Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52017IR3554

Euroopan alueiden komitean lausunto aiheesta ”Yhdennetyt alueelliset investoinnit EU:n vuoden 2020 jälkeisen koheesiopolitiikan haasteena”

OJ C 176, 23.5.2018, p. 40–45 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

23.5.2018   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 176/40


Euroopan alueiden komitean lausunto aiheesta ”Yhdennetyt alueelliset investoinnit EU:n vuoden 2020 jälkeisen koheesiopolitiikan haasteena”

(2018/C 176/10)

Esittelijä:

Petr Osvald (CZ, PES), Plzeňin kaupunginvaltuutettu

Viiteasiakirja:

POLIITTISET SUOSITUKSET

EUROOPAN ALUEIDEN KOMITEA

1.

toteaa, että koheesiopoliittisten välineiden täytäntöönpano koskee paikallis- ja alueviranomaisia suoraan, sillä ne ovat koheesiopolitiikan pääasiallisia tuensaajia ja ilman välikäsiä osallisina myös tämän yhteistyössä toteutettavan politiikan täytäntöönpanon hallinnoinnissa. Yksi esimerkki koheesiopoliittisista välineistä ovat yhdennetyt alueelliset investoinnit (integrated territorial investments, ITI). AK antaa ITI-välineestä oma-aloitteisen lausunnon nyt, kun sen käyttöönotosta ohjelmakauden 2014–2020 alussa on kulunut muutama vuosi, sillä se tarjoaa laajoja mahdollisuuksia edistää investointien yhteisvaikutuksia ERI-rahastoja hyödynnettäessä. Komitea katsoo, että paikallis- ja alueviranomaisten tähänastiset kokemukset täytäntöönpanosta – sekä onnistuneet esimerkit että kohdatut ongelmat – tulee arvioida kokonaisuudessaan ja ottaa huomioon, kun laaditaan vuoden 2020 jälkeistä sääntelykehystä.

Koheesiopolitiikan tavoitteet ja paikkakohtainen lähestymistapa

2.

korostaa, että EU:n koheesiopolitiikka tulee mukauttaa kunkin alueen todellisiin olosuhteisiin ja vaatimuksiin, jotta sen avulla voidaan entistä tehokkaammin edistää unionin tavoitteiden saavuttamista ja luoda eurooppalaista lisäarvoa, parantaa yleisesti EU:n kansalaisten sosiaalisia ja taloudellisia oloja ja edellytyksiä sekä auttaa tasoittamaan eroja. Sen lisäksi, että koheesiopolitiikan avulla ratkaistaan kestävällä tavalla ja kohdennetusti alueiden ongelmia, siinä tulee myös hyödyntää kulloisenkin alueen potentiaalia ja erityispiirteitä. Siinä olisi keskityttävä ensisijaisesti aluepolitiikkaan ja -kehitykseen: nimenomaan alueen eikä yksittäisten alojen tarpeisiin. Nykyinen monimutkainen järjestelmä loitontaa koheesiopolitiikkaa sen aidosta ja alkuperäisestä päämäärästä. Koheesiopolitiikan laaja-alaisuudesta ja monimutkaisuudesta on muodostumassa merkittävä este sen tehokkaalle ja joustavalle toteuttamiselle paikallis- ja aluetasolla.

3.

huomauttaa, että jos halutaan toden teolla tehostaa koheesiopolitiikkaa ja sen yhteisvaikutuksia ja hyödyntää alueiden potentiaali, ERI-rahastojärjestelmää on muutettava merkittävästi: pyrittäessä saavuttamaan EU:n tulevat tavoitteet ja luomaan eurooppalaista lisäarvoa keskeisellä sijalla tulee olla kansallisten lähestymistapojen ja painopisteiden sijasta alue- ja paikkalähtöinen lähestymistapa (place-based approach).

4.

katsoo, että toissijaisuusperiaatetta ja yhteistyössä tapahtuvaa hallinnointia olisi sovellettava tarkoituksenmukaisesti myös koheesiopolitiikassa. EU:n olisi näiden periaatteiden mukaisesti asetettava vain yleiset tavoitteet (se, mihin EU kokonaisuutena pyrkii), mutta paikallis- ja aluetasolla olisi voitava määritellä konkreettiset olosuhteet ja ajan myötä muuttuva alueen potentiaali huomioon ottaen, millä tavoin tavoitteet pyritään saavuttamaan.

5.

toteaa, että paikkakohtaisen lähestymistavan vahvistaminen edellyttää komission pääosastoilta ja etenkin alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastolta ja tarkastusviranomaisilta entistä säännöllisempää viestintää, sillä niiden on kommunikoitava suoraan paitsi valtiotason myös paikallis- ja aluetason viranomaisten kanssa. Tällöin on myös vähäisemmät mahdollisuudet käyttää yleisluonteisia järjestelyjä, jotka kyllä yksinkertaistavat hallinnointia ja valvontaa ja vähentävät niistä aiheutuvia kustannuksia mutta etäännyttävät koheesiopolitiikkaa huomattavasti tuensaajista. EU-kansalaisten aktiiviseen osallistumiseen pohjautuvien yhdennettyjen alueellisten lähestymistapojen soveltaminen vaikuttaa kuitenkin selkeästi eurooppalaisen lisäarvon luomiseen kyseisten kansalaisten hyväksi, ja tämän lisäarvon on oltava komission ja kaikkien EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden ensisijaisena tavoitteena.

6.

kiinnittää huomion siihen, että kansalaislähtöisen EU:n rakentaminen edellyttää toimintalinjojen pohjaamista kaikenkokoisiin asutuskeskittymiin kunnista aina alueisiin saakka. Ne nimittäin hoitavat kansalaisten elämänlaadun, elinympäristön, koulutuksen, työllistymisen, sosiaali-, terveys- ja kulttuuripalvelujen yms. kannalta perustavan tärkeää ja ainutlaatuista tehtävää. Ne ovat lähimpänä kansalaisia, minkä vuoksi ne myös näkevät paremmin kansalaisten vaatimukset ja kykenevät havaitsemaan yhteiskunta- ja väestörakenteessa tapahtuvat muutokset paremmin. Ne luovat edellytykset laadukkaalle elämälle huomioiden sen, mistä ihmiset ovat kiinnostuneita ja mitä he pitävät tärkeänä, ja tuottavat siten kiistattomasti eurooppalaista lisäarvoa.

7.

korostaa näin ollen, että aluepolitiikalla ja koheesiopolitiikan alueellisella ulottuvuudella on konkreettisia ja suoria vaikutuksia ihmisille: EU:sta tulee heille merkittävämpi, sen aidot hyödyt ihmisten elämän kannalta tulevat esille ja taloudelliset ja muut erot vähenevät. Lisäksi aluepolitiikka ja koheesiopolitiikan alueellinen ulottuvuus luovat perusedellytykset EU:n muiden politiikkojen toteuttamiselle. Komitea pitääkin olennaisena, että alueellisen koheesiopolitiikan täytäntöönpano mielletään sinänsä eurooppalaiseksi lisäarvoksi, josta ei ole epäilystä, aivan kuten tieteen ja tutkimuksen tukeminen nähdään sellaisenaan yhtenä eurooppalaisen lisäarvon muotona. Tämän johdosta eurooppalaista lisäarvoa ei pitäisi joutua osoittamaan alueellista koheesiopolitiikkaa toteutettaessa jokaisen erityyppisen toimen yhteydessä tai jopa hanketasolla, vaan olisi tarkasteltava tällaisen politiikan kokonaispanosta ottaen huomioon sekä horisontaaliset että vertikaaliset synergiat.

8.

toteaa, että koheesiopolitiikan puitteissa on toteutettava hankkeita, jotka hyödyttävät kansalaisia aidosti ja heidän odotuksiaan vastaavalla tavalla, jotta kansalaisten käsitystä koheesiopolitiikasta ja yleensä EU:sta voidaan parantaa. Alueellista koheesiopolitiikkaa olisikin toteutettava kaikentyyppisten asutuskeskittymien tarpeisiin kunnista alueisiin saakka, syrjäisimmät alueet mukaan lukien, ja siinä olisi otettava huomioon kulloinenkin tilanne paikan päällä sekä asutuskeskittymän potentiaali ja tarpeet huomioiden myös aika, olosuhteet ja sijainti. On siis toimittava alhaalta ylöspäin ja hyödynnettävä yhdennetyn lähestymistavan ja keskinäisten synergioiden tarjoamat mahdollisuudet niin hyvin kuin suinkin voidaan. Alue- ja paikallistasolla sekä usean hallinnollisen tai tilastollisen alueen rajat ylittävillä toiminnallisilla alueilla tulee olla synergioiden saavuttamiseen ja yhdentymiseen tähtäävässä prosessissa keskeinen rooli (tässä yhteydessä tulee kiinnittää huomiota naapurialueiden välisiin loogisiin yhteyksiin ja pienempien alueyksiköiden intresseihin tai vaatimuksiin), koska suunnittelun ja strategioiden selkeys yhdistyy näillä tasoilla paikallisten olojen tuntemukseen.

9.

korostaa, että elämänlaadun parantuminen asutuskeskittymissä ja EU:ssa kaiken kaikkiaan on kiistaton eurooppalainen lisäarvo unionin kansalaisten kannalta. Elämänlaadun parantaminen siellä, missä ihmiset asuvat, on kaikkien muiden EU-politiikkojen onnistuneen täytäntöönpanon ennakkoedellytys. Tällaista eurooppalaista lisäarvoa voidaan saada aikaan vain suppeassa määrin, jos toimitaan alakohtaisesti, mutta hyvin tehokkaasti, jos toimitaan alueellisten laaja-alaisten prioriteettien mukaisesti pyrkien esimerkiksi parantamaan elämänlaatua asutuskeskittymissä (paikallinen ja alueellinen liikkuvuus, erityisesti työvoiman liikkuvuus, työllisyys ja työllistettävyys, sosiaali- ja kulttuuripalvelut, osallistaminen ja integrointi, turvallisuus jne.), kehittämään älykkäitä yhteisöjä sekä edistämään paikallisen talous- ja muun potentiaalin hyödyntämistä. Kansalaisten kannalta tärkeimpien päämäärien tavoittelu alakohtaisten prioriteettien avulla voi olla ja – on – vaikutuksiltaan rajallista, ja koska tällaisia prioriteetteja ei ole sovitettu paikallisiin olosuhteisiin, kansalaiset epäilevät usein (ja monesti aivan perustellusti) niiden hyödyllisyyttä itsensä ja yleensä EU:n kannalta. Siksi ainoa tehokas tapa tuottaa konkreettista eurooppalaista lisäarvoa unionin kansalaisille on yhdennetty alueellinen lähestymistapa, jossa otetaan huomioon paikalliset olosuhteet, eikä ala- tai maakohtainen lähestymistapa.

10.

muistuttaa, että vuonna 2017 julkaistussa seitsemännessä koheesiokertomuksessa tuodaan esiin alueiden sisäisen eriarvoisuuden lisääntyminen myös rikkaimmilla alueilla. Yhdennetyt alueelliset investoinnit ovat väline, jonka käyttö alueiden sisäisen eriarvoisuuden korjaamiseen on vielä riittämätöntä. Vuosina 2014–2020 saatu kokemus osoittaa, että yhdennettyjä alueellisia investointeja ja paikallisyhteisöjen omia kehittämishankkeita voidaan hyödyntää suurimmissa vaikeuksissa olevien kaupunki- tai maaseutualueiden auttamiseksi. Eräillä Euroopan alueilla niiden käyttöönotto ja Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) määrärahojen jako perustuu työttömyyden ja talouden dynamiikan indikaattoreihin. Pahimmissa vaikeuksissa olevat alueet ovat saaneet enemmän määrärahoja kuin vauraimmat alueet. Tällainen alueellinen tasapuolisuus on oleellisen tärkeää, jotta mikään alue ei jäisi jälkeen yleisestä kasvutasosta.

11.

pitää Euroopan komission joulukuussa 2017 julkaisemaa raporttia Integrated territorial and urban strategies: how are ESIF adding value in 2014-2020?  (1) tervetulleena ja yhtyy siinä esitettyihin päätelmiin. AK haluaa nostaa raportista esille erityisesti seuraavat huomiot, jotka vastaavat paikallis- ja alueviranomaisten tähänastisia kokemuksia:

ITI-toimien avulla pystytään vastaamaan kehitystarpeisiin, ratkomaan ongelmia ja suunnittelemaan alhaalta ylöspäin suuntautuvia ratkaisumalleja paikallisten asukkaiden ja toimielinten aktiivisella myötävaikutuksella ja varmistamaan siten, ettei yksikään ihminen tai alue jää jälkeen. Niiden avulla voidaan myös vastata paikallisiin häiriöihin tai odottamattomaan kehitykseen tarjoamalla yhdennettyjä toimenpidepaketteja, joilla toteutetaan toimintasuunnitelmia käytännössä.

Kaupunkistrategiat ja alueelliset strategiat ovat selkeä osoitus koheesiopolitiikan kyvystä edistää paikkakohtaista alue- ja kaupunkikehitystoimintaa. Ne ovat myös kannustaneet suunnittelemaan tiettyä paikkaa varten räätälöityjä toimenpidepaketteja, joissa on otettu huomioon sidosryhmien näkemykset ja jotka myös vastaavat EU:n yleistavoitteita, tuottavat eurooppalaista lisäarvoa ja tarjoavat joustomahdollisuuksia.

Strategiat ovat esimerkki yhdennetystä kehittämisestä: ne ovat monialaisia ja niitä toteutetaan usean kumppanin voimin ja (lukuisissa tapauksissa) useasta eri lähteestä saatavan rahoituksen turvin. Ne kannustavat vertikaaliseen ja horisontaaliseen yhteistyöhön, alueelliseen yhdentymiseen ja tietämyksen jakamiseen. Vaikka EU-tasolla on käyty jo pitkään ja käydään parhaillaan keskustelua keinoista parantaa eri politiikanalat kattavaa ja viranomaisten välistä yhteistyötä ja integraatiota, on toimien yhdentäminen usein käytännöllisintä ja sujuvinta toteuttaa paikallistasolla.

Yhdennetyt alueelliset investoinnit tuovat alue- ja kaupunkikehitykseen huomattavan paljon institutionaalisia uudistuksia ja synnyttävät uudenlaisia yhteistyösuhteita ja toimintamenetelmiä. Strategian laatimis- ja toteuttamisprosessi rohkaisee omaksumaan uusia työskentely-, ajattelu- ja yhteistyötapoja tai edellyttää sellaisten omaksumista. Sen myötä syntyy monesti myös yhteistyötä ja verkostoja eri asutuskeskusten tai alueiden välille.

Yhdennetyt alueelliset investoinnit ja kuluva ohjelmakausi

12.

toteaa, että paikkakohtaisen lähestymistavan yhdeksi tehokkaaksi toteuttamisvälineeksi ovat osoittautuneet yhdennetyt alueelliset investoinnit koko laajuudessaan. Niitä on hyödynnetty monissa jäsenvaltioissa jo tällä ohjelmakaudella erilaisissa yhteyksissä ja muodoissa, esimerkiksi tietyn alueen yhdennettynä alueellisena investointina, (7 artiklan mukaisena) kaupunkialueille suuntautuvana yhdennettynä alueellisena investointina sekä yhteisölähtöisen paikallisen kehittämisen (CLLD) ja muiden integroitujen alueellisten välineiden tukena.

13.

on tyytyväinen siihen, että kuluvaa ohjelmakautta valmisteltaessa julkaistiin koko joukko ensiluokkaisia asiakirjoja, joissa tuodaan esille, että EU:n rahastojen käytön tehostaminen ja hankkeiden tulosten yhä vahvempi painottaminen edellyttävät ajan myötä muuttuviin paikallisiin olosuhteisiin pohjautuvaa yhdennettyä alueellista lähestymistapaa. Asiakirjoissa esitetään suoria ehdotuksia menettely- ja toteutusperiaatteiksi, joita tosin ei ole valitettavasti aina sovellettu järjestelmällisesti. Kuluvaa ohjelmakautta järjesteltäessä noudatettiin pääasiallisesti valtiotasoon keskittyvää ja hyvin alakohtaista lähestymistapaa, joka ehkä vähentää hallintotyötä Euroopan komissiossa mutta ei tuota toivottuja vaikutuksia kyseessä olevilla alueilla ja kyseessä oleville EU:n kansalaisille, kuten koheesiopolitiikan tilasta käytävistä keskusteluista ilmenee.

14.

pitää edellä mainituista asiakirjoista merkittävimpänä huhtikuussa 2009 julkaistua An Agenda for a Reformed Cohesion Policy – A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations -raporttia eli ns. Barcan raporttia, jossa yhdennettyä alueellista lähestymistapaa ja paikkakohtaista lähestymistapaa pidetään koheesiopolitiikan uudistamisen peruselementteinä ja peräänkuulutetaan paikkakohtaista kehittämisstrategiaa, jolla on sekä taloudelliset että sosiaaliset perustavoitteet.

15.

on lisäksi hyvillään siitä, että Euroopan komission alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto on laatinut yhteistyössä asiantuntijoiden kanssa erinomaisen asiakirjan Scenarios for Integrated Territorial Investment. Tässä vuoden 2015 tammikuussa julkaistussa asiakirjassa esitellään neljä mahdollista tapaa hyödyntää yhdennettyjä alueellisia investointeja erilaisissa olosuhteissa ja erityyppisillä alueilla. Asiakirjassa esitettyjä ehdotuksia on sovellettu kuluvalla ohjelmakaudella vain vähäisessä määrin, mihin yhtenä syynä on, että se julkaistiin myöhään (vasta vuonna 2015). Se tulisi ottaa lähtökohdaksi keskusteluissa yhdennettyjen alueellisten investointien tulevaisuudesta.

16.

pitää ilahduttavana, että yhdennettyihin alueellisiin investointeihin on ryhtynyt kuluvalla ohjelmakaudella vapaaehtoispohjalta 20 jäsenvaltiota. Osa jäsenvaltioista on valitettavasti käyttänyt ITI-välinettä ainoastaan soveltaessaan EAKR-asetuksen 7 artiklaa, jonka mukaan vähintään 5 prosenttia kansallisella tasolla Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitteeseen kohdennettavista EAKR:n varoista on osoitettava yhdennettyihin kaupunkikehitysstrategioihin, ottamatta tässä yhteydessä riittävästi huomioon paikallis- ja aluetason tosiasiallisia tarpeita. Huomattavan moni niistä on hyödyntänyt välinettä laajemminkin (yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 36 artiklassa tarkoitettujen aihekohtaisten ITI-toimien puitteissa). Nämä merkittävät mahdollisuudet tehdä yhdennettyjä investointeja voitaisiin optimoida tulevaisuudessa hyödyntämällä olemassa olevia esimerkkejä hyvistä käytännöistä ja mukauttamalla väline entistä paremmin erilaisiin paikallisiin ja alueellisiin vaatimuksiin siten, että tässä lausunnossa esitetyt suositukset pannaan täytäntöön.

17.

pitää valitettavana, että yhdennettyjen alueellisten lähestymistapojen täytäntöönpano on viivästynyt merkittävästi ja että välineen avulla ei ole vielä saavutettu kaikkia sen mahdollistamia ja siltä odotettuja yhteisvaikutuksia. Tästä ei kuitenkaan voi eikä saa tehdä sellaista johtopäätöstä, että EU:n koheesiopolitiikan toteuttaminen yhdennettyjen alueellisten investointien kautta ei olisi tehokasta. Päinvastoin: se, että tämä väline on ongelmista ja selkeyden puutteesta huolimatta ylipäätään saatu kaikkien asianomaisten tahojen henkilöstön suurten ponnistelujen ansiosta toimimaan ja tuottamaan tuloksia erittäin myönteisin vaikutuksin kyseisiin alueisiin ja kansalaisiin, on osoitus sen potentiaalista. AK korostaa myös lisäarvoa, jota yhdennetyistä alueellisista lähestymistavoista on saatu valmiuksien kehittämisen vauhdittamiseksi tietyissä toimintaympäristöissä. Se on helpottanut yhdennetyn alueellisen lähestymistavan ja monitasoisen hallinnon käyttöönottoa siellä, missä niitä ei ole aikaisemmin hyödynnetty.

Euroopan alueiden komitean vuonna 2017 järjestämässä kestävän kaupunkikehityksen ja yhdennettyjen alueellisten investointien tilannetta käsitelleessä työpajatapaamisessa (2) tuotiin esille, että ITI-välineen käyttöönoton suurimpina ongelmina kuluvalla ohjelmakaudella ovat olleet seuraavat:

Euroopan komissio julkaisi asiakirjan ”Kaupunkialueiden yhdennettyä kestävää kehitystä koskeva opas jäsenvaltioille (EAKR-asetuksen 7 artikla)” niinkin myöhään kuin toukokuussa 2015. Vasta sen pohjalta ryhdyttiin valmistelemaan täytäntöönpanorakennetta jäsenvaltioiden ITI-toimille, taajaman käsitteen määrittelyä sekä kaupunkien strategista kehittämistä käsittelevien asiakirjojen hyväksyntämenettelyjä ja itse strategia-asiakirjoja. Yksittäisten hankkeiden suunnittelua ei voitu käynnistää ennen tätä.

Kaupunkialueita koskevien strategia-asiakirjojen ITI-tarkoituksiin soveltamisen ja laatimisen perusongelmana on ollut useimmissa maissa se, että kun yhdennettyjen alueellisten investointien täytäntöönpanoa alettiin valmistella, toimenpideohjelmat sekä niihin liittyvät indikaattorit ja hallinnointijärjestelmät oli jo hyväksytty ottamatta tällaisia investointeja huomioon. Taajamastrategiat oli siksi sovitettava erilaisiin jo laadittuihin toimenpideohjelmiin ja indikaattoreihin, mikä rajoitti huomattavasti strategioiden joustovaraa ja tosiasiallisia synergiavaikutuksia.

Eräissä tapauksissa ei ole asetettu velvoitetta osoittaa toimenpideohjelmiin liittyviä rahoitusvaroja ITI-tarkoituksiin, mikä vesittää käytännössä kokonaan ajatuksen täytäntöönpanosta ja synergiavaikutusten aikaansaamisesta yhdennettyjen alueellisten investointien avulla.

Täytäntöönpano on viivästynyt, ja ITI-toimien toteuttamista varten on luotu turhan monimutkaisia rakenteita. Taajamatasollakin on nimittäin pitänyt muodostaa välittäjätahoja, jotka valvovat ja arvioivat hankkeita, vaikka varsinaiset hankevalinnat tehdään useimmiten eri toimenpideohjelmien hallinnointielimissä. Tällaiset rakenteet vaikuttavat eräissä tapauksissa suhteettomilta paitsi siksi, että ITI-tarkoituksiin on osoitettu vain vähän varoja, myös siksi, että kyseisten välittäjätahojen toimivalta on käytännössä hyvin suppea tai että toiminnassa saattaa olla päällekkäisyyttä. Näin monimutkaiset toteutusrakenteet mutkistavat kyseisissä tapauksissa koko prosessia kohtuuttomasti.

Täytäntöönpanoprosessissa ei oteta riittävästi huomioon toimien valinnasta vastaavien tahojen vastuualoja ja toimivaltaa (sellaisina kuin ne määritellään EAKR-asetuksen 7 artiklassa). Silloin, kun kaupunkialueiden kestävää kehitystä tukevia yhdennettyjä alueellisia strategioita toteutetaan toiminnallisilla alueilla, jotka ulottuvat kaupungin virallisia rajoja laajemmalle, ei osa-aluetasolla laajan alueellisen sidosryhmäkumppanuuden ja monitasoisen hallinnon puitteissa toimivien viranomaisten asemaa ole useinkaan vahvistettu oikeudellisesti tarpeeksi pitävästi.

Työpajatapaamisessa tuotiin esille myös hyviä puolia: myönteisenä pidettiin erityisesti sitä, että strategioiden täytäntöönpanoon on osoitettu kiinteät määrärahat ja että hankkeiden välille muodostuu synergiaa, ja ennen kaikkea sitä, että asioiden käsittelyssä otetaan huomioon paikalliset olosuhteet ja mahdollisuudet eli sovelletaan tosiasiallisesti paikkakohtaista lähestymistapaa.

Entä vuoden 2020 jälkeen? – Ehdotuksia tulevaa ohjelmakautta silmällä pitäen

18.

katsoo, että vuoden 2020 jälkeinen ITI-toiminta olisi järjestettävä yhdennettyjen alueellisten investointien toteuttamisesta tähän mennessä saatujen kokemusten pohjalta. Tulevana ohjelmakautena ei kuitenkaan tule tyytyä yksinomaan muokkaamaan nykyistä vapaaehtoispohjaista yhdennettyjen alueellisten investointien täytäntöönpanojärjestelmää. Tähänastiset kokemukset tulee nähdä vain kokeiluhankkeista saatuina testituloksina, joiden pohjalta tulee aidosti muokata EU:n koheesiopolitiikkaa siten, että siitä tulee aluekehitykseen, yhdennettyyn alueelliseen lähestymistapaan ja paikkakohtaiseen lähestymistapaan tukeutuva politiikka, jossa hyödynnetään tosiasiallisesti alueiden potentiaalia ja jonka avulla ratkaistaan niiden taloudellisia ja sosiaalisia ongelmia sekä vastataan tällaisiin haasteisiin EU:n kansalaisia ja koko unionia hyödyttävällä tavalla.

19.

ehdottaa, että tulevan ohjelmakauden järjestelyjen lähtökohdaksi otetaan edellä mainittu asiakirja Scenarios for Integrated Territorial Investment soveltaen sitä mahdollisimman kattavasti. ITI:n käyttöön perustuvaa lähestymistapaa olisi hyödynnettävä tehokkaammin muuallakin kuin kaupunkialueilla, missä tätä välinettä käytetään tällä hetkellä eniten. Käyttöä olisi lisättävä eri tavoin määritellyillä maaseutualueilla ja toiminnallisilla alueilla paikalliset olosuhteet huomioon ottaen, kuten edellä mainitun asiakirjan neljässä skenaariossa hahmotellaan. ITI-välineen soveltaminen toiminnallisilla alueilla on erittäin tärkeää, sillä kohdennetun tuen antaminen näille alueille alhaalta ylöspäin -periaatteella voi olla erityisen tehokas ja tuloksellinen keino saada aikaan alueen omien resurssien ja ulkopuolisten rahoituslähteiden välistä synergiaa. ITI-välineen täytäntöönpanon mahdollistamisen tulisi olla seuraavalla ohjelmakaudella pakollista kaikille jäsenvaltioille, jotta ITI:n potentiaali nousta EU:n alueellisen koheesiopolitiikan toteuttamisen ensisijaiseksi välineeksi saadaan hyödynnettyä. Toimien tulee aina perustua kumppanuusperiaatteeseen, ja niiden yhteydessä tulee varmistaa, että paikallis- ja alueviranomaiset voivat osallistua asianmukaisesti strategioiden suunnitteluun, täytäntöönpanoon, seurantaan ja arviointiin.

20.

ehdottaa lisäksi, että kattavien yhdennettyjen strategioiden suunnittelun lähtökohdaksi otetaan loogisesti yhteen kuuluvat toiminnalliset alueet, jotka eivät saisi olla NUTS III -alueita suurempia, ellei alueen loogisten yhteyksien johdosta muodostu jotakin muuta toiminnallista kokonaisuutta, jonka puitteissa strategiaa pystytään toteuttamaan tehokkaammin. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että NUTS III -tason alueen tai vastaavan alueen viranomaisten pitäisi olla myös ainoa ITI-strategian täytäntöönpanoa hallinnoiva taho tai että kyseisellä alueella pitäisi laatia vain yksi yhdennetty strategia. Komitea pitää päinvastoin tarkoituksenmukaisena, että edellä mainitun toiminnallisen kokonaisuuden erityyppisille osille laaditaan paikalliset ja toiminnalliset realiteetit sekä loogiset yhteydet huomioon ottaen yksilölliset yhdennetyn alueellisen investoinnin strategiat. Niistä saatavat tulokset ja vaikutukset olisi kuitenkin sovitettava yhteen toiminnallisen kokonaisuuden tasolla. Tällaisen harmonisoinnin olisi myös mahdollistettava loogiset temaattiset yhteydet naapurialueisiin, ja sen yhteydessä tulee ottaa huomioon pienempien alueyksiköiden intressit tai vaatimukset. Strategioiden täytäntöönpano ja hallinnointi olisi kuitenkin toteutettava siten, että vaikutukset muodostuvat mahdollisimman suuriksi. Toimien tulee ennen kaikkea perustua vapaaehtoisuuteen, ja niiden yhteydessä tulee huomioida paikalliset olosuhteet ja realiteetit.

21.

suosittaa painokkaasti, että kaikki ITI-järjestelyyn osoitettavat resurssit kootaan mahdollisuuksien mukaan yhden useaa rahastoa hyödyntävän toimenpideohjelman alaisuuteen siten, että kullakin ITI-järjestelyllä vastataan aina vain yhden toimenpideohjelman tarpeisiin eli että ITI-toimea toteuttavat tahot kommunikoivat vain yhden toimenpideohjelmaa edustavan hallintoviranomaisen kanssa. ITI-toimien lisäarvo on itse asiassa selvästi suurempi silloin, kun niissä on useita rahoittajia. Koheesiopolitiikan tavoitteet voitaisiin panna tehokkaimmin täytäntöön soveltamalla yhteistä säännöstöä, joka kattaa EAKR-, ESR- ja koheesiorahastoinvestoinnit sekä yleiseen maaseudun kehittämiseen liittyvistä maatalousrahaston osista tehtävät investoinnit. Jos seuraavalla ohjelmakaudella ei ryhdytä soveltamaan ajatusta ITI-järjestelyn yhdistämisestä kulloinkin vain yhteen toimenpideohjelmaan, on huolehdittava siitä, ettei luoda monimutkaisia yhteyksiä erilaisiin alakohtaisiin toimenpideohjelmiin. AK kannattaa useasta rahastosta rahoitettavia ohjelmia, jotka toteutetaan aluetasolla. Toimenpideohjelmassa, johon ITI-toimi liittyy, pitäisi hyödyntää useita rahastoja. Jotta saavutettaisiin suuremmat synergiavaikutukset, ITI-välineellä pitäisi kuitenkin voida myös luoda toiminnallisia yhteyksiä muihin toimenpideohjelmiin ja välineisiin (mm. Horisontti ja ESIR) silloin kun se on tarkoituksenmukaista. ITI-toimia toteuttaville tahoille olisi annettava kaikilla tasoilla mahdollisimman paljon joustoa tavoitteiden saavuttamisen suhteen. Mahdollisuus nimetä päärahasto tekniselle tuelle voisi niin ikään helpottaa useista lähteistä rahoittamisen toiminnallista täytäntöönpanoa.

22.

toteaa, että ITI-välineen täytäntöönpanossa on otettava huomioon tuotos- ja suoritusindikaattorit, jotka on mukautettu yhdennettyjen alueellisten investointien päätavoitteeseen. Tätä ohjelmasuunnitteluvälinettä varten tarvitaan välttämättä erityiset indikaattorit, ja näin ollen toimenpideohjelmien suunnitteluvaiheessa alueviranomaisilla on oltava mahdollisuus esittää omia indikaattoreita, jotka komission yksiköt arvioivat, jotta ehdotetut toimet, mittauksissa käytettävät indikaattorit ja ITI-välineen tavoite voidaan sovittaa yhteen. On myös varauduttava mahdollisiin oikeudellisiin esteisiin (vrt. valtiontukijärjestelmät), joita ITI-välineen objektiivisen ja subjektiivisen soveltamisalan positiivinen erityiskohtelu saattaa toisinaan aiheuttaa, kun ajatellaan esimerkiksi kilpailun periaatteita.

23.

suosittaa lisäksi, että ITI-alueiden määritykset sekä ITI-strategian täytäntöönpanosäännöt, tavoitteet ja budjettimäärärahat ilmaistaan selkeästi etukäteen kumppanuussopimuksissa (tai muissa vastaavissa asiakirjoissa, jotka määrittävät jäsenvaltioiden ja EU:n välisiä suhteita tulevalla ohjelmakaudella) sekä asiaan liittyvissä toimenpideohjelmissa niiden pakollisena osana. Kunkin ITI-toimia toteuttavan tahon on myös tarkoitus kulloistakin toimenpideohjelmaa hyväksyttäessä neuvotella yhteisymmärryksessä toimenpideohjelman hallintoviranomaisen kanssa sopimus Euroopan komission kanssa ja hyväksyä se. (Suora kolmikantasopimus ITI-toimien toteuttajien, toimenpideohjelman hallintoviranomaisen ja komission välillä on välttämätön onnistuneen täytäntöönpanon varmistamiseksi.) Sopimuksessa tulee määritellä toteuttamistavat ja indikaattorit, joiden avulla mitataan ITI-strategian tosiasiallisia vaikutuksia kyseessä olevalla alueella. Maissa, joissa kumppanuusperiaate ei ole toteutunut kunnolla vaan jäänyt vain hyvin pinnalliseksi, Euroopan komission tulisi edistää kunnollisten kumppanuussuhteiden solmimista erityisesti ITI-toimien täytäntöönpanoa silmällä pitäen.

24.

toteaa, että yhdennetyistä alueellisista investoinneista ja myös ESIR-rahaston käytöstä aluetasolla viime aikoina saatujen kokemusten perusteella vakauden ja vaikuttavuuden takaamiseksi on yleisesti ottaen välttämätöntä, että ITI:n hallinnointi ja rahoitus toteutetaan yleiskattavan tuen muodossa siten, että tavoitteet, indikaattorit, resurssit ja toteuttamisvastuu määritellään tarkasti. Yleiskattavaa tukea ei kuitenkaan saa pitää lähteenä, josta saatavaa rahoitusta voidaan käyttää miten tahansa, vaan rahoitus on kytkettävä selkeästi niiden tavoitteiden ja mittaustulosten saavuttamiseen, jotka kullekin ITI-strategialle on strategiakohtaisesti määritelty asianomaisesta toimenpideohjelmasta käydyissä neuvotteluissa. Yleiskattavaa tukea tarjoavan järjestelmän on määrä taata ITI-strategioiden toteuttamisresurssien ennakoitavuus ja itse resurssit ja siten myös mahdollistaa tämän rahoituslähteen joustava yhdistäminen muihin EU- ja valtiotason välineisiin (esim. ESIR ja Horisontti) sekä omiin resursseihin. Näin pyritään varmistamaan, että yhdennettyjen alueellisten investointien toteuttamisessa voidaan soveltaa aidosti strategista lähestymistapaa ja että tässä yhteydessä voidaan hyödyntää resursseja mahdollisimman yhdennetysti ja saavuttaa suurin mahdollinen yhteisvaikutus alueen eri osissa ja niiden välillä.

25.

katsoo, että toimenpideohjelmien varainhoidon on parannuttava ITI-välineen täytäntöönpanon seurauksena. Täydentävyys ei tarkoita, että ohjelmasuunnitteluvälineen täytäntöönpanoon osoitettua rahoitusta lisätään. On noudatettava ”porkkanaa kepin sijaan” -periaatetta, jotta parannetaan osarahoitusosuuden edellytyksiä niiden investointikulujen kattamiseksi, jotka voidaan yhdistää suoraan ITI-välineen tavoitteeseen.

26.

suosittaa lisäksi, että ITI-toimien toteuttajien olisi aina oltava eri tasojen paikallis- ja alueviranomaisia, säädösten nojalla perustettuja kuntien yhteenliittymiä tai aluekehitysneuvostoja taikka Euroregio-alueita tai alueiden välisiä alueellisen yhteistyön elimiä, sillä vain niillä on edellytykset taata strategioiden täytäntöönpano. Toteuttajatahojen on voitava mahdollisimman joustavasti valita, millaisin toimin tavoitteisiin pyritään, ja myös määrittää tuen laajuus ja kohde, jotta ne voivat yhdistellä tarkoituksenmukaisesti omia resurssejaan sekä EU:lta tulevia, kansallisia ja yksityisiä voimavaroja ja jotta strategiasta saataisiin näin mahdollisimman suuret synergiavaikutukset. Toteuttajatahon tulee myös voida mukauttaa strategian täytäntöönpanon aikana tuen laajuutta ja kohteita alueen muuttuvien sosioekonomisten olosuhteiden mukaan, jotta tavoitteet voidaan saavuttaa mahdollisimman tehokkaasti ja eurooppalainen lisäarvo on mahdollisimman suuri. Komitea kehottaa tässä yhteydessä Euroopan komissiota tuomaan selkeiden säännösten avulla oikeusvarmuutta ITI-välineen käyttöön liittyviin vastuukysymyksiin.

27.

katsoo, että on tärkeää mennä eri rahastoista rahoitettavien hankkeiden yhdistämistä pidemmälle ja noudattaa todellista yhteisen hallinnan periaatetta. Komitea toteaa näin ollen, että ITI-välineen paremman tehokkuuden ja vaikuttavuuden varmistamiseksi tarvitaan lisää tukea ja käytännön ohjeita, jotta voidaan parantaa välineen ymmärtämistä sekä strategioiden suunnittelua ja täytäntöönpanoa ja siten hyödyntää kaikkia tämän välineen tarjoamia mahdollisuuksia. Komitea kehottaa tässä tarkoituksessa arvioimaan erityisen pysyvän tukijärjestelmän perustamista niitä alueita varten, jotka ovat kiinnostuneita tämän välineen käyttämisestä, ja sisällyttämään järjestelmään tiedotus- ja neuvontatoimia ja edistämään sillä hyvien käytäntöjen vaihtoa.

28.

muistuttaa lopuksi, että ITI-välineen täytäntöönpanovalmistelut vuoden 2020 jälkeistä ohjelmakautta varten on käynnistettävä heti sen jälkeen, kun säädösehdotus vuoden 2020 jälkeisistä ERI-rahastoista on julkaistu. Eri ITI-strategiat tulee laatia ja niistä tulee keskustella yksityiskohtaisesti kansalaisten ja muiden sidosryhmien kanssa ennen kuin aloitetaan Euroopan komission kanssa keskustelut toimenpideohjelmista. Vaatimus johtuu siitä, että alhaalta ylöspäin toimiminen on paljon osallistavampaa ja mutkikkaampaa ja vaatii selvästi enemmän aikaa kuin toimintatapa, jossa suunta on ylhäältä alaspäin. ITI-välineen täytäntöönpano olisi kirjattava vuoden 2020 jälkeisiä ERI-rahastoja koskevaan säädösehdotukseen ja määrärahaesityksiin, jotka luovat perustan tulevalle koheesiopolitiikalle.

Bryssel 1. helmikuuta 2018.

Euroopan alueiden komitean puheenjohtaja

Karl-Heinz LAMBERTZ


(1)  http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/integrated_strategies/integrated_strategies_en.pdf

(2)  Tapaaminen järjestettiin Murcian alueen ehdotuksesta yhdessä Euroopan komission kanssa TAIEX-REGIO PEER2PEER -välineen puitteissa. (Välineen tarkoituksena on edistää osaamisen ja hyvien käytäntöjen vaihtoa Euroopan aluekehitysrahastosta ja koheesiorahastosta myönnettävän rahoituksen hallinnoinnista vastaavien organisaatioiden välillä ja parantaa siten niiden hallinnollisia valmiuksia ja varmistaa EU:n investoinneille paremmat tulokset.)


Top