(1)

Komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2018/1013 (3) otettiin 18 päivänä heinäkuuta 2018 käyttöön väliaikaiset suojatoimenpiteet tiettyjen terästuotteiden tuonnissa, jäljempänä ’väliaikaisia toimenpiteitä koskeva asetus’.

(2)

Tutkimus koski 26:ta eri terästuotteiden luokkaa, ja se pantiin vireille omasta aloitteesta 26 päivänä maaliskuuta 2018 (4), jäljempänä ’vireillepanoilmoitus’, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2015/478 5 artiklan ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2015/755 3 artiklan nojalla.

(3)

Komissio laajensi 28 päivänä kesäkuuta 2018 suojatoimenpiteitä koskevan tutkimuksen soveltamisalan koskemaan kahta uutta tuoteluokkaa (5), jäljempänä ’tutkimuksen soveltamisalan laajentamista koskeva ilmoitus’.

(4)

Kuten väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 20 kappaleessa mainitaan, tutkimus kattoi vuosien 2013 ja 2017 välisen ajan, jäljempänä ’tarkastelujakso’.

(5)

Komissio sai asianomaisilta osapuolilta 452 kyselyvastausta tutkimuksen puitteissa.

(6)

Komissio sai myös väliaikaisia toimenpiteitä koskevaan asetukseen sisältyvistä päätelmistä paljon kirjallisia huomautuksia unionin tuottajilta, vientiä harjoittavilta tuottajilta, tuojilta, käyttäjiltä, järjestöiltä ja kolmansien maiden viranomaisilta.

(7)

Väliaikaisten toimenpiteiden hyväksymisen jälkeen komissio tutki tarkemmin unionin tuottajien toimittamia tietoja (myös kaikkein tuoreimpia tietoja) lopullisten päätelmien tekemistä varten. Yhteistyössä toimineiden EU:n tuottajien suuren lukumäärän vuoksi oli mahdotonta tehdä tarkastuskäyntejä kaikkien unionin tuottajien toimitiloihin. Tämän vuoksi komissio päätti tarkastaa tietojen laadun ja luotettavuuden tarkastamalla sellaisten tiettyjen tuottajien tiedot, jotka valittiin riittävän suuren tuotantomäärän ja tutkimuksen kohteena olevan mahdollisimman laajan tuoteluokkavalikoiman perusteella. Tämän perusteella komissio tarkasti kyselyvastaukset kymmenen sellaisen unionin tuottajan toimitiloissa, joiden osuus tutkimuksen kohteena olevan tuotteen kokonaismyynnistä unionissa vuonna 2017 oli yli 15 prosenttia.

(8)

Seuraavien unionin tuottajien toimitiloihin tehtiin tarkastuskäyntejä kesäkuun ja syyskuun 2018 välisenä aikana:

(9)

Saadakseen tuoreimmat tiedot lopullisia päätelmiään varten komissio pyysi 7 päivänä syyskuuta 2018 unionin tuottajien järjestöjä toimittamaan päivitetyt tiedot tutkimuksen kohteena olevista tuoteluokista.

(10)

Asetuksen (EU) 2015/478 5 artiklan ja asetuksen (EU) 2015/755 3 artiklan nojalla kaikille asetetussa määräajassa kuulemista pyytäneille asianomaisille osapuolille järjestettiin kuuleminen. Komissio järjesti 12, 13 ja 14 päivänä syyskuuta ja 1 päivänä lokakuuta 2018 93 kuulemista, joiden aikana 150 asianomaista osapuolta ilmaisi kantansa.

(11)

Asianomaisten osapuolten määräaikojen kuluessa joko kirjallisesti tai kuulemisten aikana suullisesti esittämiä huomautuksia tarkasteltiin asianmukaisesti ja ne otettiin tarpeen mukaan huomioon.

(12)

Tarkasteltavana ovat tietyt terästuotteet, jotka kuuluvat 28:aan terästuotteiden luokkaan, jotka määritellään vireillepanoilmoituksessa, sellaisena kuin se on muutettuna tutkimuksen soveltamisalan laajentamista koskevassa ilmoituksessa. Näihin tuoteluokkiin sovelletaan Yhdysvaltojen tullitoimenpiteitä vuonna 1962 annetun Yhdysvaltojen kaupanlaajennuslain 232 §:n nojalla, jäljempänä ’Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet’.

(13)

Komissio määritteli suojatoimenpidetutkimuksen piiriin kuuluvan tuotteen määritelmän väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 11–17 kappaleessa, joissa se esitti yksityiskohtaiset perustelut yleiselle analyysille ottaen huomioon kaikkien tutkimuksen kohteena olevien tuoteluokkien tiiviin yhteyden.

(14)

Väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen julkaisemisen jälkeen useat asianomaiset osapuolet väittivät, että ei ole yhtä tarkasteltavana olevaa tuotetta vaan useita tarkasteltavana olevia tuotteita. Samat osapuolet huomauttivat, että vireillepanoilmoituksessa ei viitata yhteen tarkasteltavana olevaan tuotteeseen, vaan joissakin kohdissa käytetään monikkoa ja viitataan tarkasteltavana oleviin tuotteisiin.

(15)

Samat osapuolet väittivät, että komission tutkimuksessa noudattama lähestymistapa on vastoin WTO:n valituselimen päätöstä asiassa ”US – Steel Safeguards” (6). Kyseisessä asiassa valituselin katsoi, että yleisen lähestymistavan soveltaminen ”ennakoimattomia kehityssuuntauksia” koskeviin laskelmiin voi johtaa siihen, että suojatoimenpiteitä sovelletaan laajaan tuotteiden joukkoon, vaikka yhden tai useamman tuotteen tuonti ei lisäänny eikä ole seurausta ennakoimattomista kehityssuuntauksista, ja että se ei ole GATT-sopimuksen XIX artiklan vaatimusten mukaista. Nämä osapuolet väittivät myös, että vuonna 2002 komissio teki terästä koskevassa suojatoimenpidetutkimuksessa (7) erillisen analyysin tuoteluokittain, mistä syystä sama yksilöllinen arviointi olisi tehtävä tässäkin tapauksessa.

(16)

Useat asianomaiset osapuolet kiistivät myös tuoteluokkien väliset yhteydet, jotka komissio esitti perusteeksi yhdelle yleiselle analyysille. Nämä osapuolet myöntävät, että tiettyjen tuoteluokkien välillä on tällaisia yhteyksiä mutta katsovat, että niitä ei ole kaikkien luokkien välillä, esimerkiksi hiiliteräksen ja ruostumattoman teräksen välillä tai levytuotteiden, pitkien tuotteiden ja putkien välillä.

(17)

Komissio analysoi näitä väitteitä ja hylkäsi ne seuraavista syistä. Vireillepanoilmoituksessa todetaan selvästi, toistuvasti ja kiistämättä, että tutkimuksen kohteena olevia 28 tuoteluokkaa käsitellään yhtenä tuoteryhmänä sen analysoimiseksi, täyttyvätkö suojatoimenpiteiden hyväksymisen edellytykset. Väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa viitataan 28 tuoteluokkaan ”tarkasteltavana olevana tuotteena” tai ”tarkasteltavana olevina tuoteluokkina” (ks. väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 11 kappale), ja siinä oleva analyysi perustuu 28:aan tarkasteltavana olevaan tuoteluokkaan yhdessä (ks. väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 22 kappale). Näin ollen viittauksen ”tarkasteltavana olevaan tuotteeseen” olisi ymmärrettävä tarkoittavan tuoteluokkia, joita on tarkasteltu yhdessä osana yhtä ainoaa tarkasteltavana olevaa tuotetta.

(18)

WTO:n suojalausekesopimuksessa ei määrätä erityisistä velvoitteista tutkimuksen kohteena olevan tuotteen määritelmän tai soveltamisalan osalta, eikä siihen sisälly mitään asiaa koskevia ohjeita, kuten WTO:n paneeli on vahvistanut. Suojatoimenpidettä voidaan soveltaa tuotteeseen, jonka tuonti on lisääntynyt, mutta eriteltyä analyysiä kaikista tapauksista, joissa tutkimuksen kohteena olevan tuotteen määritelmään sisältyy enemmän kuin yksi tuote, ei vaadita. Näin ollen tutkiva viranomainen määrittää tutkimuksen kohteena olevan tuotteen sekä tavan, jolla asiaa koskevat tiedot analysoidaan tutkimuksessa (8). Mitään sellaista väitettä ei myöskään ole esitetty, joka selittäisi, miten tämän tapauksen olosuhteissa tuoteluokkien yhteinen tarkastelu olisi voinut vaikuttaa komission tekemään analyysiin ja/tai johtanut tuonnin lisääntymisen epäasianmukaiseen määrittämiseen tutkimusajanjaksolla. Komissio huomauttaa vielä, että valituselimen päätös, johon osapuolet viittasivat, koskee ennakoimattomien kehityssuuntausten analyysiä eikä varsinaisesti kysymystä siitä, onko yleinen analyysi sallittu WTO:n suojalausekesopimuksen nojalla.

(19)

Komissio toisti ja vahvisti lopullisissa päätelmissään tarpeen tehdä tässä tapauksessa kokonaisanalyysi suojatoimenpiteiden käyttöönoton edellytyksistä, jotta voidaan tarkastella yhteyttä tiettyjen luokkien välillä joidenkin asianomaisten osapuolten esittämien väitteiden mukaisesti, mutta se päätti tarkastella 28:aa tutkimuksen kohteena olevaa tuoteluokkaa, joita käsitellään virallisesti yhtenä ryhmänä, myös kolmena terästuotteiden perheenä. Päätös tehtiin, jotta voidaan tarkastella, pätevätkö yhtä yhdistettyä ryhmää koskevat päätelmät eriytetymmällä tasolla, ja hälventää epäilykset kokonaistasolla tehtyjen päätelmien luotettavuudesta. Kolmeen terästuoteperheeseen on ryhmitelty tiettyjä tuoteluokkia, joilla on erityisen paljon yhtäläisyyksiä.

(20)

Terästeollisuudessa käytetään yleisesti kolmea terästuoteperhettä, jotka ovat levytuotteet, pitkät tuotteet ja putket. Tässä suojatoimenpidetutkimuksessa katsotaan, että kunkin perheen sisällä tuotteilla on samanlaisia ominaisuuksia, niillä on usein sama tuotantoprosessi, ne toimivat usein muiden samaan perheeseen kuuluvien jatkojalostustuotteiden tuotantopanoksina ja niillä on yhteisiä käyttäjiä tai asiakkaita toimitusketjussa, minkä vuoksi niiden tarjonnan ja kysynnän korvattavuus ja perheen sisäinen kilpailu on vieläkin selvempää kuin siinä tapauksessa, että kaikkia terästuoteluokkia tarkasteltaisiin yhtenä ryhmänä.

(21)

Nämä kolme tuoteperhettä määritellään seuraavasti:

Taulukko 1

Tuoteperheet

(22)

Komissio käsittelee tiettyjen asianomaisten osapuolten esittämiä huomautuksia, jotka koskevat tarkasteltavana olevan tuotteen laajaa määritelmää, täydentämällä tutkimuksen kohteena olevien 28 tuoteluokan kokonaisarviointia tuoteperhekohtaisella analyysillä edellä määritellyn mukaisesti.

(23)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että tietyt tuoteluokat olisi jätettävä pois tarkasteltavana olevan tuotteen määritelmästä, koska niiden osalta ei väitetysti ollut unionin tuotantoa tai unionin tuotantoa oli rajoitetusti saatavilla. Nämä väitteet koskivat erityisesti seuraavia tuoteluokkia:

(24)

Komissio analysoi tarkoin nämä pyynnöt ja tuli siihen johtopäätökseen, että unionin tuotannonala tuottaa unionissa samankaltaisia tai suoraan kilpailevia tuoteluokkia. Kuten jäljempänä unionin etua koskevassa jaksossa todetaan tarkemmin, komissio on muokannut suojatoimenpiteitä siten, että varmistetaan tuonnin mahdollisimman vähäinen häiriintyminen ja säilytetään kauppakumppaneiden perinteiset tuontitasot. Sen vuoksi väite joidenkin tuoteluokkien todennäköisestä puutteesta on perusteeton, myös kun otetaan huomioon unionin etua koskevassa analyysissä esitetyt mukautukset ja muut seikat.

(25)

Näin ollen komissio päätteli, että pyyntö joidenkin tuoteluokkien jättämisestä määritelmän ulkopuolelle olisi hylättävä.

(26)

Koska tarkasteltavana olevasta tuotteesta ja samankaltaisesta tai suoraan kilpailevasta tuotteesta ei esitetty muita huomautuksia, väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 11–17 kappaleessa esitetyt päätelmät voidaan vahvistaa.

(27)

Komissio teki väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 20–29 kappaleessa yleisen analyysin 28:n tarkasteltavana olevan tuoteluokan tuonnin lisääntymisestä vuosina 2013–2017. Tässä yleisessä analyysissä jätettiin jo pois ne tuoteluokat, joiden tuonti ei lisääntynyt yksilöllisellä tasolla.

(28)

Komissio noudatti samaa lähestymistapaa lopullisissa päätelmissään, mutta täydensi analyysiään, kuten edellä selitettiin, tarkastelemalla kunkin 2.2 jaksossa yksilöidyn kolmen tuoteperheen tuonnin kehitystä vahvistaakseen yleisellä tasolla tehtyjen päätelmien luotettavuuden.

(29)

Komissio käytti analyysissään tuoreimpia tilastoja eli tuontitietoja, jotka kattavat vuoden 2018 alkupuoliskon. Varmistaakseen tietojen vertailukelpoisuuden aiempien täyttä vuotta koskevien kausien kanssa komissio vahvisti tilapäisen täydentävän 12 kuukauden kauden, joka koostuu vuoden 2017 jälkipuoliskosta ja vuoden 2018 alkupuoliskosta, jäljempänä ’viimeisin kausi’. Komissio myös korjasi joitakin pieniä virheitä alustavassa vaiheessa käytetyissä tiedoissa.

(30)

Tuonnin kehitystä arvioidessaan komissio ei ole ottanut huomioon tuontimääriä, jotka tulevat tietyistä maista, jotka olisi jätettävä lopullisten toimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle, erityisesti seuraavista: Euroopan talousalueen (ETA) maat ja tietyt maat, joiden kanssa unioni on allekirjoittanut talouskumppanuussopimuksen, joka on voimassa ja jossa nimenomaisesti määrätään monenvälisten suojatoimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle jättämisestä (9).

(31)

Alustavassa vaiheessa todettiin, että tuonti ei ollut kasvanut viidessä tuoteluokassa (10), mutta viimeisimpien tuontitietojen tarkastelu osoittaa, että tuonti ei lisääntynyt vain kahdessa tuoteluokassa 28:sta eli tuoteluokissa 11 ja 23. Sen vuoksi komissio päätti jättää nämä kaksi tuoteluokkaa lopullisen analyysinsä ulkopuolelle. Kunkin tuoteluokan tuonnin kehitys esitetään liitteessä II.

(32)

Tuontia koskevan yleisen analyysin mukaan muiden arvioinnin kohteena olevien 26 tuoteluokan tuonti kehittyi seuraavasti:

Taulukko 2

Tuontimäärä (tiettyjen maiden ja tuotteiden poissulkemisen jälkeen) ja markkinaosuus

(33)

Tuonti kasvoi absoluuttisesti mitattuna 71 prosenttia analyysikauden aikana ja suhteellisesti tarkasteltuna sen markkinaosuus kasvoi 12,7 prosentista 18,8 prosenttiin. Merkittävin kasvu ajoittui vuosiin 2013–2016. Tämän jälkeen tuonti lisääntyi hitaammin, ennen kuin se taas kiihtyi viimeisimmällä kaudella, jolloin Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet tulivat voimaan. Edellä mainittu suuntaus vahvistettiin myös valtaosassa kyselyvastauksia, jotka saatiin suurimmissa viejämaissa (11) sijaitsevilta tuottajilta.

(34)

Tuontia koskevan yleisen analyysin täydentämiseksi komissio tarkasteli tuonnin kehitystä kussakin edellä yksilöidyssä kolmessa tuoteperheessä: levytuotteet, pitkät tuotteet ja putket. Tämän perusteella tuontimäärät ja vastaavat markkinaosuudet kehittyivät seuraavasti:

Taulukko 3

Tuontimäärä (tiettyjen maiden ja tuotteiden poissulkemisen jälkeen) ja markkinaosuus – tuoteperheittäin

(35)

Tilastot osoittavat, että kaikkien kolmen tuoteperheen tuonti lisääntyi absoluuttisesti mitattuna (levytuotteiden osalta 64 prosenttia, pitkien tuotteiden osalta 97 prosenttia ja putkien osalta 60 prosenttia) vuoden 2013 ja viimeisimmän kauden välisenä aikana. Samalla kaudella tuonti lisääntyi myös suhteellisesti mitattuna ja levytuotteiden markkinaosuus kasvoi 14,2 prosentista 20,9 prosenttiin, pitkien tuotteiden 8,6 prosentista 14,0 prosenttiin ja putkien 20,4 prosentista 25,7 prosenttiin.

(36)

Levytuotteiden tuonnin merkittävin kasvu sekä absoluuttisesti että suhteellisesti mitattuna tapahtui vuosina 2013–2016. Sen jälkeen tuonti pysyi suhteellisen vakaana, mutta oli edelleen paljon korkeammalla tasolla kuin vuosina 2013–2015. Pitkien tuotteiden tuonnin merkittävin kasvu sekä absoluuttisesti että suhteellisesti mitattuna tapahtui vuosina 2013–2016 ja kiihtyi sitten voimakkaasti viimeisimmällä kaudella. Putkien tuonti lisääntyi vähitellen vuosina 2013–2016 ja lisääntyi sitten voimakkaasti sekä absoluuttisesti että suhteellisesti mitattuna vuoden 2016 ja viimeisimmän kauden välillä.

(37)

Yksi asianomainen osapuoli väitti komissiolle toimittamissaan huomautuksissa, että väliaikaisten toimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle jo jätetyistä viidestä tuoteluokasta kahden eli tuoteluokkien 10 ja 19 olisi kuuluttava lopullisten toimenpiteiden soveltamisalaan, koska tuoreimpien tilastotietojen mukaan niiden tuonti on lisääntynyt. Eräs toinen osapuoli esitti samanlaisen väitteen tuoteluokasta 24. Nämä väitteet hyväksyttiin, koska kuten aiemmin selitettiin, tuoteluokkia 10, 19 ja 24 koskevat tuontitilastot osoittivat tuonnin yleistä kasvua vuoden 2013 ja viimeisimmän kauden välillä. Lisäksi näiden kolmen tuoteluokan tuontimäärä lisääntyi myös vuoden 2017 ja viimeisimmän kauden välillä. Nämä tuotteet kuuluvat lisäksi tuoteperheisiin, joiden tuonti kasvoi myös vuoden 2013 ja viimeisimmän kauden välillä (ks. 34 kappale).

(38)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että tuonnissa ei ollut yhtäkkistä, jyrkkää, merkittävää ja hiljattaista kasvua, ja viittasivat WTO:n valituselimen raporttiin asiassa ”Argentina – Footwear” (12) ja muihin WTO-tapauksiin, kuten ”US – Wheat Gluten” (13), ”Ukraine – Passenger Cars” (14), ”US – Steel Safeguards” (15). Lyhyesti sanottuna kyseisessä oikeuskäytännössä todetaan, että ei riitä, että tutkimuksessa osoitetaan yksinkertaisesti tuonnin kasvaneen viiden vuoden kaudella. Kasvun on oltava riittävän hiljattaista, äkillistä ja merkittävää sekä määrällisesti että laadullisesti, jotta se aiheuttaa tai uhkaa aiheuttaa vakavaa vahinkoa. Oikeuskäytännössä on myös selkiytetty jyrkän (”sharp”) (äkillinen suunnan muutos; ”abrupt, steep”) ja äkillisen (”sudden”) (tapahtuu varoittamatta, odottamatta; ”abrupt, sharp”) käsitteitä. Jotkin osapuolet väittivät myös, että tuonnin lisääntyminen oli vakaata tai että tuonti lisääntyi vuoteen 2015 asti osoittamatta jyrkkää, äkillistä tai merkittävää kasvua sen jälkeen.

(39)

Komissio muistuttaa ensinnäkin, että se teki perusteellisen analyysin 28 tuoteluokan tuontimääristä vuosina 2013–2017 (se otti huomioon tuonnin suuntaukset tutkimusajanjaksolla eikä vain verrannut päätekohtia) ja analysoi tuonnin kehitystä myös viimeisimmällä kaudella. Tällä perusteella se jätti soveltamisalan ulkopuolelle tietyt tuoteluokat, joiden tuonti ei osoittanut kasvua vuoden 2013 ja viimeisimmän kauden välillä. Komissio päätteli, että tuonti oli kasvanut absoluuttisesti mitattuna kaiken kaikkiaan 71 prosenttia ja tuoteluokkiin ryhmiteltynä 60–97 prosenttia vuoden 2013 ja viimeisimmän kauden välillä, kuten 33, 35 ja 36 kappaleessa selitetään. Myös Eurostatin tilastot osoittavat, että tuonti kasvoi 45 prosenttia vuosien 2013 ja 2015 välillä ja että tämä jyrkkä kasvu jatkui viimeisimmälle kaudelle ja oli kaiken kaikkiaan 71 prosenttia. Samanlainen suuntaus on nähtävissä myös, kun tarkastellaan tuonnin suhteellista lisääntymistä. Tämän perusteella vahvistetaan, että tuonnin lisääntyminen oli jyrkkää ja äkillistä oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Lisääntymisen suuruus huomioon ottaen vahvistetaan myös, että lisääntyminen oli merkittävää. Lisääntymisen ”hiljattaisuudesta” komissio huomauttaa, että termin ”hiljattainen” tulkinnasta ei ole erityistä oikeuskäytäntöä. Valituselin on tulkinnut vaatimusta, jonka mukaan jäsen voi soveltaa suojatoimenpiteitä vain, jos tuotetta tuodaan lisääntyneitä määriä, siten, että tuonnin lisääntymisen on oltava riittävän ”hiljattaista”, jotta se aiheuttaa tai uhkaa aiheuttaa vakavaa vahinkoa (16). Komissio vahvisti, että tuonnin lisääntyminen – ottaen huomioon kehitys vuoden 2013 ja viimeisimmän kauden sekä vuoden 2015 ja viimeisimmän kauden välisenä aikana – oli riittävän hiljattaista, jotta se aiheuttaa tai uhkaa aiheuttaa vakavaa vahinkoa. Näin ollen komissio hylkäsi edellä esitetyt väitteet, joiden mukaan tuonnin lisääntyminen ei täytä edellytyksiä.

(40)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että komission päätekohdasta päätekohtaan ulottuva analyysi yhdistetyllä tasolla ei ollut riittävä ja että komission olisi pitänyt analysoida myös muita suuntauksia vuosina 2013–2017 WTO:n oikeuskäytännön mukaisesti (esimerkiksi ”US – Steel safeguards” (17) ja ”Ukraine – Passenger Cars” (18)). Tämän oikeuskäytännön mukaan analyysi ei voi perustua analyysikauden päätekohtien vertaamiselle, koska se saattaa johtaa manipuloituihin tuloksiin tapauksissa, joissa tuontimäärässä ei ole selvää ja keskeytymätöntä suuntausta ylöspäin. Oikeuskäytännön mukaan tutkivan viranomaisen on myös esitettävä perusteltu ja riittävä selitys tuonnin kehittymisestä päätekohtien välillä.

(41)

Komissio katsoo, että se ei ole tehnyt vain päätekohtien välistä analyysiä, koska se on analysoinut myös muita suuntauksia ja tehnyt riittävän ja perustellun analyysin tuonnin suuntauksista, kuten 33–36 kappaleessa esitetään. Tämän vuoksi asiaa koskevat väitteet oli hylättävä.

(42)

Jotkin asianomaiset osapuolet totesivat, että tuonnin kehityksen analysointi vuosina 2013–2017 oli harhaanjohtavaa, koska tuonnin taso vuonna 2013 oli epänormaalinen alhainen globaalin talouskriisin vuoksi ja kasvu myöhemmällä kaudella oli vain elpymistä normaalitilanteeseen.

(43)

Komissio katsoi, että vuoden 2013 ottaminen analyysin lähtökohdaksi ei vääristänyt analyysiä. EU:n teräksen kulutus kyllä kasvoi 14 prosenttia vuosina 2013–2017 (ks. taulukko 4), mutta kasvu tapahtui vähitellen koko kauden ajan. Tuonti sitä vastoin lisääntyi paljon enemmän kuin EU:n kysyntä, eli 64 prosenttia samalla kaudella, ja paljon nopeammin kuin EU:n kulutus. Näin ollen tuonnin markkinaosuus kasvoi 5,4 prosenttiyksikköä (12,7 prosentista 18,1 prosenttiin) vuosina 2013–2017. Tämän perusteella väite hylättiin.

(44)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että unionin tuotannonalan tuonti olisi pitänyt jättää pois tuontimääriä koskevasta analyysistä. On syytä huomata, että tällaiselle poisjättämiselle ei ole mitään oikeudellista vaatimusta. Unionin tuottajilta saatujen kyselyvastausten perusteella tällainen tuonti pysyi vakaana vuosina 2013–2017, ja sen osuus oli vain vähäinen (0,3–0,7 prosenttia) kokonaistuonnista. Siksi edellä esitetty väite hylätään.

(45)

Yksi asianomainen osapuoli väitti, että sisäisen jalostuksen menettelyssä tapahtuva tuonti olisi pitänyt jättää pois yleisestä tuontimäärien analyysistä ja erityisesti tuoteluokan 25 analyysistä. Tähän liittyen on syytä huomata, että kaikkien muiden tuoteluokkien kuin tuoteluokan 25 osalta todettu tuontimäärän suuntaus ei muutu, jos sisäinen jalostusmenettely jätetään pois analyysistä. Erityisesti tuoteluokan 25 tapauksessa eräs unionin tuottaja menetti myyntiään kolmannen maan markkinoilla toimivan vientiä harjoittavan tuottajan eduksi. Tämän vuoksi pidettiin asianmukaisena sisällyttää nämä määrät tuonnin lisääntymistä koskevaan arviointiin, jotta voitiin ottaa täysimääräisesti huomioon kolmannen maan tuonnin vaikutus. Tämän perusteella väite hylättiin.

(46)

Jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, että tuontimäärä ja sitä vastaava markkinaosuus tuoteluokkien 1, 6, 7, 17 ja 28 osalta pieneni vuosina 2016–2017. Komissio huomauttaa, että lopullisissa päätelmissään se on ottanut huomioon tuonnin kehityksen myös viimeisimmällä jaksolla, ja tällä perusteella kaikkien näiden luokkien osalta tuonti lisääntyi luokkaa 7 lukuun ottamatta. Viimeksi mainitun luokan osaltakin tuonti viimeisimmän kauden aikana oli kuitenkin merkittävästi suurempaa kuin vuosina 2013–2014. Komissio teki myös yleisen analyysin kaikista terästuotteista ja erikseen kustakin yksilöidystä kolmesta tuoteperheestä ja päätteli, että tuonti kasvoi yleisesti koko analysoidun kauden aikana. Sen vuoksi väite hylättiin.

(47)

Komissio päättelee tämän vuoksi, että tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnin kasvu on sekä absoluuttisesti että suhteellisesti mitattuna ollut äkillistä, jyrkkää ja merkittävää. Tämä päätelmä saa vahvistusta myös tiedoista, jotka koskevat kutakin kolmea arvioitua tuoteperhettä.

(48)

Kuten väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 30–36 kappaleessa selitetään, komissio päätteli alustavasti, että edellä mainittu unioniin suuntautuvan terästuotteiden tuonnin lisääntyminen on ollut seurausta ennakoimattomista kehityssuuntauksista, jotka juontuvat erinäisiin tarkasteltavana olevien tuotteiden kansainvälisen kaupan epätasapainotiloja aiheuttaviin ja pahentaviin tekijöihin.

(49)

Näitä tekijöitä ovat teräksenvalmistuksen ennennäkemätön ja sitkeä ylikapasiteetti niistä monista toimenpiteistä huolimatta, joita sen vähentämiseksi on maailmanlaajuisesti hyväksytty, mitä vielä pahentavat hintojen alenemiseen johtaneet vääristävät tuet ja valtion tukitoimenpiteet, kauppaa rajoittavien käytäntöjen ja kaupan suojatoimenpiteiden lisääntynyt käyttö sekä maaliskuussa 2018 hyväksytyt Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet.

(50)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät, että ennakoimattomat kehityssuuntaukset olisi osoitettava kunkin tuoteluokan osalta. Komissio ei ole tästä samaa mieltä ja katsoo, että kun otetaan huomioon tuoteluokkien väliset tiiviit yhteydet (ks. 2.1 jakso), riittää, että ennakoimattomien kehityssuuntausten esiintyminen osoitetaan yleisesti. Tämän perusteella väite hylättiin.

(51)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät ylikapasiteetista, että se on hyvin komission tiedossa eikä sitä voida pitää ennakoimattomana kehityssuuntauksena. Ne väittivät myös, että komissio oli aiemmin yhdistänyt unionin tuotannonalalle aiheutuneen vahingon polkumyynnillä tai tuetusti tulevaan tuontiin ja että lisääntyneen tuonnin ja teräksen ylikapasiteettiin liittyvän ennakoimattoman kehityssuuntauksen välistä linkkiä ei ollut vahvistettu.

(52)

Ensinnäkin on huomattava, että kuten Global Trade Alert -raportin ”Going Spare: Steel, Excess Capacity, and Protectionism” (19) kaaviossa 2.3 esitetään, maailman raakateräksen ylikapasiteetti pieneni vuosina 2009–2011, ennen kuin suuntaus kääntyi vastakkaiseksi vuosina 2011–2016. Kun otetaan huomioon, että raakateräksen tuotannon kokonaisylikapasiteetti ylitti vuonna 2011 jo kyseisen vuoden kokonaistuotannon, oli odotettavissa, että raakateräksen kokonaiskapasiteetti pienenisi tai ainakin pysyisi vakaana kapasiteetin käyttöasteen ja kustannustehokkuuden parantamiseksi. Raakateräksen kokonaistuotantokapasiteetti jatkoi kuitenkin odottamattomasti kasvuaan vuoden 2011 jälkeenkin ja loi ylimääräistä ylikapasiteettia, kuten todetaan komission tiedonannossa ”Euroopan terästeollisuuden kestävän työllisyyden ja kasvun turvaaminen” (20). Kun otetaan huomioon edellä kuvattujen tapahtumien ajoitus ja etenkin se, että tuotannon ylikapasiteetti kasvoi, kun sen taloudellisesti odotettiin pienenevän, voidaan päätellä, että teräksen ylikapasiteettia olisi pidettävä ennakoimattomana kehityssuuntauksena.

(53)

Aiemmissa hyvän kauppatavan vastaisia käytäntöjä koskevissa tutkimuksissa vahvistetun syy-yhteyden osalta viitataan edellä mainittuun tiedonantoon, jonka mukaan tällaiset tutkimukset myönnetään toimenpiteiksi, joilla pyritään lieventämään globaalin ylikapasiteetin vaikutuksia. Tämän perusteella on selvää, että ylikapasiteetti liittyy tiiviisti polkumyyntituontiin ja tuettuun tuontiin. Polkumyynnin ja tukien vastaisessa tutkimuksessa terässektorin ylikapasiteettia ei kuitenkaan tarkastella ennakoimattomana kehityssuuntauksena, koska vaatimus ei sisälly arviointiin, jonka perusteella kyseiset kaupan suojakeinot otetaan käyttöön.

(54)

Teräksen ylikapasiteetin ennakoimattoman kehityssuuntauksen ja tuonnin lisääntymisen välisen yhteyden osalta on selvää, että kapasiteetin käyttöasteen maksimointi on vientiä harjoittavien tuottajien edun mukaista. Tilanteissa, joissa kotimarkkinatoimitusten jälkeen on käyttämätöntä kapasiteettia, ne etsivät muita liiketoimintamahdollisuuksia vientimarkkinoilta ja lisäävät tuontimääriä näille markkinoille. Tämän perusteella edellä esitetyt väitteet oli hylättävä.

(55)

Kauppaa rajoittavien toimenpiteiden lisääntymisen osalta useat osapuolet väittivät, että niitä ei voida pitää ennakoimattomina kehityssuuntauksina, koska ne tunnustetaan poikkeuksiksi yleisiin WTO-sääntöihin, ja että vuonna 2017 käyttöön otettujen kaupan suojatoimenpiteiden lukumäärä väheni. Ne väittivät myös, että lisääntyneen tuonnin ja kauppaa rajoittaviin toimenpiteisiin liittyvän ennakoimattoman kehityssuuntauksen välistä yhteyttä ei ollut vahvistettu.

(56)

Komissio on eri mieltä näistä väitteistä, koska kauppaa rajoittavien toimien toteuttaminen WTO:n sääntöjen puitteissa ei merkitse sitä, etteikö niitä voitaisi pitää ennakoimattomana kehityssuuntauksena. Komissio ei kiistä maiden oikeutta ottaa käyttöön polkumyynnin tai tukien vastaisia toimenpiteitä asiaa koskevien WTO-sääntöjen mukaisesti. Kyseessä on kuitenkin kolmansien maiden toteuttamien tällaisten toimenpiteiden ennakoimaton ja lisääntynyt määrä, joka on saanut aikaan kaupan uudelleensuuntaamista ja kasvattanut näin tuontia EU:hun. Väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 34 kappaleessa komissio huomautti, että WTO:n tilastojen mukaan vuosina 2011–2013 pantiin vireille keskimäärin 77 teräkseen liittyvää tutkimusta, mutta vuosina 2015–2016 tutkimuksia oli keskimäärin 117. Mikään osapuoli ei ole kyseenalaistanut näitä lukuja, jotka osoittavat ennakoimatonta kehityssuuntausta, joka on johtanut edellä vahvistettuun tuonnin lisääntymiseen. Sen vuoksi edellä esitetyt väitteet hylättiin.

(57)

Useat asianomaiset osapuolet väittivät Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisista toimenpiteistä, että niitä ei voida pitää ennakoimattomana kehityssuuntauksena, joka lisäisi tuontia, koska ne otettiin käyttöön vuosien 2013–2017 jälkeen. Jotkin asianomaiset osapuolet totesivat, että Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet eivät edes vaikuta tuontiin, joka tapahtui tammikuun 2018 ja maaliskuun 2018 välillä.

(58)

Ensinnäkin on huomattava, että vaikka Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet otettiin tosiasiallisesti käyttöön 8 päivänä maaliskuuta 2018, niiden hyväksymiseen johtanut tutkimus oli pantu vireille jo huhtikuussa 2017 ja raportti, jonka perusteella niistä päätettiin, julkaistiin 11 päivänä tammikuuta 2018. Vaikka Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet eivät väitetysti olisikaan vaikuttaneet tuontiin ennen niiden hyväksymistä, pelkkä tutkimuksen vireillepano aiheutti kiistatta epävarmuutta markkinoilla ja vaikutti teräksen kauppavirtoihin. Lisäksi komissio katsoi, että Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden hyväksymisen jälkeen kaupan uudelleensuuntaamista tapahtui jo joissakin tuoteluokissa, kuten jäljempänä vahvistetaan.

(59)

On myös syytä huomata, että Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet ovat vauhdittaneet tuonnin kasvua lisäämällä jo vallitsevaan kaupan kasvusuuntaukseen kaupan uudelleensuuntaamiseen liittyvät virrat. Kuten taulukossa 14 esitetään, käytettävissä olevat tilastot osoittavat, että huhtikuuta 2018 lukuun ottamatta teräksen kuukausittainen tuonti Yhdysvaltoihin oli johdonmukaisesti vähäisempää kuin vuonna 2017. Tämä osuu ajallisesti yhteen unionissa todetun vastakkaisen suuntauksen kanssa, jossa tuonti lisääntyi ja kuukausittaiset tuontimäärät olivat johdonmukaisesti korkeammalla tasolla kuin vuotta aiemmin (ks. taulukko 12).

(60)

Jotkin asianomaiset osapuolet totesivat, että Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden vaikutus oli jätettävä huomiotta tai sitä ei pitäisi yliarvioida, koska toimenpiteiden ulkopuolelle on jätetty useita tuotteita. Samassa yhteydessä väitettiin, että Korean vienti ei ole ongelma, koska Yhdysvaltojen hallinto on varmistanut Korealle riittävän vientikiintiön.

(61)

On syytä huomata, että ainoastaan Australia vapautettiin ehdottomasti Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisista toimenpiteistä ja että sen tarkasteltavana olevan tuotteen tuonti oli noin 1 prosentti Yhdysvaltojen kokonaistuonnista vuonna 2017 (21). Joillekin muille maille, kuten Etelä-Korealle, Argentiinalle ja Brasilialle, myönnettiin verovapaa kiintiö, mutta niitä ei vapautettu toimenpiteistä. Näiden maiden osalta on syytä huomata, että useammille kiintiöille vahvistettiin nollatulli ja useat kiintiöt oli jo käytetty loppuun niitä myönnettäessä (22). Tämän perusteella katsotaan, että myönnetyt kiintiöt eivät anna mitään takeita siitä, että myönnetty kiintiö olisi riittävä kaupan uudelleensuuntaamisen estämiseksi. Käytettävissä olevien tilastojen perusteella vaikuttaa lisäksi siltä, että näiden kolmen maan osuus oli alle 20 prosenttia vuoden 2017 kokonaistuonnista. Sen vuoksi edellä esitetyt väitteet kiintiöistä hylättiin.

(62)

Edellä esitetty huomioon ottaen vahvistetaan, että 49 kappaleessa kuvatut ennakoimattomat kehityssuuntaukset ovat johtaneet ja johtavat jatkossakin teräksen unioniin suuntautuvan tuonnin selvään lisääntymiseen.

(63)

Tässä tutkimuksessa määritellyn yleisen tuotteen määritelmän mukaisesti myös vahinkoanalyysi tehtiin yleisellä tasolla. Väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa tuotiin esimerkkien avulla esiin, että yleisen analyysin mukaiset vahinkoa koskevat päätelmät saivat vahvistusta myös tuoteluokkien tasolla.

(64)

Myös lopullisen vaiheen vahinkoa koskeva arviointi on tehty yleisesti eli tarkasteltavana olevan tuotteen perusteella, eli se koskee niitä 26:ta tuoteluokkaa, joiden osalta komissio totesi tuonnin lisääntyneen. Kuten tuonnin kehityssuuntaustenkin tapauksessa komissio täydensi kuitenkin analyysiään arvioimalla kutakin 21 kappaleessa tarkoitetusta kolmesta tuoteperheestä.

(65)

Jäljempänä esitetty vahinkoanalyysi perustuu unionin tuotannonalan toimittamiin kyselyvastauksiin. Tuoreempien tietojen saamisen ja niiden tarkastamisen jälkeen alustavassa vaiheessa kuvattuja vahinkoindikaattoreita päivitettiin tarpeen mukaan ja niihin sisällytettiin tuoreimmat (vuoden 2018) tiedot.

(66)

Komissio määritti unionin kulutuksen lisäämällä unionin tuottajien myyntiin unionissa tuonnin, joka tuli kaikista maista, lukuun ottamatta ETA-maita ja tiettyjä maita, joiden kanssa unioni on allekirjoittanut talouskumppanuussopimuksen, joka on voimassa (ks. 30 kappale).

(67)

Tämän perusteella unionin kulutus, unionin tuottajien myynti ja vastaava markkinaosuus kehittyivät seuraavasti:

Taulukko 4

Kulutus, kotimarkkinamyynti ja markkinaosuudet

(68)

Asiaan liittyvien 26 tuoteluokan kulutus lisääntyi jatkuvasti vuosina 2013–2017, kaiken kaikkiaan 14 prosenttia. Unionin tuotannonalan tuottajien myyntimäärä lisääntyi tällä kaudella mutta paljon vähäisemmässä määrin kuin unionin kulutus eli vain 7 prosenttia. Tämän vuoksi unionin tuotannonalan markkinaosuus supistui jatkuvasti tarkastelujaksolla (5,4 prosenttiyksikköä).

(69)

Tuotanto, tuotantokapasiteetti, kapasiteetin käyttöaste sekä varastot kehittyivät seuraavasti:

Taulukko 5

Tuotanto, tuotantokapasiteetti, kapasiteetin käyttöaste ja varastot

(70)

Tarkasteltavana olevan tuotteen tuotantomäärä lisääntyi 5 prosenttia tarkastelujaksolla. Tuotantokapasiteetti pysyi vakaana, minkä vuoksi kapasiteetin käyttöaste kasvoi 4 prosenttiyksikköä vuosina 2013–2017. Yhteistyössä toimineiden unionin tuotannonalan tuottajien varastot lisääntyivät 19 prosenttia vuosina 2013–2017.

(71)

Yksikkömyyntihinnat, kannattavuus ja kassavirta kehittyivät seuraavasti:

Taulukko 6

Yksikkömyyntihinta, kannattavuus, kassavirta

(72)

Tarkastetut ja päivitetyt luvut vahvistavat väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa esitetyn suuntauksen. Kaikkien tuotteiden hinnat alenivat merkittävästi unionin markkinoilla vuoteen 2016 asti. Sen jälkeen hinnat palasivat vuoden 2013 tasolle. Hintojen merkittävästä alenemisesta huolimatta unionin tuotannonala kykeni alentamaan tuotantokustannuksiaan niin, että se sai vähäisen voiton vuonna 2016 ja kasvatti sitä kestävämmälle tasolle vuonna 2017 (5,6 %). Unionin tuotannonalan yleinen kassavirtatilanne koheni 67 prosenttia vuosien 2013 ja 2017 välillä.

(73)

Unionin tuotannonalalta hävisi 9 208 työpaikkaa vuosina 2013–2017, kuten jäljempänä olevasta taulukosta käy ilmi.

Taulukko 7

Työllisyys

(74)

Kunkin kolmen tuoteperheen osalta kulutus, kotimarkkinamyynti ja markkinaosuudet kehittyivät seuraavasti:

Taulukko 8

Kulutus, kotimarkkinamyynti ja markkinaosuudet tuoteperheittäin

(75)

Levytuotteiden kulutus oli huipussaan vuonna 2016 ja pieneni sen jälkeen hieman vuonna 2017 niin, että kasvua oli yhteensä 12 prosenttia. Pitkien tuotteiden ja putkien kulutus lisääntyi jatkuvasti vuoden 2017 loppuun asti (pitkien tuotteiden osalta 14 % ja putkien osalta 34 %).

(76)

Kaikkien terästuotteiden myynti lisääntyi kaikkiaan 7 prosenttia vuosina 2013–2017. Samalla kaudella näissä kolmessa tuoteryhmässä todettiin samanlainen lisääntyminen, joka oli kuitenkin pienempi kuin kulutuksen lisääntyminen: unionin tuotannonalan levytuotteiden tuottajien myynti lisääntyi 3 prosenttia, pitkien tuotteiden 10 prosenttia ja putkien 26 prosenttia.

(77)

Unionin tuotannonalan markkinoiden suuntaus (-5 prosenttiyksikköä) vahvistui, kun analysoitiin erikseen levytuotteita (– 7 prosenttiyksikköä), pitkiä tuotteita (– 3 prosenttiyksikköä) ja putkia (– 5 prosenttiyksikköä).

(78)

Tuotanto, tuotantokapasiteetti, kapasiteetin käyttöaste sekä varastot kehittyivät kunkin kolmen tuoteperheen osalta seuraavasti:

Taulukko 9

Tuotanto, tuotantokapasiteetti, kapasiteetin käyttöaste ja varastot tuoteperheittäin

(79)

Tuotannon kehitys oli erilaista näissä kolmessa tuoteperheessä. Levytuotteiden tuotanto lisääntyi 5 prosenttia ja pitkien tuotteiden 3 prosenttia mutta putkien tuotanto väheni 11 prosenttia tarkastelujakson aikana. Tuotannon vaihtelua voidaan kuitenkin pitää melko vakaana.

(80)

Tuotantokapasiteetti pysyi kaiken kaikkiaan vakaana. Suuntaus sai vahvistusta analysoitaessa kutakin tuoteperhettä: levytuotteet (vähennystä 1 %), pitkät tuotteet (lisäystä 1 %) ja putket (lisäystä 1 %) tarkastelujaksolla. Kapasiteetin käyttöaste kasvoi kussakin tuoteperheessä (levytuotteet + 4 prosenttiyksikköä, pitkät tuotteet + 1 prosenttiyksikkö ja putket + 5 prosenttiyksikköä).

(81)

Levytuotteiden ja pitkien tuotteiden varastot kasvoivat samalle tasolle vuosin 2013–2017, kun taas putkien varastot lähes kaksinkertaistuivat. Tarkastetut ja päivitetyt luvut vahvistavat näin ollen väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa esitetyn suuntauksen.

(82)

Yksikkömyyntihinnat, kannattavuus ja kassavirta kehittyivät kunkin kolmen tuoteperheen osalta seuraavasti:

Taulukko 10

Yksikkömyyntihinta, kannattavuus, kassavirta tuoteperheittäin

(83)

Levytuotteiden myyntihinnat laskivat 14 prosenttia vuoteen 2016 asti ja elpyivät sitten vuonna 2017 ja nousivat vuoden 2013 tasoa korkeammiksi (+ 5 %). Pitkien tuotteiden ja putkien yksikkömyyntihinnat putosivat merkittävästi vuoteen 2016 asti (16 ja 17 %) ja nousivat sen jälkeen hieman vuonna 2017. Pitkien tuotteiden hinnat alenivat 4 prosenttia ja putkien 13 prosenttia.

(84)

Kannattavuutta tarkasteltaessa i) unionin tuotannonala sai hieman voittoa levytuotteista vuonna 2016 (edeltävien vuosien tappioiden ja omakustannustilanteen jälkeen) ja sen kannattavuus kohosi 7,7 prosenttiin vuonna 2017, ii) pitkien tuotteiden kannattavuus oli 2,1 prosenttia vuonna 2014 ja pysytteli samalla tasolla vuoteen 2017 asti, jolloin se kohosi 3,1 prosenttiin, iii) putkien kannattavuus putosi merkittävästi vuoden 2013 tasolta 1,3 prosentista – 3,4 prosenttiin vuonna 2015 ja pysyi negatiivisena vuosina 2016 (– 1,2 %) ja 2017 (– 1,7 %).

(85)

Levytuotteiden ja pitkien tuotteiden kassavirtatilanne koheni (kasvoi levytuotteiden osalta 124 % ja paljon vähemmän pitkien tuotteiden osalta eli vain 41 %), kun taas putkien osalta kassavirta väheni huomattavasti (130 % vuonna 2014) ja pysyi negatiivisena vuoden 2017 loppuun asti.

(86)

Työllisyyttä tarkasteltaessa levytuotteiden tuottajat kärsivät erityisen pahasti, sillä ne menettivät lähes 8 600 työpaikkaa. Prosenttiosuuksien perusteella heikoin tilanne oli putkien tuotannonalalla, jossa työpaikkoja menetettiin 12 prosenttia tarkastelujaksolla.

Taulukko 11

Työllisyys tuoteperheittäin

(87)

Edellä esitetty analyysi osoittaa, että unionin tuotannonala – sekä kokonaisuudessaan että kunkin kolmen tuoteperheen osalta – oli vaikeassa taloudellisessa tilanteessa vuoteen 2016 asti ja elpyi vain osittain vuonna 2017. Tuotannonalan tilanne on siis edelleen heikko, ja se on vaikeassa asemassa.

(88)

Komissio pyysi syyskuussa 2018 unionin tuotannonalan järjestöjä toimittamaan taloudellisia tietoja vuoden 2018 alkupuoliskolta voidakseen tarkastella, miten tilanne on kehittynyt tutkimusajanjakson (2013–2017) jälkeen.

(89)

Komission saamia tietoja ei voitu tarkastaa. Koska komissiolla ei ollut tietoja vuoden 2017 alkupuoliskolta (tiedot toimitettiin koko vuodesta 2017), se ei voinut tehdä luotettavia päätelmiä tuotannonalan tilanteesta vuoden 2018 alkupuoliskolla. Vuotta 2018 koskevien tietojen perusteella voitiin kuitenkin vahvistaa vuoden 2017 suuntaus eli tuotannonalan osittainen elpyminen. On kuitenkin syytä huomata – kuten taulukossa 12 esitetään – että kuukausittainen tuonti unioniin alkoi lisääntyi enimmäkseen kesäkuusta 2018 lähtien. Lisäksi teräksen hintojen laskusuuntaus unionissa alkoi vuoden 2018 kolmannen neljänneksen jälkeen. Sen vuoksi ei ole mahdollista havainnoida tämän tuonnin ja hintakehityksen vaikutusta unionin tuotannonalan tilanteeseen vuoden 2018 alkupuoliskolla. Tuoreimmat tiedot vahvistivat unionin tuotannonalan heikon tilanteen ja tuonnin viimeisimmästä lisääntymisestä aiheutuvan uhkan.

(90)

Väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa komissio päätteli, että unionin tuotannonalan tilanne heikkeni merkittävästi vuosina 2013–2016 ja elpyi osittain vuonna 2017. Komissio katsoi kuitenkin, että unionin tuotannonalan tilanne oli tilapäisestä kohentumisesta huolimatta edelleen heikko ja siihen kohdistui vakavan vahingon uhka, jos tuonnin kasvava suuntaus ja siihen liittyvä hintojen aleneminen ja kannattavuuden putoaminen alle kestävyystasojen jatkuisi.

(91)

Tämä alustava päätelmä voidaan vahvistaa myös lopullisessa vaiheessa, kun otetaan huomioon edellä esitetty vahinkoindikaattoreiden kehityksen päivitetty analyysi sekä kokonaisuudessaan että kolmen tuoteperheen (levytuotteet, pitkät tuotteet ja putket) tasolla.

(92)

Päivitetyt vahinkoindikaattorit sisältävät kolmea tuoteluokkaa koskevat tiedot, jotka oli aiemmin jätetty pois alustavassa vaiheessa. Analyysissä on käytetty tuoreimpia tietoja, kun niitä on ollut saatavilla, ja tässä kattavassa analyysissä on vahvistettu alustavassa vaiheessa tehdyt keskeiset päätelmät.

(93)

Alustavassa vaiheessa keskeinen tekijä vahingon uhkan määrittämisen kannalta oli se, että vuodesta 2013 lähtien todettu tuonnin merkittävä kasvu ei ole pysähtynyt vaan pikemminkin lisääntynyt entisestään ja saavuttanut vakavan vahingon tason korjaavien toimenpiteiden puutteessa. Tämä odotettu suuntaus on jo käynnissä, kuten ajantasaisimmat tiedot osoittavat (ks. 5.6 jakso).

(94)

Useat asianomaiset osapuolet huomauttivat, että unionin tuotannonalan tilanne ei ole heikko tai vaikea, koska useimmat indikaattorit kohenivat tarkastelujaksolla ja esimerkiksi tuotannonalan kannattavuus oli 6,2 prosenttia vuonna 2017 (kuten väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa mainitaan) ja sen myyntihinnat kohosivat lähes 20 prosenttia vuosien 2016 ja 2017 välillä. Lisäksi mainittiin, että Eurofer oli itse ilmoittanut unionin tuotannonalan näkymien olevan positiiviset. Nämä osapuolet väittivät samansuuntaisesti myös, että kriteerit vakavan vahingon vahvistamiseksi ovat erittäin tiukat, paljon tiukemmat kuin merkittävää vahinkoa koskeva kriteeri WTO:n polkumyynnin vastaisessa ja tukia ja tasoitustulleja koskevassa sopimuksessa, koska vakavan vahingon on oltava selvästi välitön ja juuri toteutumassa.

(95)

Väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa komissio päätteli, että unionin tuotannonalan tilanne oli vaikea, ja se oli elpymässä kaudesta, jonka aikana sen tilanne oli heikentynyt merkittävästi. Elpymisen katsottiin johtuvan muun muassa vuodesta 2016 lähtien hyväksyttyjen erilaisten kaupan suojatoimenpiteiden tehokkuudesta. Koska komissio ei voinut vahvistaa vakavan vahingon esiintymistä, se arvioi sen uhkaa. Tässä yhteydessä komissio vahvisti, että käynnissä oleva tilapäinen elpyminen saattaa kääntyä nopeasti vastakkaiseksi, jos tuonti lisääntyy edelleen. Kuten edellä on todettu, tuonti todennäköisesti lisääntyy edelleen Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönoton vuoksi. Sen vuoksi komissio päätteli, että vaikka unionin tuotannonalan tilanne vuonna 2017 osoitti kohentumista edeltäviin vuosiin nähden, se ei estä tekemästä päätelmiä vakavan vahingon uhkan esiintymisestä. Päätelmät vahvistettiin edellä esitetyssä analyysissä, minkä vuoksi väite hylätään.

(96)

Useat asianomaiset osapuolet totesivat unionin tuotannonalan kannattavuudesta, että useissa terässektoria koskevissa kaupan suojatoimitapauksissa komissio on pitänyt 3–7 prosentin voittoa riittävänä. Sen vuoksi alustavasti vahvistetun 6,2 prosentin voiton pitäisi olla riittävä, jotta unionin tuotannonala pysyy elinkelpoisena ja erittäin kilpailukykyisenä.

(97)

Siitä huolimatta, että kannattavuus parani vuonna 2017 huomattavasti aiempiin vuosiin nähden (jolloin unionin tuotannonalan toiminta oli joko tappiollista tai kannattavuusrajalla), tilanne saattaa kääntyä nopeasti päinvastaiseksi, jos tuonti lisääntyy edelleen (tai yltyy esimerkiksi Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönoton vuoksi) (ks. 90–93 kappale). Tilanteessa, jossa uhkana on vakava vahinko, analyysiin on välttämättä sisällytettävä eteenpäin suuntautuvia tekijöitä. Vahvistettu riski kaupan uudelleensuuntaamisesta on keskeinen tekijä, joka vaikuttaisi negatiivisesti unionin tuotannonalan tämänhetkiseen taloudelliseen tilanteeseen, jos toimenpiteitä ei hyväksytä. Näin ollen tuotannonalan vuonna 2017 saavuttamaa voittotasoa ei voida tarkastella erikseen, eikä se kumoa päätelmää vakavan vahingon uhkasta. Sen vuoksi tämä väite hylätään.

(98)

Vakavan vahingon uhkaa koskevassa analyysissä tilannetta on tarkasteltava eteenpäin suuntautuvasti, koska analysoidulla kaudella tilanteen ei ole katsottu olevan vakavasti vahingollinen. Asetuksen (EU) 2015/478 9 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen (EU) 2015/755 6 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että vahingon uhkan tapauksissa tarkastellaan unioniin suuntautuvan viennin kasvuvauhtia ja sen todennäköisyyttä, että saatavilla olevaa kapasiteettia käytetään viennin suuntaamiseen unioniin.

(99)

Viennin kasvuvauhtia tarkasteltiin jo edellä, mutta komissio on tehnyt tarkemman analyysin viennin kasvun todennäköisyydestä tarkastelemalla tuoreimpia saatavilla olevia tietoja eli tammikuun ja syyskuun 2018 väliseltä ajalta saatavilla olevia tietoja. Näiden ajantasaisten tietojen perusteella komissio pystyi vahvistamaan alustavassa vaiheessa tehdyt päätelmät etenkin tuontisuuntausten ja kaupan uudelleensuuntaamisen riskin osalta.

(100)

Kuten jäljempänä esitettyjen taulukoiden tilastotiedot osoittavat, tuonnin kasvusuuntaus jatkui ja kaupan uudelleensuuntaamisen ensimmäiset merkit havaittiin jo Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönottoa seuraavina kuukausina, kun tuonti Yhdysvaltoihin väheni asteittain ja tuonti unioniin lisääntyi (23). Komission mukaan – jäljempänä esitettävistä syistä – kasvusuuntaus vahvistuu jatkossa, jos lopullisia toimenpiteitä ei oteta käyttöön.

(101)

Tuonnin kehityksen kannalta analysoitua kautta on pidennetty lisäämällä siihen vuoden 2018 alkupuolisko. Päivitetty analyysi osoittaa, että arvioitavana olevan tuotteen tuonti on vuotuisella tasolla lisääntynyt entisestään. Tuonnin lisääntymistä heinäkuun 2017 ja kesäkuun 2018 välillä verrattuna tammikuun 2017 ja joulukuun 2017 väliseen aikaan selittää tuonnin suhteellisen korkea taso vuoden 2018 alkupuoliskolla, jolloin arvioinnin kohteena olevan tuotteen tuonnin kokonaismäärä oli 17,4 miljoonaa tonnia verrattuna 15,4 miljoonaan tonniin vuoden 2017 alkupuoliskolla ja 14,5 miljoonaan tonniin vuoden 2017 jälkipuoliskolla. Näin ollen nämä tuoreemmat tiedot vahvistavat komission alustavassa vaiheessa tekemän arvion, jonka mukaan tuonti todennäköisesti lisääntyy edelleen vuoden 2017 jälkeen.

(102)

Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet otettiin käyttöön 8 päivänä maaliskuuta 2018. Sen vuoksi on asiaankuuluvaa arvioida tuonnin määrää vuonna 2018 kuukausittain ja verrata sitä samaan kauteen edeltävänä vuotena (2017). Vertailu osoitti, että vuoden 2018 jokaisena kuukautena tuontimäärä unioniin oli suurempi kuin vuonna 2017. Erot olivat merkittävimmät kesäkuussa ja heinäkuussa 2018, muutama kuukausi Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen. Kasvu oli edelleen merkittävää elokuussa ja syyskuussa 2018 mutta vähemmän selvää kuin edeltävien kahden kuukauden aikana, mahdollisesti sen vuoksi, että väliaikaiset suojatoimenpiteet otettiin käyttöön 18 päivänä heinäkuuta 2018.

(103)

Molemmissa analyyseissä tulee esiin selvä tuonnin jatkuvan lisääntymisen suuntaus, ja näin ollen se vahvistaa komission alustavassa vaiheessa tekemää arviota.

Taulukko 12

Kuukausittainen tuonti unioniin

(104)

Kuulemisten aikana (ks. 10 kappale) useat asianomaiset osapuolet huomauttivat, että Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen Yhdysvaltoihin suuntautuvan tuonnin hinnat olivat kohonneet jyrkästi sellaiselle tasolle, että 25 prosentin tullista huolimatta yritykset kykenivät saavuttamaan voittoa. Tämän tilanteen vuoksi niillä ei ole mitään kannustinta suunnata Yhdysvaltoihin suuntautuvasta myynnistään mitään muille markkinoille, kuten unioniin. Väitettiin myös, että tämän seurauksena kyseiset toimenpiteet eivät juurikaan vaikuttaneet Yhdysvaltoihin suuntautuvan tuonnin tasoon.

(105)

Komissio keräsi tilastotietoja arvioinnin kohteena olevan tuotteen tuonnista Yhdysvaltoihin vuonna 2018 kuukausikohtaisesti:

Taulukko 13

Kuukausittainen tuonti Yhdysvaltoihin 2018

(106)

Tietojen mukaan arvioinnin kohteena olevien 26 tuotteen tuonti Yhdysvaltoihin on vähentynyt jyrkästi, etenkin sen jälkeen, kun Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet otettiin käyttöön. Syyskuussa 2018 tuonnin taso oli 35 prosenttia alempi kuin huhtikuussa 2018. Kaiken kaikkiaan tuonti väheni tammikuun ja syyskuun 2018 välisenä aikana 19 prosenttia.

(107)

On myös syytä huomata, että vuonna 2018 useat yhdysvaltalaiset tuottajat, jotka tuottivat Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden piiriin kuuluvaa tuotetta, ilmoittivat merkittävistä tuotannon laajentamissuunnitelmista (24). Lyhyellä aikavälillä maahantuoduille tuotteille vaihtoehtoisia hankintalähteitä ei ehkä ole tai niitä on vain vähän, mutta vaikuttaa selvältä, että Yhdysvaltojen tuotannonala valmistautuu toimittamaan tuotteita Yhdysvaltojen markkinoille paljon laajamittaisemmin keskipitkällä aikavälillä, mikä haittaa tuontia. Näin ollen Yhdysvaltojen markkinat eivät enää kykene ottamaan vastaan kasvanutta kotimaista tuotantoa ja samantasoista tuontia kuin ennen. Sen seurauksena vientiä harjoittavien tuottajien on etsittävä vaihtoehtoisia markkinoita, jolloin unionin markkinat ovat kokonsa vuoksi ihanteelliset korvaavat markkinat. Unioniin suuntautuvan tuonnin kasvusuuntaus, jonka perustana on osaksi Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden vaikutus, on jo käynnistynyt, kuten 5.6.1 luvussa kuvataan. Suuntaus on näin ollen vieläkin ilmeisempi lähitulevaisuudessa, jos toimenpiteitä ei toteuteta.

(108)

Komissio analysoi myös Yhdysvaltoihin suuntautuvan tuonnin määrän vuonna 2018 kuukausittain verrattuna samaan kauteen vuonna 2017.

(109)

Taulukko 14 vahvistaa suuntauksen, joka näkyy 105 kappaleessa olevassa taulukossa.

Taulukko 14

Kuukausittainen tuonti Yhdysvaltoihin

Yhdysvaltoihin suuntautuva tuonti osoittaa näin ollen johdonmukaisesti – tehdyn vertailun tyypistä riippumatta – että Yhdysvaltoihin suuntautuvan tuonnin suuntaus on ollut selvästi ja jatkuvasti laskussa. Tämä tuonnin vähittäinen väheneminen on jo aiheuttanut ja aiheuttaa jatkossakin kaupan uudelleensuuntaamista, joka todennäköisesti vauhdittaa suuntausta tuonnin lisääntymisestä unioniin.

(110)

Ottaen huomioon unionin tuotannonalan tilanteen päivitetyn analyysin, väliaikaisten toimenpiteiden ilmoittamisen jälkeen ja kuulemisten aikana saatujen huomautusten perusteellisen analyysin sekä tuoreimpien tilastotietojen yksityiskohtaisen analyysin komissio päätteli, että unionin terästeollisuus on tilanteessa, jossa tarkasteltavana olevaan tuotteeseen, mukaan luettuna arvioinnin kohteena olevat 26 tuoteluokkaa, kohdistuu vakavan vahingon uhka. Väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 58–69 kappaleessa esitetyt päätelmät voidaan siis vahvistaa.

(111)

Komissio päätteli väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 70–77 kappaleessa, että arvioinnin kohteena olevan tuotteen lisääntyneen tuonnin ja unionin tuotannonalan heikon tilanteen ja siihen kohdistuvan vakavan vahingon uhkan välillä oli syy-yhteys, koska unionin tuottajien tuottamat terästuotteet ovat yleisesti samankaltaisia kuin tarkasteltavana olevat terästuotteet tai suorassa kilpailussa niiden kanssa.

(112)

Useat asianomaiset osapuolet huomauttivat, että lisääntyneen tuonnin ja unionin tuotannonalan tilanteen välillä ei ollut syy-yhteyttä, koska tuonnin lisääntyminen tarkastelujakson aikana oli kulkenut käsi kädessä kannattavuuden, tuotannon ja myyntimäärän kasvun kanssa.

(113)

Komissio haluaa selventää, että se on vahvistanut vakavan vahingon uhkan, jos tuonti lisääntyy edelleen. Se ei vahvistanut tutkimuksen aikana vahinkoa, joka olisi johtunut tuonnin lisääntymisestä tarkastelujaksolla.

(114)

Tämän väitteen osalta on syytä korostaa, että unionin tuotannonalan tuotannon kannattavuus vuonna 2017 oli tosiaan selvästi korkeammalla tasolla kuin kaikkina muina tarkastelujakson vuosina, jolloin se oli juuri kannattavuusrajalla. Kaiken kaikkiaan tuonti kuitenkin lisääntyi tällä kaudella eniten vuosien 2014 ja 2015 välillä (ks. taulukko 2) ja samanaikainen kannattavuuden pudotus (0,8 prosentista 0,6 prosenttiin; ks. taulukko 6) osoittaa, että tuonnin lisääntymisen ja unionin tuotannonalan tilanteen välillä on kiistaton yhteys. Kuten väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 45 kappaleessa selitetään, vuonna 2017 saatua voittoa olisi pidettävä tilapäisenä olosuhteissa, joissa tuonti lisääntyi jatkuvasti ja myyntihinnat markkinoilla olivat poikkeuksellisen suotuisat. Lisäksi 5,6 prosentin voittotaso on alhainen tällä pääomavaltaisella tuotannonalalla. Se on itse asiassa alle kaikilla tuotannonaloilla sovelletun vähimmäistasoisen tavoitevoiton, jota komissio käyttää kaupan suojatoimenpiteitä koskevissa tutkimuksissa (25). Tämän vuoksi komissio katsoi, että unionin tuotannonala joutuu heikkoon ja kriittiseen tilanteeseen, jos tuonti lisääntyy edelleen. Sen vuoksi väite hylätään.

(115)

Useat asianomaiset osapuolet huomauttivat myös, että aiemmissa samaa tuotetta koskevissa polkumyynnin ja tukien vastaisissa tutkimuksissa komissio oli todennut, että hintojen alenemisen ja vahingon oli aiheuttanut väitetty polkumyynti tai tuki eikä tuonnin lisääntyminen. Näiden asianomaisten osapuolten mukaan polkumyyntituontiin tai tuettuun tuontiin on jo puututtu onnistuneesti hyväksymällä polkumyynnin tai tukien vastaisia toimenpiteitä näiden tutkimusten päätökseksi, minkä vuoksi komission ei pitäisi nyt väittää, että saman vahingon aiheutti jokin muu eli tuonnin lisääntyminen.

(116)

Tämän väitteen osalta on syytä korostaa, että polkumyynnin ja tukien vastaisissa toimenpiteissä ei noudateta samaa logiikkaa kuin kaupan suojatoimenpiteissä. Niillä on itse asiassa eri tavoitteet. Ilmeisin ja merkityksellisin ero on, että sekä polkumyynnin että tukien vastaiset toimenpiteet koskevat rajattua tuotteen määritelmää ja niillä puututaan polkumyynnin tai tukien kautta tapahtuvaan epäterveeseen kilpailuun tietystä alkuperästä (maasta) tulevan tuonnin osalta ja niitä sovelletaan yleensä viiden vuoden ajan, jota voidaan pidentää, jos tietyt edellytykset täyttyvät. Kaupan suojatoimenpiteillä sen sijaan puututaan tuonnin lisääntymiseen, eikä niissä tehdä eroa kilpailun luonteen tai alkuperän suhteen (eli niitä ei sovelleta sui generis tietyn tyyppiseen tuontiin) ja niiden kesto on normaalisti rajoitettu. Väitteessä tarkoitetut polkumyynnin ja tukien vastaiset toimenpiteet koskevat erityisesti vain muutamaa tuoteluokkaa, jotka kuuluvat tämän tutkimuksen piiriin, ja vain tiettyjä alkuperämaita. Näistä toimenpiteistä huolimatta komissio totesi tuonnin merkittävän, nopean ja jyrkän lisääntymisen ja vahvisti siihen liittyvän vahingon uhkan. Näin ollen väite hylätään.

(117)

Useat asianomaiset osapuolet totesivat, että komissio ei ollut suorittanut syy-yhteydettömyyden tarkastelua käsitelläkseen muita tekijöitä, jotka olisivat saattaneet aiheuttaa vahingon (etenkin raaka-ainekustannusten kehitys, heikentynyt vientitulos ja unionin tuottajien harjoittama tuonti). Komissio haluaa selventää, että se ei alustavassa vaiheessa arvioinut kaikkia tekijöitä, jotka olivat saattaneet vaikuttaa vakavaan vahinkoon, joka unionin tuotannonalalle aiheutuisi, jos toimenpiteitä ei oteta käyttöön, koska kriittisten olosuhteiden vuoksi väliaikaiset toimenpiteet oli hyväksyttävä ja otettava käyttöön viipymättä. Väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen komissio arvioi näiden kolmen tekijän vaikutusta unionin tuotannonalan tilanteeseen ja näin ollen niiden mahdollista vaikutusta vakavan vahingon uhkaan.

(118)

Useat osapuolet totesivat yleisesti raaka-ainekustannusten kehittymisestä, että komission olisi tarkasteltava tätä tekijää, ja yksi asianomainen osapuoli huomautti, että edullisempiin raaka-aineisiin liittyvä maailmanlaajuinen markkinatilanne oli aiheuttanut komission väittämät vaikeudet.

(119)

Unionin tuotannonalan toimittamat tiedot osoittavat, että tarkasteltavana olevan tuotteen tuotantokustannukset kehittyivät seuraavasti:

Taulukko 15

Tuotantokustannukset

(120)

Edellä esitetty suuntaus on samanlainen kuin myyntihintojen suuntaus (ks. 5.1.3 jakso) lukuun ottamatta vuotta 2017, jolloin myyntihinnat olivat poikkeuksellisen suotuisat kustannuksiin verrattuna, mikä johti suhteelliseen korkeaan voittoon (joka oli kuitenkin edelleen alle tavoitevoiton). Suuntaus ei paljasta muuta erityistä yhteyttä raaka-ainekustannusten ja kannattavuuden kehityksen välillä kuin sen, että sinä vuonna, jona unionin tuotannonalan voitto väheni eniten edeltävään vuoteen verrattuna, eli vuonna 2015 (laskua 25 %), sen tuotantokustannukset alenivat merkittävästi. Sen vuoksi ei ole perustetta päätellä, että raaka-ainehintojen kehitys – ylös- tai alaspäin – edustaisi vahingon uhkaa. Siksi väite hylättiin.

(121)

Asianomaiset osapuolet väittivät myös, että unionin tuotannonalan vientitulos oli heikkenemässä. Niiden väite perustui Euroferin esittämiin toteamuksiin sekä oletukseen tai todennäköisyyteen siitä, että vienti Yhdysvaltoihin ja Turkkiin putoaisi Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden ja Turkin suojatoimenpidetutkimuksen vuoksi.

(122)

Unionin tuotannonalan tarkasteltavana olevaan tuotteeseen liittyvän vientituloksen analyysi on tehty Eurostatin tietojen perusteella:

Taulukko 16

Unionin tuotannonalan vienti

(123)

Edellä oleva taulukko osoittaa kaksi seikkaa. Ensinnäkin unionin tuotannonalan vientimäärä tarkastelujaksolla on suhteellisen pieni verrattuna unionin markkinoilla myytyyn määrään: sen osuus unionin tuotannonalan myyntimäärästä on 17–19 prosenttia vuodesta riippuen. Toiseksi vientihinnan kehitys oli melko tasaista tarkastelujaksolla vuotta 2016 lukuun ottamatta, jolloin vientihinnat olivat merkittävästi alemmat kuin muina vuosina (myös tuotantokustannukset olivat alimmillaan vuonna 2016). Vientimyynnin määrien, määrien tarkastelujakson aikaisen kehityksen ja vientimyynnin hintojen perusteella komissio ei todennut mitään syytä olettaa, että unionin tuotannonalan vientitulos aiheuttaisi vakavan vahingon uhkan unionin tuotannonalalle.

(124)

Unionin tuottajien tai niihin etuyhteydessä olevien kauppiaiden/jakelijoiden harjoittamasta tuonnista (ks. 44 kappale) voidaan todeta, että tämä tuonti oli vähäistä ja suhteellisen vakaata tarkastelujaksolla, ja sen osuus kaikesta tuonnista oli 0,3–0,7 prosenttia vuodesta riippuen. Tämä tuonti ei vaikuttanut tuontisuuntauksiin, minkä vuoksi väite hylättiin.

(125)

Useat asianomaiset osapuolet totesivat, että komissio ei ollut arvioinut kilpailuedellytyksiä tuotujen tuotteiden ja kotimaisten tuotteiden välillä, koska se ei väitetysti ollut ottanut huomioon suojatoimenpidetutkimuksen piiriin kuuluvien eri tuoteluokkien laajuutta ja erilaisuutta ja teki päätelmiä vain kaikista tuoteluokista yhdistettynä. Samansuuntaisesti useat asianomaiset osapuolet väittivät, että komission olisi pitänyt tehdä kustakin tuoteluokasta erillinen syy-yhteyttä koskeva analyysi.

(126)

Kuten 2.1 jaksossa selitetään, komissio katsoi, että kun otetaan huomioon tarkasteltavana olevan tuotteen muodostavien tuoteluokkien väliset tiiviit yhteydet, tuotu tuote ja unionin tuote ovat samankaltaisia tai suorassa kilpailussa. Sen myöntäminen, että yleinen analyysi on oikeutettu, kun otetaan huomioon kaikkien tutkimuksen kohteena olevien tuoteluokkien tiiviit yhteydet, tarkoittaa myös sitä, että asianmukaisin tapa tehdä syy-yhteyttä koskeva analyysi on yhdistää kolme tuoteperhettä, jotka esitettiin erillisinä yleisen analyysin tietyissä osissa. Tämän perusteella väite hylättiin.

(127)

Väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 79 ja 80 kappaleessa ja edellä 6.1 jaksossa esitetty muiden tekijöiden kumulatiivinen syy-yhteysanalyysi osoitti, että muut tekijät sekä erikseen että yhdessä eivät heikentäneet lisääntyneen tuonnin ja unionin tuotannonalaan kohdistuvan vakavan vahingon uhkan välistä syy-yhteyttä. Koska muita huomautuksia ei esitetty, väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 70–81 kappaleessa esitetyt päätelmät voidaan vahvistaa.

(128)

Suojatoimenpiteiden tarkoituksena on korjata tai estää vakava vahinko, joka on aiheutunut lisääntyneestä tuonnista. Asetuksen (EU) 2015/478 16 artiklan mukaisesti komissio tutki myös, olisiko joitakin pakottavia taloudellisia syitä, joiden perusteella olisi pääteltävä, että toimenpiteiden käyttöönotto ei olisi unionin edun mukaista.

(129)

Tätä varten tarkasteltiin käytettävissä olevan näytön perusteella mahdollisten toimenpiteiden vaikutusta kaikkiin tarkasteltavana olevan tuotteen unionin tuottajiin, tuojiin ja käyttäjiin sekä toimenpiteiden käyttöönoton tai käyttöön ottamatta jättämisen mahdollisia seurauksia. Komissio laati tarpeen mukaan mekanismin, jolla estettäisiin vakavan vahingon aiheutuminen mutta mahdollistettaisiin perinteiset kauppavirrat tavalla, joka sopii yhteen jatkuvan kilpailukykyisen toiminnan kanssa.

(130)

Alustavien päätelmien mukaan suojatoimenpiteiden käyttöönotto olisi unionin tuottajien edun mukaista, koska sillä estettäisiin mahdollinen vakava vahinko, joka aiheutuisi tuonnin merkittävästä lisääntymisestä edelleen. Väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen komissio ei saanut unionin tuottajilta mitään huomautuksia, joissa olisi kiistetty tämä näkemys. Tämän vuoksi alustavat päätelmät vahvistettiin.

(131)

Komissio lähetti kyselylomakkeet tiedossa oleville tuojille ja käyttäjille arvioidakseen niiden etua.

(132)

Komissio sai tuojilta 61 vastausta ja muilta kuin tuojiin etuyhteydessä olevilta käyttäjiltä 70 vastausta. Tuojat ja käyttäjät toivat kantansa esiin myös suullisesti ja kirjallisesti.

(133)

Useat unionin tuojat ja käyttäjät väittivät, että suojatoimenpiteiden käyttöönotto ei olisi unionin edun mukaista, koska se korottaisi tuontihintoja ja rajoittaisi kilpailua unionin markkinoilla. Ne väittivät myös, että toimenpiteiden käyttöönotto johtaisi tarjonnan puutteeseen, koska unionin tuottajat eivät väitetysti tuota kaikkia terästuotteiden lajeja tai eivät tuota niitä riittäviä määriä unionin kysynnän tyydyttämiseksi. Väitteen mukaan tätä pahentaa vielä se, että joidenkin tuotteiden saatavuus unionissa on rajoitettua, koska niihin kohdistuu polkumyynnin tai tukien vastaisia toimenpiteitä.

(134)

Väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen useat unionin käyttäjät ja tuojat väittivät, että jos lopulliset toimenpiteet otetaan käyttöön, huomioon olisi otettava seuraavat seikat:

(135)

Komissio tutki tarkoin näitä väitteitä ja päätyi seuraaviin päätelmiin.

(136)

Komissio on samaa mieltä siitä, että perinteiset kauppavirrat olisi säilytettävä mahdollisuuksien mukaan, kuten jo väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa todettiin. Edellä esitettyjen, vakavan vahingon uhkaa koskevien päätelmien perusteella unionin tuotannonalalle aiheutuisi vakavaa vahinkoa vain tuonnista, joka ylittää nämä perinteiset kauppavirrat. Komissio katsoo tariffikiintiön muodossa käyttöön otettavista suojatoimenpiteistä, että tuojien ja unionin tuotannonalan välillä säilyy tosiasiallinen kilpailu ja että yleisten hinnankorotusten ja tuotteiden puutteen riski on epätodennäköinen. Kun kyseessä ovat tämän muotoiset toimenpiteet, on odotettavissa, että tuonti jatkuu perinteisillä vahinkoa aiheuttamattomilla tasoilla, ja suojatoimenpiteitä sovelletaan vain, jos ja kun kiintiö saavutetaan ja uhka konkretisoituu.

(137)

Lisäksi unionin tuotannonala väitti, että se kykenee valmistamaan kaikentyyppisiä terästuotteita. Tuonti pysyy joka tapauksessa – ilman toimenpiteitä – perinteisellä tasolla, ja se on edelleen mahdollista kiintiön ylittävästi, joskin siihen sovelletaan suojatoimenpiteitä.

(138)

Polkumyynnin tai tukien vastaisten toimenpiteiden tavoitteena on korjata epäterveitä kaupan käytäntöjä. Näillä toimenpiteillä on saattanut olla vaikutusta joistakin toimittajamaista tulevan viennin tasoon, mutta ne eivät vaikuta oikeudenmukaisesti hinnoiteltuun tuontiin, joka on tullut unionin markkinoille ilman vahingollisia polkumyynti- tai tukikäytäntöjä. Tätä seikkaa ja etenkin suojatoimenpiteiden kumuloitumista polkumyynnin tai tukien vastaisten toimenpiteiden kanssa käsitellään 186 kappaleessa.

(139)

Edellä esitetyistä syistä osapuolten 133 kappaleessa esittämät väitteet hylätään.

(140)

Toimenpiteiden muotoa ja tasoa koskevien väitteiden osalta komissio otti huomioon seuraavat tekijät.

(141)

Käyttäjät ja tuojat katsovat, että mahdollinen tariffikiintiö olisi vahvistettava 10 prosenttia suuremmaksi kuin tuonnin keskiarvo kolmen viime vuoden aikana, koska unionin teräksen kulutus tietyissä tuoteluokissa todennäköisesti kasvaa kaksinumeroisesti, mutta unionin tuottajat väittivät, että unionin teräksen kulutus pysyy suhteellisen vakaana tulevina vuosina.

(142)

Asetuksen (EU) 2015/478 15 artiklan 3 kohdan mukaan kiintiö on periaatteessa asetettava kolmen viimeksi kuluneen edustavan vuoden keskimääräisen tuonnin tasolle. Tätä säännöstä kuitenkin sovelletaan tapauksissa, joissa toimenpiteet toteutetaan kiintiön muodossa. Kuten asiaa koskevassa oikeuskäytännössä (26) on vahvistettu, tariffikiintiö ei ole suojatoimenpiteitä koskevan WTO-sopimuksen mukainen määrällinen rajoitus, minkä vuoksi komissio ei ole velvoitettu vahvistamaan tariffikiintiön tasoa tässä tapauksessa tasolle, joka vastaa tiukasti kolmen viime vuoden keskimääräisen tuonnin tasoa.

(143)

Ottaen huomioon 141 kappaleessa esitetyt väitteet ja komissiolle asetuksen (EU) 2015/478 16 artiklan ja asetuksen (EU) 2015/755 13 artiklan nojalla myönnetyn taloudellisen, poliittisen ja oikeudellisen harkintavallan komissio katsoi, että tariffikiintiön taso oli asetettava kolmen viime vuoden keskimääräisen tuontitason yläpuolelle, jotta voidaan ottaa huomioon käyttäjien ja tuojien sekä unionin tuotannonalan kilpailevat edut. Komissio huomauttaa tähän liittyen, että asianomaisten tuoteluokkien tuonti lisääntyi 4 prosenttia vuoden 2017 ja viimeisimmän kauden välillä aiheuttamatta vakavaa vahinkoa, kuten 32 kappaleessa osoitetaan. Tulevaisuudennäkymät (joskin vakaammat), tuonnin kasvuvauhti normaaleissa markkinaolosuhteissa sekä unionin tuotannonalan taloudelliset ja poliittiset edut kokonaisuudessaan edellyttävät, että käyttöön otetaan tariffikiintiön määrällinen taso, joka on juuri yli keskimääräisen tuonnin tason vuoden 2017 ja viimeisimmän kauden välillä.

(144)

Jotta voidaan rajoittaa tuonnin lisääntyminen tasolle, joka ei todennäköisesti aiheuta vakavaa vahinkoa unionin tuotannonalalle, ja varmistaa samalla perinteisten kauppavirtojen säilyminen ja nykyisten käyttäjien ja tuojien riittävä tukeminen, komissio katsoo, että tariffikiintiön määrällisen tason olisi perustuttava vuosien 2015–2017 keskimääräiseen tuontiin, johon lisätään 5 prosenttia.

(145)

Lähes kaikki asianomaiset osapuolet, unionin tuotannonala mukaan luettuna, kannattivat tariffikiintiöiden myöntämistä tietyille toimittajamaille eivätkä globaalia kiintiöjärjestelmää, joka vahvistettiin alustavassa vaiheessa.

(146)

Komissio on samaa mieltä siitä, että maakohtainen tariffikiintiöjärjestelmä on asianmukaisin perinteisten kauppavirtojen takaamiseksi. Sillä on kuitenkin joitakin rajoituksia. Toimittajamaiden määrä on merkittävä kussakin tuoteluokassa. Käytännössä ei ole mahdollista myöntää tariffikiintiötä jokaiselle niistä. Komissio katsoo myös, että asianmukaisen tariffikiintiöiden myöntämisen kannalta on tarpeen ottaa huomioon erityistekijöitä, jotka vaikuttavat tarkasteltavana olevan tuotteen kauppaan. Unionissa on otettu hiljattain käyttöön useiden tämän tutkimuksen piiriin kuuluvien tuotteiden osalta polkumyynnin tai tukien vastaisia toimenpiteitä tiettyjä viejämaita kohtaan. Tämän tuloksena tuonti näistä maista on usein vähentynyt merkittävästi viime vuoden aikana ja vähenee jatkossakin sinä aikana, jona nämä toimenpiteet ovat käytössä. Maakohtaista tariffikiintiötä näiden maiden osalta käytetään mitä todennäköisimmin vain marginaalisesti, koska tariffikiintiön taso perustuu tuonnin keskimääräiseen tasoon vuosina 2015–2017 eli myös kaudella, jolloin polkumyynnin tai tukien vastaiset toimenpiteet eivät olleet vielä käytössä ja tuonnin taso oli merkittävä epäterveiden kaupan käytäntöjen vuoksi. Sen vuoksi ei olisi unionin edun mukaista myöntää maakohtaista tariffikiintiötä näissä olosuhteissa, koska tulevan tuonnin taso olisi väistämättä alempi kuin perinteinen kaupan taso.

(147)

Komissio päätteli, että näissä olosuhteissa asianmukaisin olisi yhdistetty lähestymistapa. Maakohtainen tariffikiintiö olisi myönnettävä maille, joilla on merkittävä toimittaja-asema niiden kolmen viime vuoden aikaisen tuonnin perusteella. Tätä asetusta sovellettaessa katsotaan, että mailla, joiden osuus asianomaisen tuoteluokan tuonnista on yli 5 prosenttia, on merkittävä toimittaja-asema. Kaikille muille toimittajamaille olisi myönnettävä yleinen tariffikiintiö, jäljempänä ’jäännöskiintiö’, joka perustuu kolmen viime vuoden aikaisen jäljellä olevan tuonnin keskiarvoon.

(148)

Maakohtaista tariffikiintiötä ei kuitenkaan pitäisi myöntää maille, joiden vientitaso – kunkin asianomaisen tuoteluokan osalta – on hiljattain pienentynyt merkittävästi voimassa olevien polkumyynnin tai tukien vastaisten toimenpiteiden vuoksi. Näihin maihin pitäisi soveltaa jäännöskiintiötä.

(149)

Tuoteluokkaan 1 (kuumavalssatut kelat) liittyvässä erityistapauksessa – tuonnista lähes 60 prosenttiin sovelletaan polkumyyntitoimenpiteitä – komissio katsoo, että asianmukaisinta on soveltaa yleistä kiintiötä eikä myöntää maakohtaisia kiintiöitä.

(150)

Komissio katsoo vielä, että on myös unionin edun mukaista, että kun toimittajamaa on käyttänyt loppuun maakohtaisen kiintiönsä, sille pitäisi myöntää pääsy jäännöskiintiöön. Tätä mahdollisuutta pitäisi kuitenkin soveltaa vain kauden viimeisellä neljänneksellä, jotta saadaan tasapainotettua niiden maiden edut, joille on myönnetty maakohtainen tariffikiintiö, ja niiden maiden, jotka käyttävät yleistä tariffikiintiötä. Näin taattaisiin perinteiset kauppavirrat mutta vältettäisiin myös se, että osia jäännöskiintiöstä jäisi käyttämättä.

(151)

Komissio katsoo, että lisenssijärjestelmän käyttöönotto ei ole tarpeen ennakoitavuuden varmistamiseksi.

(152)

Tariffikiintiön mukaisesti tapahtuneen tuonnin kehitystä ja tullittoman kiintiön käyttöä koskevat tiedot ovat julkisesti saatavilla ja päivitetään päivittäin. Tariffikiintiön käyttöä koskevat tiedot löytyvät seuraavasta verkko-osoitteesta:

http://ec.europa.eu/taxation_customs/dds2/taric/quota_consultation.jsp

(153)

Maakohtaisen kiintiön myöntämisen pitäisi myös edelleen parantaa ennakoitavuutta perinteisten toimittajien ja käyttäjien kannalta. Kun maakohtainen tariffikiintiö on käytetty loppuun, kyseinen maa voi viedä käytettävissä olevan jäännöskiintiön puitteissa, vaikkakin vain kauden viimeisellä neljänneksellä, joka on ratkaisevin kausi kiintiön käytettävyyden kannalta.

(154)

Komissio katsoo vielä, että jäännöskiintiö olisi jaettava neljännesvuosittain, jotta varmistetaan tuonnin jakautuminen tasaisesti koko vuodelle ja estetään vakiotuotteiden merkittävän tuonnin kerryttäminen varastoon kauden alussa mahdollisten tullien välttämiseksi. Käyttämättömät neljännesvuosittaiset tariffikiintiöt siirrettäisiin myös automaattisesti seuraavalle kaudelle.

(155)

Komissio on tarkastellut käyttäjien ja tuojien pyyntöjä luoda erityisiä alaluokkia niiden tuotteille. Komissio on todennut, että kahdessa tuoteluokassa (luokat 3 ja 4) on erityisiä ominaisuuksia, joiden osalta pyynnöt ovat hyväksyttäviä.

(156)

Luokkaan 4 (korroosionkestävät levyt) sisältyy sekä tuotteita, jotka on tuotettu erityisesti autoteollisuutta varten tarkkojen tuote-eritelmien ja pitkäaikaisten sopimusten perusteella, että muita vakiotuotteita. Ensin mainittujen tuotteiden osalta toimittajien on ensin hankittava tarvittava sertifiointi voidakseen toimittaa tuotteita teollisuudelle pitkäaikaisesti juuri oikeaan tarpeeseen -järjestelmän perusteella. Tämän tuoteluokan osalta komissio myöntää, että riskinä on, että jotkin tuotelajit eivät mahdu tullittomaan kiintiöön sellaisten vakiotuotteiden vuoksi, joita voidaan toimittaa massiivisesti ja varastoida vuoden alussa.

(157)

Tähän tuoteluokkaan kuuluviin vakiotuotteisiin sovelletaan tällä hetkellä polkumyyntitulleja, millä on vaikutusta myös tuonnin tulevaan kehitykseen samoin kuin kiintiöiden myöntämiseen edellä selitetyn mukaisesti. Se, että nämä erityistuotteet eivät sisältyneet polkumyyntitoimenpiteitä koskevaan tuotannonalan pyyntöön, on myös osoitus siitä, että näitä tuotteita olisi käsiteltävä erillään vakiotuotteista.

(158)

Luokan 3 (sähkötekniset levyt) osalta käyttäjäteollisuus pyysi myös, että jotkin erikoistuotteet eli ei-suuntaisrakeiset sähkötekniset teräslevyt (27) olisi erotettava muista tämän luokan tuotteista. Pyyntö perustuu siihen, että nämä tuotelajit ovat strategisia unionin talouden kannalta, koska niitä käytetään uuden energian/liikkuvuuden aloilla (esim. uusia energialähteitä hyödyntävät ajoneuvot, tuuliturbiinit). Käyttäjien ja tuojien mukaan nämä tuotteet ovat erittäin arvokkaita erikoistuotteita, ja riskinä on, että samaan tuoteluokkaan kuuluvat vakiotuotteet syrjäyttävät ne. Lisäksi käyttäjät väittivät, että unionin kysyntä todennäköisesti kasvaa merkittävästi lähitulevaisuudessa ja että erityiskiintiötä olisi kasvatettava vastaavasti jatkossa. Vaikka jälkimmäisen väitteen tueksi ei esitetty mitään näyttöä, näiden tuotteiden erillinen kiintiö mahdollistaisi jatkossa esitettyjen asianmukaisesti perusteltujen pyyntöjen tarkemman tarkastelun.

(159)

Komissio katsoo vielä, että heikentämättä toimenpiteen korjaavaa vaikutusta näihin kahteen tuoteluokkaan on mahdollista luoda tuotteiden alaryhmiä, joille myönnettäisiin oma kiintiö.

(160)

Edellä esitetyn perusteella komissio hyväksyi pyynnöt jakaa tuoteluokka 4 (metallipinnoitetut levyt) ja tuoteluokka 3 (sähkötekniset levyt (muut kuin suuntaisrakeiset sähkötekniset levyvalmisteet)) kahteen alaryhmään.

(161)

Komissio katsoo, että unionin edun perusteella sen on ehkä mukautettava liitteissä IV.1 ja IV.2 vahvistettua tariffikiintiön tasoa tai myöntämistä, jos olosuhteet muuttuvat toimenpiteiden soveltamiskaudella. Tällainen tarkastelu voisi koskea mitä tahansa toimenpiteiden kohteena olevaa tuoteluokkaa, myös (muttei pelkästään) tuoteluokkia 3, 4, 6 ja 16, joista esitettiin yksityiskohtaisia ja perusteltuja huomautuksia tutkimuksen aikana samoin kuin komission kanssa käydyissä kahdenvälisissä kuulemisissa. Olosuhteet muuttuvat esimerkiksi silloin, jos jonkin tuoteluokan kysyntä unionissa kasvaa tai supistuu niin, että se edellyttää tariffikiintiön tason uudelleenarviointia, jos käyttöön otetaan polkumyynti- tai tasoitustulli, joka voi vaikuttaa merkittävästi tuonnin kehitykseen, tai jos Yhdysvaltojen 232 §:n mukaiset toimenpiteet kehittyvät niin, että sillä saattaa olla suora vaikutus tämän tutkimuksen päätelmiin, varsinkin kaupan uudelleensuuntaamisen osalta. Komissio voi myös tarkastella, voisiko toimenpiteillä olla haitallisia vaikutuksia integroitumistavoitteisiin, joihin pyritään etuuskohteluasemassa olevien kauppakumppanien kanssa, esimerkiksi vaarantaisivatko ne merkittävästi vakautuksen tai taloudellisen kehityksen. Komissio arvioi tilannetta säännöllisesti ja harkitsee tarkastelun tekemistä vähintään kunkin toimenpiteiden soveltamisvuoden lopussa. Komissio käynnistää ensimmäisen tarkastelututkimuksen viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 2019.

(162)

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ja tarkasteltuaan huolellisesti asiaan liittyviä eri etuja komissio päättelee, että unionin etu edellyttää lopullisten suojatoimenpiteiden hyväksymistä tariffikiintiön muodossa, jotta voidaan estää unionin tuottajien tilanteen heikkeneminen edelleen.

(163)

Unionin terästeollisuuden pääteltiin olevan tilanteessa, jossa 26 tuoteluokkaan kohdistuu vakavan vahingon uhka, ja tämän tilanteen katsottiin todennäköisesti kehittyvän tosiasialliseksi vakavaksi vahingoksi lähitulevaisuudessa ilman suojatoimenpiteitä. Pääteltiin myös, että on unionin edun mukaista hyväksyä asianmukaiset toimenpiteet, jotta vältetään tuonnin lisääntyminen edelleen.

(164)

Komissio totesi alustavassa vaiheessa, että tariffikiintiön muodossa toteutettu toimenpide on paras tapa sovittaa yhteen unionin terästuottajien ja käyttäjien edut. Sopivasti viritettynä tällainen toimenpidemuoto mahdollistaa tuonnin kasvun saattamisen tilapäisesti tasolle, joka ei aiheuta vahinkoa unionin terästeollisuudelle mutta säilyttää asianmukaisen toimituslähteiden valinnanvaran asiakkaille tavalla, joka sopii yhteen teräsmarkkinoiden jatkuvan kilpailukykyisen toiminnan kanssa.

(165)

Edellä esitetyn unionin etua koskevan analyysin perusteella komissio katsoo, että tariffikiintiö on paras toimenpiteen muoto, jolla voidaan tasapainottaa kyseessä olevat eri edut eli estää vakava vahinko ja taata perinteisten kauppavirtojen säilyminen.

(166)

Huomautuksissa, jotka komissio sai väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen, suurin osa teräksen käyttäjistä vastusti toimenpiteiden hyväksymistä, mutta niissä esitettiin myös hyödyllisiä ehdotuksia toimenpiteiden muuttamiseksi ja markkinoihin kohdistuvien negatiivisten vaikutusten minimoimiseksi.

(167)

Saaduista huomautuksista vain hyvin harvat koskivat komission esittämiä mikrotalouden simulaatioita ja makrotalouden malleja, jotka komissio esitti tarkistaakseen kiintiön ulkopuolisen tariffin oikeasuhteisuuden.

(168)

Makrotalouden mallin osalta viejien järjestö kolmannessa maassa kritisoi, että Armington-mallissa tuoteluokista käytetyt tarjontajoustot eroavat niistä, joita on käytetty joissakin tiettyjä terästuoteluokkia koskevissa eriytetymmissä tutkimuksissa; nämä osapuolet eivät kuitenkaan ehdottaneet vaihtoehtoisia tasoja laskelmia varten. Sama järjestö väitti myös, että komissio ei ollut ottanut huomioon hintojen merkittävää nousua Yhdysvaltojen markkinoilla, mikä houkuttelee edelleen tuontia 232 §:n mukaisista toimenpiteistä huolimatta. Eräs unionin käyttäjien järjestö ja useat viejät katsoivat, että mikrotalouden vertailuanalyysi oli tehty vain joistakin tuoteluokista, kun taas toimenpiteet kattoivat suuremman joukon tuotteita; ne kritisoivat myös sitä, että laskelmat perustuivat kiinalaisten tuottajien kustannuksiin, joiden ei voida katsoa edustavan kaikkia tuontilähteitä. Useat viejät väittivät, että komissio ei ollut selittänyt riittävästi edellä mainittujen mallien käyttöä ja että 25 prosentin kiintiön ulkopuolisen tullin vahvistaminen tällä perusteella on mielivaltaista.

(169)

Komissio katsoo, että sekä mikrotalouden simulaatioilla että makrotalouden malleilla tarjotaan stilisoitu kuva todellisuudesta, mutta toisin kuin joissakin huomautuksissa väitettiin, ne ovat keinoja, jotka mahdollistavat teknisen pohdinnan vaihtoehtoisista skenaarioista, jotta voidaan tehdä tosiseikkoihin perustuvia eikä mielivaltaisia päätöksiä.

(170)

Komissio haluaa painottaa, että sen alustavassa vaiheessa vahvistaman 25 prosentin kiintiön ulkopuolisen tariffin tarkoituksena on puuttua unioniin suuntautuvan teräksen tuonnin merkittävään kasvuun, joka viimeisimmän jakson aikana on vauhdittunut, kun Yhdysvalloissa on otettu käyttöön teräksen tuontiin sovellettava yleinen 25 prosentin tariffi (poikkeuksena jotkin alkuperämaat, joihin sovelletaan erittäin rajoittavia kiintiöitä) ja Turkissa 50 prosentin tariffi. Yhdysvaltojen toimenpiteiden ilmeisenä tavoitteena on saavuttaa teollisuuspolitiikan tavoite vähentämällä keinotekoisesti teräksen tuontia 13,3 miljoonalla tonnilla, mikä puolestaan antaa Yhdysvaltojen terästeollisuudelle mahdollisuuden toimia 80 prosentin kapasiteetin käyttöasteella.

(171)

Toisin kuin jotkin asianomaiset osapuolet väittivät, tämä tausta huomioon ottaen unionin kiintiön ulkopuolinen 25 prosentin tariffi ei ole mielivaltainen vaan täysin oikeasuhteinen toimenpide, joka on täysin johdonmukainen sen tavoitteen kanssa, että suojellaan unionin teräsmarkkinoita kasvavalta tuonnilta, joka viime aikoina on suuressa määrin johtunut kaupan vääristymisestä, jonka Yhdysvaltojen protektionistiset toimenpiteet ovat saaneet aikaan. Maailmanlaajuisesti toimivat teräksen viejät, joihin kohdistuu 25 tai 50 prosentin suuruinen tulli tai rajoittavia kiintiöitä Yhdysvalloissa, voisivat suunnata vientinsä unioniin tasoilla, jotka ylittävät niiden perinteisen myynnin, ja aiheuttaa vahinkoa unionin terästeollisuudelle, jos unionissa ei ole käytössä riittävän hillitseviä esteitä, kun tuonti alkaa ylittää perinteiset tasonsa.

(172)

Tässä on jälleen korostettava, että tariffit Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten toimenpiteiden nojalla kannetaan ensimmäisestä tuonnista, minkä vuoksi ne vääristävät vakavasti tuonnin kauppavirtoja alaspäin, mutta unionin tariffikiintiöt mahdollistavat jatkuvan tuonnin kaikista alkuperämaista ilman lisäesteitä, ja niistä aiheutuu vaikutuksia vain, jos kustakin alkuperämaasta tulevia perinteisiä tuontivirtoja edustavat kiintiöt ylittyvät, esimerkiksi siksi, että Yhdysvaltojen toimenpiteiden vuoksi kauppaa suunnataan uudelleen.

(173)

Ellei unioni näissä olosuhteissa ota käyttöön teräksen tuonnissa tariffikiintiötä, joka vastaa vähintään Yhdysvaltojen soveltamaa tariffia, Yhdysvaltoihin viejät saavat lisävoittoa tai minimoivat tappioita suuntaamalla myyntiä EU:hun. Analyysi osoittaa, että kiintiön ulkopuolisen tariffitason, jolla voidaan varmistaa unionin vähimmäistason suoja kaupan uudelleensuuntaamista vastaan, on oltava vähintään 25 prosenttia. Tämä taso ei kuitenkaan lopeta kaupan uudelleensuuntaamista. Koska protektionistiset toimenpiteet ovat työntäneet hintaa ylöspäin Yhdysvalloissa, merkittävästä osasta Yhdysvaltojen terästuotantoa, joka oli aiemmin kannattamatonta, tulee kannattavaa, ja se korvaa tuontia ja suuntaa kauppaa kohti muita markkinoita, joista unioni on houkuttelevin vaihtoehto.

(174)

Tähän liittyen unionin tuotannonalan ehdottamat ja alustavassa vaiheessa komission esittämät unioniin tuonnin katetuoton mikrotaloudelliset simulaatiot ovat keskeisessä asemassa tarkasteltaessa sellaisen viejän kaupallista käyttäytymistä, jolla on vaihtoehtona myyminen Yhdysvaltojen markkinoilla 232 §:n mukaisten tariffien maksamisen jälkeen tai vienti unioniin lisäämällä vähitellen perinteistä myyntiään tällaisen maksun välttämiseksi.

(175)

Joidenkin osapuolten esittämien huomautusten vastaisesti simulaatioiden perusteella tehdyt olettamukset ovat realistisia ja varovaisia. Ne eivät myöskään perustu Kiinan kustannuksiin. Simulaatioissa käytetty tärkein kustannustekijä on raaka-ainekori, joka on arvotettu kansainvälisillä hinnoilla. Kiinan vertailuarvoja käytetään raaka-aineiden lisäksi tulevien muuttuvien kustannusten suhteellisesti pienemmässä osuudessa, koska Kiina on yksi suurimmista viejistä kaikissa tuoteluokissa. Maahantuontikustannusten laskemiseksi valitut rahtikustannukset Kiinasta unioniin ovat erittäin varovainen oletus laskelmissa, koska jos käytettäisiin alempia rahtikustannuksia muista mahdollisista alkuperämaista, katetuotto olisi korkeampi.

(176)

Näiden simulaatioiden avulla on mahdollista laskea kiintiön ulkopuolisten tariffien tosiasiallinen taso, joka voi hillitä kaupan uudelleensuuntaamista. Kuten väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa selitetään, simulaatiot osoittavat, että sellaisen viejän, joka vie unioniin suurta valikoimaa tutkimuksen kohteena olevia edustavimpia terästuoteluokkia, myynnin katetuotto on yli 30 prosenttia (mediaani 34 prosenttia). Ainoastaan kiintiön ylittävillä tariffeilla voitaisiin kompensoida täysin unionin markkinoille tulevan teräksen tuonnin katetuotto ja poistaa näin Yhdysvaltoihin vientiä harjoittavien toimijoiden kannustin suunnata myyntiä unionin markkinoille, koska tämän tariffin vuoksi siitä tulee kannattamatonta.

(177)

Tätä taustaa vasten unioni on päättänyt hyväksyä vähiten häiriötä aiheuttavaksi kiintiön ylittäväksi tariffin tasoksi 25 prosenttia, joka on edellä käsiteltyjen vaihtoehtojen joukossa alimmassa päässä. Tämä kiintiön ylittävä tariffi ei myönnä täyttä suojaa, joka suojaisi unionin täysin kaupan uudelleensuuntaamiselta. Tariffi mahdollistaa vapaat perinteiset tuontivirrat ja tariffin maksamisesta huolimatta myös sen, että unionin markkinoilla on edelleen mahdollista säilyttää vähäinen osuus uudelleensuunnattua myyntiä, vaikka perinteiset kauppavirrat ylittyisivätkin, jotta voidaan vastata odotettuun kysynnän kasvuun.

(178)

Asianomaisten osapuolten esittämistä huomautuksista, jotka koskivat yhtä ainoaa makrotaloudellista mallia, jossa otetaan huomioon kaikki tuoteluokat yhdessä eikä käytetä eriytetympää analyysiä mallin sisällä, komissio katsoo, kuten alustavassa vaiheessa ja edellä 2 jaksossa selitetään, että tuoteluokkien välisten – sekä tarjontaan että kysyntään liittyvien – tiiviiden yhteyksien vuoksi tällainen yleinen analyysi on täysin asianmukainen, etenkin jos käytetään varovaisia joustoarvoja.

(179)

Väliaikaisia toimenpiteitä koskevassa asetuksessa komissio totesi, että se seuraa tiiviisti tuonnin kehitystä ennen lopullisen kantansa hyväksymistä. Tutkimuksen kohteena olevia teräksen tuoteluokkia koskevat Yhdysvaltojen ja unionin tilastot osoittavat, että Yhdysvaltojen markkinoilla 232 §:n mukaisten toimenpiteiden aiheuttamista merkittävistä hinnankorotuksista huolimatta tuonti Yhdysvaltoihin on vähentynyt pysyvästi ja merkittävästi viimeisten kuuden kuukauden aikana toukokuusta 2018 lähtien, mikä vastaa samojen teräksen tuoteluokkien jatkuvaa tuonnin kasvua unioniin samalla kaudella. Toukokuun ja syyskuun 2018 välillä tutkimuksen kohteena olevien teräsluokkien tuonti Yhdysvaltoihin väheni 2,6 miljoonaa tonnia verrattuna samaan kauteen vuonna 2017, kun taas samojen tuotteiden tuonti EU:hun lisääntyi merkittävästi eli 2 miljoonaa tonnia (77 % Yhdysvaltojen vähennyksestä) samalla kaudella. Kyseessä on selvä suuntaus ylöspäin. Tiedot osoittavat, että Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisten protektionististen toimenpiteiden haluttu vaikutus – eli teräksen tuonnin vähentäminen 13,3 miljoonalla tonnilla vuoden 2017 tasoon verrattuna – on toteutumassa. Todetut tuoreimmat tuontisuuntaukset eivät näin ollen vaikuta olevan ristiriidassa mallissa esitettyjen oletusten kanssa: niiden mukaan mahdollinen kaupan uudelleensuuntaaminen olisi 70 prosenttia, johon Yhdysvaltojen toimenpiteillä mahdollisesti päästäisiin, kunhan niiden täydet protektionistiset vaikutukset tulisivat voimaan. Tämä ei ole ristiriidassa myöskään tästä seuraavan tarpeen kanssa eli kiintiön ylittäväksi tariffiksi on asetettava yli 30 prosenttia, jotta unionin markkinoita voidaan suojata täysin näiden toimenpiteiden vaikutuksilta. Taso on yhdenmukainen myös edellä kuvattujen mikrotaloudellisten simulaatioiden tulosten kanssa.

(180)

Näin ollen komissio on päättänyt vahvistaa kiintiön ylittäväksi tariffiksi 25 prosenttia, joka on alin ja vähiten häiriötä aiheuttava korjaava vaihtoehto kaupan uudelleensuuntaamista vastaan, joka on aiheutunut Yhdysvaltojen 232 §:n mukaisista toimenpiteistä.

(181)

Unionin etua koskevat näkökohdat huomioon ottaen ja jotta voidaan säilyttää perinteiset kauppavirrat mahdollisuuksien mukaan, paras tapa varmistaa tariffikiintiöiden optimaalinen käyttö on jakaa ne niiden maiden kesken, joille on huomattavaa etua tarkasteltavana olevan tuotteen toimittamisesta, ja muiden osalta jakaa ne vapaaseen liikkeeseen luovutusta koskevien tulli-ilmoitusten hyväksymispäivien aikajärjestyksen mukaisesti, kuten komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/2447 (28) säädetään. Tämä hallinnointimenettely edellyttää jäsenvaltioiden ja komission välistä tiivistä yhteistyötä.

(182)

Mahdollisuus olla soveltamatta tariffikiintiötä kehitysmaista tuotuihin tavaroihin riippuu tavaroiden alkuperästä. Tästä syystä olisi sovellettava unionissa tällä hetkellä voimassa olevia muun kuin etuuskohteluun oikeuttavan alkuperän määrittämisen perusteita.

(183)

Jotta perinteiset kauppavirrat voisivat edelleen jatkua, kullekin tuoteluokalle, jota varten tällä asetuksella otetaan käyttöön lopullisia toimenpiteitä, määritetään erityinen kiintiö.

(184)

Väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen useat käyttäjät ja tuojat toistivat, että unionin tuottajat eivät tarvitse lisäsuojaa voimassa olevien polkumyynnin ja tukien vastaisten toimenpiteiden vuoksi ja että suojatoimenpiteitä ja polkumyynnin/tukien vastaisia toimenpiteitä ei missään tapauksessa pitäisi kumuloida.

(185)

Komissio muistuttaa, että polkumyynnin ja tukien vastaisilla toimenpiteillä ei pyritä sulkemaan unionin markkinoita vaan vain korjaamaan vahinkoa aiheuttavia kauppakäytäntöjä. Kyseiset toimenpiteet kohdistetaan maakohtaisiin polkumyynti- ja tukitilanteisiin, niillä on eri soveltamisala ja tarkoitus kuin tällä asetuksella käyttöön otettavilla suojatoimenpiteillä eivätkä ne ole keskenään poissulkevia.

(186)

Komissio kuitenkin myöntää, kuten väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 117 kappaleessa todetaan, että polkumyynnin ja tukien vastaisten toimenpiteiden kumulaatio suojatoimenpiteiden kanssa saattaa johtaa haluttua suurempaan vaikutukseen. Koska kumulaatioon liittyvä kysymys tulee esiin vasta, kun tariffikiintiön yläraja saavutetaan, komissio tarkastelee tarvetta puuttua siihen myöhemmässä vaiheessa, kun se tulee ajankohtaiseksi. Jotta vältyttäisiin ”kaksinkertaisilta korjauksilta” tariffikiintiön ylittyessä, komissio voi pitää tarpeellisena voimassa olevan polkumyynti- ja tasoitustullin suspendoimista tai alentamista sen varmistamiseksi, että näiden toimenpiteiden yhteisvaikutus ei ylitä käytössä olevien suojatoimenpiteiden tai polkumyynti-/tasoitustullien suurinta tasoa.

(187)

Komissio katsoo, että toimenpiteiden olisi oltava voimassa kolme vuotta (mukaan luettuna väliaikaisten toimenpiteiden voimassaolokausi) niin, että ne päättyvät 30 päivänä kesäkuuta 2021. Tariffikiintiö olisi avattava kaudeksi 2.2.2019–30.6.2019, sen jälkeen kaudeksi 1.7.2019–30.6.2020 ja sen jälkeen kaudeksi 1.7.2020–30.6.2021, kuten liitteessä IV täsmennetään kunkin tuoteluokan osalta.

(188)

Koska toimenpiteiden kesto on yli vuosi, niitä on asteittain kevennettävä soveltamisaikana säännöllisin väliajoin. Komissio katsoo, että asianmukaisin tapa keventää toimenpiteitä on korottaa tullittoman kiintiön tasoa 5 prosenttia kunkin vuoden jälkeen. Tähän olisi sisällytettävä väliaikaisten toimenpiteiden soveltamiskausi, mikä tarkoittaa sitä, että toimenpiteitä kevennetään ensimmäisen kerran 1 päivänä heinäkuuta 2019 ja toisen kerran 1 päivänä heinäkuuta 2020. Myöhemmät toimenpiteiden keventämiset noudattavat samaa mallia.

(189)

Tämän tutkimuksen kohteena oleviin terästuotteisiin kohdistuvia valvontatoimenpiteitä otettiin käyttöön huhtikuussa 2016, kun vaikutti siltä, että tuontisuuntaukset uhkasivat aiheuttaa vakavaa vahinkoa. Tutkimuksen tulokset ja lopullisten suojatoimenpiteiden käyttöönotto huomioon ottaen komissio katsoo, että suojatoimenpiteiden kohteena olevien terästuotteiden valvonta olisi keskeytettävä suojatoimenpiteiden voimassaolon ajaksi.

(190)

Asetuksen (EU) 2015/478 18 artiklan ja unionin kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti suojatoimenpiteitä ei pitäisi soveltaa WTO:n jäsenenä olevasta kehitysmaasta peräisin olevaan tuotteeseen, jos kyseisen maan osuus kyseisen tuotteen tuonnista unioniin on enintään kolme prosenttia, edellyttäen, että kaikkien niiden WTO:n jäsenenä olevien kehitysmaiden, joiden osuus unionin tuonnista on vähemmän kuin kolme prosenttia, osuus kyseisen tuotteen kokonaistuonnista unioniin on yhteensä enintään yhdeksän prosenttia.

(191)

Komission lopullisten päätelmien mukaan tarkasteltavana olevat tietyistä kehitysmaista peräisin olevat tuoteluokat täyttävät edellä mainitusta poikkeuksesta hyötymistä koskevat vaatimukset. Liitteessä III.2 (Luettelo tuoteluokista, jotka ovat peräisin lopullisten toimenpiteiden soveltamisalaan kuuluvista kehitysmaista) luetellaan kyseiset kehitysmaat tämän asetuksen soveltamiseksi. Siinä myös mainitaan kunkin 26 tuoteluokan osalta kehitysmaat, joihin väliaikaisia toimenpiteitä sovelletaan. Komissio katsoo aiheelliseksi laskea kehitysmaista tulevan tuonnin määrän viimeisimmältä jaksolta käytettävissä olevien tilastojen perusteella kussakin tuoteluokassa, sillä tariffikiintiö vahvistetaan ottamalla huomioon myös perinteiset kauppavirrat kustakin luokasta yksittäin.

(192)

Koska poikkeusta sovelletaan WTO:n jäsenenä oleviin kehitysmaihin niin kauan kuin maan osuus unioniin suuntautuvasta tuonnista on enintään 3 prosenttia, komissio arvioi tilannetta säännöllisesti ja vähintään kunkin toimenpiteiden soveltamisvuoden lopussa, jotta voidaan tarkastella, onko mikään maa ylittänyt edellä mainittua rajaa ja olisiko se sisällytettävä suojatoimenpiteiden soveltamisalaan.

(193)

Kuten väliaikaisia toimenpiteitä koskevan asetuksen johdanto-osan 80 kappaleessa esitetään ja kun otetaan huomioon markkinoiden läheinen yhdentyminen ETA-maiden markkinoiden kanssa, näistä maista tulevan tuonnin kokonaismäärät ja kaupan uudelleensuuntaamisen vähäinen riski, komissio katsoo, että Norjasta, Islannista ja Liechtensteinista peräisin olevat arvioitavana olevat tuotteet olisi jätettävä tämän asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Kahdenvälisten velvoitteiden noudattamiseksi myös tietyt maat, joiden kanssa unioni on allekirjoittanut talouskumppanuussopimuksen, joka on voimassa (29), olisi jätettävä tämän asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Väliaikaisten toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen komissio ei saanut mitään huomautuksia, jotka johtaisivat näiden päätelmien muuttamiseen, minkä vuoksi ne vahvistetaan.

(194)

Komissio varmisti, että tämän asetuksen nojalla toteutettavissa suojatoimenpiteissä noudatetaan myös tiettyjen kolmansien maiden kanssa allekirjoitettujen kahdenvälisten sopimusten velvoitteita.

(195)

On syytä huomata, että entisestä Jugoslavian tasavallasta Makedoniasta unioniin tulevan tuonnin todettiin lisääntyneen merkittävästi tutkimusajanjakson aikana ja vaikuttaneen unionin terästeollisuuteen kohdistuvan vakavan vahingon uhkaan. Tämä tuonti täyttää näin ollen edellytykset, joita vaaditaan suojatoimenpiteiden toteuttamiseksi Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian välisen vakautus- ja assosiaatiosopimuksen (30) 37 artiklan 1 kohdan nojalla.

(196)

Tutkimuksen soveltamisala ja päätelmät huomioon ottaen katsotaan myös, että terässektorilla on vakavia häiriöitä, minkä vuoksi suojatoimenpiteet ovat perusteltuja myös vuonna 1972 tehdyn Euroopan talousyhteisön ja Sveitsin valaliiton välisen sopimuksen (31) 26 artiklan nojalla.

(197)

Myös Turkista peräisin oleva tuonti täyttää Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden kaupasta tehdyn Euroopan hiili- ja teräsyhteisön ja Turkin tasavallan välisen sopimuksen (32) 12 artiklan sekä Euroopan talousyhteisön ja Turkin väliseen assosiointisopimukseen liitetyn, 23 päivänä marraskuuta 1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan (33) 60 artiklan mukaiset edellytykset.

(198)

Tuomioistuimen oikeuskäytäntö (34) huomioon ottaen on aiheellista säätää viivästyskoroista, jotka on maksettava, jos lopulliset tullit mahdollisesti palautetaan, koska voimassa olevissa tulleja koskevissa säännöksissä ei säädetä tällaisesta korosta, ja kansallisten sääntöjen soveltaminen johtaisi kohtuuttomiin vääristymiin talouden toimijoiden välillä riippuen siitä, mikä jäsenvaltio valitaan tulliselvitystä varten.

(199)

Tässä asetuksessa säädetyt toimenpiteet ovat asetuksen (EU) 2015/478 3 artiklan 3 kohdalla ja asetuksen (EU) 2015/755 22 artiklan 3 kohdalla perustetun suojatoimenpidekomitean lausunnon mukaiset,