(1)

Kilpailun pääosasto on vuodesta 2006 lähtien toimittanut vuosittain jälkitarkastuksia, joihin on valittu otos jäsenvaltioiden toteuttamista tukitoimenpiteistä. Espanjan tukiohjelma biopolttoaineiden vapauttamiseksi valmisteverosta (asia nro NN61/2004) hyväksyttiin 6 päivänä kesäkuuta 2006 annetulla komission päätöksellä C(2006) 2293, jäljempänä ’komission päätös’. Tukiohjelma sisällytettiin viitteellä MX 17/2009 vuotta 2009–2010 koskevien jälkitarkastusten piiriin. Komissio tarkasteli niiden yhteydessä otosta vuoden 2009 aikana voimassa olleista jäsenvaltioiden tukiohjelmista.

(2)

Komissio päätti sisällyttää asianomaisen tukiohjelman myös vuosia 2011–2012 koskevien jälkitarkastusten piiriin. Se tarkasteli niiden yhteydessä otosta vuosina 2009–2010 voimassa olleista jäsenvaltioiden tukiohjelmista.

(3)

Niiden tietojen perusteella, joita Espanja antoi tarkastusten yhteydessä, komissio epäili, että Espanjan viranomaiset eivät olleet soveltaneet tukiohjelmaa asianmukaisesti. Sen vuoksi komissio päätti aloittaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn. Komissio ilmoitti Espanjalle päätöksestään 17 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.

(4)

Espanja toimitti huomautuksensa 20 päivänä syyskuuta 2013.

(5)

Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä7 päivänä helmikuuta 2014 (2). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa.

(6)

Komissio vastaanotti Espanjan uusiutuvan energian tuottajien liiton (Asociación Española de Productores de Energías Renovables, APPA Biocarburantes) huomautukset 5 päivänä maaliskuuta 2014. Komissio toimitti huomautukset Espanjalle ja antoi sille tilaisuuden esittää huomautuksia. Espanjan viranomaiset ilmoittivat 6 päivänä toukokuuta 2014, että ne eivät halunneet kommentoida kolmansien esittämiä huomautuksia.

(7)

Tukiohjelmassa NN 61/2004 biopolttoaineiden vapauttamiseksi valmisteverosta biopolttoaineisiin sovellettiin kivennäisöljyn valmisteveron nollaverokantaa. Verosta vapautettiin maatalous- ja muista kasviperäisistä tuotteista valmistettu etyylialkoholi (bioetanoli), joka luokitellaan yhdistetyn nimikkeistön koodiin CN 2207 20 , maatalous- ja muista kasviperäisistä tuotteista valmistettu metyylialkoholi (CN 2905 11 00 ) sekä koodeihin CN 1507 , 1508 , 1510 , 1511 , 1512 , 1513 , 1514 , 1515 ja 1518 luokitellut tuotteet.

(8)

Näihin tuotteisiin sovellettiin nollaverokantaa riippumatta siitä, käytettiinkö niitä sellaisenaan vai kemiallisesti muunnettuina. Jos biopolttoainetta sekoitettiin toiseen polttoaineeseen, alennettua verokantaa sovellettiin ainoastaan siihen osaan sekoituksesta, joka koostui biopolttoaineesta. Valmisteveron alennusta sovellettiin kaikkiin biopolttoaineisiin niiden maantieteellisestä alkuperästä riippumatta.

(9)

Komissio hyväksyi tukiohjelman 6 päivänä kesäkuuta 2006. Tukiohjelman soveltaminen päättyi 31 päivänä joulukuuta 2012 (3).

(10)

Kun Espanjan viranomaisten antamia tietoja analysoitiin jälkitarkastusten yhteydessä, heräsi epäily, että tukiohjelmaa oli sovellettu komission päätöksen vastaisesti vuosina 2009 ja 2010. Lisäksi epäiltiin, että Espanja oli maksanut edunsaajille liiallisia korvauksia vuonna 2010. Komissio esitti epäilynsä 17 päivänä heinäkuuta 2013 annetun päätöksen johdanto-osan 13–29 kappaleessa.

(11)

Komissio kehotti Espanjaa

(12)

Komissio vastaanotti 5 päivänä maaliskuuta 2014 huomautuksia APPA Biocarburantes -yhdistykseltä. Ne olivat hyvin samansuuntaiset kuin Espanjan viranomaisten huomautukset (ks. IV osa). APPA Biocarburantes katsoi, että ohjelmaa oli sovellettu asianmukaisesti.

(13)

Kun biopolttoaineiden kustannuksia verrataan fossiilisten polttoaineiden verottomaan pumppuhintaan, sekä bioetanolin että biodieselin korvaukset näyttävät olleen enimmäismäärää pienemmät koko tarkastelujakson ajan, lukuun ottamatta vuotta 2010 bioetanolin ja vuotta 2012 biodieselin osalta. APPA Biocarburantesin käsityksen mukaan tämä vertailumenetelmä on kuitenkin väärä, koska fossiilisten polttoaineiden pumppuhinta sisältää kaikki kuljetus- ja jakelukustannukset siihen asti, kun tuote toimitetaan loppukäyttäjälle, kun taas näitä logistiikkakustannuksia ei ole sisällytetty biopolttoaineiden hintaan vertailussa. Yhdistyksen mukaan olisi parempi verrata biopolttoaineiden tuotantokustannuksia fossiilisten polttoaineiden kansainvälisiin hintoihin. Näin laskien biopolttoaineiden korvaukset olivat selvästi alle enimmäistason ohjelman voimassaoloaikana, eikä liiallisia korvauksia maksettu kertaakaan.

(14)

Lopuksi APPA Biocarburantes väittää, että silloinkin, kun biopolttoaineiden hintaa verrataan fossiilisten polttoaineiden verottomiin pumppuhintoihin, ne kaksi tapausta, joissa korvaukset olivat mahdollisesti liiallisia, olivat täysin tilapäisiä ja johtuivat biopolttoaineiden verotukiohjelman luonteesta (absoluuttiset määrät asetettiin etukäteen ja arvioinnit toteutettiin jälkikäteen) sekä suurista vaihteluista biopolttoaineiden tuotantokustannusten tärkeimmän komponentin eli maatalouden raaka-aineiden hinnoissa. Ohjelmaa ei ollut tarpeen mukauttaa, koska bioetanolin osalta ei esiintynyt merkkiäkään liiallisista korvauksista seuraavina vuosina (2011 ja 2012). Biodieselin osalta mahdollinen enimmäiskorvausten ylitys tapahtui vasta ohjelman viimeisen voimassaolovuoden aikana (2012). Tällöin ei enää ollut mahdollista tehdä mukautuksia, koska ohjelma oli päättymässä.

(15)

Espanjan viranomaiset esittivät huomautuksensa 20 päivänä syyskuuta 2013 ja ilmoittivat 6 päivänä toukokuuta 2014, etteivät ne halunneet kommentoida niille toimitettuja kolmansien osapuolten huomautuksia.

(16)

Espanjan viranomaiset esittivät 20 päivänä syyskuuta 2013 päivätyssä kirjeessään tietoja bioetanolin ja biodieselin tuotantokustannuksista sekä fossiilisten polttoaineiden hinnoista vuosina 2004–2012. Ne esittivät myös taulukoita, joissa vertailtiin biopolttoaineiden kustannuksia fossiilisten polttoaineiden verottomiin pumppuhintoihin. Taulukot ovat liitteessä.

(17)

Hintatiedot ja vertailutaulukot perustuvat seuraaviin oletuksiin:

(18)

Näiden tietojen perusteella Espanja ilmoitti, että molemmista biopolttoaineista maksettiin kokonaisuudessaan enimmäismäärää vähemmän korvauksia vuosina 2004–2012 (yhteensä 455,96 euroa / 1 000 l biodieselin ja 897,22 euroa / 1 000 l bioetanolin osalta). Jos tilannetta tarkastellaan vuosi kerrallaan, korvaukset ovat olleet enimmäismääriä pienemmät koko tarkastelujakson ajan lukuun ottamatta vuotta 2010 bioetanolin ja vuotta 2012 biodieselin osalta.

(19)

Espanjan mukaan bioetanolista vuonna 2010 maksetun korvauksen näennäinen liiallisuus johtui erityisesti maatalouden raaka-aineiden hintojen kertaluonteisesta laskusta vuoden 2010 tammikuun ja kesäkuun välillä. Kysymys oli siis kertaluonteisesta, palautuvasta ja ennakoimattomasta tilanteesta, joka korjaantui automaattisesti vuonna 2011 raaka-aineiden hinnannousun myötä. Näin ollen Espanjan viranomaisilla ei ollut syytä ryhtyä toimenpiteisiin tilanteen vuoksi. Espanja esitti lisäksi raaka-aineiden hintakehitystä koskevia yksityiskohtaisia tietoja sekä sokeri- ja viljaindeksien kehitystä kuvaavan graafisen esityksen (perusindeksi vuosina 2002–2004 = 100).

Raaka-aineiden hintakehitys vuosina 2009–2011  (6)

Lähde: www.fao.org

(20)

Espanjan mukaan biodieselin korvaukset näyttävät olleen liiallisia vuonna 2012, mutta ohjelma päättyi tuon vuoden 31 päivänä joulukuuta.

(21)

Espanja väitti, että tässä menetelmässä käytetty korvaavien polttoaineiden vertailuhinta (veroton pumppuhinta) on käytettävissä olevista vaihtoehdoista tarkin ja käyttökelpoisin, kun hintaa vertaillaan näiden tuotteiden maailmanmarkkinahintoja lähempänä oleviin arvoihin. Espanjan viranomaiset esittivät myös taulukoita, joissa vertailtiin biopolttoaineiden kustannuksia fossiilisten polttoaineiden maailmanmarkkinahintoihin. Viranomaiset korostivat, että biodieselistä ei ollut maksettu liiallisia korvauksia yhdenkään tarkastelujaksoon kuuluvan vuoden aikana. Sitä paitsi bioetanolista maksettu korvaus oli vain hiukan liian suuri (2 euroa / 1 000 l, kun fossiilisten polttoaineiden pumppuhintaa vertailukohtana käytettäessä se olisi ollut 142,13 euroa / 1 000 l). Yhteenlaskettu korvausvaje oli näin laskettuna monta kertaa suurempi kuin aikaisemmalla laskumenetelmällä.

(22)

Espanjan viranomaiset totesivat ilmoittaneensa neuvoston direktiivin 2008/118/EY (7) mukaisesti kaikista yrityksistä, jotka tuottavat, jalostavat, pitävät hallussaan, vastaanottavat tai lähettävät valmisteveron alaisia tavaroita.

(23)

Direktiivin 4 artiklan 1 alakohdan määritelmän mukaan valtuutetulla varastonpitäjällä tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka on valtuutettu ansiotoiminnassaan verottomassa varastossa tuottamaan, jalostamaan, pitämään hallussaan, vastaanottamaan tai sieltä lähettämään valmisteveron alaisia tavaroita väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä. Direktiivin 8 artiklan mukaan valtuutettu varastonpitäjä on valmisteverovelvollinen.

(24)

Espanjan viranomaiset selittivät, miksi ne olivat antaneet verotiedot ainoastaan toisesta niistä kahdesta yrityksestä, jotka allekirjoittivat alihankintasopimuksen rasvahappojen metyyliestereiden (”FAME”) valmistamisesta soija- ja palmuöljystä. Koska sopimus koskee tavaroita, joiden hallussapito, toimittaminen ja valvonta ovat valmisteveron alaista toimintaa, siihen sovelletaan direktiiviä 2008/118/EY. Viranomaisten mukaan tavaran omistaja ei täyttänyt direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaista ”valtuutetun varastonpitäjän” määritelmää.

(25)

Komissio katsoi jo asiaa NN 61/2004 koskevassa päätöksessään, että toimenpiteeseen sisältyi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua tukea. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle vuonna 2001 annettujen yhteisön suuntaviivojen (8) mukaisesti tekemänsä arvion perusteella komissio katsoi, että tukiohjelma soveltui sisämarkkinoille.

(26)

Espanjan viranomaiset ovat toimittaneet kilpailun pääosastolle yksityiskohtaisia tietoja muun muassa bioetanolin ja biodieselin tuotantokustannuksista tukiohjelman voimassaoloaikana. Jos biopolttoaineiden kustannuksia verrataan fossiilisten polttoaineiden verottomiin pumppuhintoihin tämän päätöksen liitteessä olevissa taulukoissa esitetyllä tavalla, korvaukset olivat liiallisia kahdessa tapauksessa: bioetanolin osalta vuonna 2010 ja biodieselin osalta vuonna 2012.

(27)

Komissio huomauttaa, että Espanjan ehdottama vaihtoehtoinen laskumenetelmä, jossa vertailuarvoina käytetään fossiilisten polttoaineiden maailmanmarkkinahintoja, poikkeaa menetelmästä, jota Espanja ehdotti ja komissio käytti toimenpiteen NN 61/2004 arvioinnin yhteydessä. Koska komissio selvittää parhaillaan, onko Espanja soveltanut asianmukaisesti tukiohjelmaa, sellaisena kuin se hyväksyttiin asiassa NN 61/2004 annetussa päätöksessä, ehdotettua vaihtoehtoista laskumenetelmää ei voida hyväksyä.

(28)

Tästä huolimatta komissio toteaa, että ei ole merkkejä siitä, että korvaukset olisivat jatkuvasti olleet liiallisia. Myöskään ei ole merkkejä siitä, että tukiohjelman koko voimassaoloaikana maksettujen tukien kokonaismäärä olisi ollut liian suuri. Komissio panee merkille Espanjan esittämät selitykset (ks. johdanto-osan 18, 19, 20 ja 22 kappale).

(29)

Komissio katsoo, että bioetanolin liiallisten korvausten korjaamiseksi ei tarvita mukautuksia. Espanja on pystynyt osoittamaan, että ennen muuta kesäkuussa 2010 alkanut raaka-aineiden merkittävä hinnannousu oli kompensoinut enimmäiskorvausten ylitykset. Vuosina 2011 ja 2012 bioetanolista ei maksettu liiallisia korvauksia.

(30)

Komissio toteaa, että biodieselistä maksettiin hiukan liian suuria korvauksia vuonna 2012 (41,85 euroa / 1 000 l). Näin tapahtui, vaikka tukitoimenpidettä tai tuen tasoa ei mukautettu. Tilanne johtui tukiohjelmasta riippumattomista tekijöistä, erityisesti fossiilisten polttoaineiden suurista hinnankorotuksista Espanjassa. Komissio toteaa, että dieselin hinta vuonna 2012 oli 8 prosenttia korkeampi kuin vuonna 2011, 36 prosenttia korkeampi kuin vuonna 2010 ja 71 prosenttia korkeampi kuin vuonna 2009. Samaan aikaan biodieselin tuotantokustannukset vuonna 2012 olivat samalla tasolla kuin vuonna 2011, 16 prosenttia korkeammat kuin vuonna 2010 ja 25 prosenttia korkeammat kuin vuonna 2009. Komissio toteaa, että tukiohjelma päättyi vuoden 2012 lopussa. Tämän vuoksi vapautusta valmisteverosta ei voitu mukauttaa enimmäiskorvausten tulevien ylitysten välttämiseksi komission päätöksen NN 61/2004 johdanto-osan 19 kappaleessa tarkoitetulla tavalla. Komissio toteaa myös, että ohjelmasta ei ole myönnetty minkäänlaista tukea vuonna 2013 tai sen jälkeen. Kuten johdanto-osan 28 kappaleessa todetaan, ohjelman koko voimassaoloaikana maksetut korvaukset eivät olleet liiallisia, kun vuoden 2012 tiedot otetaan huomioon. Tämän voidaan katsoa osoittavan, että Espanja pystyi noudattamaan tukiohjelman mukaista ennakkolaskelmiin perustuvaa menetelmää.

(31)

Komissio katsoo Espanjan toimittamien lisätietojen perusteella, että Espanja ei ole rikkonut velvoitteita, jotka sille asetettiin asiassa NN 61/2004 annetun komission päätöksen johdanto-osan 19 kappaleessa.

(32)

Komissio katsoo direktiivin 2008/118/EY soveltamista koskevien Espanjan huomautusten perusteella, että Espanjan viranomaiset ovat toimittaneet kaikkia asianomaisia yrityksiä koskevat tiedot.

(33)

Komissio katsoo, että Espanja on toteuttanut tukiohjelman NN 61/2004 asianmukaisesti noudattaen komission päätöstä sen hyväksymisestä,