9.2.2011   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 34/55

(1)

Marraskuun 14 päivänä 2007 vastaanottamansa kantelun perusteella komissio aloitti 13 päivänä tammikuuta 2009 muodollisen tutkintamenettelyn toimenpiteistä, jota Unkari toteutti Unkarin julkisen öljy- ja kaasuosakeyhtiön (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., jäljempänä ’MOL’) eduksi ja joiden väitettiin olevan valtiontukea.

(2)

Unkari toimitti 8 päivänä huhtikuuta 2009 huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta komission päätöksestä.

(3)

Päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä28 päivänä maaliskuuta 2009 (3). Huomautuksia vastaanotettiin kahdelta asianosaiselta, MOL:ltä ja Unkarin kaivosteollisuusjärjestöltä (Magyar Bányászati Szövetség), 27 päivänä huhtikuuta 2009.

(4)

Komissio toimitti huomautukset Unkarille 2 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyssä kirjeessään. Unkari ilmoitti 3 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyssä kirjeessään, ettei sillä ollut kommentoitavaa asianomaisten huomautuksiin.

(5)

Komissio pyysi Unkarin viranomaisilta lisätietoja 21 päivänä syyskuuta 2009 ja 12 päivänä tammikuuta 2010, ja Unkari vastasi 19 päivänä lokakuuta 2009 ja 9 päivänä helmikuuta 2010 päivätyissä kirjeissään.

(6)

MOL on Budapestissa, Unkarissa, toimiva yhdistetty öljy- ja kaasuyhtiö. MOL:n ydinliiketoiminnat Unkarin markkinoilla ovat seuraavat: raakaöljyn ja maakaasun etsintä ja tuotanto, kaasutuotteiden valmistus, raakaöljytuotteiden jalostus, kuljetus, varastointi ja jakelu vähittäis- ja tukkumarkkinoilla, maakaasun siirto sekä olefiinien ja polyolefiinien tuotanto ja myynti. Lisäksi MOL-konsernilla, johon MOL kuuluu, on useita muita tytäryhtiöitä Unkarissa ja muissa maissa. (4)

(7)

Unkarissa ja Slovakiassa MOL-konserni on markkinajohtaja jokaisella ydintoimialallaan. Vuonna 2008 (5) MOL:n liikevaihto oli noin 6,8 miljardia euroa ja MOL-konsernin noin 13 miljardia euroa. Samana vuonna yhtiöiden liikevoitot olivat samassa järjestyksessä 400 miljoonaa euroa ja 732 miljoonaa euroa.

(8)

Kaivos- ja louhintatoimintaa Unkarissa sääntelevät yleiset säännöt on vahvistettu vuoden 1993 kaivoslaissa (6) (jäljempänä ’kaivoslaki’), joka koskee myös hiilivetyjen (eli raakaöljyn ja maakaasun) tuotantotoimintaa (etsintää, porausta ja tuotantoa).

(9)

Laissa erotellaan kaivos- ja louhostoiminta sen mukaan, harjoitetaanko sitä i) toimiluvan (7) vai ii) luvan (8) nojalla.

(10)

Kaivoslain määritelmän mukaisesti (13) rajoitetut alueet on varattu kaivostoiminnan harjoittamiseen toimiluvan nojalla. Vastaavasti muut kuin rajoitetut alueet ovat avoimia alueita. Unkarin antaman selvityksen mukaan alkuperäisenä tarkoituksena oli luokitella kaikki kentät rajoitetuiksi alueiksi, joita hyödynnetään toimilupien nojalla. Avoimet alueet, joilla on vähemmän mineraaleja, olisivat jääneet poikkeuksellisiksi. Viimeksi mainittujen tapauksissa kenttien arvot oletettiin pienemmiksi, eikä niistä odotettu saatavan tarjouksia avoimessa tarjouskilpailussa.

(11)

Kaivoslaissa säädetään niin ikään, että mineraalivarojen hyödyntämisestä on maksettava valtiolle kaivosmaksu, jonka suuruus on tietty prosenttiosuus tuotettavien mineraalien arvosta (14). Kaivosmaksu vaihtelee sovellettavan järjestelyn mukaan:

(12)

Kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa säädetään, että jollei luvanvarainen kaivosyhtiö aloita tuotantoa viiden vuoden kuluessa kaivosviranomaisen myöntämän luvan päiväyksestä, kaivosoikeudet peruutetaan (18).

(13)

Tässä pykälässä säädetään lisäksi mahdollisuudesta pidentää määräaikaa sopimalla asiasta toimivaltaisen ministerin ja kaivosyhtiön kesken (19). Pykälässä säädetään kolmesta erilaisesta maksusta, jotka on suoritettava kaivosoikeuksien pidentämisen johdosta:

(14)

MOL haki 19 päivänä syyskuuta 2005 kaivosoikeuden pidennystä 12 hiilivetykentälle, joille se oli aikaisemmin saanut luvan mutta joilla se ei ollut aloittanut tuotantoa määräajassa. MOL ja ministeri tekivät 22 päivänä joulukuuta 2005 kaivoslain 26/A §:n 5 momentin nojalla pidennyssopimuksen seuraavin ehdoin:

a)   Pidennysmaksu: Hakemuksen kohteena olleita 12:ta kaivoslupaa pidennettiin viidellä vuodella (eli MOL:llä oli tuolloin vielä viisi vuotta aikaa aloittaa tuotanto kentillä). Pidennysmaksu määrättiin jokaiselle viisivuotisen pidennysjakson vuodelle käyttäen 12 prosentin suuruista kaivosmaksua, joka tuolloin oli voimassa, ja kerrointa (”c”), joka vaihtelee välillä 1,020–1,050. Näin saatiin seuraavassa taulukossa 1 luetellut pidennysmaksut (21). Pidennysmaksu määrättiin viisivuotiselle pidennysjaksolle. Mikäli kentät otetaan käyttöön, määrättyä maksua on sovellettava pidennyksen kohteena olevien kenttien kaivosmaksuna 15 vuotta pitkän jakson loppuajan (22).

b)   Korotetun maksun ulottaminen koskemaan kaikkia kaivoskenttiä: Koska kaivosoikeuden pidentämistä oli haettu useammalle kuin kahdelle kaivoskentälle, korotettua maksua (joka on yhtä suuri kuin pidennysmaksu, kuten taulukosta 1 ilmenee) on sovellettava seuraavien 15 vuoden ajan eli vuoteen 2020 asti kaikkiin MOL:n luvanvaraisiin kenttiin, jotka on otettu käyttöön 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen. Ennen 1 päivää tammikuuta 1998 käyttöön otettuihin kenttiin sovelletaan kerrointa J, joka kerrotaan c:llä (23).

c)   Kiinteä kaivosmaksu: Osapuolet sopivat niin ikään nimenomaisesti, että määrättyä kaivosmaksua on sovellettava sopimuksen koko voimassaoloajan (eli vuoteen 2020 asti) kaivoslain mahdollisista muutoksista riippumatta (24).

d)   Kertamaksu: Koska kaivosoikeuden pidennystä oli haettu useammalle kuin viidelle kaivoskentälle, sopimuksessa määrättiin myös 20 miljardin Unkarin forintin (25) kertamaksusta (26).

e)   Irtisanomislauseke: Sopimuksessa määrätään, ettei sitä voida muuttaa yksipuolisesti (vaan ainoastaan kummankin sopimuspuolen päätöksellä). Sopimuspuoli voi irtisanoa sopimuksen vain MOL:n omistuksen muuttuessa (vähintään 25 % osakkeista).

(15)

Kaivosviranomainen pidensi 23 päivänä joulukuuta 2005 tekemällään päätöksellä MOL:n kaivosoikeuksia hakemuksen kohteena olevilla 12 kentällä ja ulotti korotetun maksun koskemaan kaikkia yhtiön kenttiä.

(16)

Kaivoslain muutoksella (27), joka tuli voimaan 8 päivänä tammikuuta 2008 (28), jäljempänä ’vuoden 2008 muutos’, kaivosmaksua korotettiin huomattavasti tiettyjen hiilivetyluokkien osalta. Muunlaisten mineraalien kaivosmaksuun muutoksella ei ollut vaikutusta. Muutoslain 5 §:ssä säädetään eriytetystä kaivosmaksusta sen mukaan, i) milloin kaivoskenttä on otettu käyttöön, ii) paljonko hiilivetyjä kentällä tuotetaan ja iii) mikä raakaöljyn hinta tuolloin on.

Lisäksi kaikkiin näihin maksuihin sovelletaan lisämaksua raakaöljyn hinnan perusteella: + 3 prosenttia, jos raakaöljyn hinta ylittää 80 USD/barreli tai + 6 prosenttia, jos hinta ylittää 90 USD/barreli (jäljempänä ’Brent-lisämaksu’). Esimerkiksi vaikeisiin tuotanto-olosuhteisiin sovelletaan erikoismaksua (12 %), samoin erittäin passiiviseen kaasuun (8 %).

(17)

Nämä kaivosmaksut olivat voimassa 8 päivästä tammikuuta 2008 aina 23 päivään tammikuuta 2009, ja niitä sovellettiin kaivoslain muutosten voimaantulosta alkaen kaikkiin kaivosyhtiöihin, jotka työskentelivät luvanvaraisilla kaivospaikoilla, mukaan lukien myös ennen tammikuuta 2008 luvan saaneet paikat. Uusi kaivoslain muutos tuli voimaan 23 päivänä tammikuuta 2009 (kun komissio oli päättänyt muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta). Siinä alennettiin 1 päivän tammikuuta 1998 ja 1 päivän tammikuuta 2008 välissä käyttöön otettujen kenttien kaivosmaksua 12 prosenttiin (mutta pysytettiin voimassa Brent-lisämaksu) (29). Muunlaisiin kenttiin sovellettava kaivosmaksu pysyi entisellään eli samanlaisena kuin vuonna 2008 voimassa olleessa kaivoslaissa säädettiin.

(18)

Taulukossa 2 tiivistetään kaivoslain eri toisintojen mukaan lupajärjestelmän puitteissa sovellettavat kaivosmaksut.

Taulukko 2

Tiivistelmä kaivoslakiin perustuvan lupajärjestelmän mukaisesti sovellettavista kaivosmaksuista

(19)

Tarkasteltavana oleva väitetty valtiontuki on MOL:n ja Unkarin valtion välillä 22 päivänä joulukuuta 2005 tehty pidennyssopimus. Siinä yhtiö vapautettiin osin hiilivetyjen etsintään liittyvän kaivosmaksun korotuksesta, josta säädettiin Unkarin kaivoslain muutoksessa. Sopimus ja sen muutos on suunniteltu siten, että komissio pitää niitä osana samaa toimenpidettä (jäljempänä ’toimenpide’), ja menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä on arvioitu ainoastaan niiden yhteisvaikutusta.

(20)

Komissio katsoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään alustavasti, että sopimuksen pidentämisen tuloksena MOL on suojattu kaivosmaksun tulevilta muutoksilta ja erityisesti kaivoslakiin vuonna 2008 tehdyiltä muutoksilta. Näin yhtiötä on suosittu suhteessa kilpailijoihinsa, jotka toimivat nykyisen lupajärjestelmän puitteissa ja ovat joutuneet maksamaan uudet korotut kaivosmaksut, koska ne eivät ole tehneet aiemmin samanlaista pidennyssopimusta. Alustavassa arviossaan komissio katsoi, että toimenpidettä on pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, eikä nähnyt mitään perusteita sille, että toimenpide olisi yhteismarkkinoille soveltuva, koska yksikään poikkeuksista ei näyttänyt soveltuvan siihen.

(21)

Lisätietoja on luettavissa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, joka on katsottava erottamattomaksi osaksi tätä päätöstä.

(22)

Unkari on esittänyt valtiontukea kuvaavien kumulatiivisten perusteiden osalta seuraavat keskeiset väitteet: i) tuki ei ole valikoiva eikä ii) väitetylle edunsaajalle koidu etua.

(23)

Valikoivuuden osalta Unkarin viranomaiset väittävät pohjimmiltaan, ettei toimenpide ole valikoiva, koska tekemällä pidennyssopimuksen MOL siirtyi lupajärjestelmän alaisuudesta toiseen järjestelmään.

(24)

Unkari ensinnäkin vahvistaa, että toimilupajärjestelmän ja lupajärjestelmän välillä on ero, ja korostaa, että toimiluvan yhteydessä kaivosyhtiö voi toimiluvasta tekemässään tarjouksessa tarjoutua maksamaan tarjouskilpailuilmoituksessa mainittua suuremman maksun. Lupajärjestelmän yhteydessä maksusta säädetään kaivoslaissa. Unkari esittää edelleen, että näiden kahden järjestelmän ohella oli tarve uudelle, ”toimilupaa muistuttavalle” ratkaisulle, jonka yhteydessä kaivosmaksu määritellään yrityskohtaisessa sopimuksessa toimilupajärjestelmästä riippumatta. Unkarin mukaan kaivoslain 26/A §:n 5 momentin mukainen pidennyssopimus voidaan katsoa asianmukaiseksi oikeusperustaksi tällaiselle ”toimilupaa muistuttavalle” ratkaisulle, jolla kaivosoikeudet irrotetaan lupajärjestelmästä ja muutetaan sopimusperusteisiksi.

(25)

Unkari lisää, että pidennyssopimus perustuu suoraan kaivoslain logiikkaan. Unkarin mukaan kaivosmaksun määritteleminen pidennyssopimuksen koko voimassaoloajaksi on kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa tarkoitetun sopimuksen luontainen osa eikä pidennyksestä olisi voitu sopia erilaisin ehdoin. Lisäksi kaikki muut kaivosyhtiöt voivat olettaa saavansa samanlaisen kohtelun, joten MOL ei saanut suosituimmuuskohtelua.

(26)

Erityisesti kaivoslain 20 §:n 11 momentissa säädetään, että kaivosmaksu määritellään i) toimilupasopimuksessa, ii) laissa tai iii) pidennyssopimuksessa. Tämän perusteella Unkarin viranomaiset väittävät, että laissa nimenomaisesti sallitaan maksun pysyttäminen muuttumattomana pidennyssopimuksen ajan, vaikka lainsäädännössä tapahtuisikin muutoksia. Unkarin viranomaisten mukaan tämä todetaan selvästi kaivoslaissa eli 26/A §:n 5 momentissa, jossa säädetään, että korotettu maksu on enintään 1,2 kertaa alkuperäinen kaivosmaksu (30). Unkari katsoo tämän perusteella, että Unkarin lainsäädäntö estää suuremman maksun soveltamisen.

(27)

Väitetystä edun saamatta jäämisestä Unkari toteaa, että mineraalivarat ovat valtion omaisuutta ja että ne siirtyvät yksityisomistukseen kaivosoikeuden maksua vastaan hankkineiden kaivosyhtiöiden kautta. Unkari viittaa analogian perusteella ns. Ryanair-tuomioon ja tähdentää, että tämä valtion erityinen toiminta on verrattavissa markkinatoimijan toimintaan, vaikka valtio toimiikin tässä julkisviranomaisen roolissa (31).

(28)

Unkari kiistää, että kaivosmaksu olisi veroluonteinen maksu, ja määrittelee sen hinnaksi, joka mineraalien hyödyntämisestä on maksettava, tai valtion osuudeksi. Unkari korostaa, ettei se, että maksu on määritelty laissa, ole ratkaiseva peruste päätelmälle, että kyseessä on veroluonteinen maksu.

(29)

Unkari selvittää niin ikään, ettei kolmea pidennyssopimukseen sisältyvää, kaivoslain säännöksiin perustuvaa erilaista maksuvelvollisuutta (eli pidennysmaksua, kaikkiin kaivoskenttiin sovellettavaa korotettua kaivosmaksua ja kertamaksua) pidä katsoa valtiolle maksettavaksi korvaukseksi sellaisesta tulosta luopumisesta, johon sillä joka tapauksessa olisi ollut oikeus. Unkarin mukaan näitä maksuja voidaan valtion kannalta pitää lisätuloina, joista vastineeksi valtio luopuu oikeudestaan järjestää kaivoskentistä toimilupajärjestelmän mukainen tarjouskilpailu, ottaen huomioon asiaan liittyvät riskit ja mahdolliset tulot.

(30)

Unkari tähdentää, että riidanalaisen lainmuutoksen jälkeen mikään muu markkinatoimija ei ole tosiasiassa joutunut maksamaan suurempaa kaivosmaksua kuin MOL, koska kyseisellä jaksolla ei ole ollut suurempaan kaivosmaksuluokkaan kuuluvia kilpailijoita.

Taulukko 3

MOL:n vuotuiset kaivosmaksut (todelliset ja hypoteettiset)

(31)

Lisäksi Unkari esittää, että kun otetaan huomioon kuluneet vuodet ja sopimuksen kaikki osatekijät (myös pidennysmaksu ja kertamaksu), MOL on itse asiassa maksanut valtiolle pidennyssopimuksen seurauksena absoluuttisesti arvioiden enemmän kuin se olisi maksanut ilman pidennyssopimusta eli kaivoslain nojalla. Edellä olevassa taulukossa 3 on kuvattu MOL:n suorittamat todelliset maksut suhteessa hypoteettisiin maksuihin. Luvut perustuvat Unkarin viranomaisten toimittamiin tietoihin.

(32)

Unkarin mielestä kaivosyhtiöillä on perusteltu luottamus kaivosmaksun ennustettavuuteen, minkä vuoksi maksun tulisi pysyä vakaana ajan myötä. Tämä oli kaivoslain muutoksen taustalla vaikuttanut ajatus, sillä kaivosmaksun muuttumisesta huolimatta minkään kaivosyhtiön tosiasiallinen kaivosmaksu ei muuttunut lainmuutoksen seurauksena. Unkarin mukaan kaivoslakiin tehdyt muutokset olisi voitu tulkita siten, että valtio saattaa muuttaa käytössä jo olevista kentistä perittävää kaivosmaksua. Vuoden 2008 muutos perustui kuitenkin lain hyväksymistä edeltävien neuvottelujen aikana saavutettuun kompromissiin. Siksi epäsuorasti hyväksyttiin luottamuksensuojan periaate. Näin ollen kaivosyhtiö voi perustellusti odottaa, ettei valtio korota mitään näistä maksuista yksipuolisesti. Unkarin viimeisenä huomautuksena on, että kaivoslain ja sen säännösten muodostama järjestelmä tekee välttämättömäksi kaivosmaksun muuttumattomuuden sopimuksen koko voimassaoloajaksi.

(33)

Lopuksi Unkarin viranomaiset toteavat, että ”irtisanomislauseke” perustuu kansalliseen turvallisuuteen liittyviin syihin.

(34)

Komissio vastaanotti huomautuksia MOL:ltä eli väitetyn tukitoimenpiteen edunsaajalta sekä Unkarin kaivosteollisuusjärjestöltä, jonka jäsen MOL on. Kummankin asianomaisen huomautukset noudattelivat Unkarin kanssa samoja linjoja, ja ne limittyivät suurelta osin Unkarin huomautusten kanssa.

(35)

Kyseisen toimenpiteen väitetty edunsaaja MOL toteaa, että toisin kuin komissio esittää menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, se ei ole saanut etuuskohtelua Unkarin hiilivetytuotannon markkinoilla. Suuri osa MOL:n Unkarin valtiolle maksamista kaivosmaksuista on peräisin kaivoskentiltä, joihin sovellettava kaivosmaksu on J prosenttia (eli jotka on otettu käyttöön ennen 1 päivää tammikuuta 1998). Käytännössä tämä tarkoittaa, että MOL maksaa 64–75 prosenttia, kun sen kilpailijat (jotka ovat aloittaneet tuotantonsa myöhemmin ja toimivat pienillä kentillä) joutuvat maksamaan vain 12 prosentin maksun.

(36)

Lisäksi pidennyssopimuksen johdosta (sen kaikki osat huomioon ottaen) MOL on maksanut valtiolle enemmän kuin se olisi joutunut maksamaan ilman sopimusta eli pelkän alkuperäisen kaivoslain perusteella.

(37)

Komission väitteestä, jonka mukaan pidennyssopimusta ei voi rinnastaa toimilupaan, koska se kuuluu lupajärjestelmän piiriin, MOL toteaa, että kaivosoikeuden pidentäminen ei ole luvanvarainen oikeus, joka perustuu valtion yksipuoliseen päätökseen, vaan seurausta kaivosyhtiön kanssa tehdystä sopimuksesta. Jos lainsäädännön tarkoituksena olisi ollut jättää asia valtion päätäntävaltaan, asiaa koskeva säännös olisi laadittu sanamuodoltaan erilaiseksi. Lain sanamuoto viittaa siihen, että lainsäädännön intentiona on ollut käsitellä pidennyssopimusta toimilupien tavoin.

(38)

Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio katsoo, että Unkarin viranomaisten väite siitä, että lainmuutos oli tarpeen tulojen lisäämiseksi, on ristiriidassa sen seikan kanssa, että MOL on käytännössä vapautettu korotetuista maksuista.

(39)

MOL:n mukaan tämä väite ei ole ristiriitainen. Yhtiö nimittäin maksoi valtiolle pidennyssopimuksen nojalla enemmän maksua kuin se olisi maksanut kaivoslain nojalla. MOL maksaa niin ikään erittäin korkeita kaivosmaksuja niistä kentistään, joihin sovelletaan J-maksua. Lisäksi lainmuutos olisi voinut vaikuttaa tulevaisuudessa käyttöön otettaviin kenttiin.

(40)

MOL väittää edelleen, etteivät pidennyssopimuksen osat ole millään tavoin rangaistus, toisin kuin komissio katsoo. Kaivoslaissa säädetään lainvastaisesta kaivostoiminnasta määrättävistä rangaistuksista/sakoista. Pidennyssopimuksen mukaiset maksut ovat tulosta kaivosyhtiön ja valtion välisestä neuvotteluprosessista. Sopimuksen tekeminen ei ollut pakollista: kaivosyhtiö olisi voinut päättää, ettei se tee sopimusta, jolloin sen kaivosoikeus raukeaa, ja antaa tarjouksensa avoimessa tarjousmenettelyssä, jolloin se olisi voinut saada kaivosoikeuden loppujen lopuksi edullisemmin.

(41)

On harhaanjohtavaa verrata MOL:ää, joka teki pidennyssopimuksen, luvanvaraisesti toimiviin kilpailijoihin. Lisäksi MOL tähdentää, että se on täyttänyt kaikki velvoitteensa ja lainsäädännön säännökset.

(42)

MOL esittää niin ikään, että komissio pitää kerrointa ”c” pienenä (koska se on pienempi kuin lakisääteinen yläraja eli 1,2-kertainen). Lisäksi on otettava huomioon, että korotettua kaivosmaksua on sovellettava lähes 150 kaivoskenttään, joten korotettu maksu on lisännyt olennaisesti valtion kaivostuloja.

(43)

Lopuksi MOL muistuttaa, että myös J on hintariippuvainen, vaikka komissio oli väittänyt MOL:n saaneen etuuskohtelua sillä perusteella, ettei siihen sovelleta Brent-lisämaksua.

(44)

Unkarin kaivosteollisuusjärjestö, jäljempänä ’kaivosteollisuusjärjestö’, edustaa kaivostoimintaa ja sen liitännäistoimintoja harjoittavia yhtiöitä. Sen päätarkoituksena on parantaa kaivostoiminnan harjoittamista Unkarissa koskevia yleisiä toiminnallisia puitteita, seurata lainsäädäntömenettelyä ja ajaa jäsentensä etuja. Nykyään järjestöllä on 66 jäsentä MOL mukaan luettuna. Kaivosteollisuusjärjestön johtokunnan puheenjohtaja kuuluu MOL:n ylimpään johtoon (36).

(45)

Kaivosteollisuusjärjestön mukaan kaivosyhtiöillä on perusteltu luottamus siihen, että kaivosmaksu säilyy muuttumattomana jo käytössä olevien kaivoskenttien osalta. Valtio ei siten voi yksipuolisesti korottaa maksuja ”taannehtivasti” (eli jo toiminnassa olevien kenttien osalta). Kaivosteollisuusjärjestö esitti kantansa kaivoslain muuttamista edeltävän lakiehdotuksen yhteydessä, ja kaivosteollisuusjärjestön mukaan periaate otettiin huomioon kaivoslakia muutettaessa. Lopullista sanamuotoa ei vastustettu, koska se ei vaikutukseltaan korottanut jo aloitetuista toiminnoista kannettavaa kaivosmaksua.

(46)

Mitä tulee kaivannaismarkkinoiden yleisiin ominaispiirteisiin ja taloudellisiin olosuhteisiin, kaivosteollisuusjärjestö selittää, että kaivoshankkeiden aikajana on suhteellisen pitkä. Etsinnän aloituksesta varsinaisen tuotannon alkuun voi kulua 10–15 vuotta. Tänä aikana kaivosyhtiöille kertyy ainoastaan kustannuksia. Tuloja ne saavat vasta tuotannon alettua. Lisäksi toimintaan liittyy geologinen riski, sillä etsinnän ja porauksen onnistumisesta ei ole takuita. Siksi hankkeet on valmisteltava erityisen huolellisesti. Hankkeen kannattavuus riippuu useista eri tekijöistä. Riskien monitahoisuuden vuoksi toimialalla odotetaan, että ainakin ne riskit, joihin valtio voi vaikuttaa – eli lainsäädännölliset puitteet ja kaivosmaksu – pysyvät vakaina hankkeen koko elinkaaren ajan. Toimialan erityispiirteiden vuoksi rahoitusjärjestelyillä on hankkeissa tärkeä rooli. Velkojat tarkkailevat hankkeita jatkuvasti ja voivat jopa vetäytyä rahoituksesta, jos olosuhteet muuttuvat olennaisesti.

(47)

Siksi kaivosyhtiö ja valtio tekevät asiasta yksityisoikeudellisen sopimuksen maissa, joissa poliittinen riski on suuri. Vakailla alueilla, kuten Länsi-Euroopassa, tällaiset sopimukset ovat tarpeettomia, koska siellä voidaan olettaa, ettei valtio muuta jatkuvasti lainsäädännöllisiä puitteita. Sekä kaivosyhtiö että velkojat olettavat valtion osuuden pysyvän vakaana. Ilman vakautta hankkeen riski kasvaa. Vakaata talouspolitiikkaa harjoittava maa ei voi muuttaa politiikkaansa tuhkatiheään, koska tämä karkottaisi kaivosalan yritykset.

(48)

Kaivosteollisuusjärjestö huomauttaa myös, että oikeusvarmuuden ja saavutettujen oikeuksien periaatteet on vahvistettu EU:n tuomioistuinten oikeuskäytännössä ja Unkarin perustuslaissa. Siksi Unkarin lainsäädäntöelimellä ei ole oikeutta korottaa jo käytössä olevista kentistä kannettavia kaivosmaksuja, sillä lainsäädännön on oltava ennustettavaa. Lisäksi kaivosteollisuusjärjestö pitää kaivosmaksun ”vakautta” saavutettuna oikeutena.

(49)

Yksi kaivosteollisuusjärjestön esiin ottamista perusteista on syrjinnän kielto. Syrjintää ei saa missään nimessä esiintyä toimilupaperusteisesti toimivien markkinatoimijoiden ja lupajärjestelmän alaisten toimijoiden kesken. Näin ollen Unkarin lainsäädäntöelimellä ei ole oikeutta korottaa jo käytössä olevista kentistä kannettavia kaivosmaksuja ”taannehtivasti”. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on selventänyt useissa tuomioissaan, että oikeusvarmuus on EU:n lainsäädännön olennainen osa. Lainsäädännön on tarkoitus olla yksiselitteistä, tarkkaa ja ennustettavaa, varsinkin jos sillä on kielteinen vaikutus yksilöihin tai yhtiöihin (ks. edellä mainittu oikeuskäytäntö). Kaivosteollisuusjärjestö esittää edelleen, että oikeusvarmuuden ja saavutettujen oikeuksien periaatteet on vahvistettu myös Unkarin perustuslaissa, ja esittää päätelmänään, että lainsäädännön on oltava EU:n oikeuden ja perustuslaillisten periaatteiden nojalla ennustettavaa.

(50)

Lopuksi kaivosteollisuusjärjestö toteaa, että saavutettujen oikeuksien puolustamista koskeva periaate on johdettu oikeusvarmuuden periaatteesta. Saavutettujen oikeuksien puolustamista koskevaa periaatetta on noudatettu kaivosoikeuksia sääntelevien kansallisten ja kansainvälisten lainsäädäntöprosessien yhteydessä. Muissakin EU:n jäsenvaltioissa on vakaa kaivoslainsäädäntö, joka ei muutu tiheään.

(51)

Selvittäessään, katsotaanko toimenpide valtiontueksi, komission on arvioitava, täyttääkö kiistanalainen toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan ehdot. Artiklassa säädetään seuraavaa: ”Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”. Seuraavassa komissio arvioi edellä mainitun säännöksen valossa, sisältyykö kiistanalaiseen toimenpiteeseen valtiontukea.

(52)

Aluksi on palautettava mieliin, että toimenpide voidaan katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi toimenpiteen oikeudellisesta muodosta riippumatta. Vaikka pidennyssopimus tehtiinkin kaivoslain asiaa koskevien säännösten mukaisesti ja vaikka Unkarilla on oikeus määrittää kaivosmaksu lailla, tämä ei sinällään tarkoita, että nämä toimet tai niiden vaikutukset ovat EU:n valtiontuki-sääntöjen mukaisia. Toimenpiteen soveltuvuus kansalliseen lainsäädäntöön ei vaikuta sen soveltuvuuteen SEUT-sopimuksen valtiontukisääntöihin.

(53)

Lisäksi, kuten jo menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, komissio ei pidä asian seikkoja eli asiaa koskevia lain säännöksiä, pidennyssopimusta eikä lainmuutosta sellaisinaan valtiontukisääntöjen vastaisina. Sitä vastoin komissio pitää valtion toimien muodostamaa sarjaa tässä tapauksessa yhtenä ”toimenpiteenä” ja arvioi pidennyssopimuksen vaikutusta yhdessä kaivoslain myöhempien muutosten kanssa.

(54)

Unkarin väitteestä, jonka mukaan kaivosmaksu ei ole veroluonteinen maksu vaan valtionosuus, komissio huomauttaa, ettei tällä ole merkitystä valtiontuen arvioinnin kannalta. Valtiontukisääntöjä on sovellettava kaikenlaisiin kustannuksiin, jotka yritysten on maksettava ja joista ne on vapautettu valtiontuen avulla. Joka tapauksessa on huomattava, että mineraali- ja hiilivetyvarojen hyödyntämistä koskevan luvan myöntäminen vaikuttaa julkisviranomaiselle tyypilliseltä toiminnalta. Tällaisesta luvasta suoritettavat maksut ovat verrattavissa veroon tai hallinnollisen maksuun.

(55)

Irtisanomislausekkeesta komissio toteaa lopuksi, ettei se liity valtiontukiasiaan. Se, että sopimuksessa todetaan sen raukeavan, jos ulkopuolinen taho hankkii MOL:stä yli 25 prosentin osuuden, on toimenpide, johon ei liity valtion varoja.+

(56)

Toimenpide voidaan katsoa valtiontueksi, jos se on sillä tavoin erityinen tai valikoiva, että se suosii vain tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotannonalaa.

(57)

Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (37) todetaan, että arvioitaessa valikoivuutta, joka on valtiontuen käsitteen kannalta perustava tekijä, on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ratkaistava, onko tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä jokin kansallinen toimenpide omiaan suosimaan ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna sellaisiin yrityksiin, jotka ovat kyseisellä toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa tilanteessa.

(58)

Tuomioistuin on vahvistanut niin ikään useita kertoja, ettei SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa erotella valtiontuen syitä eikä tavoitteita, vaan tuet määritellään suhteessa niiden vaikutuksiin. (38)

(59)

Valtiontuen käsitettä ei kuitenkaan sovelleta valtion toimenpiteisiin, joissa yritykset erotellaan sen mukaan, minkä luonteiseen järjestelmään ne kuuluvat tai mikä järjestelmän yleinen rakenne on.

(60)

Komissio ei yhdy Unkarin viranomaisten ja asianomaisten väitteeseen siitä, ettei toimenpide ole valikoiva.

(61)

Toimenpiteen valikoivuuden selvittämiseksi on määriteltävä sovellettava viitekehys (39).

(62)

Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio katsoo, että arviointiin sovellettava viitekehys on lupajärjestelmä. MOL:n ei tarvinnut osallistua tarjouskilpailuun oikeudesta saada toimilupa rajoitetulle alueelle, vaan se sai kaivosoikeuden kentilleen lupajärjestelmän puitteissa. Tämän järjestelmän puitteissa se myös kilpailee muiden markkinatoimijoiden kanssa. Pidennyssopimus on osa lupajärjestelmää. Se, ettei MOL kyennyt aloittamaan tuotantoa säädetyssä määräajassa vaan joutui pyytämään pidennyssopimusta, ei voi sellaisenaan aiheuttaa viitekehyksen vaihtumista. Väitteen hyväksyminen johtaisi tilanteeseen, jossa yhtä yhtiötä käsitellään yksilöllisesti, kuten toimilupajärjestelmässä, mutta ilman julkista tarjouskilpailua.

(63)

Käytännössä Unkarin viranomaiset päättävät omalla harkintavallallaan, kuuluuko kenttä toimiluvan vai luvan piiriin. Jos Unkarin viranomaiset siis haluavat antaa kaivosoikeuden sopimusperusteisesti, ne voivat käyttää avointa toimilupamenettelyä, johon sisältyy julkinen tarjousprosessi. Komissio ei voi hyväksyä, että nykyisellään vain yhtä yhtiötä (MOL) koskeva ”toimilupaa muistuttava” vaikeaselkoinen järjestelmä katsotaan omaksi viitekehyksekseen.

(64)

Lisäksi Unkari käytti laajaa harkintavaltaa pidentäessään lupaa ja muuttaessaan myöhemmin kaivoslain asiaa koskevia säännöksiä (vaikka se tiesi asian vaikuttavan edullisesti MOL:ään, joka oli ainoa pidennyssopimuksen tehnyt hiilivetymarkkinoiden toimija). Unkari pystyi vapaasti ja milloin tahansa määrittelemään kaivosmaksun, eli se olisi voinut päättää jättää muuttamatta lakia. Vaikutusten kannalta toimenpiteiden sarja suosi yksiselitteisesti yhtä yksittäistä yritystä.

(65)

Edellä olevan perusteella komissio katsoo, että viitekehyksenä on lupajärjestelmä.

(66)

Lupajärjestelmän puitteissa pidennyssopimus on selvästi valikoiva. Kuten Unkarin viranomaiset itsekin vahvistavat, sopimuspuolilla on sopimuksen ehdoista neuvotellessaan tietty neuvotteluvara, kun ne määrittelevät eri maksuosuudet, ja ne voivat ennen kaikkea halutessaan päättää olla tekemättä koko sopimusta. Siksi Unkarin viranomaisilla oli tiettyä harkintavaltaa tehdessään tällaisen sopimuksen MOL:n (tai muun markkinatoimijan) kanssa. (40)

(67)

Tällaista toimintaa ei voida selittää järjestelmän logiikalla ja luonteella. Kaivosmaksujen kantamisella on yhtäältä tarkoitus varmistaa, että valtio saa tuloa tuotetusta arvosta. Toisaalta pidennyssopimuksen maksuosuudet suoritetaan ylimääräisenä maksuna, vastikkeena pidennyksestä. Tässä tapauksessa pidennyssopimuksen tekeminen ja sen jälkeinen MOL:n maksujen korotus ovat johtaneet siihen paradoksaaliseen tilanteeseen, että MOL, joka ei aloittanut tuotantoa ajoissa, hyötyy edullisemmista kaivosmaksuista vuoteen 2020 saakka lähes kaikilla luvanvaraisilla kentillään, mutta sen kilpailijat, jotka kuuluvat yhtä lailla lupajärjestelmän piiriin ja käynnistivät tuotannon ajoissa eivätkä tämän vuoksi tehneet pidennyssopimusta, joutuvat maksamaan korkeampia lakisääteisiä maksuja.

(68)

Hiilivetyjen osalta on tehty vain tämä pidennyssopimus. MOL totesi, että kiinteistä mineraaleista on voimassa olevia pidennyssopimuksia. Komissio huomauttaa kuitenkin, että ne koskevat muunlaisia mineraaleja, joihin sovelletaan kaivoslain nojalla eri kaivosmaksuja kuin hiilivetyihin. On niin ikään huomattava, ettei kaivoslain muutoksessa muutettu kiinteiden mineraalien kaivosmaksua (eli sopimuksen tehneisiin markkinatoimijoihin ei ole kohdistunut samaa ”toimenpiteiden sarjaa” eikä näin muodoin etuakaan).

(69)

Edellä olevan perusteella komissio katsoo Unkarin esittämistä väitteistä huolimatta, että toimien sarja, joka käsittää kaivoslain 26/A §:n 5 momentin sanamuodon, sen pohjalta tehdyn pidennyssopimuksen ja kaivoslakiin tämän jälkeen tehdyn muutoksen, on valikoiva MOL:n eduksi.

(70)

Toimenpidesarjan yhteisvaikutus on, että kaivoslain 5 §:n nojalla myönnettyjen kaivoslupien haltijoista ainoastaan MOL kuuluu erityisjärjestelmään, jossa se on suojattu hiilivetyjen tuotannosta normaalisti kannettavan kaivosmaksun korotuksilta.

(71)

Tästä voidaan päätellä, että koska pidennyssopimuksen tekemisessä käytettiin laajaa harkintavaltaa ja koska vapautus on tosiasiallisesti kohdennettu yhteen yksittäiseen yritykseen, valikoivuuskriteeri täyttyy.

(72)

Toisin kuin Unkarin viranomaiset esittävät, komissio katsoo, ettei valtio harjoita taloudellista toimintaa sallimalla kaivos- ja louhostoimintaa. Hallinnollisten toimilupien tai kaivoslupien myöntäminen liittyy pikemminkin julkisviranomaiselle tyypillisten valtuuksien käyttöön, koska yksityinen toimija ei alun perin olisi voinut harjoittaa tällaista toimintaa. (41) Unkarissa – kuten muissakin EU:n jäsenvaltioissa – mikään yksityinen toimija ei alun perin ole omistanut mineraalivaroja. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä mineraalivarojen valvonta annetaan yleensä julkisviranomaisille (42). Siksi päätös, jolla yhtiölle sallitaan mineraalivarojen hyödyntäminen jäsenvaltion valitsemassa muodossa ja tiettyjä maksuja vastaan, kuuluu luonteensa ja sääntöjensä perusteella julkisviranomaisille, ja päätöstä voidaan luonnehtia julkisviranomaisten valtuuksien käyttämiseksi. Unkarin toiminnalla, jolla kaivostoiminta on alistettu hallinnolliseen valvontaan, ajetaan yleistä etua eikä kaupallisia etuja. Tämän vuoksi käyttäytymistä on pidettävä eräänlaisena valtion yleisenä viranomaistoimintana eikä yksityisen sijoittajan käyttäytymisenä markkinataloudessa (43).

(73)

Vaikka kaivostoiminnan lupien myöntäminen katsottaisiinkin tässä tapauksessa taloudelliseksi toiminnaksi, jolla valtio ajaa kaupallisia etuja (mitä se ei tee), komissio huomauttaa, ettei Unkarin MOL:lle määräämien kaivosmaksujen suuruuden ja kaivosluvan arvon välillä ole selvää ja suoraa raha-arvona ilmaistua yhteyttä. Unkarin päätelmä siitä, että se toimi pidennyssopimuksen tehdessään markkinatoimijana, ei ole perusteltu. Mikään ei varsinkaan viittaa siihen, etteikö 12 kentän toimiluvista järjestetyllä tarjouskilpailulla olisi voitu saada parempi tarjous joltain kilpailijalta (jos lupia ei olisi pidennetty). Unkari ei myöskään ole näyttänyt, että se on ottanut pidennyssopimuksen tehdessään huomioon kaikki kaupalliselta kannalta merkitykselliset tekijät ja riskit eli kaikki pidennyssopimuksen maksuosuudet, mahdolliset laissa määritellyt suuremmat maksut vuoteen 2020 asti, sopimuksen voimassaoloajan ja mahdolliset kilpailijat.

(74)

Unkari esittää myös, että riidanalaisen lainmuutoksen jälkeen mikään muu markkinatoimija ei ole tosiasiassa joutunut maksamaan suurempaa kaivosmaksua kuin MOL, koska kyseisellä jaksolla ei ole ollut suurempaan kaivosmaksuluokkaan kuuluvia kilpailijoita.

Taulukko 4

Tiivistelmä sovellettavista kaivosmaksuista ennen kaivoslain muutoksia ja muutosten jälkeen

(75)

Tämä väite on jätettävä tutkimatta.

(76)

Yllä olevassa taulukossa 4 esitetään tiivistetysti, missä määrin pidennyssopimus ja kaivoslain myöhempi muutos ovat laskeneet MOL:n maksuja alle laissa säädetyn tason.

(77)

Unkarin viranomaisten toimittamista tiedoista käy ensinnäkin ilmi, että lupajärjestelmän piiriin kuuluvilla kentillä on todellakin ollut markkinatoimijoita, joilta on kannettu suurempaa kaivosmaksua kuin MOL:ltä jaksolla, joka alkaa 8 päivästä tammikuuta 2008 ja loppuu 23 päivänä tammikuuta 2009, kaivoslain ensimmäisen muutoksen perusteella, ja 23 päivästä tammikuuta 2009 alkaen tähän päivään saakka, kaivoslain toisen muutoksen perusteella. Unkarin viranomaisten toimittamat tiedot osoittavat, että vuonna 2008 luvanvaraisilla kaivoskentillä toimivat muut yhtiöt maksoivat kaivosmaksua yli 12 prosenttia (14,24–18 %) Brent-lisämaksun soveltamisen vuoksi (48).

(78)

Toiseksi komissio huomauttaa, että vaikka Unkarin viranomaiset väittävätkin, että kilpailijat toimivat tai niiden odotetaan aloittavan toiminnan pienemmillä kentillä (tuotanto alle 500 m3 tai 200 kt), näistä 12 prosentin piiriin kuuluvista pienemmistä kentistä on joka tapauksessa maksettava niihin kulloinkin sovellettava Brent-lisä. Näin kaivosmaksu voi kohota jopa 18 prosenttiin. Komissio palauttaa vielä kerran mieliin, että toimenpiteiden seurauksena MOL ei kuulu kaikille muille operaattoreille laissa säädetyn Brent-lisämaksun soveltamisalaan.

(79)

Kolmanneksi Unkarin yleistä markkinaympäristöä arvioitaessa on huomattava, että hiilivetyjen tuotantoa harjoittaa useita kaivosyhtiöitä. Lisäksi useat yhtiöt harjoittavat etsintätoimintaa, ja ne voivat ottaa kenttiä tuotantoon ja ryhtyä tällä tavoin MOL:n kilpailijoiksi. Kaikilta uusilta lupajärjestelmän piiriin tulevilta yrityksiltä kannetaan lakisääteinen kaivosmaksu, ja ne kilpailevat MOL:n kanssa. MOL on ainoa yhtiö, jonka kaivoskentät välttyvät yleisen lupajärjestelmän mukaisesti sovellettavalta maksulta. Sen kentistä kannetaan edullisempia maksuja.

(80)

Neljänneksi komissio huomauttaa, että on tosiasia, että MOL on maksanut noin 12,24 prosentin suuruista maksua pidennyssopimuksen piiriin kuuluvien 12 kentän ohella myös kaikista 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen käyttöön vuoden 2005 sopimuksen luvalla otetuista kentistä sekä J prosentin maksua kaikista kentistä, jotka on otettu käyttöön ennen 1 päivää tammikuuta 1998. Lisäksi MOL:n maksuksi on vahvistettu pidennyssopimuksessa 12,24 prosenttia aina vuoteen 2020 saakka. Täten MOL saa etua valtaosalle luvanvaraisista kentistään huomattavan pitkäksi ajaksi.

(81)

Viidenneksi, siinä tapauksessa ettei kaivosviranomainen olisi suostunut 12:ta kenttää koskevaan pidennykseen, kaikki muut MOL:n luvanvaraiset kentät olisivat tulleet huomattavasti korkeamman kaivosmaksun soveltamisalan piiriin, ja tämä olisi saattanut tuoda valtiolle enemmän tuloja. (49) Kuten 73 kappaleessa todetaan, valtio olisi lisäksi voinut järjestää tarjouskilpailun näistä 12 kentästä, joille ei olisi myönnetty pidennystä, ja olisi voinut saada korkeamman tarjouksen joltain kilpailijalta.

(82)

Komissio katsoo niin ikään, että Unkarin väite, jonka mukaan MOL maksoi vuosina 2006 ja 2007 suurempaa kaivosmaksua (12,2 4 prosenttia), on merkityksetön.

(83)

Tämä johtui ensinnäkin siitä, että MOL:n oli maksettava säädetty kaivosmaksun korotus (12 prosentista 12,24 prosenttiin) muiden kaivoslupansa pidentämistä hakevien yhtiöiden tavoin. Tältä osin MOL:ää kohdeltiin tavanomaisesti, eikä se joutunut muita heikompaan asemaan. Toisaalta MOL:n etukaan ei ollut vielä konkretisoitunut: tämä tapahtui vasta lain ensimmäisessä muutoksessa eli 8 päivästä tammikuuta 2008 alkaen.

(84)

Lisäksi MOL maksoi vuonna 2008 peräti 28,4 miljardia Unkarin forinttia ja vuonna 2009 yhteensä 1,9 miljardia Unkarin forinttia vähemmän kaivosmaksuja tuotannossa olevista kentistään kuin se olisi maksanut tuolloin voimassa olleen kaivoslain nojalla.

(85)

Kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa tarkoitettujen muiden maksuosuuksien (eli pidennysmaksun ja kertamaksun) osalta on todettava, että ne maksettiin vastineeksi pidennyksestä eikä oikeudesta maksaa kilpailijoita pienempiä kaivosmaksuja. Näitä maksuosuuksia ei myöskään voida katsoa ”etumaksuksi” myöhemmin erääntyvistä kaivosmaksuista. Kaivoslain 26/A §:n 5 momentin sanamuoto on tältä osin selvä. Siinä nimittäin todetaan, että ”kaivosyhtiön on suoritettava maksu hyväksytystä pidentämisestä”. Kaksi muuta seikkaa on kytketty pidennyksen kohteena olevien kenttien määrään. Näin ollen kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa muodostetaan selvä yhteys pidennyksen ja maksuvelvollisuuden välille.

(86)

Oikeuskäytännön mukaan yritykselle annettua tukea ei voida korvata perimällä samalta yritykseltä erillistä erityismaksua muulla, tukitoimenpiteeseen liittymättömällä nimikkeellä. (50) Käsiteltävänä olevassa asiassa muut kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa tarkoitetut maksuosuudet ovat tämän päätöksen 85 kappaleessa kuvatun mukaisesti pidennyksestä maksettavaa korvausta, joka voidaan katsoa erilliseksi erityismaksuksi vailla yhteyttä lupajärjestelmän lakisääteisten maksujen muutokseen.

(87)

Komissio huomauttaa lopuksi, että pidennyssopimuksen tekeminen ja sen jälkeinen MOL:n maksujen korotus ovat johtaneet siihen paradoksaaliseen tilanteeseen, että MOL, joka ei aloittanut tuotantoa ajoissa, hyötyy edullisemmista kaivosmaksuista vuoteen 2020 saakka lähes kaikilla luvanvaraisilla kentillään, mutta sen kilpailijat, jotka kuuluvat yhtä lailla lupajärjestelmän piiriin ja käynnistivät tuotannon ajoissa eivätkä tämän vuoksi tehneet pidennyssopimusta, joutuvat maksamaan korkeampia lakisääteisiä maksuja.

(88)

Edellä mainitun perusteella komissio katsoo, että toimenpiteestä koituu MOL:lle etua. Se suojaa MOL:n sellaisilta kustannuksilta, jotka yritys muutoin joutuisi maksamaan. Pidennyssopimuksen ja sen jälkeisen kaivoslain muutoksen yhteisvaikutuksena yritykselle koituu etua.

(89)

Toimenpiteeseen liittyy menetettyjä tuloja, joihin valtiolla olisi ollut oikeus, joten komissio katsoo, että toimenpide myönnetään valtion varoista.

(90)

MOL on yritykseksi luokiteltu yhdistetty öljy- ja kaasuyhtiö. Se kilpailee muiden, samaan etuun oikeuttamattomien yritysten kanssa. Tämän vuoksi toimenpide vääristää kilpailua. Lisäksi MOL toimii alalla, jolla jäsenvaltioiden kesken käydään kauppaa. Yhteisön sisäiseen kauppaan kohdistuva peruste siis täyttyy myös.

(91)

Edellä esitettyjen perusteiden mukaisesti komissio katsoo, että toimenpide täyttää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa säädetyt kriteerit. Näin ollen toimenpide on katsottava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.

(92)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään poikkeuksista 107 artiklan 1 kohdassa määriteltyyn pääsääntöön, jonka mukaan valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille.

(93)

Seuraavassa komissio arvioi toimenpiteen soveltuvuutta näiden poikkeuksien nojalla. On huomattava, ettei Unkari ole esittänyt mitään perusteita tuen soveltuvuudelle sisämarkkinoille.

(94)

On niin ikään huomattava, että toimenpiteellä alennetaan kustannuksia, jotka MOL:n olisi muutoin maksettava, joten toimenpide on katsottava toimintatueksi.

(95)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan poikkeukset eivät sovellu tässä käsiteltävään tapaukseen, koska toimenpide ei ole sosiaalista tukea, sitä ei ole myönnetty yksittäisille kuluttajille, sen tarkoituksena ei ole luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaaminen eikä sitä ole myönnetty taloudellisen haitan korvaamiseksi sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut.

(96)

Lisää poikkeuksia mainitaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdassa.

(97)

Sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma”. Unkarin koko alue katsottiin valtion liittymishetkellä tällaiseksi alueeksi, ja useimmat sen alueista ovat edelleen tukikelpoisia (51).

(98)

Tukialueille myönnettävän valtiontuen soveltuvuutta säännellään alueellisia valtiontukia koskevissa komission suuntaviivoissa vuosille 2007–2013 (52) (jäljempänä ’alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat’). Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaan valtiontuki voidaan periaatteessa hyväksyä vain, jos se on investointitukea (53). Kuten edellä jo todettiin, tässä käsiteltävää tukea ei voida katsoa investointitueksi. Toimintatukena arvioiden tämä toimenpide ei auta kehittämään mitään toimintoja tai toimialoja eikä sitä ole rajoitettu ajallisesti eikä se ole alenevaa eikä oikeasuhtaista verrattuna niihin erityisiin taloudellisiin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään (54).

(99)

Edellä olevan perusteella komissio katsoo, ettei tukeen voida soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädettyä poikkeusta.

(100)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen”.

(101)

Komissio huomauttaa, ettei käsiteltävänä olevalla tuella ole tarkoitus edistää Euroopan yhteistä etua koskevaa tärkeää hanketta, eikä komissio ole havainnut näyttöä siitä, että tarkoituksena olisi poistaa Unkarin taloudessa oleva vakava häiriö.

(102)

Edellä olevan perusteella komissio katsoo, ettei tukeen voida soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädettyä poikkeusta.

(103)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan tuki kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen voidaan julistaa SEUT-sopimuksen mukaiseksi, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä unionissa yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tämä ei selvästikään koske nyt käsiteltävänä olevaa tapausta.

(104)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa sallitaan tuki tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Komissio on antanut lukuisia suuntaviivoja ja tiedonantoja, joissa selitetään, millä tavoin se soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaan sisältyvää poikkeusta.

(105)

Komissio katsoo kuitenkin, että tuen luonteen ja ominaispiirteiden vuoksi tähän asiaan ei voida isoveltaa suuntaviivoissa ja tiedonannoissa tarkoitettuja poikkeuksia. Unkari ei myöskään ole esittänyt, että tuki voisi olla soveltuvaa näiden sääntöjen perusteella.

(106)

Näin ollen nyt arvioitavana oleva tuki ei sovellu sisämarkkinoille.

(107)

Vaikka komissio ei kiistäkään väitettä, että ennustettavuus toimii yleensä investointien kannustimena, on huomattava, että kun otetaan huomioon SEUT-sopimuksen 108 artiklassa säädetyn komission suorittaman valtiontukivalvonnan pakottava luonne, periaatteessa tuensaajayritys voi perustellusti luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen ainoastaan, jos tuki on myönnetty valtiontukimenettelyä noudattaen (55). Tältä osin mikään edunsaaja ei voi vedota vilpittömän mielen suojaan puolustaessaan saavutettuja oikeuksia ja välttyäkseen takaisinperinnältä (56).

(108)

On totta, että tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Periaatteen loukkaamiseen ei sitä vastoin voida vedota, jollei yhteisön toimielin ole antanut asiassa täsmällisiä vakuutteluja (57). Tässä nimenomaisessa tapauksessa MOL ei saanut EU:n viranomaisilta minkäänlaista vakuuttelua, jonka perusteella voisi muodostua perusteltu luottamus.

(109)

On niin ikään totta, että sääntöjenvastaisen tuen saajaa ei ole kielletty vetoamasta poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joiden nojalla se oli perustellusti olettanut tuen lailliseksi ja kieltäytyy näin ollen tuen maksamisesta takaisin. Tässä nimenomaisessa tapauksessa ei kuitenkaan ole poikkeuksellisia olosuhteita. Sitä vastoin kaivoslain vuoden 2008 muutos osoittaa, etteivät kaivosyhtiöt periaatteessa voi luottaa siihen, ettei lakia millään tavoin muuteta.

(110)

Komissio huomauttaa, että jo käytössä olevien kenttien kaivosmaksua on muutettu hiljattain kahdesti eli 8 päivänä tammikuuta 2008 ja 23 päivänä tammikuuta 2009. Ensinnäkin on tähdennettävä, että vuoden 2008 muutosta kaivoslakiin oli tarkoitus soveltaa olemassa oleviin kaivoslupiin. Tämä näkyy selvästi siitä seikasta, että vuoden 2008 kaivoslain sanamuoto koskee myös ennen vuotta 2008 myönnettyjä lupia. Näiden lupien maksuja mukautettiin uuden kaivoslain voimaantulosta lukien. Tämä osoittaa, ettei luvanhaltijoilla ole perusteltua luottamusta tai saatua oikeutta, jonka nojalla ne voisivat odottaa, että määritelty rojaltitaso säilyy muuttumattomana luvan koko voimassaoloajan.

(111)

Toisin kuin Unkari ja muut asianomaiset väittävät, EU:n oikeuskäytännössä vahvistetaan, etteivät yksityishenkilöt voi luottaa siihen, ettei lainsäädäntöä mitenkään muuteta (58). Myöskään oikeusvarmuuden periaate ei edellytä sitä, että lainsäädäntöä ei muuteta.

(112)

Syrjintäväitettä ei myöskään ole tutkittava. Maksun korottaminen ei ole syrjivää, jos se koskee kaikkia, varsinkin koska järjestelmän sisällä ei tehdä eroja eli luvanvaraisten yritysten kesken ei tehdä rajauksia.

(113)

SEUT-sopimuksen ja Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on toimivalta päättää, että jäsenvaltion on kumottava sisämarkkinoille soveltumaton valtiontuki tai muutettava sitä. (59) Tuomioistuin on niin ikään johdonmukaisesti katsonut, että valtion velvollisuudella kumota komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma tuki on tarkoitus palauttaa aikaisempi tilanne. (60) Tässä yhteydessä tuomioistuin on vahvistanut, että tavoite on saavutettu, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaisella tuella saamansa määrät, jolloin se menettää markkinoilla kilpailijoihinsa verrattuna saamansa edun ja tuen suorittamista edeltänyt tilanne palautuu. (61)

(114)

Oikeuskäytännön mukaisesti neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (62) 14 artiklassa säädetään, että ”sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta”.

(115)

Koska tässä käsiteltävänä oleva toimenpide on katsottava sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi tueksi, se on perittävä takaisin markkinoilla ennen sen myöntämistä vallinneen tilanteen palauttamiseksi. Tämän vuoksi takaisinperittävä määrä on laskettava siitä päivästä lukien, jona etua alkoi kertyä tuensaajalle ja jona tuki on ollut tuensaajan käytössä, ja korkoa maksetaan varsinaiseen takaisinperintäpäivään asti.

(116)

Tässä tapauksessa valtion toteuttamien toimien sarja on katsottava toimenpiteeksi. Pidennyssopimuksen avulla MOL suojattiin lakisääteisen kaivosmaksun tulevilta korotuksilta. MOL:n etu konkretisoitui, kun kaivoslain ensimmäinen muutos tuli voimaan eli 8 päivänä tammikuuta 2008. Kyseisenä päivänä MOL oli de facto vapautettu suuremmista maksuista ja sen vuoksi kilpailijoitaan edullisemmassa asemassa.

(117)

Kuten 61–65 kappaleessa on selvitetty, sovellettava viitekehys on sama kuin muilla lupajärjestelmän puitteissa toimivilla markkinatoimijoilla. Tämän vuoksi etu on MOL:n luvanvaraisista kaivoskentistään kaivoslain muutoksen jälkeen tosiasiassa maksaman kaivosmaksun ja kaivoslaissa säädettyjen maksujen välinen erotus.

(118)

Kuten edellä 85 kappaleessa todettiin, komissio katsoo, että muut sopimuksessa määrätyt maksuosuudet (eli pidennysmaksu ja kertamaksu) on suoritettu vastineeksi pidennyksestä eikä oikeudesta maksaa kilpailijoita pienempiä kaivosmaksuja. Tämä tarkoittaa, ettei niitä ole otettava huomioon etua laskettaessa.

Taulukko 5

MOL:n nykyisen ja hypoteettisen kaivosmaksuvelvoitteen summa kyseisellä kaudella

(119)

Erotus näkyy taulukosta 5 ja on 28,4 miljardia Unkarin forinttia vuodelta 2008 ja 1,9 miljardia Unkarin forinttia vuodelta 2009 eli yhteensä 30,3 miljardia Unkarin forinttia. Tämä määrä Unkarin olisi perittävä takaisin MOL:ltä lisättyinä koroilla. Perinnän olisi katettava myös vuoden 2010 määrät, joista ei vielä ole käytettävissä tietoja.

(120)

Vuosina 2008 ja 2009 saamatta jääneiden kaivosmaksujen suurusero johtuu siitä, että 23 päivänä tammikuuta 2009 (eli sen jälkeen, kun komissio oli tehnyt päätöksen aloittaa muodollinen tutkintamenettely) voimaan tulleen kaivoslain toisen muutoksen myötä palautui vuotta 2008 ennen vallinnut tilanne ainakin osittain niiden kenttien osalta, jotka on otettu tuotantoon vuosina 1998–2008.

(121)

Edellä olevan perusteella komissio katsoo, että MOL:n eduksi toteutettu toimenpide eli pidennyssopimuksen ja kaivoslain vuoden 2008 muutoksen yhdistelmä on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.

(122)

Koska toimenpide on katsottava sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi, se on perittävä MOL:ltä takaisin, jotta voidaan palauttaa markkinoilla ennen tuen myöntämistä vallinnut tilanne.

(123)

Takaisin perittävä määrä on 28 444,7 miljoonaa Unkarin forinttia vuodelta 2008 ja 1 942,1 miljoonaa Unkarin forinttia vuodelta 2009. Vuoden 2010 osalta Unkarin on laskettava takaisin perittävä määrä jo maksettujen kaivosmaksujen perusteella samalla tavoin kuin vuosien 2008 ja 2009 osalta siihen saakka kun toimenpide on kumottu,

a)

edunsaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko), myös laskelma vuonna 2010 myönnetystä tuesta;

b)

yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu ja joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;

c)

täydentävät asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.