26.3.2013   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 86/22

(1)

Magyar Posta Zrt. toimitti komissiolle sähköpostitse 3 päivänä lokakuuta 2012 direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 5 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio ilmoitti asiasta 30 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti Unkarin viranomaisille 19 päivänä lokakuuta 2012 päivätyllä kirjeellä. Se pyysi lisätietoja sähköpostitse Unkarin viranomaisilta 22 päivänä marraskuuta 2012, asianomaiselta kansalliselta sääntelyviranomaiselta (2)7 päivänä tammikuuta 2013 ja hakijalta 12 päivänä marraskuuta 2012 ja 7 päivänä tammikuuta 2013. Lisätietoja saatiin sähköpostitse Unkarin viranomaisilta 13 päivänä tammikuuta 2013, kansalliselta sääntelyviranomaiselta 21 päivänä tammikuuta 2013 ja hakijalta 20 päivänä marraskuuta 2012 ja 15 päivänä tammikuuta 2013.

(2)

Magyar Postan esittämä pyyntö koskee tiettyjä postipalveluja ja tiettyjä muita palveluja, joita Magyar Posta tarjoaa Unkarin alueella. Pyynnössä mainitaan seuraavat palvelut:

(3)

Magyar Posta tarjoaa edellä mainittuja palveluja, lukuun ottamatta kuitenkaan sopimuslogistiikkapalveluja ja jossain määrin myös kotimaan kuormalavapalveluja, Unkarin niin kutsutulla kuriiri-, pika- ja pakettitoimitusalalla, joka on tavaraliikennemarkkinoiden ja postimarkkinoiden segmentti. Nämä markkinat tarjoavat aikatakuupalveluja, joissa palveluntarjoaja lupaa lähettäjälle toimittavansa lähetyksen tietyn ajan kuluessa tai tiettynä ajankohtana.

(4)

Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin kyseisessä direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ottaen huomioon kyseisen alan erityispiirteet. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne EU:n lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, sekä soveltaa niitä. Kyseiset säädökset luetellaan direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa mainitaan postipalvelujen osalta direktiivi 97/67/EY.

(5)

Hakemus koskee postipalveluja, kuten kuluttajille tarkoitettuja kotimaan peruspakettipalveluja, yrityksille tarkoitettuja kotimaan peruspakettipalveluja, kotimaan pikapakettipalveluja, kotimaan kuriiripakettipalveluja ja myös muita palveluja kuin postipalveluja, nimittäin kotimaan kuormalavapalveluiksi ja sopimuslogistiikaksi kutsuttuja palveluja.

(6)

Unkari on pannut direktiivin 97/67/EY täytäntöön, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2002/39/EY ja direktiivillä 2008/6/EY, ja soveltaa sitä käyttämällä viimeksi mainitun direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa annettua mahdollisuutta varata tietyt kirjelähetykset (3) nimetylle yleispalvelun tarjoajalle eli Magyar Postalle (4)31 päivään joulukuuta 2012 saakka. Mitään niistä palveluista, joita tämä pyyntö koskee, ei ollut varattu pyynnön esittämisajankohtana. Koska Unkari on saavuttanut markkinoiden avaamisessa direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI mainitussa lainsäädännössä säädetyn tason, olisi katsottava kyseisen direktiivin 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti, ettei markkinoille pääsyä ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua tietyillä markkinoilla, olisi arvioitava useiden perusteiden pohjalta, joista yksikään ei ole sinänsä ratkaiseva.

(7)

Tässä päätöksessä tarkoitettujen markkinoiden osalta olisi otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittymisaste. Koska tässä päätöksessä tarkoitettujen toimintojen edellytykset ovat erilaiset, kilpailutilanteen arvioinnissa olisi otettava huomioon eri markkinoiden erilaiset tilanteet.

(8)

Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista. Erityisesti vaatimukset ja menetelmät, joilla arvioidaan direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan mukaisesti, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua, eivät ole välttämättä samat, joita käytetään suoritettaessa SEUT-sopimuksen 101 tai 102 artiklan tai yrityskeskittymien valvonnasta (’EY:n sulautuma-asetus’) 20 päivänä tammikuuta 2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (5) mukainen arviointi.

(9)

Komissio on katsonut aiemmissa sulautuma-asetuksen perusteella tehdyissä päätöksissä (6), että pakettipalvelujen markkinat voidaan jakaa seuraaviin segmentteihin:

(10)

Hakija katsoo, että pakettipalvelujen kannalta merkityksellisinä tuotemarkkinoina ovat johdanto-osan 2 kappaleessa luetellut palvelut. Tämä lähestymistapa on yleisesti katsoen komission aiemman käytännön mukainen. Hakija on kuitenkin arvioinut kansallisia B2X-markkinoita yhtenä kokonaisuutena (erottamatta toisistaan B2B- ja B2C-segmenttejä), mikä ei ole välttämättä täysin komission aiemman käytännön mukaista (9).

(11)

Hakija väittää, että Magyar Posta ei erota B2B- ja B2C-palveluja toisistaan hinnoittelussa eikä myöskään vastaanottajaryhmien perusteella. Samaa mieltä ovat myös Unkarin viranomaiset (10), jotka huomauttavat lisäksi, että sellaisten B2X-peruspakettipalveluja koskevien tietojen perusteella, jotka ovat saatavissa Magyar Postan tärkeimpien kilpailijoiden verkkosivuilta, julkaistuissa hinnoissa ei erotella pakettien vastaanottajia sen perusteella, ovatko nämä kuluttajia vai yrityksiä.

(12)

Postipaketteja koskevissa aiemmissa direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan mukaisissa päätöksissä (11) B2B- ja B2C-peruspostipakettien välillä on tehty ero. Kaikissa tapauksissa molempien markkinoiden arvioinnit ovat kuitenkin johtaneet samaan tulokseen, mitä voidaan pitää merkkinä siitä, että tuotemarkkinoiden määritelmä olisi voitu jättää avoimeksi.

(13)

Lisäksi kansallisen sääntelyviranomaisen toimittamat tiedot (12) osoittavat, että molemmissa skenaarioissa (joista toisessa peruspakettipalveluja varten on erilliset B2B- ja B2C-markkinat ja toisessa vain yhdet B2X-markkinat) kilpailutilanteen arviointi johtaisi samaan tulokseen.

(14)

Johdanto-osan 9–13 kappaleessa esitettyjen tietojen perusteella voidaan katsoa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista, että tätä päätöstä varten tehtävässä arvioinnissa merkityksellisinä tuotemarkkinoina ovat B2X-markkinat ja merkityksellisten markkinoiden tarkka määritelmä voidaan jättää avoimeksi, koska analyysin tulos on sama riippumatta siitä, perustuuko se suppeampaan vai laajempaan määritelmään.

(15)

Aiemmissa direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan mukaisissa komission päätöksissä (13) pika- ja kuriiripakettipalvelut on katsottu yksiksi tuotemarkkinoiksi. Hakijan olettaa kuitenkin, että pika- ja kuriiripakettipalvelut kuuluvat eri markkinoille. Tätä päätöstä varten tehtävässä arvioinnissa voidaan katsoa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista, että merkityksellisinä tuotemarkkinoina ovat pika- ja kuriiripakettipalvelut ja merkityksellisten markkinoiden tarkka määritelmä voidaan jättää avoimeksi, koska analyysin tulos on sama riippumatta siitä, perustuuko se suppeampaan vai laajempaan määritelmään.

(16)

Kotimaan kuormalavapalvelut ovat osa niin kutsuttuja huolintamarkkinoita, joita on arvioitu myös aiemmissa päätöksissä sulautuma-asetuksen nojalla. Aiemmissa asioissa huolinta on määritelty (14) seuraavasti: ”tavaroiden kuljetuksen (…) järjestäminen asiakkaiden puolesta heidän tarpeittensa mukaisesti”. Vaikka aiemmissa asioissa on harkittu tuotemarkkinoiden rajaamista tarkemmin (kotimaan ja ulkomaan huolintapalveluihin (15) tai eri liikennemuotojen perusteella (16)), tässä tapauksessa tarkempaa rajaamista ei harkita arviointia varten, koska markkinoiden määrittely ei vaikuta ratkaisevasti direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan mukaisen arvioinnin tulokseen.

(17)

Aiemmissa sulautuma-asetuksen mukaisissa päätöksissä (17) sopimuslogistiikka on määritelty seuraavasti: ”toimitusketjun osa, joka suunnittelee ja toteuttaa tavaroiden, palvelujen ja niihin liittyvien tietojen tehokkaan virran ja varastoinnin ja valvoo sitä alkuperäpaikasta kulutuspaikkaan asiakkaan vaatimusten täyttämiseksi”. Komissio on näissä tapauksissa harkinnut myös muunlaista rajaamista (18) (kotimaan palvelujen ja rajatylittävien palvelujen välillä, käsiteltävien tavaratyyppien tai asiakkaan toimialan perusteella tai johtavien logistiikkapalveluntarjoajien ja tavanomaisten sopimuslogistiikkapalvelujen tarjoajien välillä), mutta viime kädessä tuotemarkkinat on jätetty määrittelemättä tarkasti (19). Hakija yhtyy tässä komission näkemykseen. Koska mikään ei viittaa siihen, että tässä päätöksessä tarvittaisiin tarkempaa rajaamista, tuotemarkkinat määritellään sopimuslogistiikaksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.

(18)

Edellä esitetyn perusteella todetaan, että tässä päätöksessä merkityksellisinä tuotemarkkinoina pidetään johdanto-osan 2 kappaleessa lueteltuja markkinoita, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.

(19)

Käytännössään (20) komissio on ottanut sen kannan, että kotimaan pakettipalvelujen markkinat ja niiden segmentit ovat kansallisia. Tämä jaottelu perustuu pääasiassa siihen, että kyseisiä palveluja tarjotaan kansallisella tasolla. Hakijan kanta on yhdenmukainen komission käytännön kanssa.

(20)

Koska mikään ei viittaa tässä asiassa siihen, että maantieteellinen soveltamisala olisi suurempi tai pienempi kuin Unkarin alue, merkityksellisinä maantieteellisinä markkinoina pidetään Unkarin aluetta arvioitaessa direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa asetettujen ehtojen täyttymistä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.

(21)

Kuormalavapalvelujen ja sopimuslogistiikan osalta hakija katsoo, että kyseiset markkinat ovat laajuudeltaan kansalliset. Koska palvelut, joita pyyntö koskee, ovat kotimaan palveluja ja Magyar Posta toimii ainoastaan Unkarin markkinoilla, merkityksellisinä maantieteellisinä markkinoina pidetään tässä päätöksessä Unkarin aluetta.

(22)

On syytä muistaa, että tämän päätöksen tavoitteena on selvittää, kohdistuuko pyynnön kohteena oleviin palveluihin kilpailua (sellaisilla markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa tarkoitetulla tavalla) siinä määrin, että voidaan varmistaa, että hankinnat asianomaisten toimintojen jatkamiseksi toteutetaan – myös ilman direktiivissä 2004/17/EY säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä – avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, joilla ostajat voivat löytää kokonaisuudessaan taloudellisesti edullisimman ratkaisun.

(23)

Tässä yhteydessä on muistettava, että edellä määritellyillä tuotemarkkinoilla toimii yleensä suuri määrä markkinatoimijoita. Näistä toimijoista Magyar Posta on käytettävissä olevien tietojen perusteella (21) kuitenkin ainoa direktiivissä 2004/17/EY tarkoitettu hankintayksikkö. Direktiivin 2004/17/EY säännöksiä ei sovelleta hankintoihin, joita Magyar Postan kilpailijat tekevät edellä mainittujen toimintojen suorittamiseksi. Näin ollen markkina-analyysissä, joka tehdään tätä päätöstä varten, ei keskitytä tarkastelemaan yleistä kilpailun määrää tietyillä markkinoilla vaan arvioidaan, kohdistuuko Magyar Postan toimintaan kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.

(24)

Kuluttajille tarkoitettuja peruspakettipalveluja on tarkasteltava erikseen, koska niillä tyydytetään toisenlaisia kysyntätarpeita (yleiset postipalvelut) kuin yrityksille tarkoitetuilla pakettipalveluilla, joiden tarjonnassa käytetään yleensä hyvin erilaista teknistä prosessia ja erilaisia toimintaratkaisuja. Näiden palvelujen tarjonnassa Magyar Postalla on hyvin vahva asema, sillä sen arvioitu markkinaosuus pysyi vuosina 2008–2011 suhteellisen vakaasti noin 80 prosentissa arvon perusteella mitattuna. Suurimman kilpailijan markkinaosuus on noin […] prosenttia, kun taas muiden tärkeiden markkinatoimijoiden markkinaosuudet ovat alle […] prosenttia.

(25)

Komissio toteaa myös, että eri kilpailijoiden verkostojen jatkuvista laajennuksista huolimatta Magyar Postan verkoston ja sen kilpailijoiden verkostojen välillä on edelleen merkittävä kokoero (22).

(26)

Sen vuoksi on todettava, että tarkasteltavana olevaan palveluluokkaan ei kohdistu Unkarissa suoraa kilpailua. Tämä päätelmä on myös Unkarin viranomaisten lausunnon mukainen (23). Sen vuoksi direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa kyseisten toimintojen suorittaminen Unkarissa.

(27)

Saatavilla olevien tietojen mukaan (24) Magyar Postan markkinaosuus B2X-peruspakettipalveluista oli vuonna 2011 noin 35 prosenttia, ja se oli toisella sijalla markkinajohtajan jälkeen, jonka markkinaosuus oli 40 prosenttia, kun taas kolmannen kilpailijan markkinaosuus oli 15 prosenttia. Näitä seikkoja olisi pidettävä merkkinä siitä, että Magyar Postaan kohdistuu suoraa kilpailua B2X-peruspakettipalvelujen markkinoilla.

(28)

Magyar Postan markkinaosuus kotimaan pikapakettipalveluista pieneni tasaisesti vuosina 2008–2011 noin 55 prosentista vuonna 2008 noin 41 prosenttiin vuonna 2011 arvon mukaan mitattuna (25). Kahden suurimman kilpailijan yhteenlaskettu markkinaosuus oli vuonna 2008 hieman yli 22 prosenttia ja kasvoi vuonna 2011 noin 30 prosenttiin arvon mukaan mitattuna eli lähes kolmeen neljäsosaan Magyar Postan markkinaosuudesta. Tällä osuudellaan kilpailijat pystyvät asettamaan Magyar Postalle merkittäviä kilpailupaineita (26). Näitä seikkoja olisi sen vuoksi pidettävä merkkinä Magyar Postaan kohdistuvasta suorasta kilpailusta.

(29)

Hakijan mukaan kuriiripakettipalvelujen markkinat eivät ole erityisen keskittyneet. Kahdeksalla yrityksellä on noin 60–67 prosentin osuus näistä markkinoista arvon mukaan mitattuna. Markkinoita hallitsee kolme yritystä, mutta niiden yhteenlaskettu markkinaosuus on ollut alle 50 prosenttia neljän viime vuoden aikana.

(30)

Magyar Postan markkinaosuus kotimaan kuriiripakettipalveluista on ollut 2–3 prosenttia neljän viime vuoden aikana. Näitä seikkoja olisi sen vuoksi pidettävä merkkinä Magyar Postaan kohdistuvasta suorasta kilpailusta.

(31)

Kotimaan kuormalavapalvelujen markkinat ovat kooltaan toiseksi pienimmät Unkarin kuriiri-, pika- ja pakettitoimitusalalla, ja vähäisen merkityksensä vuoksi näillä markkinoilla on vain muutamia pysyviä toimijoita. Magyar Postan markkinaosuus pieneni 67,6 prosentista 38,7 prosenttiin vuosina 2008–2010 ja kasvoi sen jälkeen 56,7 prosenttiin vuonna 2011 arvon mukaan laskettuna. Magyar Postan suurin kilpailija kasvatti markkinaosuuttaan tasaisesti vuosina 2008–2011. Toisen ja kolmanneksi suurimman kilpailijan yhteenlaskettu markkinaosuus vaihteli 20 prosentin ja 49 prosentin välillä vuosina 2008–2011, joten ne pystyivät tällä osuudellaan asettamaan Magyar Postalle merkittävää kilpailupainetta.

(32)

Magyar Postan pyyntö koskee ainoastaan kuriiri-, pika- ja pakettitoimitusten alalla tarjottavia palveluja. Lisäksi kuormalavapalveluja tarjoavat myös muut kuin tämän alan yritykset.

(33)

Edellä olevissa kahdessa johdanto-osan kappaleessa mainittuja tekijöitä on sen vuoksi pidettävä merkkinä Magyar Postaan kohdistuvasta suorasta kilpailusta. Tämä on myös Unkarin viranomaisten näkemys (27).

(34)

Magyar Postan markkinaosuus tällä segmentillä on alle 1 prosentti. Näille markkinoille on ominaista markkinatoimijoiden suuri määrä (28), ja niitä pidetään erittäin dynaamisina markkinoina. Näitä seikkoja olisi sen vuoksi pidettävä merkkinä Magyar Postaan kohdistuvasta suorasta kilpailusta.

(35)

Johdanto-osan 2–34 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi katsottava, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa asetettu ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon, täyttyy Unkarissa seuraavien palvelujen osalta:

(36)

Koska rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskevan ehdon voidaan katsoa täyttyvän, direktiiviä 2004/17/EY ei pitäisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa johdanto-osan 35 kappaleen a–e alakohdassa tarkoitettujen palvelujen suorittaminen Unkarissa, eikä myöskään suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnon suorittamiseksi Unkarissa.

(37)

Tämä päätös perustuu oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen lokakuusta 2012 tammikuuhun 2013, sellaisena kuin se käy ilmi Magyar Postan ja Unkarin viranomaisten toimittamista tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset enää täyty.

(38)

Olisi kuitenkin katsottava, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa asetettu ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon, ei täyty Unkarissa kuluttajille tarkoitettujen kotimaan peruspakettipalvelujen osalta.

(39)

Koska kuluttajille tarkoitetut kotimaan peruspakettipalvelut kuuluvat yhä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalaan, on syytä muistaa, että useita toimintoja koskevia hankintasopimuksia olisi käsiteltävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että kun hankintayksikkö toteuttaa sekamuotoisen hankinnan eli hankinnan, jolla tuetaan sekä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalan ulkopuolelle jäävien toimintojen että sen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen suorittamista, huomioon on otettava toiminnot, joita hankintasopimus ensisijaisesti koskee. Tällaiseen sekamuotoiseen hankintaan, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tukea kuluttajille tarkoitettuja kotimaan pakettipalveluja, sovelletaan direktiivin 2004/17/EY säännöksiä. Jos on objektiivisesti mahdotonta määrittää, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, sopimus on tehtävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mukaisesti.

(40)

Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat julkisia hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon mukaiset,

a)

yrityksille tarkoitetut kotimaan peruspakettipalvelut (B2X);

b)

kotimaan pikapakettipalvelut;

c)

kotimaan kuriiripakettipalvelut;

d)

yhdistetyt rahtipalvelut; ja

e)

sopimuslogistiikka.