(1)

Komissio vastaanotti 18 päivänä toukokuuta 2009 kantelun SES Astra S.A:lta, jäljempänä ’Astra’. Kantelu koski oletettua valtiontukiohjelmaa, jonka Espanjan viranomaiset olivat hyväksyneet ja joka liittyy siirtymiseen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon Espanjan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla. Astran mukaan tukiohjelma muodosti ilmoittamattoman ja näin ollen sääntöjenvastaisen tuen, joka on vääristänyt kilpailua maanpäällisen lähetysverkon ja satelliittiverkon välillä.

(2)

Kiistanalainen tukiohjelma perustuu maanpäällisen verkon digitaalitelevision edistämistä, kaapelitelevisiotoiminnan vapauttamista ja moniarvoisuuden tukemista koskevista kiireellisistä toimenpiteistä 14 päivänä kesäkuuta 2005 annettuun lakiin 10/2005 (2). Muihin maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymisprosessin yhteydessä annettuihin säädöksiin kuuluvat muiden muassa 29 päivänä heinäkuuta 2005 annettu asetus 944/2005, jolla hyväksyttiin maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskeva kansallinen tekninen suunnitelma (3), jäljempänä ’NTP’, 29 päivänä heinäkuuta 2005 annettu asetus 945/2005, jolla hyväksyttiin maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelujen tarjoamista koskevat yleiset säännökset, 29 päivänä heinäkuuta 2005 annettu määräys ITC 2476/2005, jolla hyväksyttiin yleiset säännökset ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelujen tarjoamista koskevat säännökset, sekä 28 päivänä heinäkuuta 2005 annettu asetus 920/2006, jolla hyväksyttiin radio- ja kaapelitelevisiopalvelujen tarjoamista koskevat yleiset säännökset.

(3)

Komissio ilmoitti 29 päivänä syyskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä Espanjan kuningaskunnalle päätöksestään aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely kyseisestä tuesta koko Espanjan alueella, lukuun ottamatta Castilla-La Manchaa, jonka osalta aloitettiin erillinen tutkintamenettely (4). Komission päätös menettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’aloituspäätös’, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä14 päivänä joulukuuta 2010 (5). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.

(4)

Määräajan pidentämisen jälkeen Espanja vastasi 30 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä aloituspäätökseen sisältyneeseen kehotukseen esittää huomautuksia. Keskushallinnon lisäksi Asturian, Aragónin, Baskimaan, Castilla y Leonin, Castilla-La Manchan (6), Extremaduran, Galician, la Riojan, Madridin ja Murcian viranomaiset esittivät huomautuksensa ja/tai vastauksensa aloituspäätöksessä esitettyihin kysymyksiin.

(5)

Komissio vastaanotti huomautuksia myös Radiodifusion Digital SL:ltä 11 päivänä tammikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, Grupo Antena 3:lta ja UTECAlta (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) 28 päivänä tammikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä, Gestora La Sextalta 31 päivänä tammikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, Abertis Telecom SA:lta, jäljempänä ’Abertis’, 2 päivänä helmikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä sekä Astralta ja Telecincolta 4 päivänä helmikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä. Komissio välitti nämä huomautukset 19 päivänä tammikuuta 2011 ja 9 päivänä helmikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä Espanjalle, jolle annettiin mahdollisuus vastata niihin. Espanja esitti huomautuksensa 22 päivänä helmikuuta 2011 ja 14 päivänä maaliskuuta 2011 päivätyillä kirjeillä.

(6)

Tutkinnan kuluessa järjestettiin useita tapaamisia: komission ja Espanjan välillä 11 ja 12 päivänä huhtikuuta 2011, komission ja Astran välillä 14 päivänä huhtikuuta 2011, komission ja Abertisin välillä 5 päivänä toukokuuta 2011 sekä komission ja UTECAn välillä 5 päivänä heinäkuuta 2011. Espanjan toimitettua oma-aloitteisesti useaan otteeseen tietoja, muun muassa Baskimaan 24 päivänä helmikuuta 2011 päivätyt huomautukset, Espanjalle esitettiin 14 päivänä helmikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä virallinen tietojensaantipyyntö. Määräajan pidentämisen jälkeen Espanja vastasi pyyntöön 16 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä, jota seurasivat 15, 19 ja 25 päivänä kesäkuuta 2012 päivätyt kirjeet. Koska osa tiedoista puuttui edelleen, komissio pyysi 9 päivänä elokuuta 2012 Espanjalta lisätietoja. Määräajan pidentämisen jälkeen Espanja vastasi pyyntöön 10 päivänä lokakuuta 2012 päivätyllä kirjeellä ja myöhemmin 30 päivänä lokakuuta 2012 päivätyllä kirjeellä.

(7)

Lisäksi Abertis esitti oma-aloitteisesti lisähuomautuksia 22 päivänä kesäkuuta 2011 ja 25 päivänä heinäkuuta 2012. Astra toimitti lisätietoja 21 päivänä heinäkuuta 2011, 16 päivänä toukokuuta 2011, 8 päivänä syyskuuta 2011 ja 11 päivänä marraskuuta 2011 päivätyillä kirjeillä, jotka kaikki välitettiin Espanjalle huomautusten esittämistä varten.

(8)

Kantelija on satelliittiverkko-operaattori. Vuonna 1985 Société Européenne des Satellites -nimellä (SES) alun perin perustettu Astra oli ensimmäinen yksityinen satelliittioperaattori Euroopassa. Astra ylläpitää ASTRA-satelliittijärjestelmää, joka tarjoaa kattavan valikoiman lähetys- ja laajakaistaratkaisuja asiakkaille niin Euroopassa kuin sen ulkopuolellakin. Se lähettää radio- ja televisio-ohjelmia suoraan miljooniin koteihin ja tarjoaa internetyhteyksiä ja verkkopalveluja viranomaisille, suuryrityksille, pk-yrityksille ja yksittäisille kotitalouksille.

(9)

Kantelussaan Astra väittää, että hallituksen ja itsehallintoalueiden Espanjan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla toteuttamat toimenpiteet loukkaavat teknologianeutraalisuuden periaatetta, koska niissä maanpäällinen verkko nähdään ainoana väylänä digitalisointiin. Astra viittaa erityisesti Cantabrian tapaukseen. Tammikuussa 2008 käynnistettiin tarjouskilpailu digitaalitelevision kattavuuden laajentamiseksi koko Cantabrian alueelle, minkä perusteella Cantabrian aluehallitus oli valinnut Astran tarjoamaan maksuttomia kanavia verkkonsa kautta. Aluehallitus kuitenkin irtisanoi sopimuksen marraskuussa 2008. Astran mukaan viranomaiset irtisanoivat sopimuksen saatuaan tiedon siitä, että keskushallinto rahoittaisi maanpäällisen analogisen verkon muuttamista digitaaliseksi. Cantabrian viranomaisten 7 päivänä marraskuuta 2008 päivätyssä kirjeessä selitettiin, että syynä sopimuksen irtisanomiseen oli se, että keskushallinto oli sittemmin päättänyt laajentaa digitaalitelevision kattavuuden käsittämään koko Espanjan (7). Astran mukaan Cantabrian tapaus osoittaa ensinnäkin, että Astra voisi kilpailla kyseisillä markkinoilla, ja toiseksi, että keskushallinnon päätökset tekivät kilpailemisesta mahdotonta.

(10)

Asia koskee lähetystoiminnan alaa, jolla useat toimijat toimivat aktiivisesti lähetystoimintaan liittyvien palvelujen tuoteketjun eri vaiheissa.

(11)

Lähetystoiminnan harjoittajat ovat televisiokanavien julkaisijoita, jotka ostavat tai tuottavat itse televisiosisältöjä ja yhdistävät niitä kanaviksi. Tämän jälkeen kanavia tarjotaan yleisölle erilaisten verkkojen kautta (esim. satelliittitelevisio, maanpäällisen verkon digitaalitelevisio, kaapelitelevisio, IPTV). Espanjassa lainsäätäjä on määritellyt lähetyspalvelut julkiseksi palveluksi, minkä vuoksi niitä tarjoavat sekä valtio-omisteiset lähetystoiminnan harjoittajat (RTVE) että yksityiset lähetystoiminnan harjoittajat, joilla on valtion myöntämä toimilupa (8). Näitä niin kutsuttuja maksuttomia kanavia tarjotaan katsojille ilmaiseksi. Jotta varmistetaan, että väestö voi hyötyä tehokkaasti tästä julkisesta palvelusta, laissa asetetaan vähimmäiskattavuutta koskevia velvoitteita sekä julkiselle lähetystoiminnan harjoittajalle että toimiluvan saaneille yksityisille toimijoille osoitettujen lähetysten osalta. Julkisilla lähetystoiminnan harjoittajilla on siten velvoite kattaa vähintään 98 prosenttia Espanjan väestöstä, kun yksityisten lähetystoiminnan harjoittajien on katettava vähintään 96 prosenttia väestöstä. Espanjassa kansalliset lähetystoiminnan harjoittajat eivät omista kansallista lähetysverkkoa. Ne tekevät sen vuoksi sopimuksia verkko-operaattorien kanssa voidakseen lähettää sisältöjään ja täyttää kattavuutta koskevat velvoitteensa.

(12)

Laitteistotoimittajat ovat eri verkkojen rakentamisessa tarvittavien infrastruktuurien ja laitteiden valmistajia tai asentajia.

(13)

Verkko-operaattorit (9) ovat yksityisiä tai valtion valvonnassa olevia yksiköitä, jotka käyttävät lähetystoiminnan harjoittajien tuottamien kanavien välittämiseen yleisölle tarvittavaa infrastruktuuria (eli siirtävät ja lähettävät signaalin). Televisioteollisuuden alkuaikoina ainoa käytettävissä ollut verkko oli maanpäällinen analoginen verkko. Teknologian kehittyessä markkinoille on tullut saataville enemmän verkkoja, nimittäin satelliittiverkko, kaapeliverkko ja äskettäin IPTV (10), jossa televisiosignaalin välittämisessä hyödynnetään laajakaistayhteyttä.

(14)

Maanpäällisissä televisiolähetyksissä televisiosignaali lähetetään televisiostudiolta lähetyskeskukseen (vahvistinasemalle), jonka yleensä omistaa ja jota käyttää verkko-operaattori. Sen jälkeen signaali siirretään ja jaetaan lähetyskeskuksesta (vahvistinasemalta) verkko-operaattorin ylläpitämiin linkkiasemiin (esim. televisiotorni); toisinaan signaali välitetään satelliitin kautta. Lopuksi signaali lähetetään linkkiasemista koteihin. Maanpäällisen analogisen verkon digitalisoiminen edellyttää maanpäällisten lähettimien korvaamista. Koska digitaalisen signaalin kantama on pienempi kuin analogisen signaalin ja uusi teknologia edellyttää siten tiheämpää verkkoa, joissain tapauksissa kattavuuden laajentaminen edellyttää myös uusien lähetyskeskusten rakentamista.

(15)

Satelliittilähetyksissä signaali lähetetään lähetyskeskukseen (vahvistinasemalle) ja välitetään sitten satelliittiin, joka lähettää sen koteihin. Vaihtoehtoisesti signaali voitaisiin ensin lähettää televisiostudiolta suoraan satelliittiin, jos studiolla on asianmukaiset laitteet. Katsojalla on oltava satelliittilautanen ja salauksenpurkulaite. Satelliitin kattavuuden lisäämiseksi tietyllä alueella maalaitteisto on asennettava asiakkaan kotiin. Maantieteellisen kattavuuden osalta satelliittiverkko voisi siten kattaa lähes 100 prosenttia Espanjan alueesta, kun maanpäällinen verkko kattaa siitä noin 98 prosenttia.

(16)

Tutkittua toimenpidettä on tarkasteltava maanpäällisessä verkossa sekä satelliitti- ja kaapeliverkossa tehdyn tai parhaillaan tehtävän lähetysten digitalisoinnin yhteydessä. Analogisiin lähetyksiin verrattuna digitaalilähetysten etuna on lisääntynyt lähetyskapasiteetti, kun radiotaajuusspektriä voidaan käyttää aiempaa tehokkaammin. Digitaaliteknologiaan siirtyminen on erityisen merkittävää maanpäällisille lähetyksille, joissa on käytettävissä rajallinen taajuusspektri. Satelliittilähetysten etuna taas on se, että niissä käytetään täysin eri taajuuskaistaa, jossa ei ole pulaa taajuuksista.

(17)

Siirtyminen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon vapauttaa huomattavan määrän korkealaatuisia radiotaajuuksia niin kutsutun taajuusylijäämän muodossa, jota voidaan käyttää sähköisen viestinnän palveluihin. Tämä taajuusylijäämä ja erityisesti taajuusalue 790–862 MHz (”800 MHz:n kaista”) voivat edistää sähköistä viestintäteollisuutta ja tarjota monia erilaisia sosiaalisia ja kulttuurisia etuja, minkä lisäksi niillä on merkittävä vaikutus kilpailukykyyn ja kasvuun (11).

(18)

Taajuusylijäämää voitaisiin hyödyntää joko siirtymällä maanpäällisestä verkosta eri verkkoon tai siirtymällä analogisista lähetyksistä maanpäällisiin digitaalisiin lähetyksiin. Myös eri verkkoja yhdistävä ratkaisu on mahdollinen (12).

(19)

Maanpäällisten lähetysten tapauksessa taajuuksien niukkuus on kuitenkin ongelma myös digitalisoinnin jälkeen. Osoituksena tästä on se, että pian sen jälkeen, kun siirtyminen analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon oli saatu päätökseen huhtikuussa 2010, Espanjan hallituksen oli siirrettävä lähettimiä 800 MHz:n kaistalta toiselle taajuuskaistalle. Lähetystoiminnan harjoittajien tehtäväksi annettu maanpäällisen verkon digitaalitelevision multipleksien siirtäminen johti lisäkustannuksiin ja valtiontuen korottamiseen, mitä komissio parhaillaan tutkii muodollisessa tutkintamenettelyssä (13).

(20)

Televisiolähetysten osalta maanpäälliset digitaalilähetykset voitaisiin korvata tulevaisuudessa laajakaistateknologialla, koska toisen sukupolven laajakaistaverkoista (toisen sukupolven yhteystekniikoista) tulee todennäköisesti johtava lähetysteknologia. Toistaiseksi tällaisten toisen sukupolven laajakaistaverkkojen maantieteellinen kattavuus Espanjassa ei kuitenkaan ole kovinkaan suuri.

(21)

Espanjassa toimii nykyisin neljä lähetysverkkoa: DTT — maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko (DBV-T), digitaalinen satelliittiverkko (DBV-S), digitaalinen kaapeliverkko (DVB-C) ja internetpohjainen televisio (IPTV). Maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko on maksuttomien julkisten ja yksityisten espanjalaisten kanavien käyttämä pääasiallinen verkko (14). Maanpäällisen verkon suurin toimija on Abertis, jonka hallinnassa on myös satelliittioperaattori Hispasat. Lisäksi on useita paikallisia televiestintäoperaattoreita, jotka välittävät maanpäällisen verkon digitaalitelevisiosignaaleja ja jotka on yleensä liitetty Abertisin kansalliseen verkkoon. Maksullisia televisiokanavia lähetetään lähinnä satelliitin, kaapelin ja IPTV:n kautta. Astra ja Hispasat ovat tärkeimmät satelliittioperaattorit.

(22)

Digitalisointiprosessin, jonka tarkoituksena on siirtyä analogisesta televisiosta digitaalitelevisioon, käynnistämiseksi Espanja hyväksyi vuosina 2005–2008 useita maanpäällistä verkkoa koskevia sääntelytoimia, sellaisina kuin ne on kuvattu 2.2 kohdassa. Niissä Espanja jaettiin seuraaviin kolmeen erilliseen alueeseen:

(23)

Tutkittavana oleva tukiohjelma perustuu Espanjan keskusviranomaisten vuodesta 2005 lähtien käyttöön ottamien säännösten muodostamaan monimutkaiseen järjestelmään. Näiden säännösten pohjalta itsehallintoalueet ja kunnat myönsivät vuosina 2008–2009 valtiontukea maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon alueella II ja ohjasivat varat tuensaajille keskushallinnon talousarviosta ja omista talousarvioistaan. Lisäksi vuodesta 2009 lähtien itsehallintoalueet ovat myöntäneet jatkuvaa tukea verkkojen ylläpitoon ja käyttöön alueella II.

(24)

Digitaalitelevisioteknologiaan siirtymisen sääntely alkoi lain 10/2005 hyväksymisellä 14 päivänä kesäkuuta 2005 (15). Siinä mainittiin tarve edistää siirtymistä analogisesta teknologiasta maanpäälliseen digitaaliteknologiaan ja edellytettiin, että hallitus ryhtyy asianmukaisiin toimiin siirtymisen varmistamiseksi.

(25)

Laissa annetun tehtävän mukaisesti asetuksella 944/2005 ministerineuvosto hyväksyi kansallisen teknisen suunnitelman, jossa vahvistettiin analogisen verkon sulkemispäiväksi 3 päivä huhtikuuta 2010 (16).

(26)

Alueiden II ja III osalta kansallisen teknisen suunnitelman 12. täydentävässä määräyksessä otettiin jo huomioon se mahdollisuus, että paikallis- ja alueviranomaiset laajentavat kattavuutta käsittämään 96–100 prosenttia väestöstä. Tältä osin teknisessä suunnitelmassa viitataan nimenomaisesti maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin ja asetetaan kuusi edellytystä, joiden täyttyessä paikallisviranomaiset voivat toteuttaa tällaisen laajennuksen. Edellytyksen e) mukaan paikallisen laitteiston on oltava maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevan teknisen suunnitelman mukainen.

(27)

Ministerineuvosto hyväksyi 7 päivänä syyskuuta 2007 maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin siirtymistä koskevan kansallisen suunnitelman, jäljempänä ’siirtymissuunnitelma’ (17), jolla pannaan täytäntöön kansallinen tekninen suunnitelma. Siirtymissuunnitelmassa Espanjan alue jaettiin 90 tekniseen siirtymishankkeeseen (18), ja kullekin näistä hankkeista asetettiin määräaika analogisten lähetysten päättymiselle.

(28)

Teollisuus-, matkailu- ja kauppaministeriö, jäljempänä ’ministeriö’, hyväksyi 29 päivänä helmikuuta 2008 päätöksen, jolla pyrittiin parantamaan televiestintäinfrastruktuuria ja määrittämään niiden toimien rahoituksen kriteerit ja jakautuminen, joiden tarkoituksena oli kehittää tietoyhteiskuntaa vuoden 2008 Avanza-suunnitelman pohjalta (19). Päätöksellä hyväksytty talousarvio oli 558 miljoonaa euroa, ja se kohdennettiin osittain laajakaistan kehittämiseen ja osittain televisiolähetysten digitalisointiin Espanjan syrjäisillä ja vähemmän kaupungistuneilla alueilla, jotka eivät kuuluneet kaupallisten lähetystoiminnan harjoittajien lakisääteisten velvoitteiden piiriin (20). Digitalisoinnista kyseisillä alueilla käytettiin yleisesti nimitystä ”kattavuuden laajentaminen”. Päätös pantiin myöhemmin täytäntöön useilla voimassa oleviin puitesopimuksiin (21) tehdyillä lisäyksillä, jotka ministeriö ja itsehallintoalueet allekirjoittivat heinä- ja marraskuun 2008 välisenä aikana, jäljempänä ’vuoden 2006 puitesopimusten lisäykset’, ja ne julkaistiin Espanjan virallisessa lehdessä erikseen kunkin itsehallintoalueen osalta. Useimmissa tapauksissa sopimusten sanamuodossa viitataan maanpäällisen verkon digitaaliteknologiaan ainoana rahoitettavana teknologiana. Sopimusten seurauksena ministeriö siirsi varoja itsehallintoalueille, jotka kattoivat jäljelle jääneet toimintakustannukset omista talousarvioistaan. Vuoden 2006 puitesopimusten lisäyksiin sisältyi myös paikallisviranomaisten velvoite noudattaa kansallisen teknisen suunnitelman 12. täydentävän määräyksen säännöksiä.

(29)

Ministerineuvosto päätti 17 päivänä lokakuuta 2008 osoittaa lisäksi 8,72 miljoonaa euroa maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuuden laajentamiseksi ja loppuun saattamiseksi siirtymishankkeiden yhteydessä, jotka oli määrä saada päätökseen vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla siirtymissuunnitelman ensimmäisenä vaiheena. Rahoitusta myönnettiin sen jälkeen, kun ministeriö ja itsehallintoalueet olivat allekirjoittaneet joulukuussa 2008 uudet puitesopimukset, jäljempänä ’vuoden 2008 puitesopimukset’. Sopimuksissa viitataan edellä mainittuun 8,72 miljoonan euron rahoitukseen, ja niiden otsikkona oli ”Teollisuus-, matkailu- ja kauppaministeriön ja – – itsehallintoalueen yhteistyöpuitesopimus maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetyksiin siirtymistä koskevan kansallisen suunnitelman kehittämiseksi”. Niissä luetellaan toimia, joita keskus- ja alueviranomaiset rahoittavat, jotta saavutetaan nykyisten analogisten televisiolähetysten kattavuutta vastaava digitaalitelevisiolähetysten kattavuus. Nämä toimet liittyvät maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetysten käyttöönottoon.

(30)

Ministerineuvosto hyväksyi 29 päivänä toukokuuta 2009 kriteerit niiden 52 miljoonan euron jakamiseksi, jotka oli osoitettu maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota koskevien siirtymätoimien rahoitukseen. Näillä varoilla oli tarkoitus rahoittaa siirtymissuunnitelman II ja III vaiheeseen kuuluvien hankkeiden kattavuuden laajentamista (22). Ministerineuvoston päätöksessä luotiin suora yhteys siirtymissuunnitelmaan, koska siinä todettiin, että ”tarvitaan viranomaisten rahoitustukea, jotta saavutetaan maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymistä koskevassa kansallisessa suunnitelmassa asetettu tavoite, nimittäin nykyisellä analogisella teknologialla saavutetun maanpäällisten televisiolähetysten kattavuutta vastaava digitaalitelevision kattavuus,” ja että ”yhteistyön toteutus tapahtuu maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymistä koskevassa kansallisessa suunnitelmassa määritetyssä kehyksessä”.

(31)

Vuoden 2009 loka- ja joulukuun välisenä aikana Espanjan virallisessa lehdessä julkaistiin vuoden 2006 puitesopimusten lisäykset (mainittu edellä johdanto-osan 29 kappaleessa), mukaan lukien siirtymissuunnitelman II ja III vaiheen kattavuuden laajentamisen rahoitus. Lisäyksissä määritellään, mitä tarkoitetaan ”toimella kattavuuden laajentamiseksi” viittaamalla nimenomaisesti vain maanpäällisen verkon teknologiaan (vaikka niissä ei muodollisesti suljetakaan pois muita teknologioita) (23).

(32)

Vuoden 2008 puitesopimusten ja edellä mainittujen lisäysten julkaisemisen jälkeen (24) itsehallintoalueiden hallitukset aloittivat laajennuksen toteuttamisen. Ne joko käynnistivät itse julkisia tarjouskilpailuja tai antoivat tarjouskilpailun toteuttamisen julkisen yrityksen tehtäväksi. Tuista sovittiin osittain ministeriön kanssa, ja ne rahoitettiin siten keskushallinnon talousarviosta tai osittain itsehallintoalueiden talousarvioista. Tietyissä tapauksissa itsehallintoalueet antoivat laajennuksen toteuttamisen kuntien tehtäväksi.

(33)

Yleisesti koko maassa käynnistettiin kahdentyyppisiä tarjouskilpailuja. Ensinnäkin käynnistettiin kattavuuden laajentamista koskevia tarjouskilpailuja, mikä tarkoitti sitä, että voittavan yrityksen tehtävänä oli toimittaa (usein rakentaa) toimiva maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko. Tarvittaviin tehtäviin kuului verkon suunnittelu ja rakentaminen, signaalin välitys, verkon käyttöönotto ja tarvittavien laitteistojen toimitus. Toiseen tarjouskilpailutyyppiin kuuluivat laitteistojen toimitusta koskevat tarjouskilpailut, joita järjestettiin silloin, kun verkot olivat jo olemassa. Tarjouskilpailun voittajan edellytettiin parantavan verkkoa tarvittavilla laitteistoilla, eli sen piti toimittaa, asentaa ja ottaa laitteistot käyttöön.

(34)

Useimmissa tarjouskilpailuissa niiden järjestämisestä vastaavat viranomaiset viittaavat nimenomaisesti, tarjouskilpailun kohteen määritelmässä (25), ja/tai epäsuorasti, teknisten eritelmien tai rahoitettavien laitteistojen kuvauksessa (26), maanpäälliseen teknologiaan ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon. Niissä harvoissa tapauksissa, joissa mainitaan nimenomaisesti satelliittiteknologia, viitataan satelliittisignaalin vastaanottamiseen maanpäällisissä torneissa käytettäviin satelliittilautasiin (27) tai laitteistoihin, joita tarvitaan digitaalisten televisiolähetysten vastaanottamiseen alueella III (28). Hyvin harvat laajennusta koskevat tarjouskilpailut ovat teknologianeutraaleja, eikä niissä suljeta pois muita teknologioita kuin maanpäällisen verkon digitaalitelevisio (29).

(35)

Aluetta II koskevaan laajennukseen investoitiin vuosina 2008–2009 yhteensä lähes 163 miljoonaa euroa keskushallinnon talousarviosta (osittain ministeriön itsehallintoalueille myöntäminä halpakorkoisina lainoina (30)) ja tutkittujen 16 itsehallintoalueen talousarvioista 60 miljoonaa euroa. Lisäksi kunnat rahoittivat laajennusta noin 3,5 miljoonalla eurolla.

(36)

Toisena vaiheena maanpäällisen verkon digitaalitelevision alueelle II laajentamisen jälkeen osa itsehallintoalueista on järjestänyt vuodesta 2009 alkaen lisätarjouskilpailuja laajennuksen aikana digitalisoitujen ja käyttöönotettujen laitteistojen käytöstä ja ylläpidosta tai tehnyt asiaa koskevia sopimuksia ilman tarjouskilpailuja. Toisin kuin siirtymiseen myönnetty tuki, viimeksi mainitut toimet ovat jatkuvaa tukea. Koska ne koskevat alueelle II asennetun maanpäällisen verkon käyttöä ja ylläpitoa, myöskään kyseiset sopimukset eivät ole teknologianeutraaleja. Käyttöä ja ylläpitoa koskevien tarjouskilpailujen kautta myönnettyjen varojen (jatkuva tuki) kokonaismäärä vuosina 2009–2011 oli vähintään 32,7 miljoonaa euroa.

(37)

Aloituspäätöksessään komissio huomautti ensinnäkin, että edellä kuvattu toimenpide vaikutti täyttävän kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan kriteerit ja että sitä voitaisiin näin ollen pitää valtiontukena.

(38)

Koska televisiolähetysten markkinoilla on erilaisia tasoja, aloituspäätöksessä yksilöitiin seuraavat kolme valtiontuen saajien ryhmää: i) verkko-operaattorit, ii) laitteistotoimittajat, jotka osallistuivat laajennuksessa tarvittavien laitteistojen toimitusta koskeviin tarjouskilpailuihin, ja iii) televisiokanavien lähetystoiminnan harjoittajat.

(39)

Komission alustavan päätelmän mukaan maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon laajentamiseen liittyvien kustannusten rahoittaminen tukiohjelmassa on mahdollisesti tai tosiasiallisesti vääristänyt eri teknologioiden alalla toimivien laitteistotoimittajien välistä kilpailua ja maanpäällisen verkon ja satelliittiverkon välistä kilpailua.

(40)

Alustavassa arviossaan komissio katsoi, että toimenpidettä on pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, eikä nähnyt mitään perusteita sille, että toimenpide olisi sisämarkkinoille soveltuva, koska yksikään poikkeuksista ei näyttänyt soveltuvan siihen.

(41)

Tosiseikkoja kuvataan yksityiskohtaisemmin aloituspäätöksessä, jota on pidettävä olennaisena osana tätä päätöstä.

(42)

Aloituspäätökseen esittämässään vastineessa Espanja ja itsehallintoalueet ovat esittäneet lukuisia väitteitä (31). Ne jakaantuvat yleisesti ottaen kahteen ryhmään. Ensinnäkin Espanjan viranomaiset väittävät, ettei kyse ole valtiontuesta, sillä palvelu on yleishyödyllinen taloudellinen palvelu, joten toimenpide ei ole valtiontukea, koska se kuuluu yleisradiotoimintaa koskevaan julkiseen palveluun. Toimenpiteestä ei myöskään synny etua. Toiseksi, vaikka kyseessä olisikin valtiontuki, se olisi sisämarkkinoille soveltuva SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan tai 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, koska a) analoginen verkko oli jo olemassa ja tehokkuusnäkökulmasta olemassa olevan infrastruktuurin pelkkä parantaminen olisi edullisempaa kuin uuteen verkkoon siirtyminen, b) vain maanpäällisen verkon digitaalitelevision teknologia täyttäisi vaadittavat laatukriteerit ja koska c) tarjouskilpailut olivat teknologianeutraaleja ja muut verkko-operaattorit olisivat voineet osallistua niihin. Nämä väitteet esitetään tiivistetysti jäljempänä.

(43)

Espanjan viranomaisten mukaan verkko-operaattorit tarjoavat Altmark-tuomiossa (32) tarkoitettua yleishyödyllistä taloudellista palvelua. Koska itsehallintoalueet vastaavat kattavuuden laajentamiseksi toteutettavista toimista, Altmark-tuomion sovellettavuutta on kuitenkin tarkasteltava tapauskohtaisesti, ja itsehallintoalueiden tehtävä on osoittaa, että Altmark-tuomiossa määritellyt edellytykset olivat täyttyneet. Kaikkein seikkaperäisimmät perustelut esitti Baskimaa, joka suoritti digitalisoinnin julkisen yrityksen, Itelazpi S.A:n, jäljempänä ’Itelazpi’, välityksellä.

(44)

Laitteistotoimittajien osalta Espanjan näkemyksen mukaan se, että ne voittivat tarjouskilpailut laitteistojen toimittamisesta, esti valikoivan edun olemassaolon.

(45)

Kun tarkastellaan verkko-operaattoreita, vaikka Abertis on suurin operaattori alueella I ja omistaa 29 prosenttia alueella II sijaitsevista laitoksista, joihin tehtiin parannuksia, se ei käytä verkkoa alueella II. Abertis ei siten hyötyisi toimenpiteestä verkko-operaattorina.

(46)

Verkon käytöstä vastaavat sen sijaan muutamat alueelliset operaattorit, itsehallintoalueet tai kunnat, jotka vain vuokraavat Abertisin tiloja ja laitoksia. Itsehallintoalueet ja kunnat eivät kilpaile muiden verkko-operaattoreiden kanssa eivätkä siten saa kilpailuetua. Ne eivät myöskään saa toiminnastaan tuloja, koska lähetystoiminnan harjoittajat eivät maksa lähetyspalvelujen tarjoamisesta alueella II.

(47)

Maanpäällisen verkon digitaalitelevision lähetystoiminnan harjoittajista Espanja toteaa, että tutkittujen toimenpiteiden vaikutus lähetystoiminnan harjoittajiin on lähes olematon. Toimenpiteet eivät lisänneet lähetystoiminnan harjoittajien katsojamääriä verrattuna ajankohtaan, jona ohjelmat lähetettiin analogisesti, koska laajennetun kattavuuden kohteena olevat 2,5 prosenttia väestöstä vastaanottivat jo analogisia maanpäällisen verkon televisiolähetyksiä. Toimenpiteillä ei näin ollen ole vaikutusta kyseisten yritysten liiketoimintaan.

(48)

Baskimaan viranomaiset väittävät, että Itelazpille myönnetty valtiontuki soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan nojalla. Ne katsovat tältä osin, että toimenpide täyttää kaikki edellytykset, jotka asetettiin EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 28 päivänä marraskuuta 2005 tehdyssä komission päätöksessä, jäljempänä ’86 artiklan 2 kohtaa koskeva päätös’ (33).

(49)

Mikäli komissio päättää, että maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon alueella II liittyvät Espanjan viranomaisten toimenpiteet ovat valtiontukea ja etteivät ne ole sisämarkkinoille soveltuvia SEUT-sopimuksen 106 artiklan nojalla, Espanja väittää, että toimenpiteet ovat sisämarkkinoille soveltuvia siltä osin kuin niiden tarkoituksena on varmistaa yhteisön edun mukaisen tavoitteen saavuttaminen (digitaalisiin lähetyksiin siirtyminen). Niihin sovellettaisiin näin ollen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta.

(50)

Espanjan mukaan kansallisella tasolla laaditut kansallinen tekninen suunnitelma ja siirtymissuunnitelma eivät ole kattavuuden laajentamista koskevia suunnitelmia, koska niissä viitataan vain alueella I tapahtuvaan siirtymiseen. Suunnitelmissa ei siten rajoiteta kattavuuden laajentamisessa käytettävissä olevia teknologiavaihtoehtoja. Puitesopimuksilla toisaalta ei ole samaa sääntelyasemaa kuin mainituilla suunnitelmilla, ja ne perustuvat keskus- ja alueviranomaisten välisiin sopimuksiin. Espanjan mukaan puitesopimuksissa ei myöskään suljeta pois satelliittiteknologian ja muiden teknologioiden käyttöä. Kattavuuden laajentamisen ja teknologian valinnan tekivät joka tapauksessa itsehallintoalueet, yleensä tarjouskilpailumenettelyllä. Yksi tällainen tarjouskilpailu — joka järjestettiin Castilla y Leonissa — oli teknologianeutraali. Pelkästään se seikka, että tällainen tarjouskilpailu järjestettiin, osoittaa, etteivät keskusviranomaiset määränneet itsehallintoalueita käyttämään maanpäällisen verkon teknologiaa.

(51)

Vaikka eräissä muilla alueilla järjestetyissä tarjouskilpailuissa viitataankin maanpäällisen verkon teknologian tiettyihin teknisiin osatekijöihin, tämä selittyy sillä, että maanpäälliset lähetykset edellyttävät tiettyjä osatekijöitä, joita satelliittilähetykset eivät vaadi. Niiden sisällyttäminen oli siten tarpeen, jottei maanpäällisiä ratkaisuja suljettaisi tarjouskilpailujen ulkopuolelle.

(52)

Espanjan viranomaiset viittaavat myös tutkimukseen, jossa tarkasteltiin mahdollisuutta tarjota maanpäällisen verkon digitaalitelevision yleispalvelua eri teknologioiden avulla (maanpäällisen verkon digitaalitelevisio ja satelliitti). Ministeriö teki tutkimuksen heinäkuussa 2007, eli ennen kuin se ehdotti maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuuden laajentamisen rahoittamista. Vaikka viranomaiset myöntävät, että tutkimus oli vain sisäinen asiakirja, jota ei myöhemmin käytetty, ne kuitenkin korostavat, että tutkimuksessa otettiin huomioon realistiset kustannukset, joita aiheutuu käytettäessä joko maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota tai satelliittilähetyksiä. Tutkimuksen päätelmänä oli, ettei ole mahdollista määrittää etukäteen, kumpi teknologia on tehokkaampi tai edullisempi televisiosignaalin kattavuuden laajentamisessa. Valinta olisi sen sijaan tehtävä aluekohtaisesti, mieluiten käyttämällä kyseisten itsehallintoalueiden tekemiä tutkimuksia, joissa analysoidaan pinnanmuodostuksen, väestön alueellisen jakautumisen ja olemassa olevan infrastruktuurin kunnon kaltaisia tekijöitä.

(53)

Tässä yhteydessä on esitetty kaksi laatua koskevaa väitettä. Ensinnäkin tähän saakka maksuttomia maanpäällisen verkon digitaalitelevision kanavia ei ole ollut saatavilla satelliittilähetysten välityksellä kyseisellä alueella. Siirtyminen satelliittiverkkoon merkitsisi siten sitä, että asiakkaiden olisi maksettava palvelusta.

(54)

Toiseksi kansallisten kanavien lisäksi on lähetettävä myös paikallisia kanavia. Maanpäällisen verkon digitaalitelevisioteknologia mahdollistaa sen, että kullakin maantieteellisellä alueella voidaan vastaanottaa kyseiselle alueelle tarkoitettuja kanavia. Alueellisten ja paikallisten kanavien perusteella maanpäällisen verkon televisiolähetyksille osoitetaan koko Espanjassa yhteensä 1 380 taajuutta. Tässä yhteydessä ei ole tarvetta teknisille rajoituksille, ja lähetykset kohdistetaan vain kunkin kanavan kohdealueelle. Espanjan mukaan tämä olisi mahdotonta satelliittiverkoissa, koska ne eivät mahdollista maantieteellistä rajaamista ja niissä olisi siksi käytettävä monimutkaista ehdollisen pääsyn järjestelmää. Tämä lisäisi entisestään satelliittilähetysten kustannuksia, eivätkä lähetystoiminnan harjoittajat olisi valmiita antamaan pääsyä kanavilleen, ellei ole varmaa, että rajaaminen on mahdollista.

(55)

Espanjan mukaan keskus- ja alueviranomaisten välisissä kahdenvälisissä sopimuksissa ei määrätty tietystä digitalisointiteknologiasta. Niissä pelkästään vahvistettiin itsehallintoalueille siirrettävät varat digitalisoinnin kustannusten mukaisesti, joiden laskennassa käytettiin perusteena tehokasta vertailuteknologiaa eli maanpäällisen verkon digitaalitelevisiota. Tältä osin olisi otettava Espanjan mukaan huomioon, että laajennuksen toteutusajankohtana maanpäällisen verkon analogiset televisiolähetykset tavoittivat 98,5 prosenttia Espanjan kotitalouksista.

(56)

Aloituspäätöksessä mainitusta Cantabriassa järjestetystä tarjouskilpailusta Espanjan viranomaiset korostavat, että Astran voittama tarjouskilpailu koski sekä aluetta II että III eli oli tarkoitettu digitaalitelevision tarjoamiseen koko Cantabriassa. Tällä on niiden mukaan kahtalainen vaikutus asian arviointiin.

(57)

Ensinnäkin Cantabrian hanke epäonnistui, kun sen jälkeen, kun sopimus oli myönnetty Astralle, osa tärkeimmistä lähetystoiminnan harjoittajista ilmoitti Astralle ja Cantabrian hallitukselle, etteivät ne sallisi sisältöjensä lähettämistä satelliitin kautta. Tämän seurauksena suunnitelman tavoite ei ollut enää helposti saavutettavissa. Toiseksi pääsyy sopimuksen irtianomiseen oli keskushallinnon päätös varmistaa satelliittilähetysten kattavuus koko alueella III eikä päätös myöntää keskushallinnon rahoitusta kattavuuden laajentamiseen alueella II. Lisäksi sopimus irtisanottiin marraskuussa 2008, koska tuolloin oli selvää, ettei Astra pystyisi noudattamaan velvoitteitaan. Astra ei etenkään ryhtynyt tarvittaviin töihin ajoissa eikä saanut maksuttomilta lähetystoiminnan harjoittajilta lupia lähettää niiden kanavia.

(58)

Tämän päätöksen yhteydessä Cantabrian hanke on merkityksellinen vain siltä osin kuin satelliittiverkkoa voidaan pitää perusteltuna vaihtoehtona maanpäälliselle verkolle. Tässä suhteessa edellä esitetyt väitteet eivät ole olennaisia. Valitessaan satelliittiverkon alueelle III Espanjan viranomaiset hyväksyivät kansallisen suunnitelman ja antoivat erityissääntelyn, jossa lähetystoiminnan harjoittajien edellytettiin yhteensovittavan toimiaan ja valitsevan yhden yhteisen satelliittiverkon tarjoajan. Samantapaista mekanismia olisi voitu soveltaa myös alueeseen II. Sopimuksen irtisanomiselle esitetyt syyt eivät kyseenalaista mitenkään sitä, että satelliittiteknologia voi olla perusteltu vaihtoehto televisiosignaalien lähettämiseen alueella II. Lisäksi Espanjan kansallinen tuomioistuin on osoittanut ne virheellisiksi.

(59)

Verkko-operaattoreiden välisestä kilpailusta Espanja esittää näkemyksen, jonka mukaan maanpäällisen verkon televisio ja satelliittitelevisio muodostavat kahdet täysin erilliset markkinat ja etteivät tutkitut toimenpiteet siten vääristäneet kilpailua asianomaisilla markkinoilla. Espanjan mukaan tutkitut toimenpiteet eivät vaikuta unionin sisämarkkinoihin, koska niiden kohteena ovat rajallisen maantieteellisen alueen asukkaat. Koska kyseessä ovat paikalliset palvelut, toimenpide ei ole omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(60)

Espanjan viranomaiset katsovat myös, että huomattavaan osaan rahoituksesta voidaan soveltaa vähämerkityksestä tuesta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 1998/2006 (34) käyttöön otettua vähämerkityksistä tukea koskevaa sääntöä. Laitteistot ostettiin erikseen kullakin itsehallintoalueella tai kussakin kunnassa, joten vähämerkityksistä tukea koskevia säännöksiä olisi arvioitava tällä tasolla. Koska näissä tapauksissa maksettu tarkka summa on tiedossa, kuten hankitut tavarat ja palvelutkin, tuki oli riittävän läpinäkyvää, jotta vähämerkityksistä tukea koskevia raja-arvoja voidaan soveltaa.

(61)

Lähetyskeskusten käytöstä ja ylläpidosta Espanjan keskusviranomaiset katsovat, etteivät ministeriön osittain rahoittamat toimet kattavuuden laajentamiseksi koske niitä. Ministeriöllä ei ole toimivaltaa vaatia kuntia tai itsehallintoalueita jatkamaan keskusten käyttöä ja ylläpitoa kattavuuden laajentamista koskevissa tarjouspyynnöissä määritellyn ajanjakson jälkeen. Siten ei voida sulkea täysin pois sitä, että joidenkin lähetyskeskusten käyttö ja ylläpito saattavat keskeytyä kuntien talousarvioleikkausten vuoksi. Keskusviranomaiset arvioivat alustavasti käytön ja ylläpidon vuosikustannuksiksi 10 prosenttia alkuinvestoinnista. Tutkinnan aikana useat itsehallintoalueet toimittivat yksityiskohtaisempia tietoja varoista, jotka on käytetty maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon käyttöön ja ylläpitoon alueella II.

(62)

Astra toistaa aiemman kantansa, jonka mukaan maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtymiseen johtaneet toimenpiteet muodostivat yhteen sovitetun suunnitelman, joka laadittiin keskushallinnon tasolla ja jonka alueviranomaiset toteuttivat. Vaikka katsottaisiin, että kattavuuden laajentamiseen tarkoitettu valtiontuki suunniteltiin, järjestettiin ja toteutettiin aluetasolla, Astra katsoo sen olevan sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta tukea.

(63)

Cantabriassa järjestetystä tarjouskilpailusta Astra toteaa, että toisin kuin Espanja väittää, Cantabrian viranomaisten velvollisuutena oli saada lähetystoiminnan harjoittajilta luvat, jotta niiden kanavia voidaan tarjota satelliittiverkossa. Lisäksi, vaikka lähetystoiminnan harjoittajat lähettivät kirjeet maaliskuussa 2008, Cantabrian viranomaiset tarjosivat muille itsehallintoalueille vaihtoehtoa, jonka ne olivat valinneet heinäkuussa 2008.

(64)

Verkko-operaattorien ja erityisesti Abertisin saamasta edusta Astra huomauttaa, että laitteistotoimittajana Abertisille myönnettiin noin […] (*1) tarjouskilpailuista, jotka koskivat kattavuuden laajentamisen piiriin kuuluvilla alueilla sijaitsevien maanpäällisten laitosten digitalisointia. Koska Abertis on verkko-operaattori, verkon digitalisointi suosii sen lähetystoiminnan harjoittajille suunnattua kaupallista tarjontaa, koska maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko tavoittaa nyt lähes 100 prosenttia väestöstä ilman lisäkustannuksia verrattuna niihin 96/98 prosenttiin, jotka maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetykset olisivat tavoittaneet ilman riidanalaista toimenpidettä. Lisäksi Abertis hyötyy Astran mukaan siitä, että Astra suurimpana kilpailevana ja vaihtoehtoisena verkko-operaattorina ei saisi jalansijaa Espanjan markkinoilla tarjoamalla palvelujaan alueella II.

(65)

Astran mukaan Abertis sai toimenpiteiden seurauksena muitakin etuja. Ensinnäkin huomattava osa Abertisin maanpäällisistä laitoksista, joiden toimintaa Abertis myös itse hoitaa, on hyötynyt Espanjan viranomaisten tutkittujen toimenpiteiden yhteydessä myöntämästä rahoituksesta. Tämä pätee erityisesti laitoksiin, jotka sijaitsevat alueella, jolla RTVE (julkinen lähetystoiminnan harjoittaja) on velvollinen tarjoamaan signaaliaan mutta jolla yksityisillä lähetystoiminnan harjoittajilla ei ole tällaista velvoitetta (noin 2,5 prosenttia väestöstä). Toiseksi Astra väittää, että Abertis hyötyi välillisesti valtiontuesta liitännäismarkkinoilla, kuten siirtomarkkinoilla. Lisäksi kantelija huomauttaa, että tutkittu toimenpide johtaa kilpailun vääristymiseen alueella III (35).

(66)

Astra katsoo, että satelliittiverkko ja maanpäällinen verkko ovat osa samoja markkinoita. Kertamaksutelevision ja maksuttoman television välinen jako ei ole sen mukaan merkityksellinen verkkojen välisen kilpailun kannalta. Jo nykyään maanpäällinen verkko ja satelliittiverkko kilpailevat maksullisen television lähettämisestä, koska jo vähintään kaksi kertamaksukanavaa tarjoaa signaaliaan maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon kautta ja toinen niistä on saatavilla vain maanpäällisessä digitaalisessa lähetysverkossa. Lisäksi Astran mukaan kaikki lähetystoiminnan harjoittajat, joilla on tällä hetkellä toimilupa, ovat jo hakeneet hallitukselta toimilupaa lähettää sisältöjään maksullisessa muodossa.

(67)

Astra katsoo, etteivät tutkitut toimenpiteet olleet oikeasuhteisia. Se toteaa, että maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon siirtyminen edellytti huomattavia mukautuksia asuinrakennuksissa ja investointeja kaapelointiin. Tukeakseen väitettään, jonka mukaan kattavuuden laajentaminen satelliittiverkon välityksellä ei olisi ollut kalliimpaa kuin maanpäällisen verkon välityksellä, Astra viittasi kantelun mukana toimitettuun, marraskuussa 2008 tehtyyn sisäiseen kustannustutkimukseensa. Tutkimuksessa verrattiin kustannuksia, joita aiheutuu kattavuuden laajentamisesta käyttämällä näitä kahta teknologiaa — maanpäällistä verkkoa ja satelliittiverkkoa. Tutkimuksessa käytetyt olettamat poikkeavat Espanjan ja Abertisin tekemistä tutkimuksista monessa suhteessa, joihin kuuluvat muun muassa satelliittilautasten kustannukset ja tarve hankkia ulkoisia digisovittimia maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolähetysten vastaanottamista varten. Tutkimuksessa tehtyjen havaintojen perusteella Astra päättelee, ettei kattavuuden laajentaminen satelliittiverkon välityksellä ollut välttämättä kalliimpaa kuin käyttämällä maanpäällistä teknologiaa. Astra toimitti myös muita asiakirjoja, joiden tarkoituksena oli osoittaa, etteivät näiden kahden teknologian asennus- ja käyttökustannukset eroa toisistaan merkittävästi.

(68)

Astra väittää myös, ettei satelliittilähetysten ehdollisen pääsyn varmistaminen ole este maksuttomien kanavien lähettämiselle. Ehdollisen pääsyn järjestelmiä käytetään kaikkialla maailmassa, eikä niiden käyttö ole vaikeaa (36). Lisäksi Cantabrian viranomaiset hyväksyivät Cantabriassa ehdolliseen pääsyyn ehdotetun ratkaisun, jossa viranomaiset voivat päättää, mitkä käyttäjät aktivoidaan palvelun vastaanottamista varten. Cantabrian hallitus valvoi siten palvelun alueellista rajaamista. Erityiselle mukauttamiselle ei ollut tältä osin tarvetta.

(69)

Toimenpiteen asianmukaisuudesta Astra väittää, että mittakaavaetujen ansiosta mitä suurempi maantieteellinen kattavuus on, sitä taloudellisesti houkuttelevampaa satelliittiteknologiasta tulee. Toimenpiteen jakamisesta alueella II yli 600:an paikalliseen ja alueelliseen tarjouskilpailuun satelliittiteknologialle aiheutui jo merkittävä kilpailuhaitta. Vaikka Espanjan hallitus ei olisikaan voinut määrätä tai ehdottaa, että alueiden väliset synergiaedut on otettava huomioon edellytyksenä rahoituksen myöntämiselle, alueet olisivat voineet ottaa tämän mahdollisuuden huomioon varmistaakseen, että ne valitsevat veronmaksajilleen kustannustehokkaimman ratkaisun. Itse asiassa Astra väittää, että alueet yrittivät toimia näin ennen kuin Espanjan keskushallinto puuttui asiaan maanpäällisen teknologian hyväksi. Valittuaan Astran julkisessa tarjouskilpailussa Cantabrian viranomaiset yrittivät aluksi taivutella myös muita alueita valitsemaan satelliittiverkon, koska se olisi vähentänyt entisestään niiden omia kustannuksia.

(70)

Astra toistaa, että osa riitautetuista toimenpiteistä merkitsee jatkuvaa valtiontukea, koska itsehallintoalueiden hallitukset rahoittavat jatkuvaluonteisesti paikallisverkkojen käyttöä ja ylläpitoa alueella II. Satelliittiratkaisun vuosittaisiksi käyttö- ja ylläpitokustannuksiksi Astra arvioi 100 000 euroa kanavaa kohti, vaikka kustannuksia olisi voitu alentaa, jos useampi kuin yksi alue olisi valinnut satelliittiratkaisun.

(71)

Abertis on televiestintäinfrastruktuurin operaattori ja verkkolaitteistojen toimittaja. Se omistaa muiden yhtiöiden ohella Retevisión S.A:n ja TradiaS.A:n, jotka ylläpitävät ja käyttävät televiestintäverkkoja ja -infrastruktuureja.

(72)

Ensinnäkin Abertis huomauttaa, etteivät tutkitut toimenpiteet ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Alueviranomaiset pelkästään hankkivat tavaroita ja palveluja markkinoilla avoimilla tarjouskilpailuilla, ja ne omistavat edelleen lähetyskeskuksiin alueella II asennetut laitteistot. Tästä syystä varoja sen enempää kuin niillä hankittuja digitaalisia laitteistojakaan ei missään vaiheessa siirretty yhdellekään ulkoiselle tuensaajalle.

(73)

Abertis katsoo myös, ettei riitautetuilla toimenpiteillä annettu tuntuvaa taloudellista etua verkko-operaattoreille. Abertis väittää, ettei se käytä yhtäkään alueella II sijaitsevista paikallisverkoista (vaikka se omistaakin niihin liittyvät lähetyskeskukset) eikä voi näin ollen saada suoraa etua. Toiseksi Abertis toimi alueella II vain laitteistotoimittajana. Kolmanneksi niissäkin tapauksissa, joissa Abertis myi lähetyskeskuksen parantamisessa käytetyt digitaaliset laitteistot ja nämä laitteistot asennettiin myöhemmin Abertisin omistamaan lähetyskeskukseen, se ei saanut tästä itselleen etua. Tämä johtuu siitä, että Abertis pelkästään vuokraa kyseisiä lähetyskeskuksia paikallisille verkko-operaattoreille markkinaehdoin eikä digitalisointiprosessi vaikuttanut Abertisille maksetun vuokran määrään. Neljänneksi Abertis vakuuttaa, ettei maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon kattavuuden vähäisestä lisääntymisestä 1–2 prosentilla synny Abertisille minkäänlaista taloudellista etua verkko-operaattorina alueella I. Alueella II tehtävä digitalisointi ei myöskään vaikuta hintaan, jonka Abertis voi veloittaa lähetystoiminnan harjoittajilta lähetyspalveluistaan, kun otetaan erityisesti huomioon, että Abertisin tukkuhinnoittelua sääntelee Espanjan sääntelyviranomainen, Comision del Mercado de Telecomunicaciones, jäljempänä ’CMT’.

(74)

Paikallisista verkko-operaattoreista alueella II (kunnat) Abertis katsoo, ettei taloudellista etua voi syntyä, koska ne eivät ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä ja koska ne joka tapauksessa tarjoavat julkista palvelua.

(75)

Abertis esittää myös näkemyksen, jonka mukaan tutkitusta toimenpiteestä ei koitunut taloudellista etua lähetystoiminnan harjoittajille. Siirtyminen digitaalilähetyksiin alueella II ei lisännyt televisiokatsojien määrää verrattuna niiden katsojien määrään, jotka vastaanottivat analogisia televisiolähetyksiä ennen digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevan prosessin käynnistymistä vuonna 2005.

(76)

Abertis katsoo edelleen, ettei riitautetuilla toimenpiteillä ollut tuntuvaa vaikutusta verkko-operaattorien väliseen kilpailuun. Se seikka, etteivät Astra eivätkä muutkaan yksityiset operaattorit osoittaneet kiinnostusta lähetyspalvelujen tarjoamiseen alueella II viimeisten 20 vuoden aikana, vahvistaa, ettei markkinoita ollut ja että tarvittiin valtion toimia palvelujen tarjoamisen helpottamiseksi. Satelliittiverkon ja maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon välinen kilpailu ei ole etenkään vääristynyt, koska kyse on kaksista erillisistä markkinoista. Maanpäällisten verkkojen digitalisointi alueella II ei myöskään muuttanut millään tavalla asianomaisten markkinoiden kilpailurakennetta, vaan siinä oli kyse pelkästään olemassa olevan analogisen verkon välttämättömästä teknisestä parantamisesta.

(77)

Abertisin mukaan alueella II verkkojen välityksellä tarjottavat lähetyspalvelut rajoittuvat tietyille eristyneille alueille eivätkä siten vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(78)

Siltä varalta, että komissio katsoo asianomaisten viranomaisten tai niihin sidoksissa olevien yritysten olevan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä, Abertisin mukaan varat, joilla katetaan digitaaliteknologiaan siirtyminen alueella II, olivat korvaus julkisen palvelun tarjoamisesta. Tältä osin Abertis katsoo, että riitautetut toimenpiteet täyttävät Altmark-oikeuskäytännössä asetetut edellytykset ja ettei kyse ole valtiontuesta.

(79)

Abertisin mukaan lähetysverkkojen käyttö alueella II alkoi vuonna 1982 televisiolähetystoiminnan alalla, jolla kilpailu ei ollut vapaata. Tuolloin Espanjan valtiolla oli lakisääteinen monopoli maanpäällisten lähetysten markkinoilla. Alueella II sijaitsevien, ennen alan vapauttamista käyttöön otettujen paikallisverkkojen asentamisen, ylläpitämisen ja käyttämisen rahoittamiseen käytetään nykyisin julkisia varoja. Tutkittu toimenpide on siten jatkuvaa, voimassa olevaa tukea.

(80)

Abertis väittää, että mahdollinen valtiontuki soveltuisi sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan nojalla, koska se täyttää kaikki 86 artiklan 2 kohtaa koskevassa päätöksessä asetetut edellytykset.

(81)

Siltä varalta, ettei komissio ole yhtä mieltä asiasta, mahdollinen valtiontuki olisi joka tapauksessa sisämarkkinoille soveltuvaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Ensinnäkin Espanjan viranomaisten hyväksymien toimenpiteiden tarkoituksena on vauhdittaa digitalisointiprosessia Espanjassa, mikä on tunnustettu komission valtiontukea koskevassa päätöskäytännössä yhteisen edun mukaiseksi tavoitteeksi. Toiseksi tuki oli asianmukainen väline, koska maanpäällisen verkon digitaalitelevisio soveltuu teknologiana paremmin kattavuuden laajentamiseen (37). Taloudellisia syitä lukuun ottamatta Abertis myös huomauttaa, että lähetystoiminnan harjoittajat ovat vastahakoisia käyttämään satelliittiverkkoja niiden rajoitteiden vuoksi, joita lähetystoiminnan harjoittajat kohtaavat hankkiessaan sisältöoikeuksia maksuttomille ohjelmilleen. Useimmissa tapauksissa ne hankkivat vain oikeuden lähettää sisältöjä tietyn verkon, nimittäin maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon kautta, koska tämä teknologia mahdollistaa kohdennetut lähetykset ja maantieteellisen rajaamisen. Toimenpiteet ovat lisäksi oikeasuhteisia, koska niillä katetaan vain kustannukset, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä, jotta alueella II voidaan siirtyä analogisista digitaalisiin televisiopalveluihin. Riitautetuilla toimenpiteillä tuetaan vain kustannuksia, jotka liittyvät lähetyskeskusten digitalisointiin alueella II, mikä toteutetaan hankkimalla ja asentamalla digitaalisia laitteistoja.

(82)

Toimenpiteen teknologianeutraaliudesta Abertis huomauttaa, ettei maanpäällinen teknologia ollut ainoa Espanjan hallituksen tarkastelema ratkaisu. Lisäksi alueella III satelliittiverkkoa pidettiin viime kädessä digitaalitelevisiopalvelujen tarjoamiseen parhaiten soveltuvana teknologiana. Mikä tärkeämpää, Abertis väittää, että maanpäällistä digitaalista lähetysverkkoa pidetään soveltuvimpana ja edullisimpana verkkona digitaalisten televisiopalvelujen tarjoamiseen alueella II, jotta voidaan saavuttaa sama kattavuus kuin ennen analogisten lähetysten lopettamista, kuten sen toimittamat kustannustutkimukset vahvistavat (38).

(83)

Radiodifusión on verrattain uusi toimija audiovisuaalisten signaalien lähetyspalvelujen markkinoilla, ja se rekisteröitiin CMT:n operaattorirekisteriin marraskuussa 2005.

(84)

Radiodifusión on yleisesti ottaen samaa mieltä aloituspäätöksestä ja tukee komission näkemyksiä mutta esittää muutamia jäljempänä lueteltuja lisähuomautuksia. Se on samaa mieltä komission kanssa siitä, ettei valtiontuki täytä Altmark-edellytyksiä ja että siihen liittyy valtion varojen huomattava siirtäminen.

(85)

Tutkittu valtiontukiohjelma hyödytti maaseutualueilla jo toimivia verkko-operaattoreita. Itse asiassa kyseisillä markkinoilla, joille ovat ominaisia merkittävät markkinoille pääsyn esteet, mistä markkinoilla jo hallitsevassa asemassa oleva toimija hyötyy, toimenpide on johtanut samojen historiallisten monopolikuvioiden toistumiseen. Abertis on erityisesti pystynyt vahvistamaan monopoliasemaansa ja käyttämään julkista rahoitusta kehittääkseen uuden ja tiheämmän verkon, jonka ansiosta se voi kilpailla uusilla markkinoilla.

(86)

Radiodifusión väittää, ettei tutkittu valtiontuki ole oikeasuhteinen. Jotta se olisi oikeasuhteisuutta koskevan edellytyksen mukainen, tuen pitäisi rajoittua siihen, mikä on tarpeen. Tukea pitäisi siten soveltaa vain syrjäisiin maaseutualueisiin, ja sen pitäisi hyödyttää yhtä lailla kaikkia operaattoreita siten, että operaattoreille asetetaan tehokasta pääsyä koskevia velvoitteita.

(87)

Lähetystoiminnan harjoittajat esittävät, ettei toimenpidettä voida pitää valtiontukena, koska siitä ei ole aiheutunut taloudellista etua yhdellekään yritykselle, etenkään lähetystoiminnan harjoittajille. Toimenpiteet eivät ole lisänneet lähetystoiminnan harjoittajien katsojamääriä analogisiin lähetyksiin verrattuna. Kattavuuden laajentamisen piiriin kuuluvien alueiden eli syrjäisten ja harvaan asuttujen maaseutualueiden asukkailla ei ole vaikutusta markkinointimarkkinoihin, eivätkä he kuulu lähetystoiminnan harjoittajien kohdeyleisöön. Näissä olosuhteissa yksityiset operaattorit eivät korottaneet mainosmaksuja laajennuksen seurauksena.

(88)

Lähetystoiminnan harjoittajat katsoivat myös, ettei niillä ollut intressiä siirtyä satelliittiverkkoon, jossa niiden ohjelmat kilpailisivat satojen muiden kanavien kanssa. Maanpäällisen verkon etuna on rajallinen kapasiteetti, mikä tarkoittaa kaupallisille maksuttomien kanavien lähetystoiminnan harjoittajille vähemmän kilpailua. Ne korostivat lisäksi sitä, että ne ostavat yleensä sisältöjä vain maanpäällistä verkkoa varten. Tämä johtuu siitä, että maanpäällinen lähetystoiminta takaa lähetysten maantieteellisen rajaamisen, toisin kuin satelliittiverkko.

(89)

Lähetystoiminnan harjoittajat painottivat myös, että sen jälkeen kun Astra oli valittu Cantabrian tarjouskilpailussa, ne ilmoittivat Cantabrian viranomaisille vastustavansa satelliittilähetyksiä, koska ne olivat hankkineet oikeudet lähettää sisältöjä vain maanpäällisessä verkossa.

(90)

Kuten edellä 2.2 kohdan johdanto-osan 23–31 kappaleessa kuvattiin yksityiskohtaisesti, digitaalilähetyksiin siirtymistä Espanjassa koskeva lainsäädäntökehys on monimutkainen verkosto, joka koostuu useista sekä keskushallinnon että alue- ja paikallisviranomaisten neljän vuoden aikana antamista säädöksistä. Vuoden 2005 kansallisessa teknisessä suunnitelmassa ja vuoden 2007 siirtymissuunnitelmassa säännellään lähinnä siirtymistä maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon alueella I, mutta ne muodostavat myös perustan toimenpiteille, joilla kattavuutta laajennetaan edelleen alueella II. Alueviranomaiset toteuttivat laajentamistoimet tehtyään useita puitesopimuksia keskushallinnon kanssa (vuoden 2008 puitesopimukset) ja vuonna 2008 lisäyksiä aiemmin tehtyihin vuoden 2006 puitesopimuksiin sekä vuonna 2009 lisäyksiä vuoden 2008 puitesopimuksiin.

(91)

Näiden sopimusten ja lisäysten seurauksena alue- ja/tai paikallisviranomaiset toteuttivat monia erilaisia toimia, joiden tarkoituksena oli laajentaa maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuutta alueella II, lähinnä julkisilla tarjouskilpailuilla, kuten edellä johdanto-osan 32–35 kappaleessa on kuvattu. Komissio katsoo näin ollen, että keskushallinnon tasolla hyväksytyt useat eri säädökset sekä ministeriön ja itsehallintoalueiden väliset sopimukset muutoksineen muodostavat perustan tukiohjelmalle kattavuuden laajentamiseksi alueella II. Kyseisten säädösten ja sopimusten perusteella itsehallintoalueet toteuttivat toimia, jotka eivät olleet teknologianeutraaleja (39). Kansallinen tekninen suunnitelma koskee siirtymistä maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon alueella I, minkä lisäksi siinä annetaan paikallisviranomaisille tehtäväksi rakentaa yhteistyössä itsehallintoalueiden kanssa uusia lähetyskeskuksia, joita tarvitaan maanpäällisen verkon digitaalitelevision vastaanottamisen varmistamiseksi alueella II. Keskushallinto suunnitteli siten jo tuolloin maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuuden laajentamista. Siirtymisestä digitaalitelevisioon annettuun tärkeimpään säädökseen sisältyvässä tehtävässä viitataan vain maanpäälliseen verkkoon. Käytännössä itsehallintoalueet ovat näin ollen soveltaneet maanpäällisen verkon digitaalitelevision laajentamista koskevia keskushallinnon ohjeita (40).

(92)

Tukeakseen tätä havaintoa komissio on myös tutkinut itsehallintoalueiden järjestämistä yksittäisistä tarjouskilpailuista koostuvan otannan. Se vahvistaa edellä esitetyn päätelmän, koska valtaosa tutkituista tarjouskilpailuista ei ollut teknologianeutraaleja.

(93)

Ajankohta, jona valtiontuki maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle alueella II tosiasiallisesti maksettiin, oli se ajanjakso, jona keskus- ja alueviranomaiset siirsivät varat tuensaajille. Ajanjakson pituus vaihteli eri itsehallintoalueilla. Saatujen tietojen perusteella ensimmäiset tarjouskilpailut järjestettiin heinäkuussa 2008 (41). Laskelma aluekohtaisista tukimääristä on liitteessä.

Jatkuvasta tuesta verkkojen käyttöön ja ylläpitoon ei päätetty keskustasolla. Sen sijaan osa itsehallintoalueista (ks. päätöksen liitteessä oleva kohta ”Toistuvat kustannukset”) käynnisti olemassa olevien maanpäällisten digitaalisten verkkojen käytöstä ja ylläpidosta tarjouskilpailuja, jotka julkaistiin niiden virallisissa lehdissä (42).

(94)

Kyseessä olevaa toimenpidettä, johon sisältyy jatkuvaa tukea käyttöön ja ylläpitoon, kuten edellä johdanto-osan 36 kappaleessa on kuvattu, voidaan luonnehtia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Kyseisessä määräyksessä asetetaan edellytykset valtiontuen olemassaololle. Ensinnäkin kyse on oltava valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä. Toiseksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa taloudellista etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Kolmanneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua. Neljänneksi toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(95)

Kyseessä oleva toimenpide perustuu edellä kuvattuun sekä keskus-, alue- että paikallistasolla hyväksyttyjen säädösten muodostamaan järjestelmään sekä Espanjan eri hallintotasojen välisiin sopimuksiin. Espanja ei myöskään kiistänyt aloituspäätökseen sisältyvää toteamusta, jonka mukaan toimenpide rahoitettiin talousarviosta. Se kuitenkin väitti, että toimenpidettä rahoitettiin sekä keskushallinnon että aluehallinnon ja kuntien talousarvioista. Se myös katsoi, että toimenpide koostui tosiasiassa pelkästään varojen siirrosta eri hallintotasojen välillä. Espanja ei sinänsä kiistänyt väitettä, että varat olivat peräisin pääosin keskushallinnon talousarviosta ja osittain alue- ja paikallishallinnon talousarvioista. Toimenpiteessä ei myöskään ollut kyse pelkästä varojen siirrosta eri hallintotasojen välillä, koska viime kädessä varat käytettiin maanpäällisten digitaalisten lähetysverkkojen käyttöönottoon, jonka suorittivat taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt (kuten jäljempänä 5.2.1.2 kohdassa on selitetty).

(96)

Näissä olosuhteissa voidaan päätellä, että tutkittava toimenpide rahoitettiin suoraan valtion talousarviosta ja eri itsehallintoalueiden ja paikallisten hallintoelinten talousarvioista. Edellä johdanto-osan 36 kappaleessa kuvattua jatkuvaa tukea ei rahoitettu valtion talousarviosta vaan suoraan itsehallintoalueiden talousarvioista. Toimenpidettä voidaan siten pitää valtion toimenpiteenä, ja siihen sisältyy valtion varojen käyttöä.

(97)

Kyseessä olevassa toimenpiteessä siirretään valtion varoja tietyille yrityksille. Vaikkei yrityksen käsitettä määritellä perustamissopimuksessa, sillä tarkoitetaan kaikkia luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa, niiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta riippumatta. Komission päätöskäytännössä, sellaisena kuin unionin tuomioistuimet ovat sen vahvistaneet, televisiolähetysverkkojen käyttöä pidetään taloudellisena toimintana (43) muiden sellaisten tapausten tavoin, joissa alueviranomaiset vastaavat infrastruktuurin hallinnosta (44). Käsiteltävässä asiassa useimmat julkisista yrityksistä tai kunnista on rekisteröity CMT:n rekisteriin verkko-operaattoreina. Tämä viittaa siihen, että ne tarjoavat tiettyjä palveluja, jotka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ovat taloudellista toimintaa. Markkinat ovat olemassa, jos muilla operaattoreilla olisi halukkuutta tai valmiudet tarjota kyseistä palvelua, kuten nyt käsiteltävässä asiassa. Esimerkiksi Astra tapasi itsehallintoalueiden edustajia useita kertoja ennen kattavuuden laajentamista alueella II koskevien toimien toteutusta esitelläkseen niille tarjouksensa. Lisäksi maaliskuussa 2008 Astra osallistui Cantabriassa julkaistun, digitaalitelevision tarjoamista alueella II ja III koskevaan teknologianeutraaliin tarjouskilpailuun, jonka se voitti. Se, etteivät julkiset yritykset ja kunnat saa korvausta tarjotuista palveluista, ei estä pitämästä kyseisiä toimintoja taloudellisena toimintana (45).

(98)

Komissio ei yhdy Espanjan väitteeseen, jonka mukaan maanpäällisen verkon käyttö, josta vastaavat itsehallintoalueet, julkiset yritykset ja kunnat, on viranomaisen julkisen vallan käyttöä ja jää siten SEUT-sopimuksen 107 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Komission mukaan toiminta, joka liittyy valtion erioikeuksien käyttämiseen valtion itsensä tai julkisen toimivaltansa rajoissa toimivien viranomaisten toimesta, ei ole kilpailusäännöissä tarkoitettua taloudellista toimintaa (46). Tällainen toiminta kuuluu valtion keskeisiin tehtäviin tai liittyy näihin tehtäviin luonteeltaan, tavoitteeltaan sekä siihen sovellettavilta säännöiltään. Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä on esitetty useita esimerkkejä toiminnoista, jotka kuuluvat tähän ryhmään, ja erotettu näin puhtaasti valtion toiminta ja kaupallinen toiminta, johon valtiollinen yksikkö voi osallistua. Tähän luetteloon kuuluvat toiminnot, jotka liittyvät armeijaan tai poliisiin, lentoliikenteen turvallisuuden ylläpitoon ja parantamiseen, lentoliikenteen hallintaan (47), saastumisen estämistä koskevaan valvontaan, jossa on kyse yleisen edun vuoksi toteutettavasta tehtävästä, joka kuuluu valtion keskeisiin toimintoihin merialueiden ympäristön suojelussa (48), sekä standardointitoiminta ja siihen liittyvä tutkimus- ja kehitystoiminta (49).

(99)

Edellä esitetty huomioon ottaen komissio katsoo, että käsiteltävässä asiassa maanpäällisen lähetysverkon käyttö ei kuulu valtion velvoitteisiin tai erioikeuksiin eikä ole tyypillinen toiminto, jonka voi suorittaa vain valtio. Tarkasteltavana olevat palvelut eivät ole tyypillisesti viranomaisen tarjoamia palveluja, ja ne ovat itsessään luonteeltaan taloudellisia, mistä on osoituksena se, että useat yritykset toimivat aktiivisesti markkinoilla alueella I. Toiseksi yksityinen yritys, joka ei ole riippuvainen viranomaisista — nimittäin Astra (kuten sen osallistuminen vuonna 2008 Cantabriassa järjestettyyn tarjouskilpailuun osoittaa) — oli kiinnostunut tarjoamaan tätä palvelua alueella II. Kolmanneksi verkon käyttö alueella II koskee vain kansallisten ja alueellisten yksityisten kanavien lähettämistä (50). Näin ollen voidaan päätellä, ettei maanpäällisen verkon käyttö itsehallintoalueiden, julkisten yritysten ja kuntien toimesta ole julkisen vallan käyttöä viranomaisena.

(100)

Maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon operaattorit ovat riidanalaisten toimien välittömiä tuensaajia, koska ne saivat varat verkkonsa parantamiseen ja laajentamiseen alueella II. Ne myös hyötyvät näiden verkkojen käyttöön ja ylläpitoon myönnettävästä jatkuvasta tuesta. Itsehallintoalueet valitsivat erilaisia lähestymistapoja kattavuuden laajentamisen toteuttamiseen, minkä vuoksi on yksilöity erityyppisiä suoria tuensaajia.

(101)

Ensinnäkin osa itsehallintoalueista (51) antoi kattavuuden laajentamisen tehtäväksi julkiselle yritykselle, joka toisinaan toimii televiestintäyrityksenä. Yritykset joko järjestivät tarjouskilpailuja kattavuuden laajentamisesta ja siirsivät tehtävän tarjouskilpailun voittajalle tai toteuttivat laajennuksen itse hankittuaan siinä tarvittavat laitteistot.

(102)

Nämä julkiset yritykset pystyvät nyt julkisen tuen ansiosta käyttämään maanpäällistä digitaalista lähetysverkkoa alueella II. Ne voivat myös käyttää uutta infrastruktuuria tarjotakseen muita palveluja, joihin kuuluvat esimerkiksi WiMax (langattomat laajakaistastandardit, joilla voidaan tarjota kiinteää tai liikkuvaa laajakaistaa), digitaaliradio, mobiilitelevisio (DVB-H) tai Telefonican peruslaajakaistaverkolle maaseutualueilla ja mobiilioperaattoreille tarjottavat läheisyyspalvelut. Näiden rinnakkaistuotannon etujen ansiosta maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon operaattoreilla on mahdollisuus saada tuloja julkisesti rahoitetusta infrastruktuurista.

(103)

Julkisten yritysten saama määrällisesti ilmaistavissa oleva etu vastaa kattavuuden laajentamiseen saatujen varojen määrää.

(104)

Toiseksi osa itsehallintoalueista (52) käynnisti itse alueellisia tarjouskilpailuja maanpäällisen verkon digitaalitelevision laajentamisesta. Espanja väittää, että valtaosa tarjouskilpailuista koski laitteistojen ja välineistöjen toimittamista ja että tällaisia tarjouskilpailuja voittaneet yritykset toimivat laitteistotoimittajina. Tämä pätee Espanjan mukaan myös Abertisiin, Tradiaan ja Retevisioniin. Tutkimuksessa tehdyt havainnot viittaavat kuitenkin siihen, että merkittävä osa tarjouskilpailuista koski kattavuuden laajentamista eikä pelkästään laitteistojen toimitusta (53). Näin ollen Espanjan väitteistä poiketen komissio katsoo, että Abertis ja muut yritykset osallistuivat tällaisiin tarjouskilpailuihin verkko-operaattorin ominaisuudessa (54). Tällöin tarjouskilpailujen voittajat saivat kilpailuetua muihin sellaisiin verkko-operaattoreihin nähden, jotka eivät voineet edes osallistua valintaprosessiin. Niiden saama etu vastaa niiden varojen summaa, jotka yritykset saivat laajennusta varten voitettuaan tarjouskilpailun, joka ei ollut teknologianeutraali.

(105)

Kolmanneksi osa itsehallintoalueista (55) myönsi varoja kunnille maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuuden laajentamiseen. Espanja väittää, että näissä oli kyse pelkästään eri hallintotasojen välisistä varainsiirroista ja että laajentamalla omistuksessaan olevia verkkoja kunnat pelkästään täyttivät hallinnollisia velvoitteitaan asukkaita kohtaan. Espanja kuitenkin myöntää, että paikallishallinnon elimet toimivat verkko-operaattoreina, että monet niistä on rekisteröity CMT:n verkko-operaattoriluetteloon ja että ne toteuttivat verkon laajennuksen, joissain tapauksissa tarjouskilpailumenettelyllä. Näin ollen komissio katsoo, että toimiessaan paikallisina maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon operaattoreina paikallishallinnon elimet ovat suoria tuensaajia. Niiden saama etu vastaa niiden varojen määrää, jotka alue- ja keskusviranomaiset myönsivät kattavuuden laajentamiseen. Tämä pätee myös siinä tapauksessa, että laajennus rahoitetaan osittain paikallishallinnon elimen omista varoista, mikä on kyseiselle yritykselle tai toiminnolle myönnettyä tukea.

(106)

Kokonaisuutena tarkasteltuna Abertis ja Retevision olivat tarjouskilpailujen suurimmat tuensaajat. Saatujen tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että ne saivat yhteensä noin […] kattavuuden laajentamiseen tarkoitettujen varojen kokonaismäärästä: vähintään […] miljoonaa euroa verkon kattavuuden laajentamista koskevien tarjouskilpailujen seurauksena.

(107)

Lisäksi osa itsehallintoalueista on myöntänyt valtiontukea verkkojen käyttöön ja ylläpitoon. Näitä tehtäviä hoitavat joko julkiset yritykset tai kunnat, tai ne on ulkoistettu esimerkiksi lähetyskeskusten omistajille. Espanjan keskusviranomaiset väittivät, etteivät ne asettaneet velvoitetta käyttää ja ylläpitää digitalisoituja laitoksia ja että itsehallintoalueiden tehtävänä oli päättää tästä. Tutkinnan aikana useat itsehallintoalueet toimittivat lukuja, joista kävi ilmi, että ne todellakin rahoittivat lähetyskeskusten käyttöä ja ylläpitoa alueella II, erityisesti vuodesta 2009 alkaen, sen jälkeen kun tarjouskilpailujen voittajien kanssa tehtyihin sopimuksiin sisältynyt, alun perin kaksivuotinen käyttö- ja ylläpitoajanjakso oli päättynyt. Tätä pidetään jatkuvana tukena, ja yritykset, joille on annettu tehtäväksi digitalisoidun maanpäällisen verkon käyttö ja ylläpito alueella II, ovat suoria tuensaajia.

(108)

Yleisemmin tarkasteltuna Abertis myös hyötyy siitä, että toisten verkko-operaattorien pääsy maksuttomien televisiosignaalien lähettämistä Espanjassa koskeville markkinoille estetään (56).

(109)

Verkko-operaattorit. Välillisiä tuensaajia ovat verkko-operaattorit, jotka osallistuivat kattavuuden laajentamista koskeviin tarjouskilpailuihin, joita julkiset yritykset järjestivät edellä johdanto-osan 101 kappaleessa kuvatussa ensimmäisessä tapauksessa. Julkiset yritykset eivät toteuttaneet laajennusta itse eivätkä pitäneet kattavuuden laajentamiseen tarkoitettuja varoja. Sen sijaan ne ohjasivat varat verkko-operaattoreille laajennusta koskevien tarjouskilpailujen kautta. Nämä laajennusta koskevat tarjouskilpailut suunnattiin vain maanpäällisen verkon operaattoreille. Viimeksi mainitut hyötyivät siten satelliittioperaattorien poissulkemisesta. Lisäksi markkinoilla toimivien operaattoreiden vähäisen määrän vuoksi maanpäällisen verkon operaattoreihin kohdistui vain vähäisiä kilpailupaineita. Kuten edellä välittömien tuensaajien yhteydessä todettiin, maanpäällisen verkon operaattorit hyötyvät tuesta myös silloin, jos ne käyttävät uutta infrastruktuuria myös muiden palvelujen (kuten WiMaxin, digitaaliradion ja mobiilitelevision) tarjoamiseen. Näiden verkko-operaattoreiden saama etu vastaa laajennusta koskevan tarjouskilpailun seurauksena saatujen varojen määrää (57).

(110)

Laitteistotoimittajat.Toisin kuin verkko-operaattoreita, laitteistotoimittajia ei pidetä välillisinä tuensaajina, koska ne eivät saaneet tukitoimenpiteestä valikoivaa etua. Kuten Italiassa digitaalisille sovittimille myönnetyn tuen tapauksessa (58), ei ole ollut mahdollista erottaa erityyppisten digitaalisten infrastruktuurien valmistajien eri ryhmiä, koska valmistajien pitäisi pystyä valmistamaan kaikentyyppisiä laitteistoja. Tarjouskilpailut voittaneet yritykset eivät eroa niistä yrityksistä, jotka olisivat osallistuneet tarjouskilpailuihin, jos tukiohjelma olisi ollut teknologianeutraali verkko-operaattorien osalta (59). Espanjassa yritykset, jotka integroivat, asentavat ja toimittavat maanpäällisen verkon digitaalitelevision laajentamisessa tarvittavia laitteistoja, tarjoavat yleensä myös muita palveluja. Tällaisten laitteistojen valmistajat, samoin kuin televiestintäoperaattorit, voivat myös tarjota maanpäällisiä ratkaisuja tai satelliittiratkaisuja tai näiden kahden yhdistelmää (60).

(111)

Kyseessä olevalla toimenpiteellä ei pyritä sen tavoitteella tai yleisellä rakenteella antamaan etua valmistajille. Mikä tahansa julkinen politiikka, jolla edistetään digitalisointia (kaikkein teknologianeutraaleintakin), suosisi digitaalisten laitteistojen valmistajia. Laitteistojen valmistajien tapauksessa sitä, että ne hyötyivät toimenpiteestä johtuneesta myynnin kasvusta, voidaan siten pitää automaattisena sivuvaikutuksena. Periaatteessa millä tahansa valtiontuella on heijastusvaikutus valtiontuen saajan toimittajiin. Tästä ei kuitenkaan synny välttämättä valikoivaa etua tällaisille toimittajille. Laitteistotoimittajat eivät olleet tuen kohderyhmä eivätkä siksi hyötyneet kohdennetusta välillisestä vaikutuksesta. Koska laitteistotoimittajat valittiin läpinäkyvien tarjouskilpailumenettelyjen perusteella, jotka olivat avoimia kaikille laitteistotoimittajille ja myös muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille toimittajille, niiden ei voida olettaa saaneen tukitoimenpiteen seurauksena epätavallisia voittoja.

(112)

Lähetystoiminnan harjoittajat.Espanja on osoittanut riittävästi, etteivät maanpäällisen verkon lähetystoiminnan harjoittajat saaneet kattavuuden laajentamisen seurauksena minkäänlaista etua. Toisin kuin alueella I, lähetystoiminnan harjoittajat kieltäytyivät maksamasta digitalisointia alueella II, koska ne eivät saisi siitä lisätuloja. Itse asiassa, kun otetaan huomioon kyseinen pieni väestönosa, joka ei näytä olevan mainostajien kaupallinen kohderyhmä, aluetta II koskevan laajennuksen jälkeen lähetystoiminnan harjoittajat eivät voineet korottaa huomattavasti mainosmaksuja. Maanpäällisen verkon lähetystoiminnan harjoittajat eivät siten ole tutkittavana olevan toimenpiteen välillisiä tuensaajia.

(113)

Toimenpiteellä, jatkuva tuki mukaan lukien, verkko-operaattoreille annettu etu on valikoivaa, koska se ulottuu vain lähetystoiminnan alaan. Mainitulla alalla toimenpide koskee vain yrityksiä, jotka toimivat aktiivisesti maanpäällisen verkon markkinoilla. Lainsäädäntökehykseen sisältyy tukikelpoisuutta koskevia teknisiä eritelmiä, jotka vain maanpäällisen verkon teknologia voi täyttää. Lisäksi vain maanpäällisen verkon markkinoilla toimivat yritykset saivat jatkuvaa tukea verkon ylläpitoon ja käyttöön. Toimenpiteen ulkopuolelle jäävät siten verkko-operaattorit, jotka käyttävät muita verkkoja, kuten satelliitti- ja kaapeliverkkoa ja IPTV:tä.

(114)

Espanjan mukaan maan hallinto-organisaation ja keskus- ja alueviranomaisten toimivaltajaon vuoksi alueiden tehtävä on osoittaa Altmark-oikeuskäytännön perusteella, ettei kyseessä ole valtiontuki. Espanjan viranomaiset esittävät parhaana ja ainoana esimerkkinään Baskimaan tapauksen. Yksikään toinen itsehallintoalue ei esittänyt perusteluja sen väitteen tueksi, että maanpäällisen verkon käyttö on julkinen palvelu.

(115)

Baskimaan hallituksen omistama julkinen yritys Itelazpi tarjoaa siirtopalveluja ja lähetystaajuuksia radiolle ja televisiolle. Se käyttää tähän tarkoitukseen noin 200:aa lähetyskeskusta, joista useimmat omistaa Baskimaan hallitus. Kattavuuden laajentamiseksi Itelazpin tehtäväksi annettiin järjestää kymmenen alueellista tarjouskilpailua maanpäällisen infrastruktuurin digitalisoinnissa tarvittavien laitteistojen toimittamisesta.

(116)

Baskimaan mukaan jäsenvaltioilla on huomattava harkintavalta yleishyödyllisen taloudellisen palvelun määrittelemisessä. Komissio voi kyseenalaistaa määritelmän vain, jos se on ilmeisen virheellinen. Tämä harkintavalta on vieläkin laajempi julkisen palvelun yleisradiotoiminnan tapauksessa (61). Tämän perusteella Baskimaa on väittänyt, että lähetysverkkojen käyttöä voidaan pitää yleishyödyllisenä taloudellisena palveluna. Kyseessä ei ole erillinen palvelu vaan pikemminkin julkisen palvelun yleisradiotoimintaan luonnostaan kuuluva ”olennainen palvelu”, joka perustuu Espanjan lainsäädännön eri säännöksiin ja oikeuskäytäntöön (62).

(117)

Baskimaan viranomaisten mukaan Itelazpille myönnetty rahoitus oli itse asiassa korvaus yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen tarjoamisesta ja täyttää siten Altmark-edellytykset.

(118)

Altmark-tuomiossaan yhteisöjen tuomioistuin totesi, ettei julkisesta palvelusta maksettava korvaus ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua, jos kaikki seuraavat neljä edellytystä täyttyvät: 1) tuensaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi, 2) parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi, 3) korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, ja 4) jotta varmistetaan palvelujen tuottaminen julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaava yritys valitaan joko julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tai yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset määritetään tarkastelemalla kustannuksia, joita hyvin johdetulle keskiveroyritykselle aiheutuisi niiden tarjoamisesta.

(119)

Espanjan lainsäädännössä ei säädetä, että maanpäällisen verkon käyttö on julkinen palvelu. Vuoden 1998 televiestintälaissa (63) todetaan, että televiestintäpalvelut, mukaan lukien radio- ja televisiolähetyksiä tukevien verkkojen käyttö, ovat yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja, mutta niillä ei ole julkisen palvelun asemaa, joka on varattu vain joillekin televiestintäpalveluille (64). Nykyisin voimassa olevaan televiestintälakiin (65) sisältyy sama luokittelu. Televisiolähetystoimintaa koskevia lähetyspalveluja eli signaalien siirtoa televiestintäverkkojen välityksellä pidetään televiestintäpalveluina, ja tässä ominaisuudessa ne ovat yleishyödyllisiä palveluja mutta eivät julkista palvelua (66).

(120)

Televiestintälain säännökset ovat joka tapauksessa teknologianeutraaleja. Lain 1 §:ään sisältyvän määritelmän mukaan televiestinnällä tarkoitetaan verkossa tapahtuvaa sähköisen viestinnän palvelujen tarjoamista ja siihen liittyviä laitteistoja. Televiestintä on signaalien lähettämistä missä tahansa televiestintäverkossa eikä erityisesti maanpäällisessä verkossa (67). Lisäksi lain 3 §:ssä määritetään yhdeksi sen tavoitteista edistää mahdollisuuksien mukaan sääntelyn teknologianeutraaliutta.

(121)

Vaikka varojen Itelazpille siirtämisen ajankohtana voimassa olleessa ja sovelletussa laissa määriteltiin julkisen palvelun yleisradiotoiminta julkiseksi palveluksi, komission mukaan ei ole mahdollista ulottaa tätä määritelmää koskemaan jonkin tietyn tukiverkon käyttöä. Lisäksi, jos on olemassa useita lähetysverkkoja, yhtä tiettyä verkkoa ei voida pitää ”olennaisena” lähetyssignaalien välittämisen kannalta. Näin ollen olisi ollut ilmeinen virhe, jos Espanjan lainsäädännössä olisi määritetty julkiseksi palveluksi jonkin tietyn verkon käyttö lähetyssignaalien välittämiseen.

(122)

Näin ollen on katsottava, ettei maanpäällisten verkkojen käytöllä ole Espanjan lainsäädännössä julkisen palvelun asemaa.

(123)

Baskimaan viranomaiset väittävät, että tämän yleishyödyllisen taloudellisen palvelun tarjoamisen antaminen Itelazpin tehtäväksi sisältyy nimenomaisesti Baskimaan hallituksen, EUDELin (Baskimaan kuntien yhteisjärjestö) ja kolmen Baskimaan alueneuvoston välisiin sopimuksiin.

(124)

Sopimuksissa Baskimaan hallinto tunnustaa, että tiedon yleisen saatavuuden ja tiedon monimuotoisuuden kaltaiset arvot edellyttävät, että maksuttomat televisiolähetykset ovat saatavilla koko alueella, ja pyrkii turvaamaan nämä arvot laajentamalla valtion multipleksien kattavuutta (68). Sopimuksissa ei kuitenkaan itse asiassa määrätä, että maanpäällisen verkon käyttöä pidetään julkisena palveluna. Näin ollen komissio katsoo, ettei sopimusten sanamuoto ole riittävä, jotta sen perusteella voitaisiin määrittää selkeästi julkisen palvelun tehtävän ala, eikä tämän perusteella voida väittää, että maanpäällisessä verkossa tapahtuva lähettäminen on julkista palvelua.

(125)

Siten ensimmäisen Altmark-edellytyksen ei ole osoitettu täyttyneen.

(126)

Altmark-tuomiossa asetetut edellytykset ovat kumulatiivisia, eli niiden kaikkien on täytyttävä, jotta toimenpidettä ei pidetä valtiontukena. Koska ensimmäinen edellytys ei täyty, Baskimaan viranomaisten Itelazpille myöntämää rahoitusta ei siten voida pitää korvauksena yleishyödyllisen taloudellisen palvelun tarjoamisesta.

(127)

Jos tarjouskilpailua ei järjestetä, neljäs Altmark-edellytys edellyttää, että tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä kuljetusvälineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä. Tässä yhteydessä on otettava huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.

(128)

Koska tarjouskilpailua ei järjestetty, Baskimaan viranomaiset väittävät kyseisen edellytyksen täyttyvän sen vuoksi, että Itelazpi itse on hyvin johdettu ja kyseisten toimintojen suorittamiseen riittävillä välineillä varustettu yritys. Kustannusvertailun perusteella Baskimaan viranomaiset päättelevät, että satelliittilähetykset olisivat tulleet kalliimmiksi kuin Itelazpin maanpäällisen verkon parantaminen (69). Neljännen Altmark-edellytyksen täyttämiseksi vertailu satelliittiteknologiaan ei kuitenkaan riitä osoittamaan, että Itelazpi on tehokas toimija. On myös mahdollista, että toiset maanpäällisen verkon operaattorit olisivat tarjonneet tämän palvelun vähäisemmillä kustannuksilla.

Edellä esitetyn perusteella on pääteltävä, ettei neljäs Altmark-edellytys täyty myöskään Baskimaan tapauksessa. Koska Altmark-edellytykset ovat kumulatiivisia, ei voida katsoa, että Baskimaan viranomaisten Itelazpille myöntämä rahoitus ei ole valtiontukea sen vuoksi, että se täyttää edellytykset, jotta sitä voidaan pitää korvauksena yleishyödyllisen taloudellisen palvelun tarjoamisesta.

(129)

Espanja ja Abertis väittävät, että maanpäällisen verkon digitaalitelevisioteknologia ja satelliittiteknologia muodostavat kahdet erilliset markkinat. Maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko on pääasiallinen verkko maksuttomille maanpäällisille televisiolähetyksille, joiden osalta operaattorien määrä kansallisilla markkinoilla määräytyy Espanjan hallituksen myöntämien toimilupien perusteella. Maksuttomien maanpäällisten televisiolähetysten rahoitus tulee mainonnasta. Satelliittitelevision osalta suuri määrä kanavia on saatavilla Espanjassa vain maksullisessa verkossa, jossa Astra toimii verkko-operaattorina. Näitä kanavia rahoitetaan tilauksilla, jotka koskevat yleensä kanavapaketteja. Espanjan viranomaiset myös huomauttavat, että Espanjassa satelliittijakelusta lähetystoiminnan harjoittajille syntyvät kustannukset ovat paljon suuremmat kuin maanpäällisten lähetysten kustannukset, minkä vuoksi maksuttomien kanavien lähetystoiminnan harjoittajat, alueelliset ja paikalliset lähetystoiminnan harjoittajat mukaan luettuina, eivät ole kiinnostuneita satelliittiverkkoon siirtymisestä.

(130)

Useista syistä on katsottava, että maanpäällinen verkko ja satelliittiverkko toimivat samoilla markkinoilla.

(131)

Ensinnäkin vuonna 2008 Astra osallistui tarjouskilpailuun digitaalitelevision kattavuuden laajentamisesta Cantabriassa ja voitti kilpailun. Vuonna 2008 Astra järjesti useita tapaamisia itsehallintoalueiden kanssa esitelläkseen tarjouksensa niiden digitaalitelevisiokanavien lähettämisestä, joita oli siihen saakka lähetetty maanpäällisessä verkossa. Vaikka Cantabrian viranomaiset irtisanoivat myöhemmin Astran kanssa tekemänsä sopimuksen, satelliittioperaattorin kiinnostus palvelujen tarjoamiseen maanpäällisen verkon kanssa kilpaillen viittaa siihen, että satelliittioperaattoreiden on mahdollista tarjota samanlaisia palveluja.

(132)

Toiseksi satelliittioperaattori Hispasat (Abertisin tytäryhtiö) tarjoaa palveluja alueen II joissain osissa (70), ja alueella III käytetään yksinomaan satelliittiverkkoa. Myös muut jäsenvaltiot käyttävät satelliittipalveluja ulottaakseen maksuttomat kanavat syrjäisemmille alueilleen (71).

(133)

Kolmanneksi useita julkisia ja yksityisiä kanavia, joita jaetaan maanpäällisessä verkossa, lähetetään myös satelliittiverkoissa, ja näin tekee myös Astra (72).

(134)

Neljänneksi, kun tarkastellaan alueellisia kanavia, osa niistä on tai oli vielä äskettäin saatavilla satelliittiverkossa. Tämä on ristiriidassa sen väitteen kanssa, etteivät alueelliset lähetystoiminnan harjoittajat ole kiinnostuneita satelliittiverkosta.

(135)

Viidenneksi komissio panee myös merkille Astran väitteen, joka koskee satelliittiverkon kapasiteettia lähettää 1 380:tä kanavaa ja rajata lähetyksiä maantieteellisesti. Astra väittää, ettei satelliittiverkossa ole rajoitteita näin suuren kanavamäärän lähettämiselle. Lisäksi 1 380 alueellisen kanavan määrä vaikuttaa liioitellulta. Vaikka tämä onkin niiden taajuuksien enimmäismäärä, joita koko Espanjassa on käytettävissä kansallisille, alueellisille ja paikallisille kanaville, myönnettyjen toimilupien määrä oli itse asiassa paljon pienempi (ks. alaviite 13). Kaikki toimiluvan saaneet lähetystoiminnan harjoittajat eivät myöskään tosiasiassa lähetä niille osoitetuilla taajuuksilla.

(136)

Kuudenneksi osa lähetystoiminnan harjoittajista on ilmoittanut suosivansa maanpäällisiä lähetyksiä, koska ne ovat hankkineet oikeudet lähettää sisältöä vain maanpäällisessä verkossa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että maanpäällisille lähetyksille ja satelliittilähetyksille olisi eri markkinat. Koska lähetystoiminnan harjoittajat ovat hankkineet sisältöoikeudet maanpäällistä verkkoa varten, ne voisivat tarvittaessa tehdä samoin satelliittiverkon osalta. Lisäksi, jos satelliittiverkko valitaan julkisen tarjouskilpailun perusteella, kuten alueen III tapauksessa, lähetystoiminnan harjoittajille voitaisiin asettaa siirtovelvoite.

(137)

Toukokuulta 2010 peräisin olevien tietojen (73) mukaan maanpäällisen verkon digitaalitelevision kattavuus Espanjassa käsittää 98,85 prosenttia väestöstä, vaikka vain 93,5 prosenttia kotitalouksista katsoo televisiota maanpäällisessä verkossa. Siten 5 prosentilla kotitalouksista on pääsy maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon, mutta ne eivät käytä sitä, koska useimmat näistä kotitalouksista tilaavat maksutelevisiota satelliitin kautta.

(138)

Näin ollen on todettava, että koska satelliittiverkko ja maanpäällinen verkko kilpailevat keskenään, toimenpide, joka koskee maanpäällisen verkon digitaalitelevision käyttöönottoa, käyttöä ja ylläpitoa alueella II, vääristää näiden kahden verkon välistä kilpailua. On syytä huomata, että toimenpiteestä aiheutuu haittaa myös muille verkoille, etenkin IPTV:lle. Vaikka laajakaista ei vielä katakaan koko aluetta II, on hyvin todennäköistä, että tulevaisuudessa sen kattavuus laajenee merkittävästi.

(139)

Toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan ”silloin kun esillä olevan asian tavoin valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan” (74).

(140)

Verkko-operaattorit toimivat alalla, jolla käydään kauppaa jäsenvaltioiden välillä. Abertis kuuluu kansainväliseen konserniin, kuten kantelija Astrakin. Maanpäällisen verkon digitaalitelevision käyttöönottoa, käyttöä ja ylläpitoa alueella II koskeva toimenpide vaikuttaa siten jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(141)

Edellä esitettyjen väitteiden perusteella komissio katsoo, että toimenpide täyttää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset. Toimenpidettä on näin ollen pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.

(142)

Komissio tukee aktiivisesti televisio- ja radiolähetysten digitalisointia. Digitaalisiin lähetyksiin siirtymisen etuja kuvailtiin perusteellisesti toimintasuunnitelmassa ”eEurope 2005: Tietoyhteiskunta kaikille” ja digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevissa kahdessa tiedonannossa (75). Komissio myös tietää, että digitaalilähetyksiin siirtyminen voi viivästyä, jos se jätetään kokonaan markkinavoimien varaan.

(143)

Jäsenvaltiot voivat periaatteessa myöntää valtiontukia tietyn markkinahäiriön poistamiseksi taikka sosiaalisen tai alueellisen yhteenkuuluvuuden varmistamiseksi (76). Näissä tapauksissa on kuitenkin osoitettava joka kerta, että suunnitellut tuet ovat tarkoituksenmukainen keino ongelman ratkaisemiseksi, että ne rajataan välttämättömään vähimmäismäärään eivätkä ne vääristä kohtuuttomasti kilpailua. Samanaikaisesti digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevassa tiedonannossa todetaan, että digitalisoinnin alalla valtion toimenpiteet ovat oikeutettuja kahden edellytyksen täyttyessä: ensinnäkin yleisen edun ollessa kyseessä ja toiseksi markkinoiden toiminnan ollessa puutteellista, eli kun markkinavoimat eivät pysty yksin saavuttamaan yleisen edun nimissä asetettuja tavoitteita. Joka tapauksessa julkisten viranomaisten toteuttaman toimenpiteen on tiedonannon mukaisesti perustuttava huolelliseen markkina-analyysiin.

(144)

Digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevassa tiedonannossa siirtymisen myös todetaan olevan alalla suuri haaste, johon on vastattava markkinavoimin. Periaatteessa jokaisen verkon tulisi kilpailla omien vahvuuksiensa turvin. Jotta tätä periaatetta voitaisiin noudattaa, valtion toimenpiteiden on oltava mahdollisimman teknologianeutraaleja. Poikkeukset ovat sallittuja ainoastaan silloin, kun suunnitellun valtion toimenpiteen tavoitteena on poistaa tietty markkinahäiriö tai epätasapaino ja kun kyseinen tuki on tarkoituksenmukainen, välttämätön ja oikeasuhteinen keino näiden ongelmien poistamiseksi.

(145)

Jos siirtyminen jätetään markkinoiden vastuulle, on olemassa vaara, että kaikki väestöryhmät eivät pääse osalliseksi digitaalitelevision mukanaan tuomista eduista. Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden osalta jäsenvaltiot haluavat ehkä varmistaa, että kaikilla kansalaisilla on mahdollisuus vastaanottaa digitaalilähetyksiä analogisten lähetysten lopettamisen jälkeen. Koska digitaalilähetyksiin siirtyminen aiheuttaa kuluttajille jonkin verran kustannuksia ja edellyttää muutoksia tottumuksissa, jäsenvaltiot haluavat ehkä tukea erityisesti heikommassa asemassa olevia yhteiskuntaryhmiä, kuten iäkkäämpiä henkilöitä, matalatuloisia kotitalouksia tai syrjäseutujen asukkaita.

(146)

Digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevien tiedonantojen perusteella komissio sovelsi useissa valtiontukipäätöksissä kyseiseen alaan valtiontukisääntöjä (77). Jäsenvaltioilla on käytettävissään lukuisia mahdollisuuksia rahoittaa lähetystoiminnan digitalisointia toimenpiteillä, joilla varmistetaan, että kaikilla maantieteellisillä alueilla on edelleen saatavilla kohtuullista televisiotarjontaa. Näihin kuuluu tuki lähetysverkon rakentamiseen alueilla, joiden televisiotarjonta olisi muussa tapauksessa riittämätöntä (78). Tällainen rahoitus ei kuitenkaan saa aiheuttaa tarpeettomia kilpailunvääristymiä eri teknologioiden tai yritysten välillä, ja se on rajattava ehdottoman välttämättömään vähimmäismäärään.

(147)

Espanjan viranomaiset ovat vedonneet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaan ja 106 artiklan 2 kohtaan perustellakseen toimenpiteen soveltumista sisämarkkinoille, jos sitä pidetään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Komissio arvioi seuraavassa toimenpiteen soveltumista sisämarkkinoille näiden määräysten nojalla ottaen huomioon edellä esitetyt yleiset näkökohdat.

(148)

Jotta tuen voitaisiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, komissio punnitsee tuen myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia. Tässä yhteydessä komissio arvioi seuraavia kysymyksiä:

(149)

Tukiohjelman tarkoituksena on nopeuttaa digitaalilähetyksiin siirtymistä Espanjassa ja varmistaa televisiolähetysten vastaanottaminen tiettyjen syrjäisten maaseutualueiden asukkaille. Tässä suhteessa toimenpiteellä pyritään antamaan kyseisillä alueilla asuville mahdollisuus katsoa televisiolähetyksiä. Tiedotusvälineiden, televisiolähetykset mukaan lukien, saatavuus on tärkeää kansalaisille, jotta nämä voivat käyttää perustuslaillista tiedonsaantioikeuttaan. Komissio on tunnustanut digitaalisten lähetysten merkityksen ja edut eEurope 2005 -toimintasuunnitelmassa (79) ja kahdessa siirtymistä analogisista digitaalisiin lähetyksiin käsittelevässä tiedonannossaan (80). Tiedonannossaan ”i2010 — kasvua ja työllisyyttä edistävä eurooppalainen tietoyhteiskunta” (81) komissio on huomauttanut, että suunnitteilla oleva maanpäällisten analogisten televisiolähetysten lopettaminen vuoteen 2012 mennessä parantaa taajuuksien käyttömahdollisuuksia Euroopassa. Koska digitaalisissa lähetyksissä käytetään taajuuksia tehokkaammin, ne vapauttavat taajuuskapasiteettia muille käyttäjille, kuten uusille lähetys- ja matkapuhelinpalveluille, mikä puolestaan stimuloi innovointia ja kasvua televisiolähetystoiminnan ja sähköisen viestinnän aloilla.

(150)

Näin ollen on katsottava, että toimenpiteen tavoitteet on määritelty selvästi ja ne ovat yhteisen edun mukaisia.

(151)

Kuten Espanjan viranomaiset ovat todenneet, yleisesti tunnustetaan, että on olemassa vaara, että kaikki väestöryhmät eivät pääse osalliseksi digitaalitelevision mukanaan tuomista eduista (sosiaaliseen ja alueelliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvä ongelma). Markkinahäiriö voi syntyä esimerkiksi silloin, kun markkinatoimijat eivät ota huomioon digitaalilähetysten aloittamisen myönteisiä vaikutuksia koko yhteiskunnan kannalta sopivien kannustimien puuttumisen takia (myönteiset ulkoiset vaikutukset). Lisäksi sosiaalisen yhteenkuuluvuuden osalta jäsenvaltiot ehkä haluavat varmistaa, että kaikilla kansalaisilla on mahdollisuus vastaanottaa digitaalilähetyksiä analogisten lähetysten lopettamisen jälkeen, ja voivat siten myös harkita toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että kaikilla maantieteellisillä alueilla on edelleen saatavilla kohtuullista televisiotarjontaa.

(152)

Aloituspäätöksessä komissio totesi, että kyseessä on markkinahäiriö, koska lähetystoiminnan harjoittajat ovat haluttomia vastaamaan lisäkustannuksista, joita aiheutuu kattavuuden laajentamisesta niiden lakisääteisten velvoitteiden käsittämän alueen ulkopuolelle. Satelliittiverkot sen enempää kuin yksityiset kotitaloudetkaan eivät ole tehneet investointeja sen varmistamiseksi, että kaikki alueen II asukkaat voivat vastaanottaa digitaalisia kanavia satelliitin välityksellä. Siten komissio katsoo, että maaseutualueella vakinaisesti asuvat henkilöt voivat jäädä kokonaan maksuttoman digitaalisen televisiosignaalin vastaanottoalueen ulkopuolelle, jos digitaalilähetysten kattavuus jätetään kokonaan markkinavoimien varaan, ja että julkisen vallan toimet voivat olla hyödyllisiä yksittäisille toimijoille myönnettävän taloudellisen tuen muodossa.

(153)

Digitaalilähetyksiin siirtymistä koskevissa tapauksissa teknologianeutraaliuden periaatetta on korostettu useissa komission päätöksissä (82). Unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin ovat vahvistaneet sen (83).

(154)

Teknologian valinta olisi tavallisesti tehtävä teknologianeutraalissa tarjouskilpailussa, kuten muissa jäsenvaltioissa on toimittu (84). Ellei tällaista tarjouskilpailua ole järjestetty, tietyn teknologian valinta voitaisiin hyväksyä, jos sitä olisi perusteltu etukäteen tehdyn tutkimuksen havainnoilla, jotka osoittavat, että laatu- ja hintanäkökohtien perusteella voitiin valita vain yksi teknologinen ratkaisu (85). Todistustaakka on tältä osin jäsenvaltiolla, jonka on osoitettava, että tällainen tutkimus on riittävän luotettava ja että se tehtiin mahdollisimman puolueettomasti (86).

(155)

Kuten edellä 2.2 jaksossa on todettu, valtaosa tarjouskilpailuista ei ollut teknologianeutraaleja, koska niissä viitataan joko nimenomaisesti tarjouskilpailun kohteen määritelmässä tai epäsuorasti teknisten eritelmien kuvauksessa maanpäälliseen teknologiaan ja maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon. Vain maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon operaattorit pystyivät täyttämään nämä edellytykset (ja vain sellaiset operaattorit ovat tosiasiassa osallistuneet kyseisiin tarjouskilpailuihin). Espanja väittää, etteivät tarjouskilpailuihin sisältyvät viittaukset maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon tai tekniset eritelmät, joissa viitataan maanpäällisen verkon digitaalitelevision laitteistoihin ja lähetyskeskuksiin, tarkoita sitä, että tällaisten keskusten käyttö oli pakollista tarjoajille. Viittauksia ei voida järkevästi tulkita Espanjan ehdottamalla tavalla. Vaikka se olisikin oikea tulkinta, tällaisessa perustelussa jätetään joka tapauksessa huomiotta kaupallinen todellisuus. Tarjouskilpailuihin osallistuminen vaatii paljon resursseja ja on siten kallista mille tahansa tarjoajalle. Alueella II toteutettavan toimenpiteen jakaminen useisiin satoihin yksittäisiin tarjouskilpailuihin on moninkertaistanut kustannukset, jotka muodostavat merkittävän esteen jokaiselle tarjoajalle, joka haluaa kattaa lähetyksillään koko alueen II. Maanpäällisen verkon digitaalitelevisioteknologiaa suosivat keskushallinnon toimet, sellaisina kuin ne on selitetty edellä johdanto-osan 88 ja 89 kappaleessa, tarjouskilpailuihin sisältyvät viittaukset maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon ja tarve osallistua satoihin eri tarjouskilpailumenettelyihin yhdessä lähettivät näin vahvan viestin muiden verkkojen operaattoreille siitä, ettei tällaisiin tarjouskilpailuihin osallistuminen olisi kaupallisesti mielekästä. Näin ollen on katsottava, että valtaosaan tarjouskilpailuista sisältyneet viittaukset tekivät niihin osallistumisen mahdottomaksi muiden verkkojen operaattoreille (87).

(156)

Espanjan viranomaisten toimittama etukäteen tehty tutkimus, jota on tarkasteltu edellä johdanto-osan 52 kappaleessa, ei riitä osoittamaan maanpäällisen verkon paremmuutta satelliittiverkkoon nähden. Tutkimuksessa päinvastoin todetaan, että tietyn teknologisen ratkaisun valintaa kattavuuden laajentamiseen on arvioitava aluekohtaisesti ottaen huomioon kunkin alueen pinnanmuodostuksen ja väestörakenteen erityispiirteet. Tämä päätelmä puoltaa pikemminkin tarvetta järjestää teknologianeutraali tarjouskilpailu sen määrittämiseksi, mikä verkko soveltuu parhaiten kattavuuden laajentamiseen.

(157)

Tutkinnan kuluessa osa itsehallintoalueista toimitti sisäisiä laskelmia, joissa verrataan näiden kahden teknologian käytöstä kattavuuden laajentamiseen aiheutuvia kustannuksia. Sen lisäksi, ettei näiden laskelmien tekoajankohdasta ole varmuutta, yksikään niistä ei ollut riittävän yksityiskohtainen ja luotettava, jotta sillä voitaisiin perustella maanpäällisen teknologian valintaa kattavuuden laajentamiseen. Sitä paitsi yhtäkään niistä ei ollut tehnyt ulkopuolinen asiantuntija.

(158)

Abertisin toimittamista kahdesta kustannustutkimuksesta on todettava, että ne tehtiin vuonna 2010 eli kauan tutkittujen toimenpiteiden toteuttamisen jälkeen. Riippumatta siitä, voitaisiinko niitä pitää puolueettomina ja riittävän luotettavina, tutkimusten tekeminen kiistanalaisten toimenpiteiden toteuttamisen jälkeen tarkoittaa sitä, ettei niihin voida vedota sen väitteen tueksi, ettei Espanjan hallitus järjestänyt teknologianeutraalia tarjouskilpailua. Lisäksi tutkimusten tulokset ovat ristiriidassa niiden Astran toimittamien kustannusarvioiden kanssa, jotka osoittavat satelliittiteknologian kustannustehokkaammaksi ratkaisuksi.

(159)

Tutkittua toimenpidettä ei voida pitää myöskään tarkoituksenmukaisena.

(160)

Se, että osa kotitalouksista alueella II vastaanottaa maksuttomia kanavia satelliitin kautta (88), osoittaa, ettei maanpäällinen teknologia ole aina tehokkain ja tarkoituksenmukaisin verkko. On myös syytä huomata, että satelliittiratkaisua on käytetty muutamissa muissa jäsenvaltioissa (89).

(161)

Lisäksi se, että Astra osallistui Cantabriassa järjestettyyn digitaalitelevision kattavuuden laajentamista koskeneeseen teknologianeutraaliin tarjouskilpailuun ja voitti sen, ainakin viittaa siihen, että tätä palvelua voidaan tarjota satelliittiverkossa (90).

(162)

Toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus on edelleen kyseenalainen. Siirtyminen analogisesta televisiosta maanpäällisen verkon digitaalitelevisioon 800 Mhz:n kaistalla saatiin päätökseen Espanjassa 3 päivänä huhtikuuta 2010, minkä jälkeen vuonna 2011 tehtiin päätös 800 MHz:n kaistan taajuuksien huutokauppaamisesta. Tämän seurauksena lähetykset on siirrettävä muille kanaville, jotka sijaitsevat 790 MHz:n alapuolisilla taajuuksilla, viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2014. Koska tästä aiheutuu lisäkustannuksia, Espanja ilmoitti 5 päivänä marraskuuta 2011 kahdesta kotitalouksia ja lähetystoiminnan harjoittajia koskevasta alueella I toteutettavasta toimenpiteestä, joiden talousarvio oli 600–800 miljoonaa euroa (aluetta II koskevista toimenpiteistä ei ole toistaiseksi ilmoitettu) (91). Tällaisia kustannuksia ei olisi aiheutunut, jos olisi valittu jokin toinen verkko (IPTV, kaapeli tai satelliitti).

(163)

Sitä paitsi on esitetty, että laajakaistaisten mobiiliteknologioiden (4G) käyttämät taajuudet häiritsevät maanpäällisen verkon digitaalitelevisiosignaaleja, minkä vuoksi kotitalouksien on ostettava kalliita suodattimia suojatakseen maanpäällisen verkon digitaalitelevisiosignaalinsa laajakaistaisten mobiiliteknologioiden käyttämiltä aalloilta (92). Ei voida sulkea pois, että vastaavanlaiset häiriöt ovat yleisempikin ongelma, joka heikentää maanpäällisen verkon lähetysten tarkoituksenmukaisuutta tulevaisuudessa, erityisesti toisen sukupolven verkkojen voimakkaamman ja laajemman kehittämisen yhteydessä.

(164)

Espanja esitti kaksi muuta väitettä tukeakseen näkemystään, jonka mukaan satelliittilähetykset ovat kalliimpia kuin maanpäällisen verkon lähetykset. Ensinnäkin lähetystoiminnan harjoittajien tiettyjen tarjoajien kanssa tekemiin sopimuksiin sisältyy maantieteellisiä rajoituksia. Tällaisen ehdollisen pääsyn varmistaminen olisi kalliimpaa satelliittiteknologiaa käytettäessä. Toiseksi satelliittiteknologialla ei pystyttäisi lähettämään suurta määrää alueellisia kanavia. Näitä väitteitä ei ole perusteltu, ja ne ovat ristiriidassa sen kanssa, että Astran Cantabrian kanssa tekemään sopimukseen sisältyi ehdollista pääsyä koskeva ammattimainen järjestelmä. Lisäksi Astran kustannuslaskelmien mukaan satelliittiteknologia olisi silti edullisempi, vaikka jokaisen Espanjan alueen kanssa olisi tehtävä erillinen sopimus. Alueellisesta lähetystoiminnasta Astra toteaa, että Espanjan hallituksen mainitsema kanavamäärä, 1 380 kanavaa, on suuresti liioiteltu (93). Astran omien laskelmien mukaan satelliittivaihtoehto olisi edullisempi, vaikka siihen sisältyisivät alueelliset ja paikalliset kanavat.

(165)

Aluehallitusten on myös osoitettu olleen tietoisia siitä, että maanpäällisen verkon laajentamiseen oli olemassa teknologinen vaihtoehto. Tutkimuksessa ilmeni, että jo prosessin varhaisessa vaiheessa osa alueista tapasi Astran edustajia. Näissä tapaamisissa Astra esitteli niille satelliittiratkaisua koskevan ehdotuksen, jota aluehallitukset eivät kuitenkaan tutkineet tarkemmin.

(166)

Kun tarkastellaan toimenpiteen oikeasuhteisuutta, suunniteltaessa aluetta II koskevaa toimenpidettä keskushallinnon olisi ollut tarkoituksenmukaista tehdä ensin kustannusvertailu (tai järjestää tarjouskilpailu) kansallisella tasolla. Koska satelliittiverkon suurin kustannus syntyy satelliittikapasiteetista, satelliittiverkon käytössä saadaan huomattavia mittakaavaetuja (94). Astran neuvottelut aluehallitusten kanssa osoittavat, että se tarjosi huomattavia hinnanalennuksia, jos useat alueet tekisivät yhdessä sopimuksen sen kanssa. Lisähinnanalennuksia olisi siten voinut olla odotettavissa, jos olisi järjestetty kansallinen tarjouskilpailu. Sen sijaan toteuttamalla hajautettuja ja yhdenmukaistamattomia toimenpiteitä, toisinaan jopa kuntatasolla, aiheutettiin jo merkittävä kilpailuhaitta teknologialle, johon liittyy tällaisia mittakaavaetuja. Tämä lisäsi digitaalisten televisiopalvelujen tarjoamiseen alueen II kotitalouksille tarvittavan valtiontuen kokonaismäärää. Vaikka onkin Espanjan asia päättää hallinto-organisaatiostaan, sen sijaan että Espanjan hallitus ajoi maanpäällisen digitaalisen lähetysverkon käyttöä keskushallinnon rahoituksen yhteydessä, se olisi ainakin voinut kannustaa itsehallintoalueita ottamaan tarjouskilpailuissaan huomioon eri verkkojen mahdolliset kustannussäästövaikutukset.

(167)

Näin ollen komissio katsoo, ettei tutkittu toimenpide ollut teknologianeutraaliuden periaatteen mukainen. Kuten edellä on selitetty, toimenpide ei ole oikeasuhteinen eikä tarkoituksenmukainen väline maksuttomien kanavien kattavuuden varmistamiseen alueen II asukkaille.

(168)

Tuettujen verkkojen käyttöön ja ylläpitoon myönnetystä jatkuvasta rahoituksesta on todettava, että koska se liittyy verkkojen käyttöönottoon myönnettyyn tukeen, sitä ei voida pitää teknologianeutraalina. Tuki on suunnattu sellaisten keskusten säilyttämiseen, jotka lähettävät signaalia maanpäällisissä verkoissa. Myös tällainen tuki on siten sisämarkkinoille soveltumatonta.

(169)

Käyttöön ja ylläpitoon tulevaisuudessa mahdollisesti myönnettävistä valtiontuista on ilmoitettava komissiolle, ja niiden on oltava teknologianeutraaliuden periaatteen mukaisia.

(170)

Vaikka julkisen vallan toimet voivat olla perusteltuja tiettyjen markkinahäiriöiden ja mahdollisten yhteenkuuluvuuteen liittyvien ongelmien yhteydessä, tapa, jolla toimenpide on suunniteltu, aiheuttaa tarpeetonta kilpailun vääristymistä.

(171)

Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei tutkittu toimenpide, jatkuva tuki mukaan lukien, ole tarkoituksenmukainen, tarpeellinen eikä oikeasuhteinen väline todetun markkinahäiriön korjaamiseen.

(172)

SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan sisältyvään poikkeukseen, jota voidaan soveltaa valtion yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen tarjoamisesta maksamaan korvaukseen, ei voida vedota käsiteltävässä asiassa yleisesti eikä erityisesti Baskimaan osalta. Komissio katsoo, että kansallisten (tai alueellisten) viranomaisten on määriteltävä yleishyödyllinen taloudellinen palvelu täsmällisesti ja annettava se tietyn yrityksen tehtäväksi. Kuten edellä johdanto-osan 119–122 kappaleessa on arvioitu, Espanjan ja Baskimaan viranomaiset eivät määritelleet selvästi maanpäällisen verkon käyttöä julkiseksi palveluksi.

(173)

Abertis väittää, että Espanjan alueet rahoittivat maanpäällisen lähetysverkon käyttöönoton alueella II lähes täysin julkisista varoista, minkä perustana oli lainsäädäntö, joka on peräisin vuodelta 1982, siis ennen vuonna 1986 tapahtunutta Espanjan liittymistä Euroopan talousyhteisöön. Abertisin mukaan tukiohjelmaa voitaisiin sen vuoksi pitää osana paikallisten maanpäällisten verkkojen käytön jatkuvaa julkista rahoitusta ja siten voimassa olevana tukena.

(174)

Alueiden toteuttaman maanpäällisen verkon laajennuksen rahoitus alkoi todellakin 1980-luvun alussa, mutta tuolloin markkinoilla ei ollut yksityisiä lähetystoiminnan harjoittajia. Laajennettu infrastruktuuri palveli siten vain julkisen lähetystoiminnan harjoittajan tarpeita, ja sillä oli joka tapauksessa velvoite tarjota signaaliaan suurelle osalle väestöstä. Lisäksi tuolloin maanpäällinen verkko oli ainoa televisiosignaalin lähettämiseen Espanjassa käytettävissä ollut verkko. Tämän seurauksena ainoan käytettävissä olleen verkon laajennus ei vääristänyt kilpailua muiden verkkojen kanssa.

(175)

Sittemmin lainsäädäntö ja teknologia ovat kehittyneet, mikä on johtanut uusien lähetysverkkojen syntymiseen ja uusien toimijoiden, erityisesti yksityisten lähetystoiminnan harjoittajien, tuloon markkinoille. Koska julkisen rahoituksen saajia koskevat ja yleiset edellytykset ovat muuttuneet huomattavasti, tutkittua toimenpidettä ei voida pitää puhtaasti muodollisena tai hallinnollisena muutoksena. Kyseessä on pikemminkin muutos, joka vaikuttaa alkuperäisen tukiohjelman olennaiseen sisältöön, ja sitä on sen vuoksi pidettävä uutena tukiohjelmana (95). Siirtyminen analogisesta digitaaliseen televisioon on joka tapauksessa ollut mahdollista vain viimeaikaisen teknologisen edistyksen ansiosta ja on siten uusi ilmiö. Espanjan viranomaisten olisi siksi pitänyt ilmoittaa tästä uudesta tuesta.

(176)

Näin ollen on katsottava, että Espanjan maanpäällisen verkon operaattoreille verkon parantamiseen ja digitalisoimiseen myöntämä rahoitus (Espanjan itsehallintoalueiden ja paikallishallinnon elinten myöntämä rahoitus mukaan lukien), jotta nämä voivat tarjota maksuttomia televisiokanavia alueella II, on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tuki ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se ei täytä teknologianeutraaliutta koskevaa edellytystä. Tuesta ei myöskään ilmoitettu (96) komissiolle SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ja tukitoimenpide on toteutettu sääntöjenvastaisesti ilman komission lupaa. Tuki on sen vuoksi perittävä takaisin maanpäällisen verkon operaattoreilta.

(177)

Komissio katsoo lisäksi, että ilman tarjouskilpailuja tai sellaisten tarjouskilpailujen perusteella, jotka eivät olleet teknologianeutraaleja, myönnetty jatkuva tuki digitalisoidun verkon käyttöön ja ylläpitoon ei myöskään sovellu sisämarkkinoille. Tuesta ei ilmoitettu komissiolle SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ja tukitoimenpide on toteutettu sääntöjenvastaisesti ilman komission lupaa.

(178)

Verkon käyttöön ja ylläpitoon tulevaisuudessa mahdollisesti myönnettävästä valtiontuesta on ilmoitettava komissiolle, ja sen on oltava teknologianeutraaliuden periaatteen mukaisia.

(179)

SEUT-sopimuksen ja unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, kun komissio on todennut, että tuki ei sovellu sisämarkkinoille, sillä on toimivalta päättää, että kyseisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä (97). Tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiolle asetetulla velvollisuudella poistaa komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma valtiontuki pyritään palauttamaan aikaisempi tilanne (98). Tuomioistuin on todennut, että tällainen tavoite on saavutettu, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaisesti myönnetyt tuet ja tämän myötä menettänyt markkinoilla kilpailijoihinsa nähden saamansa edun ja kun ennen tuen maksamista vallinnut tilanne on palautettu (99).

(180)

Kyseisen oikeuskäytännön mukaan neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (100) 14 artiklassa säädetään, että ”sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta”.

(181)

Koska maanpäällisen verkon parantamiseen ja digitalisointiin sekä myöhempään ylläpitoon ja käyttöön Espanjassa vuosista 2008–2009 lähtien myönnetty rahoitus on sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea, Espanjaa olisi kehotettava perimään takaisin sisämarkkinoille soveltumaton tuki markkinoilla ennen tuen myöntämistä vallinneen tilanteen palauttamiseksi.

(182)

Verkko-operaattorit ovat suoria tuensaajia, sikäli kuin ne saivat varoja verkkojensa parantamiseen ja laajentamiseen ja/tai käyttöön ja ylläpitoon. Siltä osin kuin tuki maksettiin julkisille yrityksille, jotka myöhemmin järjestivät tarjouskilpailuja kattavuuden laajentamisesta, tarjouskilpailussa valittua verkko-operaattoria pidetään välillisenä tuensaajana. Sääntöjenvastainen ja sisämarkkinoille soveltumaton tuki on perittävä takaisin verkko-operaattoreilta riippumatta siitä, ovatko ne suoria tai välillisiä tuensaajia.

(183)

Niissä tapauksissa, joissa sääntöjenvastaista tukea myönnettiin sellaisen kattavuuden laajentamista koskevan tarjouskilpailun perusteella, joka ei ollut teknologianeutraali, jäsenvaltion on luokiteltava tarjouskilpailut sen perusteella, koskivatko ne laitteistojen toimittamista vai kattavuuden laajentamista, jäljempänä esitettävien edellytysten mukaisesti.

(184)

Kattavuuden laajentamista koskevissa tarjouskilpailuissa voittavan yrityksen tehtävänä oli tarjota (myös rakentaa) toimiva maanpäällinen digitaalinen lähetysverkko. Tehtäviin kuului verkon suunnittelu ja rakentaminen, signaalin siirto, verkon käyttöönotto ja tarvittavien laitteistojen toimitus.

(185)

Laitteistojen toimitusta koskevissa tarjouskilpailuissa voittavan yrityksen oli toimitettava verkon parantamisessa tarvittavat laitteistot. Tarvittaviin tehtäviin kuuluvat laitteistojen toimitus, asennus ja käyttöönotto sekä henkilöstön koulutus. Näiden laitteistojen toimitusta koskevien tarjouskilpailujen osalta tukia ei tarvitse periä takaisin.

(186)

Luokiteltuaan kattavuuden laajentamista koskevat tarjouskilpailut Espanjan on perittävä tuki takaisin, jos tarjouskilpailu ei täytä seuraavia kahta kumulatiivista edellytystä: 1) tarjouskilpailuissa viitataan digitaalitelevision (eikä maanpäällisen digitaalitelevision) kattavuuden laajentamiseen, ja/tai siihen sisältyy teknologianeutraaliutta koskeva lauseke, ja 2) tarjouskilpailujen tekniset eritelmät mahdollistavat myös muut kuin maanpäälliset teknologiat. Niiden tarjouskilpailujen lisäksi, joita komissio itse pitää teknologianeutraaleina, jos Espanja katsoo myös muiden tarjouskilpailujen täyttävän nämä kaksi edellytystä, sen on toimitettava komissiolle asiaa koskevat tarjouskilpailuasiakirjat.

Esimerkki

Komission tarkastelemista tarjouskilpailuista Extremaduran itsehallintoalueella järjestetty tarjouskilpailu esitetään esimerkkinä kattavuuden laajentamista koskevasta tarjouskilpailusta, joka ei ollut teknologianeutraali (101). Huolimatta tarjouskilpailun otsikosta, jossa viitataan vain laitteistojen toimitukseen, tarjouskilpailun kohteeseen sisältyi itse asiassa myös verkon suunnittelu ja käyttöönotto (102). Tarjouskilpailun eritelmien vuoksi sitä ei voida pitää teknologianeutraalina (103), vaikka siihen onkin sisällytetty lauseke, joka ensi näkemältä vaikuttaa teknologianeutraaliutta koskevalta lausekkeelta (104).

Toinen esimerkki kattavuuden laajentamista koskevasta tarjouskilpailusta, joka ei ollut teknologianeutraali, on julkisen yrityksen (AICCM) Madridin itsehallintoalueella järjestämä tarjouskilpailu (105). Tässä tapauksessa sekä tarjouskilpailun otsikosta että sisällöstä käy ilmi, että kyseessä on laajennusta koskeva tarjouskilpailu (106), joka on suunnattu vain maanpäälliselle verkolle (107).

(187)

Tarjouskilpailut on luokiteltava paitsi niiden otsikon myös ennen kaikkea niiden sisällön perusteella, koska pelkän otsikon perusteella ei ole mahdollista määritellä selvästi tarjouskilpailujen laajuutta.

(188)

Valtiontuki, joka on myönnetty sellaisten kattavuuden laajentamista koskevien tarjouskilpailujen perusteella, jotka eivät ole teknologianeutraaleja, on perittävä takaisin.

(189)

Jäljempänä on esitetty eri tuensaajaryhmät. Espanjalta saatujen tietojen perusteella itsehallintoalueet ja likimääräiset valtiontukiryhmät on lueteltu jäljempänä olevissa taulukoissa. Koska Espanja ei ole toimittanut täydellisiä tietoja tuensaajista, Espanjan on luokiteltava tuensaajat edellä esitettyihin eri ryhmiin ja esitettävä komissiolle asiaa koskeva näyttö sen tueksi. Kuten edellä johdanto-osan 138 kappaleessa on jo korostettu, tukiohjelma sinänsä on syrjivä.

(190)

Lisäksi valtaosassa komission tarkastelemista kattavuuden laajentamista koskevista tarjouskilpailuista ei noudatettu teknologianeutraaliuden periaatetta. Komissio on kuitenkin myös osoittanut, ettei ole mahdotonta, että yksittäisissä poikkeustapauksissa tarjouskilpailu oli teknologianeutraali.

Espanjan on näin ollen yksilöitävä tarjouskilpailut, jotka olivat teknologianeutraaleja, ja esitettävä niistä riittävää näyttöä edellä johdanto-osan 186 kappaleessa määriteltyjen edellytysten mukaisesti.

(191)

Jos itsehallintoalueet ovat järjestäneet kattavuuden laajentamista koskevia tarjouskilpailuja, jotka eivät olleet teknologianeutraaleja, kuten edellä olevassa esimerkissä mainitussa Extremaduran tapauksessa, tällaisten tarjouskilpailujen voittajat ovat sääntöjenvastaisen valtiontuen suoria tuensaajia, ja tuki on perittävä takaisin. Takaisin perittävä määrä vastaa laajennusta koskevien tarjouskilpailujen voittajien saamaa tukien kokonaismäärää. Espanjan toimittamien tietojen perusteella komissio on todennut, että (ainakin) Andalusian, Extremaduran, Murcian, La Riojan ja Valencian itsehallintoalueet ovat järjestäneet tällaisia tarjouskilpailuja.

(192)

Niissä tapauksissa, joissa sääntöjenvastaista tukea maanpäällisen verkon parantamiseen myönnettiin verkko-operaattoreina toimiville kunnille, kunnat ovat valtiontuen suoria tuensaajia. Takaisin perittävä määrä vastaa sen tuen kokonaismäärää, jonka kunnat ovat saaneet keskus- ja alueviranomaisilta verkkonsa kattavuuden laajentamiseen. Espanjalta saatujen tietojen perusteella komissio on todennut, että tämä koskee ainakin Andalusian, Kanariansaarten, Extremaduran ja Murcian itsehallintoalueilla (luettelo ei ole tyhjentävä) sijaitsevia kuntia.

Esimerkki

Murciassa kunnat käyttivät aluehallinnolta ja ministeriöltä saatuja varoja ja järjestivät lähes kaikki 143 yksilöityä tarjouskilpailua. Ne kuuluvat tähän ryhmään, edellyttäen etteivät tuet kuulu vähämerkityksisen tuen piiriin.

(193)

Niiden itsehallintoalueiden tapauksessa, joissa verkko-operaattorina toimiva julkinen yritys toteutti verkon kattavuuden laajentamisen, tällaista yritystä pidetään suorana tuensaajana, ja sen saama tuki on perittävä takaisin. Komissio on yksilöinyt tähän ryhmään kuuluviksi seuraavat yritykset: Aragón Telecom, Gestión de Infraestructuras Públicas de Telecomunicaciones del Principado de Asturias, SA, Multimedia de les Illes Balears SA, Instituto Tecnologico de Canarias, Sociedad Regional de Cantabria I+D+I (IDICAN), Fundación Centro Tecnológico en Logística Integral de Cantabria (CTL), Promoción de Viviendas, Infraestructuras y Logística, S.A in Castilla y León (Provilsa), Redes de Telecomunicación Galegas Retegal, SA (Retegal), Obras Publicas y Telecomunicaciones De Navarra, SA (Opnatel), Itelazpi SA, Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (CTTI) in Cataluña ja Agencia de Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (AICCM). Takaisin perittävä määrä on viranomaisilta laajennukseen saatujen varojen kokonaismäärä.

(194)

Näissä tapauksissa on kuitenkin mahdollista, että julkiset yritykset toteuttivat osan laajennuksesta itse ja antoivat laajennuksen osittain verkko-operaattorin tehtäväksi tarjouskilpailussa. Jälkimmäisessä tapauksessa sääntöjenvastainen tuki siirrettiin tosiasiassa tarjouskilpailut voittaneille yrityksille, ja ne ovat siten tosiasiallisia, joskin välillisiä, tuensaajia. Kaksinkertaisen takaisinperinnän välttämiseksi sääntöjenvastainen tuki on siten perittävä takaisin tosiasiallisista tuensaajilta eli a) julkiselta yritykseltä sen määrän osalta, jonka tämä on saanut laajennukseen, vähennettynä varoilla, jotka on siirretty verkko-operaattoreille kattavuuden laajentamista varten sellaisten tarjouskilpailujen perusteella, jotka eivät olleet teknologianeutraaleja, ja b) verkko-operaattoreilta niiden määrien osalta, jotka on myönnetty kyseisen julkisen yrityksen järjestämän, kattavuuden laajentamista koskevan tarjouskilpailun perusteella, joka ei ollut teknologianeutraali.

Esimerkki

Madridin itsehallintoalueen tapauksessa, jossa julkisen yrityksen (AICCM) järjestämä tarjouskilpailu esitettiin esimerkkinä kattavuuden laajentamista koskevasta tarjouskilpailusta, joka ei ollut teknologianeutraali (ks. 186 kohta), tarjouskilpailun voittaneelle yritykselle, Retevision S.A:lle, myönnetyt 3 622 744 euroa on perittävä kokonaisuudessaan takaisin Retevisionilta sellaisen tarjouskilpailun voittajana, joka ei ollut teknologianeutraali, ja vähennettävä julkiselta yritykseltä eli AICCM:ltä, joka on suora tuensaaja, takaisin perittävästä määrästä (108).

(195)

Jatkuva tuki on tarkoitettu maanpäällisten digitaalisten lähetysverkkojen ylläpitoon ja käyttöön. Näiden verkkojen operaattorit ovat ylläpitoon ja käyttöön myönnetyn valtiontuen tuensaajia. Tuki on siten perittävä takaisin kyseisiltä verkko-operaattoreilta.

(196)

Niissä tapauksissa, joissa yksittäiset tuensaajat saivat rahoitusta, joka ei ylittänyt asetuksessa (EY) N:o 1998/2006 määritettyjä raja-arvoja, tällaista rahoitusta ei pidetä valtiontukena, jos kaikki kyseisen asetuksen edellytykset täyttyvät, eikä se kuulu takaisinperinnän piiriin.

(197)

Takaisinperintä on toteutettava siitä ajankohdasta alkaen, jolloin tuensaaja sai edun, toisin sanoen siitä alkaen, kun tuki asetettiin tuensaajan käyttöön, ja siitä on perittävä korkoa todelliseen takaisinperintään asti.