EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 26.2.2019
COM(2019) 95 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
vesipolitiikan puitedirektiivin (2000/60/EY) ja tulvadirektiivin (2007/60/EY) täytäntöönpanosta
Toiset vesienhoitosuunnitelmat
Ensimmäiset tulvariskien hallintasuunnitelmat
{SWD(2019) 30 final} - {SWD(2019) 31 final} - {SWD(2019) 32 final} - {SWD(2019) 33 final} - {SWD(2019) 34 final} - {SWD(2019) 35 final} - {SWD(2019) 36 final} - {SWD(2019) 37 final} - {SWD(2019) 38 final} - {SWD(2019) 39 final} - {SWD(2019) 40 final} - {SWD(2019) 41 final} - {SWD(2019) 42 final} - {SWD(2019) 43 final} - {SWD(2019) 44 final} - {SWD(2019) 45 final} - {SWD(2019) 46 final} - {SWD(2019) 47 final} - {SWD(2019) 48 final} - {SWD(2019) 49 final} - {SWD(2019) 50 final} - {SWD(2019) 51 final} - {SWD(2019) 52 final} - {SWD(2019) 53 final} - {SWD(2019) 54 final} - {SWD(2019) 55 final} - {SWD(2019) 56 final} - {SWD(2019) 57 final} - {SWD(2019) 58 final} - {SWD(2019) 59 final} - {SWD(2019) 60 final} - {SWD(2019) 61 final} - {SWD(2019) 62 final} - {SWD(2019) 63 final} - {SWD(2019) 64 final} - {SWD(2019) 65 final} - {SWD(2019) 66 final} - {SWD(2019) 67 final} - {SWD(2019) 68 final} - {SWD(2019) 69 final} - {SWD(2019) 70 final} - {SWD(2019) 71 final} - {SWD(2019) 72 final} - {SWD(2019) 73 final} - {SWD(2019) 74 final} - {SWD(2019) 75 final} - {SWD(2019) 76 final} - {SWD(2019) 77 final} - {SWD(2019) 78 final} - {SWD(2019) 79 final} - {SWD(2019) 80 final} - {SWD(2019) 81 final} - {SWD(2019) 82 final} - {SWD(2019) 83 final} - {SWD(2019) 84 final}
1.Johdanto
Vesi on välttämätöntä elämälle ja siten myös yhteiskunnallemme ja taloudellemme. Vesivarojen kestävällä hoidolla on tärkeä tehtävä siinä, että ihmiskunta pystyy sopeutumaan muuttuneeseen ympäristöönsä ja että maapallon lämpötila ei nouse yli 1,5 celsiusastetta
. Nyt jos koskaan tämän elintärkeän resurssin hallinnassa tarvitaan aidosti integroitua lähestymistapaa, jossa otetaan huomioon ympäristölliset, sosiaaliset, taloudelliset ja terveydelliset näkökohdat.
Tässä viidennessä täytäntöönpanoa koskevassa kertomuksessa esitetään vesipolitiikan puitedirektiivin
ja tulvadirektiivin
täytäntöönpanon edistymisen tilanne. Tiedot perustuvat komission laatimaan arviointiin järjestyksessä toisista vesienhoitosuunnitelmista ja ensimmäisistä tulvariskien hallintasuunnitelmista, jotka jäsenvaltiot laativat vuosille 2015–2021 ja joista ne raportoivat tällä ajanjaksolla. Tällaista kertomusta edellytetään myös vesipolitiikan puitedirektiivin 18 artiklassa ja tulvadirektiivin 16 artiklassa; kertomus perustuu myös pohjavesidirektiivin 11 artiklaan.
Vuonna 2000 voimaan tulleella vesipolitiikan puitedirektiivillä varmistetaan taloudellisten ja ekologisten näkökohtien täysimittainen integrointi veden laadun ja määrän hallintaan. Sen keskeisenä tavoitteena on saavuttaa vuoteen 2015 mennessä hyvä tila yli 111 000 pintavesistössä (esimerkiksi joissa, järvissä ja rannikkovesistöissä) ja yli 13 000 pohjavesistössä EU:n alueella. Vesipolitiikan puitedirektiivin nojalla vuoden 2015 määräaikaa on kuitenkin mahdollista pidentää enintään kahdella lisäjaksolla (ts. nykyinen vuodet 2015–2021 kattava jakso ja seuraavat vuodet 2021–2027 kattava jakso), elleivät luonnonolot
estä vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden saavuttamista asetetussa määräajassa. ”Hyvän tilan” saavuttamisella tarkoitetaan pintavesien hyvän ekologisen ja kemiallisen tilan sekä pohjavesien hyvän määrällisen ja kemiallisen tilan varmistamista; pohjavedethän ovat juomaveden oton pääasiallisia lähteitä.
Tulvadirektiivissä, joka annettiin seitsemän vuotta myöhemmin ja joka oli seurausta Tonava- ja Elbe-jokien laajoista tulvista kesällä 2002, luodaan puitteet järjestelmälle, jolla pyritään pienentämään tulvavahinkojen riskiä EU:ssa. Koska tulvat ovat lisääntyneet Euroopassa, tämä tavoite on nyt tärkeämpi kuin koskaan. Ilmastonmuutoksen edetessä ja kaupunkiasutuksen
laajetessa tulvariskien hallintaan liittyviä epävarmuustekijöitä on seurattava jatkuvasti ja käytäntöjä on muutettava, jotta varmistetaan, että vahingot olisivat mahdollisimman vähäisiä. Tässä kertomuksessa käsitellään sitä, millaista edistystä tähän mennessä on saavutettu ensimmäisten tulvariskien hallintasuunnitelmien perusteella.
Tämän kertomuksen liitteenä on komission yksiköiden valmisteluasiakirjoja ja sekä EU:n laajuisia yleiskatsauksia että yksittäisten jäsenvaltioiden arviointeja ja kansainvälistä yhteistyötä koskevia tiivistelmiä.
2.Hyväksyntä- ja raportointitilanne
Kaikki jäsenvaltiot ovat raportoineet vesienhoitosuunnitelmistaan ja tulvariskien hallintasuunnitelmistaan paitsi Espanja Kanariansaarten tulvariskien hallintasuunnitelmien osalta.
Monet jäsenvaltiot hyväksyivät suunnitelmansa myöhässä (22. joulukuuta 2015 jälkeen) tai toimittivat raporttinsa Euroopan vesitietojärjestelmän (WISE) tietokantaan myöhässä (raportoinnin määräpäivä oli 22. maaliskuuta 2016)
, vaikka tilanne onkin tältä osin parantunut edelliseen raportointiin verrattuna. Muutamat viivästykset kestivät kaksi vuotta tai enemmän. Komissio aloitti oikeudelliset menettelyt kaikkia jäsenvaltioita vastaan, koska ne eivät noudattaneet lakisääteisiä raportointivaatimuksiaan.
3.Järjestyksessä toisten vesienhoitosuunnitelmien ja ensimmäisten tulvariskien hallintasuunnitelmien arviointi
Vesienhoitosuunnitelmiin ja tulvariskien hallintasuunnitelmiin sisältyvät tiedot ladattiin yhteiseen digitaaliseen säilytysjärjestelmään (WISE), jota hallinnoi Euroopan ympäristökeskus (EYK). Arviointinsa perusteena komissio käytti WISE-järjestelmän aineistoja niiden tietojen ohella, jotka saatiin suoraan kansallisista ja kansainvälisistä vesienhoitosuunnitelmista ja tulvariskien hallintasuunnitelmista.
Irlanti, Kreikka ja Espanja (Kanariansaarten osalta) eivät toimittaneet WISE-järjestelmään sen paremmin vesienhoitosuunnitelmiaan kuin tulvariskien hallintasuunnitelmiaan arvioitavaksi, kun taas Liettua ja Yhdistynyt kuningaskunta (Gibraltarin osalta) laiminlöivät vesienhoitosuunnitelmiensa toimittamisen. Näin ollen tässä kertomuksessa ei käsitellä näitä maita tai alueita.
Komissio otti huomioon myös Wienissä 20. ja 21. syyskuuta 2018 pidetystä vesikonferenssista saadut tulokset. Tämän ansiosta monet sidosryhmät ja jäsenvaltiot voivat antaa panoksensa tähän kertomukseen.
Lisäksi komissio otti huomioon Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston antamat huomautukset aiemmista täytäntöönpanokertomuksista. Parlamentti antoi vuonna 2015 vesipolitiikkaa koskevan päätöslauselman, jossa korostettiin muun muassa veden laadun ja määrän hallinnan tärkeyttä sekä tarvetta panna EU:n vesilainsäädäntö kokonaisuudessaan täytäntöön ja parantaa sen nivomista muihin EU:n politiikkoihin. Se kehotti jäsenvaltioita laatimaan vesienhoitosuunnitelmat ja panemaan ne täytäntöön ja tuomaan asiaa koskevaa tietoa saataville verkkoon. Lisäksi se korosti vesienhoitosuunnitelmien ja tulvariskien hallintasuunnitelmien välisiä synergiaetuja. Neuvosto antoi useita päätelmiä vuosina 2007–2016.
Se korosti eritoten tarvetta panna EU:n vesisäännöstö kokonaisuudessaan täytäntöön, jotta voidaan suojella vesistöjä huononemiselta ja edistää hyvän tilan saavuttamista, ja kehotti komissiota ja jäsenvaltioita tekemään yhteistyötä, jotta nämä tavoitteet voidaan nivoa muihin asiaan liittyviin politiikkoihin aiempaa paremmin. Tulvien osalta neuvosto toi esiin, että tulvariskejä voidaan pienentää vihreällä infrastruktuurilla ja luonnollisilla vedenpidätystoimilla. Komissio puoltaa kaikkia näitä näkemyksiä ja on sitoutunut toimimaan niiden mukaisesti.
4.Vesipolitiikan puitedirektiivi – havainnot järjestyksessä toisista vesienhoitosuunnitelmista
Euroopan ympäristökeskuksen State of Water -kertomuksessa, joka julkaistiin heinäkuussa 2018
, annetaan yksityiskohtaista tietoa Euroopan vesimuodostumien tilanteesta sen perusteella, mitä jäsenvaltiot ovat raportoineet vesipolitiikan puitedirektiivin nojalla.
Kertomus osoittaa, että tähän mennessä 74 prosentissa Euroopan pohjavesimuodostumista on saavutettu hyvä kemiallinen tila ja 89 prosentissa on saavutettu myös hyvä määrällinen tila.
Pintavesien osalta kehitys on kuitenkin ollut vähemmän lupaavaa: niistä vain 38 prosentissa kemiallinen tila on hyvä, ja vain 40 prosentissa ekologinen tila tai potentiaali on hyvä
. Vain harva yksittäinen pilaava aine, joista yleisin on elohopea
, vaikuttaa tilaan merkittävästi. Sekä EU:n tasolla että kansainvälisellä tasolla toteutetaan elohopean ja muiden pilaavien aineiden päästöjen vähentämiseen tähtääviä toimenpiteitä, joilla onkin jo saatu aikaan parannuksia muutamien yksittäisten aineiden osalta.
Vuosien 2009–2015 raportointijaksoon verrattuna vain joidenkin vesimuodostumien tila on parantunut. Tämä voi johtua siitä, että asiaan liittyvät paineet on tunnistettu myöhään tai että tehokkaiden poliittisten toimenpiteiden suunnittelu on kestänyt oletettua kauemmin. Muita syitä ovat esimerkiksi toimien toteuttamisen hitaus ja luonnon vaatima reagointiaika, ennen kuin toimet alkavat vaikuttaa, mutta myös tiukentuneet laatunormit ja aiempaa tehokkaampi seuranta ja raportointi: niiden ansiosta on tunnistettu vesimuodostumia, joiden tilaksi oli aiemmin luokiteltu ”ei tiedossa” mutta nyt ”epätyydyttävä”.
Kaiken kaikkiaan vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanemiseksi on tehty paljon työtä. Myös muiden vesipolitiikkaan tiiviisti liittyvien EU-säädösten tehokkaampi täytäntöönpano on vaikuttanut asiaan suotuisasti. Tämä koskee etenkin yhdyskuntajätevesien käsittelyä, nitraatteja ja teollisuuden päästöjä koskevia direktiivejä ja EU:n kemikaalilainsäädäntöä.
EYK:n kertomuksen mukaan Euroopan vesistöihin kohdistuva merkittävä paine johtuu saastumisesta, joka on peräisin sekä hajakuormituksesta (esimerkiksi maatalous ja kuljetusinfrastruktuuri) että pistekuormituksesta (kuten teollisuus tai energiantuotanto), liiallisesta vedenotosta ja hydrologis-morfologisista muutoksista, joita ihmisten erilaiset toimet aiheuttavat.
4.1Arviointi kansallisella tai alueellisella tasolla
Asianmukainen hallinnointi vesistöalueen tasolla on oleellinen edellytys vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden saavuttamiselle. Tähän mennessä kaikki jäsenvaltiot ovat nimenneet toimivaltaisia viranomaisia, usein monia erilaisia, ja korostaneet koordinoinnin tärkeyttä niiden välillä. Sidosryhmien kuulemisessa jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet monenlaisia menetelmiä. Monia pysyviä neuvoa-antavia elimiä on perustettu. Raporttien mukaan vesienhoitosuunnitelmien luonnoksiin tehtiin muutoksia sidosryhmien kuulemisen perusteella. Toisinaan oli kuitenkin epäselvää, miten sidosryhmien osallisuus vaikutti hyväksyttyyn vesienhoitosuunnitelmaan.
Jäsenvaltioiden on laadittava jokaisen vesipiirin osalta analyysi sen ominaispiirteistä, katsaus ihmistoiminnan vaikutuksesta ja taloudellinen analyysi vedenkäytöstä. Tämä ”ominaispiirteiden tarkastelu” on päivitettävä kuuden vuoden välein. Jokaisen vesimuodostuman rajat ja sijainti on ilmoitettava. Tämä ”rajaus” on tarkistettava ja päivitettävä jokaisella raportointijaksolla. Lisäksi on ilmoitettava veden tilaan kohdistuvien paineiden ja vaikutusten muutoksista. Noin neljässä tapauksessa kymmenestä tämä rajaus on muuttunut, mitä ei useinkaan ole perusteltu selvästi. Paremmin määritettyjen kriteerien ansiosta merkittävien paineiden kuvaukset ovat nyt yleisesti selkeämpiä. Parantamisen varaa on silti, sillä suuresta osasta vesimuodostumia ilmoitettiin antropogeenista alkuperää olevista tuntemattomista vaikutuksista ja paineista, joiden aiheuttajia ei tiedetty (tämä koski etenkin hydrologis-morfologisia paineita).
On tehty joitakin metodologisia parannuksia, jotka helpottavat edistymisen seurantaa ja tietojen vertailtavuutta siltä osin, kun pyritään vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisesti määrittämään, milloin voimakkaasti muutetun tai keinotekoisen vesimuodostuman voidaan katsoa saavuttaneen hyvän ekologisen potentiaalin.
Pintavesimuodostumien ekologisen ja kemiallisen tilan seurannasta ja arvioinnista saatava kuva vaihtelee mitattujen parametrien ja tulosten vertailtavuuden suhteen. Koko EU:ssa vaihtelu prioriteettiaineiden
seurannassa on suurta sekä vesimuodostumien prosentuaalisen osuuden että aineiden määrän osalta. Useimmissa jäsenvaltioissa seurattiin kaikkia prioriteettiaineita, jotka ne olivat yksilöineet päästöiksi vesienhoitosuunnitelmissaan. Kaikki jäsenvaltiot toimittivat näiden haitallisten aineiden päästöistä ja häviöistä selvityksiä, joista vain muutamat ovat kattavia.
Koska monille vesityypeille
ei ollut virallista yhteistä interkalibrointijärjestelmää ennen vuoden 2018 alkupuolta, vesimuodostumien vertaileminen on tällä toisella raportointijaksolla yhä hyvin vaikeaa.
Tästä huolimatta melkein kaikkien vesimuodostumien tila on voitu määrittää, mikä on vähentänyt aiempaa epäselvyyttä tuntuvasti. Ekologisen tilan seurannassa on kuitenkin edelleen merkittäviä puutteita.
Kaiken kaikkiaan laatutekijöiden seuranta on jokaisessa vesijaotteluryhmässä parhaimmillaankin hajanaista: siinä tukeudutaan liikaa useiden erilaisten vesimuodostumien ryhmittelyyn ja asiantuntijoiden arvioihin sen sijaan, että kutakin vesimuodostumaa arvioitaisiin perinpohjaisesti vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisten parametrien perusteella. Lisää työtä siis tarvitaan, jotta asianmukaisten seurantaverkostojen alueellinen kattavuus olisi riittävä ja arviointi luotettavaa.
Pohjavesimuodostumien määrällisen ja kemiallisen tilan seuranta ja arviointi on parantunut, vaikka asianmukaisia seurantapaikkoja puuttuu vielä huomattavan monelta alueelta. Tältä osin vesipuitedirektiiviä täydennetään pohjavesidirektiivillä, joka sisältää erityisesti luettelon oleellisista pilaavista aineista sekä kemiallisen tilan arvioinnissa tarvittavat raja-arvot ja suuntaukset. Kummatkin direktiivit toimivat yhdessä myös muun EU-lainsäädännön, kuten juomavesi- ja nitraattidirektiivien, kanssa. Kemiallisen tilan seuranta ei edelleenkään täytä vaatimuksia: on hyvin paljon pohjavesimuodostumia, joiden osalta seurantaa ei tehdä tai seuranta on rajoittunut vain osaan keskeisistä parametreista.
Vesipolitiikan puitedirektiivin 4 artiklassa
tarkoitettuja poikkeuksia sovelletaan tällä hetkellä noin puoleen Euroopan vesimuodostumista. Tämä koskee lähinnä luonnollisia vesimuodostumia mutta yhä useammin myös voimakkaasti muutettuja ja keinotekoisia muodostumia uusien fyysisten muutosten lisäksi. Vaikka näiden poikkeusten perustelut ovatkin yleisesti parantuneet, poikkeusten jatkuva laaja-alainen käyttö on kuitenkin osoitus siitä, että hyvän tilan tai potentiaalin saavuttaminen vuoteen 2027 mennessä edellyttää huomattavia ponnisteluja. Ilmoitetut tiedot kuitenkin osoittavat – myös sen mukaisesti, mitä samassa artiklassa vaaditaan –, että jäsenvaltioiden on varmistettava nykyistä paremmin, etteivät yhteen vesimuodostumaan sovellettavat poikkeukset pysyvästi estä tai vaaranna ympäristötavoitteiden saavuttamista muissa vesimuodostumissa (4 artiklan 8 kohta), ja taattava vähintään samantasoinen suojelu kuin on säädetty EU:n muussa lainsäädännössä (4 artiklan 9 kohta).
Vesipolitiikan puitedirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on laadittava toimenpideohjelmia
, jotta hyvä tila saavutettaisiin ajoissa. Niille vesimuodostumille, joita käytetään vedenotossa, on jo yleisesti määritetty keskeiset toimenpiteet. Täytäntöönpano on kuitenkin ollut koko Euroopassa varsin hajanaista, joten paineet vähenevät hitaasti. Se, että useimmat jäsenvaltiot soveltavat pienten vedenottojen valvontaan ja rekisteröintiin poikkeuksia, saattaa olla ongelmallista. Valvonnan ja rekisteröinnin puute voi olla huolestuttavaa etenkin niissä jäsenvaltioissa, joissa jo on veden niukkuudesta johtuvia ongelmia, ja vesimuodostumissa, joissa on määrällisiä ongelmia.
Jäsenvaltiot ovat määrittäneet maataloudesta peräisin olevat vaikutukset useimpien vesipiirien osalta merkittävimmiksi paineiksi, jotka aiheuttavat mahdollisen tilan huononemisen tai riskin ympäristötavoitteiden saavuttamatta jättämisestä sekä liiallisen vedenoton että hajakuormituksen vuoksi. Perustoimenpiteitä
on yleisesti käytössä. Puolessa tapauksista ei arvioida ennakkoon, ovatko toteutettavat toimenpiteet riittäviä, jotta hyvän tilan saavuttamisen esteenä olevia puutteita voidaan vähentää. Paljon riippuu myös vapaaehtoisten toimenpiteiden vaikutuksesta, usein yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) yhteydessä. Uutta yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevissa komission ehdotuksissa asetetaan maanviljelijöille pakollisia vaatimuksia
, joilla tähdätään ympäristönsuojelun tason parantamiseen. Lisäksi toimintastrategiassa, jonka jäsenvaltiot ovat määrittäneet YMP:tä koskevassa strategisessa suunnitelmassaan, on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmassa määritetyt tarpeet, ja sen on edistettävä vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden saavuttamista. Tarvittaessa jäsenvaltioiden on annettava lisätukea muille vesiensuojelutoimille, joita voidaan toteuttaa erilaisilla vapaaehtoisilla toimintamalleilla
.
Myös sellaisia perustoimenpiteitä, joilla käsitellään muilta aloilta kuin maataloudesta (kuten teollisuudesta tai energiantuotannosta) peräisin olevia paineita, on yleisesti käytössä. Useimmissa tapauksissa näissä on kyse kemiallisen tai ekologisen tilan huononemista aiheuttavia pilaavia aineita koskevista erityistoimenpiteistä, esimerkiksi sellaisista, joilla vähennetään tiettyjen pilaavien aineiden pääsemistä veteen tai pysäytetään se. Myös tällä saralla edistymistä on kuitenkin tehostettava.
Useimmat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet vesimuodostumien nykyisten fyysisten muutosten osalta toimenpiteistä (kalaportaista, rakenteiden poistamisesta jne.), joilla pyritään vähentämään merkittävien hydrologis-morfologisten paineiden aiheuttamia kielteisiä ympäristövaikutuksia. Toimenpiteiden, paineiden ja vedenkäytön tai talouden alojen välinen yhteys on myös selvempi. Ekologiset vähimmäisvirtaamat on kuitenkin määritettävä ja toteutettava paremmin, ja jokien esteettömyys ja asianmukainen sedimenttien muodostuminen on varmistettava.
Monet jäsenvaltiot ovat tarkistaneet veden hinnoittelupolitiikkaansa, kun ne ovat täyttäneet Euroopan rakenne- ja investointirahastojen yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaisen vettä koskevan ennakkoehdon vuosille 2014–2020. Vesipalvelujen määrittelemisessä, rahoituskustannusten laskemisessa, mittauksessa, taloudellisten analyysien tekemisessä ja sekä ympäristö- että luonnonvarakustannusten arvioimisessa on edistytty vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamista koskevia laskelmia tehtäessä. Siinä, miten nämä taloudellisen analyysin kehittyneet osat muutetaan konkreettisiksi toimenpiteiksi ja miten suunnitellaan aiempaa yhtenäisempiä lähestymistapoja ympäristö- ja luonnonvarakustannusten arviointiin ja integrointiin, on kuitenkin vielä huomattavan paljon parantamisen varaa. Investointien lisääminen on oleellista, jotta vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteet saavutetaan. Toimenpideohjelmien taloudellisen perustan vahvistaminen helpottaisi veteen liittyviä päätöksiä ja investointeja tuntuvasti.
Juomavedenottoon käytettävien suojelualueiden ja luonnonsuojelualueiden osalta on edistytty vain vähän. Vuoden 1998 juomavesidirektiivin arvioinnissa tarkasteltiin sitä, miten hyvin se on sopusoinnussa vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa, ja havaittiin, että yhteys juomavesiresurssien suojelemiseen puuttuu. Sen vuoksi juomavesidirektiivin uudelleenlaatimista koskeva ehdotus (2018) sisältää riskiperusteisen lähestymistavan juomavedenotosta hanaan asti, ja myös jäsenvaltioiden viranomaisten ja vesilaitosten välistä viestintää pyritään parantamaan täyden hallintosyklin varmistamiseksi. Ehdotuksen tavoitteena on parantaa näiden kahden direktiivin välistä sopusointua ja varmistaa, että sekä saastuttaja maksaa -periaatetta että ennalta varautumisen periaatetta noudatetaan.
Suuresta osasta suojelualueita puuttuu tietoa esimerkiksi tilasta ja paineista, eikä tavoitteita ole asetettu. Erityisesti suojelualueisiin kohdistuvasta seurannasta raportointi on hyvin vähäistä; toisinaan sitä ei tehdä lainkaan.
Noin puolet jäsenvaltioista katsoi, että kuivuus on vesienhoidossa oleellinen piirre. Kuivuudenhallintasuunnitelma on yksi keskeisistä toimenpiteistä, jolla lievennetään kuivuuden vaikutuksia, mutta sitä ei ole laadittu kaikissa asianmukaisissa vesipiireissä.
Järjestyksessä kolmansia vesienhoitosuunnitelmia varten jäsenvaltioiden on
·jatkettava sidosryhmien osallistamisen lisäämistä, jotta ne voivat osallistua aktiivisesti suunnitteluprosessiin ja jotta niiden kehitysideat sisällytetään vesienhoitosuunnitelmiin
·määritettävä selvästi hyvän tilan saavuttamisen esteet yksittäisten paineiden ja vesimuodostumien osalta sekä suunnitella, rahoittaa ja toteuttaa kohdennettuja toimenpideohjelmia, joilla nämä esteet poistetaan
·vähennettävä poikkeuksiin tukeutumista, jotta varmistetaan vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden oikea-aikainen saavuttaminen ja lisätään käytettyjen perustelujen läpinäkyvyyttä
·varmistettava 9 artiklan asianmukainen täytäntöönpano kustannusten kattamisen sekä ympäristö- ja luonnonvarakustannusten laskemisen ja hintaan sisällyttämisen osalta kaikkien niiden toimien yhteydessä, joilla on merkittävä vaikutus vesimuodostumiin ja toimenpideohjelman perusteena olevaan taloudelliseen analyysiin.
4.2Vesipolitiikan puitedirektiivin mukainen valtioiden rajat ylittävä yhteistyö
Jäsenvaltioiden rajat ylittävien vesistöalueiden osalta vesipolitiikan puitedirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot sovittavat toimiaan yhteen ja tekevät mahdollisuuksien mukaan yhteistyötä myös EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Monet eurooppalaiset joet, kuten Rein ja Tonava, virtaavat EU:n rajojen ulkopuolelle. Yhteistyön laajuus vaihtelee. Yleensä käytössä on kansainvälinen sopimus, ja usein myös kansainvälinen koordinointitaho on olemassa, mutta yhteiset vesienhoitosuunnitelmat ovat harvinaisempia. Vain harvalla vesistöalueella EU:ssa ei ole mitään näistä.
Ensimmäiseen raportointijaksoon verrattuna hallintorakenteiden virallistamista on jatkettu ja kansainvälisiä vesienhoitosuunnitelmia on laadittu enemmän. Myös havaintojen vertailtavuutta ja paineisiin sovellettavien lähestymistapojen yhteensopivuutta on parannettu.
4.3Seikat, joita ei voida käsitellä jäsenvaltioiden tasolla
Vesipolitiikan puitedirektiivin 12 artiklan mukaista menettelyä, joka koskee seikkoja, joita ei voida käsitellä jäsenvaltioiden tasolla, käytettiin kerran. Vuonna 2016 Tanska korosti, että muidenkin jäsenvaltioiden on ryhdyttävä toimiin typpipäästöjensä vähentämiseksi yhteisillä vesistöalueilla, jotta vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteet saavutettaisiin. Komissio, jota pyydettiin puuttumaan asiaan, painotti, että ensisijaisessa vastuussa vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden saavuttamisesta ovat jäsenvaltiot, ja totesi, että 3 artiklassa säädetään toimien yhteensovittamisesta vesipiireissä, myös kansainvälisissä vesipiireissä. Komissio ehdotti, että ensiksi hyödynnettäisiin kahdenvälisiä yhteistyömahdollisuuksia, myös niitä, jotka meristrategiapuitedirektiivi mahdollistaa.
Tulvadirektiivi – havainnot järjestyksessä ensimmäisistä tulvariskien hallintasuunnitelmista
5.1
Arviointi kansallisella tasolla
Ihmisten valinnoilla on ollut ja on edelleenkin merkittävä vaikutus tulvien syntymiseen ja niiden vaikutuksiin
, ja on näyttöä siitä, että laajojen tulvien määrä on lisääntynyt vuosien saatossa.
Ennusteet ovat huolestuttavia: perusskenaariossa (no adaptation scenario, jossa oletetaan, että nykyisiä suojaustoimia vesistötulvia vastaan jatketaan koko nykyisen 100-vuotisen tarkastelujakson ajan) ilmastonmuutoksen ja sosioekonomisen muutoksen yhdistetyn vaikutuksen aiheuttamien vahinkojen ennakoidaan kasvavan vuoteen 2020 mennessä 6,9 miljardista eurosta vuodessa 20,4 miljardiin euroon vuodessa, vuoteen 2050 mennessä 45,9 miljardiin euroon vuodessa ja vuoteen 2080 mennessä 97,9 miljardiin euroon vuodessa.
Siksi onkin loogista, että 27 jäsenvaltiota 28:sta nimesi tulvat pääriskiksi kansallisissa riskinarvioinneissaan.
Tulvariskien hallintasuunnitelmien laatiminen oli tulvariskien hallinnassa tulvadirektiivin mukaisesti sovellettavan vaiheittaisen lähestymistavan kolmas vaihe. Suunnitelmat on tarkoitettu hallintatyökaluksi, jota käytetään tulvien mahdollisten vahingollisten seurauksien vähentämisessä. Aikaisemmin jäsenvaltiot olivat laatineet alustavia arviointeja tulvariskeistä
(2011) sekä tulvavaara- ja riskikarttoja (2013).
Kattavuuden osalta miltei kaikki jäsenvaltiot esittivät alustavien tulvariskien arviointien ja tulvavaara- ja riskikarttojensa päätelmät tulvariskien hallintasuunnitelmissaan. Kaikki jäsenvaltiot asettivat tulvariskien hallintaa koskevia tavoitteita, ja 26 arvioidusta jäsenvaltiosta 20:ssä tavoitteet on asetettu kansallisella tasolla tai kansallisen tason tavoitteita on muutettu alueellisten/paikallisten olosuhteiden perusteella. Jotkin jäsenvaltiot asettivat vain muutamia laaja-alaisia tavoitteita, kun taas toiset esittivät useampia mutta yksityiskohtaisempia tavoitteita. Kaikki jäsenvaltiot esittelivät myös toimenpiteitä, joilla tavoitteet pyritään saavuttamaan. Kaikki tavoitteet eivät kuitenkaan ole tarpeeksi seikkaperäisiä, jotta niiden toteutumista voitaisiin seurata, eivätkä kaikki toimenpiteet liity selvästi tavoitteisiin. Yhdessä nämä puutteet voivat aiheuttaa haasteita seuraavalle raportointijaksolle (2016–2021), kun jäsenvaltioiden odotetaan arvioivan edistymistään.
Toimenpiteiden määrä vaihtelee jäsenvaltioittain huomattavasti muutamasta yksittäisestä toimenpiteestä tuhansiin toimenpideryhmiin. Noin 50 prosenttia toimenpiteistä liittyy ehkäisyyn ja valmiuteen, noin 40 prosenttia tulvavahingoilta suojautumiseen ja loput 10 prosenttia tulvista elpymiseen. Muiden kuin rakenteellisten aloitteiden
osalta kaikissa arvioiduissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa viitataan aluesuunnitteluun. Kaikki 26 arvioitua jäsenvaltiota sisällyttivät luontoon perustuvia ratkaisuja joihinkin tai kaikkiin tulvariskien hallintasuunnitelmiin joko hankkeina tai taustaselvityksinä. Vaikka tulvadirektiivissä ei mainita tulvariskeihin liittyviä vakuutuksia, yli puolessa arvioiduista tulvariskien hallintasuunnitelmista mainitaan vähintään niihin liittyviä toimenpiteitä, tiedottamistoimet mukaan luettuina.
Kaikki jäsenvaltiot ilmoittivat toimenpiteiden tärkeysjärjestyksen tai määräajan niiden toteuttamiselle. Noin 10 prosenttia toimenpiteistä oli kriittisen tärkeitä, 60 prosenttia erittäin tärkeitä tai tärkeitä, 20 prosenttia melko tärkeitä ja loput vähemmän tärkeitä. Jonkinlaisen analyysin kustannuksista ja toimenpiteistä koituvista hyödyistä oli tehnyt 19 jäsenvaltiota 26 arvioidusta jäsenvaltiosta. Melkein kaikissa oli kehitetty kansallinen lähestymistapa
. Muutamat jäsenvaltiot (11) käyttivät kustannus-hyötyanalyysia kaikissa arvioiduissa hallintayksiköissä
. Kahdestakymmenestäkuudesta jäsenvaltiosta 21 mainitsi yhteensovittamisen vesipolitiikan puitedirektiivin 4 artiklan ympäristötavoitteiden kanssa kaikissa tai ainakin joissakin hallintayksiköissä.
Noin puolet arvioiduista jäsenvaltioista oli tehnyt arvioita käytettävissä olevien tulvien hallintatoimenpiteiden kustannuksista, joskaan arviot eivät monissa tapauksissa koskeneet kaikkia tulvariskien hallintasuunnitelmia tai toimenpiteitä. Kahdestakymmenestäkuudesta jäsenvaltiosta 23 yksilöi useimmissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa rahoituslähteitä, mutta monissa tapauksissa kyse oli mahdollisista rahoitusmekanismeista yleensä, esimerkiksi Euroopan rakenne- ja investointirahastoista.
Suuren yleisön ja sidosryhmien kuulemisessa käytettiin erilaisia kanavia, ja kaiken kaikkiaan ensimmäisten tulvariskin hallintasuunnitelmien laatimiseen osallistui laaja kirjo sidosryhmiä. Aina ei kuitenkaan käynyt selväksi, miten niiden näkemykset vaikuttivat tulvariskien hallintasuunnitelmiin, joita hyväksyttiin hallinnon eri tasoilla ja erilaisten säädösten nojalla.
Järjestyksessä toisia tulvariskin hallintasuunnitelmia varten jäsenvaltioiden on
·luotava selvä yhteys toimenpiteiden toteuttamisen ja tavoitteiden saavuttamisen välille, jotta edistymistä voidaan arvioida toiselta raportointijaksolta eteenpäin
·yksilöitävä rahoituslähteet toimenpiteiden toteuttamisen varmistamiseksi.
5.2
Ilmastonmuutoksen vaikutus
Näyttö siitä, että ilmastonmuutos vaikuttaa tuntuvasti tulvien esiintymiseen ja vakavuuteen suuressa osassa Eurooppaa
, lisääntyy koko ajan. Yli puolet jäsenvaltioista otti ilmastonmuutoksen huomioon alustavissa tulvariskien arvioinneissa ja tulvavaara- ja tulvariskikartoissa. Arvioitujen tulvariskien hallintasuunnitelmien ja jäsenvaltioiden ilmoittamien tietojen perusteella 24 jäsenvaltiota 26:sta otti huomioon ainakin joitakin näkökohtia, ja 10 jäsenvaltiota esitti näyttöä siitä, että ilmastonmuutoksen vaikutuksia oli pohdittu. Neljätoista jäsenvaltiota käsitteli tulvariskien hallintasuunnitelmissaan tulevaisuuden ilmastoskenaarioita erilaisin aikaulottuvuuksin (noin puolessa skenaario ulottui vuoteen 2050 ja noin puolessa vuoteen 2100). Alle puolet viittasi suunnitelmissaan kansallisiin sopeutumisstrategioihin, joita jäsenvaltiot olivat laatineet EU:n ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan strategian mukaisesti. Kaikista jäsenvaltioiden arvioiduista tulvariskien hallintasuunnitelmista noin neljäsosassa viitattiin kyseisiin kansallisiin strategioihin. Tällaisia viittauksia oli myös muutaman muun jäsenvaltion arvioiduissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa, muttei niissä kaikissa.
Järjestyksessä toisia tulvariskin hallintasuunnitelmia varten jäsenvaltioiden on
·otettava tulvadirektiivin 14 artiklan mukaisesti huomioon ilmastonmuutoksen todennäköinen vaikutus tulvien esiintymiseen ja mukautettava toimenpiteitä sen mukaisesti hyödyntämällä asianmukaisesti EU:n mallintamistyökaluja, esimerkiksi niitä, jotka ovat saatavilla Copernicuksen ilmastonmuutosta koskevien palvelujen kautta
·otettava huomioon kansalliset ilmastonmuutosta koskevat strategiat ja sovitettava tulvariskeihin liittyvät toimenpiteet yhteen näihin strategioihin sisältyvien toimenpiteiden kanssa.
5.3
Tulvadirektiivin mukainen valtioiden rajat ylittävä yhteistyö
Tulvadirektiivin mukaisesti jäsenvaltioiden on tehtävä yhteistyötä valtioiden rajat ylittävien vesistöalueiden yhteydessä ja toimittava mahdollisuuksien mukaan yhteistyössä myös kolmansien maiden kanssa. Yhteistyörakenteita perustettaessa on todettu, että kansainvälisen tulvariskin hallintasuunnitelman kehittäminen on johtanut poikkeuksetta yhteisiin tavoitteisiin tulvariskien hallinnassa, ja melkein kaikissa tapauksissa on määritetty myös yhteensovitettuja toimenpiteitä. Joillakin vesistöalueilla, joille on perustettu vesistökomitea (esimerkiksi Tonavan, Reinin, Elben ja Oder-joen alueilla) toteutettiin myös laaja julkinen kuuleminen. Vesistötasolla ilmastonmuutos voidaan ottaa paremmin huomioon, kun vesistökomitealle annetaan tehtäväksi toimien yhteensovittaminen.
Toisella raportointijaksolla jäsenvaltioiden, joilla on valtioiden rajat ylittäviä vesistöalueita, on
·jatkettava yhteisten lähestymistapojen kehittämistä ottaen huomioon vesistön laajuudelta niiden tulvariskin vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden vaikutukset ylä- ja alajuoksulla, jotka eivät sijaitse kansallisten rajojen läheisyydessä, ja laajennettava kansainvälisten kuulemisten käytäntöä.
6. Päätelmät
Kaiken kaikkiaan tietämys vesipolitiikan puitedirektiivistä ja siihen liittyvä raportointi ovat parantuneet tuntuvasti edelliseen raportointijaksoon verrattuna. Yhä useammat jäsenvaltiot raportoivat oikea-aikaisesti ja antavat aiempaa kattavampaa, merkityksellisempää ja luotettavampaa tietoa.
Jäsenvaltioiden mukaan vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteisiin aletaan päästä yhä useammin. Vaikka monessa jäsenvaltiossa on toteutettu hyviä poliittisia toimenpiteitä ja tehty paljon taloudellisia investointeja, monilla vesistöalueilla veden laadun paraneminen kestää vielä hyvän tovin. Valtaosassa pohjavesimuodostumista on saavutettu hyvä tila, mutta pintavesimuodostumista alle puolen tila on hyvä, joskin useiden yksittäisten laatutekijöiden ja aineiden kehityssuuntaukset ovat aiempaa suotuisampia.
Kaikkien vesipolitiikan puitedirektiivin ja muiden asiaan liittyvien direktiivien tavoitteiden saavuttaminen vaatii vielä paljon työtä, joka kuuluu ennen muuta jäsenvaltioiden vastuulle. Jäsenvaltioille on etua siitä, että kaikkien oleellisten markkinatoimijoiden ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden osallisuutta lisätään. Sillä varmistetaan, että saastuttaja maksaa -periaatetta voitaisiin soveltaa entistä paremmin. Näiden täytäntöönpanotoimien tukemista EU:n varoista jatketaan. Tämä koskee myös tutkimuksen ja innovoinnin sekä vesipalveluiden digitaalisiin sisämarkkinoihin
tähtäävien toimien
rahoittamista. Vesipolitiikan puitedirektiivin kaikkien tavoitteiden saavuttaminen vuoteen 2027 mennessä, jonka jälkeen mahdollisuudet soveltaa poikkeuksia ovat rajalliset, vaikuttaa tässä vaiheessa varsin haasteelliselta. Raportointi osoitti, että vaikka lukuisia toimenpiteitä toteutetaan vuoteen 2021 mennessä, sen jälkeen tarvitaan vielä paljon muita toimia.
Tulvadirektiivin osalta on otettu tärkeitä edistysaskeleita. Vaikka nämä ovat järjestyksessä ensimmäisiä tulvariskin hallintasuunnitelmia, on selvää, että kaikki jäsenvaltiot ovat hyväksyneet tulvariskin hallinnan toimintamallin kokonaisuudessaan, vaikka suunnitelmien käytännön yksityiskohtaisuus vaihtelee. Tulvadirektiivin keskeisen tavoitteen – merkittävien tulvien mahdollisten vahingollisten seurausten vähentäminen – saavuttaminen vaatii jäsenvaltioilta jatkuvia ponnisteluja tulevilla raportointijaksoilla.
Komissio seuraa tarpeen mukaan, miten tässä kertomuksessa ja sitä täydentävissä asiakirjoissa annetut suositukset toteutuvat jäsenvaltioissa. Näin varmistetaan, että vesipolitiikan puitedirektiivin ja tulvadirektiivin vaatimuksia noudatetaan tähänastista paremmin. Myös vesiympäristöön kohdistuvia keskeisiä paineita koskevia lakisääteisiä velvoitteita, jotka ovat peräisin esimerkiksi nitraattidirektiivistä ja yhdyskuntajätevesien käsittelystä annetusta direktiivistä, aletaan panna täytäntöön asteittain.
Jäsenvaltioiden kanssa tehtävän yhteistyön lisäksi komissio lisää yhteydenpitoa kansalaisten ja kaikkien oleellisten sidosryhmien kanssa edistääkseen vaatimustenmukaisuutta, myös ympäristövaatimusten täytäntöönpanon arvioinnin kautta. Mahdollisuuksien mukaan raportointia virtaviivaistetaan tai yksinkertaistetaan entisestään. Huomiota kiinnitetään myös uusiin pilaaviin aineisiin, kuten mikromuoveihin ja lääkkeisiin.
Tämä kertomus liittyy EU:n vesilainsäädännön meneillään olevaan toimivuustarkastukseen ja yhdyskuntajätevesien käsittelyä koskevan direktiivin arviointiin. Se vaikuttaa myös arviointiin, jossa tarkastellaan edistymistä EU:n seitsemännen ympäristöalan toimintaohjelman ja maailmanlaajuisen kestävän kehityksen toimintaohjelman eli Agenda 2030:n tavoitteiden saavuttamisessa.
Ilmastonmuutos vaikuttaa Euroopan vesistöihin yhä enemmän. EU:n vesilainsäädännön noudattaminen auttaa jo nyt hallitsemaan muuttuvan ilmaston vaikutuksia, kun kuivuuden ja tulvien lisääntyminen voidaan ennakoida. EU:n vesipolitiikan potentiaali ilmastonmuutoksen lieventämisessä on huomattava, mutta tehokkaisiin toimiin on ryhdyttävä nyt.