei käsitellä muita aloja kuten jälleenvakuutus tai lisäeläkevakuutustoiminta, jotka joko vaikuttavat kuluttajiin ainoastaan epäsuorasti tai joita tarkastellaan TSK:n erityislausunnoissa. Samasta syystä nyt annettavassa lausunnossa ei myöskään käsitellä euron käyttöönoton vaikutuksia maksuvälineenä.

() Direktiivi N:o 92/49/ETY, 18.6.1992 (EYVL N:o L 228, 11.6.1992) ja 92/96/ETY, 10.11.1992 (EYVL N:o L 360, 9.12.1992).

() Vrt. SEK(96) 2378, 16.12.1996, alkaen s. 30. Asiakirjassa pohjustetaan komission asiakirjaa KOM(96) 520 lopull. aiheesta "Yhtenäismarkkinoiden vaikutus ja tehokkuus" sekä KOM(97) 184 lopull. aiheesta "Yhtenäismarkkinoiden toimintasuunnitelma". Ks. myös TSK:n em. asiakirjoista antama lausunto (EYVL C 206, 7.7.1997 ja EYVL C 287, 22.9.1997) sekä TSK:n lausunto aiheesta "Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille Yhtenäismarkkinat vuonna 1994" (KOM(94) 51 lopull.) ja vuonna 1995 (KOM(96) 51 lopull.).

() Vrt. CSE(97) 1 lopull., 4.6.1997, kolmas strateginen tavoite, ensimmäinen toimi: palvelumarkkinoiden esteiden poistaminen.

() Direktiivi 88/357/ETY, 22.6.1988 (EYVL L 172, 4.7.1988) ja 92/49/ETY, 18.6.1992 (EYVL L 228, 11.8.1992).

() EYVL C 56, 24.2.1997.

() EYVL C 39, 12.2.1996.

() EYVL C 339, 31.12.1991.

() EYVL C 19, 25.1.1993.

() EYVL C 34, 2.2.1994.

() EYVL C 295, 7.10.1996.

() EYVL C 174, 17.6.1996.

() EYVL C 56, 7.3.1990.

() EYVL C 182, 23.7.1990.

() EYVL C 14, 20.1.1992.

() EYVL C 102, 18.4.1991.

() EYVL C 287, 22.9.1997.

() EYVL C 206, 7.7.1997.

() KOM(96) 209 lopull., 22.5.1996; TSK:n lausunto, EYVL C 56, 24.2.1997. 27.5.1997 tehdyn eurobarometrikyselyn tulokset osoittavat, että kuluttajat tuntevat olonsa vähiten turvatuksi juuri rahoituspalvelualalla niin yhteisön tasolla, etenkin vastattaessa uusien teknologioiden mukanaan tuomaan kehitykseen (96 %), kuin jäsenvaltioissa (keskimäärin 58 %, Italiassa 67 % ja Saksassa 66 %). Tarkkoihin tutkimustuloksiin voi tutustua komission PO XXIV:n kotisivulla osoitteessa http://europa.eu.int./en/comm/spc/spc.html.

() Vrt. esimerkiksi TSK:n lisälausunto aiheesta "Kuluttaja ja sisämarkkinat" (EYVL C 19, 25.1.1993, kohta 4.11.5), TSK:n lausunto aiheesta "Sisämarkkinoiden toteutuminen ja kuluttajansuoja" (EYVL C 339, 31.12.1991) sekä sisämarkkinoiden vuosikertomuksesta 1993 annetussa lausunnossa esitetyt huomiot (EYVL C 393, 31.12.1994, kohta 5.2.1).

() KOM(97) 309 lopull., 26.6.1997. Ks. myös Euroopan parlamentin jäsenen Elena Marinuccin laatima mietintö (A4-0048/97), 17.2.1997. Asiassa on hiljattain edistytty järjestämällä komission aloitteesta rahoituspalveluiden tarjoajien ja kuluttajien edustajien välisiä tapaamisia (14. heinäkuuta, 15. syyskuuta ja 24. marraskuuta 1997). On kuitenkin todettava, että vakuutusala ei ole innostunut mahdollisuudesta velvoittaa jäsenensä noudattamaan ohjeistusta.

() Tapaukset komissio vastaan Saksa, komissio vastaan Tanska, komissio vastaan Irlanti ja komissio vastaan Ranska, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma 1986, s. 3663.

() COM(79) 355 final, EYVL C 190, 28.7.1979. Ehdotusta on muutettu komission asiakirjassa COM(80) 854 final, EYVL C 355, 31.12.1980. TSK:n lausunto, EYVL C 146, 16.6.1980 ja Euroopan parlamentin mietintö, EYVL C 265, 13.10.1980.

() COM(86) 768 final, jota on muutettu komission asiakirjalla COM(89) 394 final, EYVL C 253, 6.10.1989. TSK:n lausunto, EYVL C 319, 30.11.1987 ja Euroopan parlamentin mietintö, EYVL C 96, 17.4.1989.

() COM(93) 237 final, EYVL C 171, 22.6.1993.

() KOM(95) 406 lopull., EYVL C 341, 19.12.1995; EYVL C 174, 17.6.1996.

() KOM(97) 264 lopull., EYVL C 213, 15.7.1997.

() EYVL L 43, 14.2.1997.

() KOM(97) 353 lopull.

() SEK(97) 1193 lopull., 20.6.1997.

() KOM(97) 398 lopull., 24.7.1997.

() Emme malta olla mainitsematta Euroopan vakuutuskomitean toteuttamaa yhteisön vakuutusoikeuden ansiokasta kodifiointia sekä kahta äskettäin julkaistua merkkiteosta "Henkivakuutuksen ja muun kuin henkivakuutuksen yhtenäismarkkinoista", jotka ovat olleet arvokkaana apuaan tätä lausuntoa laadittaessa.

() Ks. tapaus 33/74 Van Bingsbergen, 3.12.1974, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma 1974, s. 1299; tapaukset 286/82 ja 26/83 Luisi ja Carbone, oikeustapauskokoelma 1983, s. 377; tapaus C 148/91, 3.2.1993, oikeustapauskokoelma 1993, s. 1487; tapaus C 55/94 Gebhard, oikeustapauskokoelma 1995 osa I, s. 4195.

() EYVL L 266, 9.10.1980 (80/934/ETY).

() Ks. B. Dubuisson: "Transparence et sécurité dans les contrats d'assurance en Europe", XIII kansainväliset oikeusalan keskustelupäivät, CEA, Dresden, lokakuu 1995.

() Komissio on antanut Ranskan harjoittamasta käytännöstä "perustellun lausuntonsa" ja lähettänyt sen hiljattain Ranskan hallitukselle.

() Esimerkiksi Espanja menettelee tällä tavoin, minkä vuoksi komissio on antanut hiljattain asiasta "perustellun lausuntonsa".

() Ks. tuomioistuimen 4.12.1986 tekemä päätös (tapaus 205/84 komissio vastaan Saksa).

() EYVL L 95, 21.4.1993.

() Vaikka PIA on toimivaltainen viranomainen ratkaisemaan erimielisyyksiä, PIA:n välimies toimii riippumattomana päätöksentekijänä kuluttajan ja henkivakuutusyrityksen välisissä kiistoissa. Yhdistyneessä kuningaskunnassa on muitakin välimiehiä, jotka toimivat riippumattomina päätöksentekijöinä muilla vakuutustoiminnan aloilla eivätkä kuulu PIA:n alaisuuteen.

() Lisätietoa asiasta saa CEA:n ja komission 17. joulukuuta 1996 ja 16. huhtikuuta 1997 järjestämien Euroopan vakuutusyritysten ja kuluttajien välisten keskustelutilaisuuksien raporteista.

() Direktiivi 95/46/EY, EYVL L 281, 23.11.1995.

() EYVL L 19, 28.1.1992.

() EYVL L 26, 31.1.1977.

() Sopimus nro AO-2600/93/009263. Tiivistelmäraportin laati Anne d'Hauteville yhteistyössä Kristian Vandenhoudtin kanssa (heinäkuu 1995).

() BEUC/Test Achats'n äskettäin tekemä tutkimus paljasti, että samanlaisen turvan antavien autovakuutusten vakuutusmaksuissa oli nelinkertaisia eroja; jäsenvaltioiden välillä oli niin ikään eroja liikennevahingoista johtuvissa vakuutusmaksujen korotuksissa (bonuksissa ja miinuksissa). Korotukset olivat 0 67 %:n suuruisia, ja joissakin maissa maksua korotettiin 100 %.

() EYVL C 341, 19.12.1995.

() "Lisäeläkkeet yhtenäismarkkinoilla Vihreä kirja" KOM(97) 283 lopull., EYVL C 19, 21.1.1998, s. 45.

() KOM(97) 398 lopull., 24.7.1997.

() EYVL C 190, 28.7.1979.