15.1.2008   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 10/47

1.1

Komitea ilmaisee jälleen kerran tyytyväisyytensä siihen, että ympäristöön kohdistuvista vakavista loukkauksista voidaan langettaa rikosoikeudellisia seuraamuksia. Komitea toteaa toistamiseen katsovansa, että komission on voitava velvoittaa jäsenvaltiot soveltamaan oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia seuraamuksia, kun ne ovat tarpeen yhteisön politiikkojen täytäntöönpanon varmistamiseksi, etenkin torjuttaessa ympäristönsuojelun alaan kuuluvia vakavia rikoksia. Seuraamuksia on sovellettava kunkin jäsenvaltion rikosoikeus-järjestelmän puitteissa. Komissiolla on vihdoin oltava mahdollisuus valvoa ympäristöalalla sovellettavan rikosoikeuden tehoa ja käyttää tätä mahdollisuutta aktiivisesti.

1.2

Ehdotetussa direktiivissä viitataan etenkin rikoksiin, jotka on tehty osana rikollisjärjestöjen toimintaa (mitä ehdotuksessa pidetään raskauttavana asianhaarana). Komitea on vakuuttunut siitä, että tällainen toiminta on rangaistavaa, ja jäsenvaltioiden rikosoikeudellisia sääntöjä on lähennettävä toisiinsa. Osana rikollisjärjestöjen toimintaa tehtyjen rikosten ehkäisemisestä on kuitenkin selkeitä määräyksiä perussopimuksessa ja niiden käsittely on ollut selkeää oikeuskäytännössä: jäsenvaltioiden rikosoikeudellisia sääntöjä voidaan periaatteessa lähentää toisiinsa vain rikosasioissa tehtävän poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön puitteissa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston määräysten mukaisesti eikä EY:n perustamissopimuksen nojalla, kuten komissio ehdottaa.

1.3

Komitea aprikoi niin ikään, ylittääkö tietyistä rikoksista langetettavasta vapausrangaistuksesta säätäminen ensimmäiseen pilariin kuluvan toimivallan puuttumalla mahdollisuuteen valita asianmukaisimmat seuraamukset, minkä pitäisi edelleen kuulua ensisijaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan.

1.4

Komitean mielestä yhteisön olisi rajoituttava määrittelemään noudatettavat velvoitteet ja mainitsemaan rikosoikeudelliset seuraamukset. Jos asiassa halutaan edetä pidemmälle ja säätää seuraamusjärjestelmästä, olisi turvauduttava Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston nojalla annettavaan puitepäätökseen.

1.5

Komitea aprikoi niin ikään, voidaanko yhteisön oikeudessa edetä niin pitkälle, että säädetään seuraamuksen enimmäismäärästä.

1.6

Komitea esittää toivomuksen, että tuomioistuin huomioisi oikeuskäytännössään aiempaa täsmällisemmin toimivaltajakoon liittyvät ilmeiset poliittiset näkökohdat sekä roolin, jonka komitea toivoisi parlamentilla olevan kaikessa rikosasioihin liittyvässä lainsäädännössä, tai että asiaa tarkistettaisiin tai siitä tehtäisiin toimielinten välinen sopimus, joka voitaisiin sisällyttää hvk:n valmistelemaan perussopimusten uudistukseen. Viimeksi mainittu mahdollisuus olisi parhain vaihtoehto, sillä on viipymättä tarpeen päättää tehokkaista seuraamuksista ympäristön suojelemiseksi.

2.1

Euroopan neuvosto antoi vuonna 1998 allekirjoitettavaksi yleissopimuksen ympäristön suojelusta rikosoikeudellisin keinoin. Kyseessä on merkittävä edistysaskel, sillä tämä oli ensimmäinen kansainvälinen yleissopimus, jossa ympäristövahinkoja aiheuttava tai mahdollisesti aiheuttava toiminta katsottiin rikokseksi. Saksa sekä sittemmin Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat ilmoittaneet kieltäytyvänsä ratifioimasta yleissopimusta. Näin ollen Tanska ja komissio ovat tehneet erillisiä aloitteita ympäristönsuojelusta rikos-oikeudellisin keinoin.

2.2

Komission kannan ja ehdotusten vastaisesti neuvosto hyväksyi Tanskan ehdottaman puitepäätöksen, jossa määritellään tietyt ympäristörikokset, joista jäsenvaltioita kehotettiin määräämään rikosoikeudellisia seuraamuksia. Nämä säännökset pohjautuivat pitkälti Euroopan neuvoston 4. marraskuuta 1998 tekemän yleissopimuksen määräyksiin ympäristön-suojelusta rikosoikeudellisin keinoin. Yleissopimuksen on tähän mennessä allekirjoittanut kymmenen jäsenvaltiota.

2.3

Komissio on vastustanut valittua oikeusperustaa useissa neuvoston kokoonpanoissa. Komission mielestä tässä tapauksessa oikea oikeusperusta on EY:n perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohta. Komissio teki 15. maaliskuuta 2001 kyseiseen artiklaan perustuvan ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin (1) siitäkin huolimatta, että EY:n perustamissopimuksen 174 artiklassa ei määrätä, että yhteisöllä olisi minkäänlaista toimivaltaa rikosoikeudellisissa asioissa.

2.4

Euroopan parlamentti otti 9. huhtikuuta 2002 kantaa sekä ehdotettuun direktiiviin että ehdotettuun puitepäätökseen. Parlamentti yhtyi komission silloiseen näkemykseen (jonka mukaan asiasta oli annettava direktiivi tai puitepäätös).

2.5

Neuvosto ei kuitenkaan hyväksynyt komission ehdottamaa direktiiviä eikä puitepäätöstä vaan muutetun ehdotuksen puitepäätökseksi, jonka oikeusperustana on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artikla. Neuvoston mukaan puitepäätös on asianmukainen säädös, jolla jäsenvaltiot velvoitetaan säätämään rikosoikeudellisista seuraamuksista. Neuvosto korosti, että suurin osa jäsenvaltioista suhtautuu nuivasti yhteisön toimivaltaan rikosoikeuden alalla ja katsoo rikosasioiden kuuluvan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston mukaisen rikosasioissa tehtävän poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön piiriin.

2.6

Asia vietiin tuomioistuimeen, joka antoi tuomionsa (2)13. syyskuuta 2005.

2.7

Parlamentti, samoin kuin tuomioistuin ja julkisasiamies, katsoivat, ettei yhteisöllä ole yleistä toimivaltaa yhtenäistää rikosoikeutta vaan yhteisö voi tietyillä tarkoin määritellyillä aloilla, kuten ympäristönsuojelun alalla, velvoittaa jäsenvaltiot ottamaan käyttöön rikosoikeudellisia seuraamuksia.

Komissio on puolestaan tulkinnut tuomiota erittäin laajasti ja ottanut itselleen hyvin laajoja valtuuksia useissa muissa yhteisön politiikoissa kuin ympäristöpolitiikassa.

2.8

EY:n tuomioistuimen annettua tuomionsa komissio teki uuden ehdotuksen direktiiviksi, koska tuomioistuin oli kumonnut puitepäätöksen. Tuomioistuin näet katsoi, että vaikka rikosoikeudellinen lainsäädäntö, samoin kuin rikosoikeudelliset menettelysäännöt, eivät periaatteessa kuulu yhteisön toimivaltaan, tämä ei kuitenkaan saa estää yhteisön lainsäätäjää ”toteuttamasta jäsenvaltioiden rikosoikeuden alaan liittyviä toimenpiteitä”, jotka se katsoo tarpeellisiksi säätämiensä ympäristönsuojelunormien täyden tehokkuuden takaamiseksi, kun se, että kansalliset viranomaiset soveltavat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia seuraamuksia, on välttämätön toimenpide vakavien ympäristöön kohdistuvien loukkausten torjunnassa. (3) Komitea muistuttaa tuomioistuimen painottaneen, ettei yhteisöllä periaatteessa ole rikosoikeudellista toimivaltaa, jonka Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa katsotaan kuuluvan jäsenvaltioiden suvereniteettiin. Edellä mainittu sanamuoto ”rikosoikeuden alaan liittyvät toimenpiteet” on melko epämääräinen avatakseen oven kaikenlaisille tulkinnoille, jotka usein ovat ristiriitaisia.

2.9

Komissio teki edellä mainitun tuomion pohjalta muutetun ehdotuksen direktiiviksi (4). Siihen sisältyy kriminalisointi ja rikosoikeudellisia seuraamuksia, sillä komissio katsoo, että pelkät hallinnolliset seuraamukset tai eräiden maiden määräämät rikosoikeudelliset seuraamukset poikkeavat liiaksi toisistaan tai ovat liian heikkoja ollakseen riittävän varoittavia, etenkin järjestäytynyttä rikollisuutta ajatellen, ja että näin ollen on aiheellista vähimmässä määrin yhtenäistää ympäristöön kohdistuviin vakaviin loukkauksiin sovellettava rikosoikeus riippumatta siitä, onko loukkaukset tehty vahinko- tai rikostarkoituksessa tai onko kyseessä vakava laiminlyönti.

2.10

Eräässä aiemmin antamassaan lausunnossa (5) komitea kannatti komission ensiksi tekemiä ehdotuksia direktiiviksi ja puitepäätökseksi. Niiden mukaan jäsenvaltioiden oli määrä säätää tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista rikosoikeudellisista seuraamuksista ympäristöön kohdistuvien loukkausten torjumiseksi. Komitea kannatti niin ikään — Euroopan parlamentin tavoin — komission aikomusta nostaa kumoamiskanne neuvoston puitepäätöstä vastaan, vaikka tuomioistuin oli menettelyä koskevalla ennakkopäätöksellään päättänyt olla puuttumatta asiaan.

2.11

Nyt on siis arvioitava,

2.12

Komission aikoessa tarkistaa useita säädösehdotuksia komitean on kuitenkin paneuduttava edellä mainitun tuomion jälkeen poliitikkojen ja oikeusoppineiden piirissä virinneeseen laajaan keskusteluun siitä, onko yhteisön toimivallan ulottaminen rikosasioihin yhteisön politiikkojen täytäntöön panemiseksi ”perustuslaillista” vai ei, sekä siihen, asetetaanko EY:n perustamissopimus näissä asioissa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen edelle. (6) Näin on menetelty esimerkiksi teollis- ja tekijänoikeuksien (7) yhteydessä.

2.13

Useat jäsenvaltiot tosiaankin vastustavat komission tapaa tulkita edellä mainittua tuomiota jokseenkin laajasti, mikä ilmenee niin ympäristöalan uusien ehdotusten sisällössä kuin siinä, että luodaan ”vähimmäismitoitettu” rikosoikeudellinen osio yhteisön kaikkien politiikkojen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi (eikä vain selvästi poikkialaisen politiikan, kuten ympäristöpolitiikan, täytäntöön panemiseksi), vaikka asiasta ei ole lainkaan nimenomaista määräystä EY:n perustamissopimuksessa. Jäsenvaltiot katsovat, että tuomioistuimen oikeuskäytäntöä on hyödynnettävä vain ympäristöpolitiikassa, koska ympäristö on luonteeltaan poikkialaista ja rajatylittävää, ja annetun tuomion yhteydessä, eikä sen pidä katsoa antavan komissiolle vapaita käsiä soveltaa oikeuskäytäntöä kaikkiin yhteisön politiikkoihin.

2.14

Komitea ottaa tässä yhteydessä kantaa vain ympäristöalaa koskeviin ehdotuksiin, koska tuomioistuimen tuomio koskee nimenomaisesti ainoastaan ympäristöalaa.

2.15

Lyhyesti sanottuna komissio on päätynyt ehdottamaan rangaistusten vähimmäismäärien muodossa ”ympäristörikosten” kriminalisointia ja rikosoikeudellisia seuraamuksia kaikille luonnollisille tai oikeushenkilöille, jotka syyllistyvät ympäristöön kohdistuviin vakaviin loukkauksiin tai osallistuvat niihin avunantajina tai yllyttäjinä tai jotka syyllistyvät kyseisiin loukkauksiin vakavan laiminlyönnin vuoksi. Loukkauksista on määrä langettaa vapausrangaistuksia ja/tai sakkoja sekä muita seuraamuksia (5 artikla), ja niitä voidaan laajentaa tai täydentää kansallisen lainsäädännön mukaisella kriminalisoinnilla ja lisäseuraamuksilla.

3.1

Komitea kannattaa ympäristörikosten rikosoikeudellisten seuraamusten periaatetta ja tasoa, samoin kuin vuonna 2005 antamassaan lausunnossa komission ehdotuksesta direktiiviksi ja puitepäätökseksi. Komitea ilmaisee kuitenkin pettymyksensä siihen, että ympäristörikosten rikosoikeudellisten seuraamusten määrääminen on viivästynyt vuosikausia ja saattaa kestää vielä pitkään sen vuoksi, että toimielimet eivät pääse sopimukseen EY:n perustamis-sopimuksessa ja Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa määrätystä toimivaltajaosta. Komitea toivoo, että toimielinten kesken löytyy pian poliittinen ratkaisu, parlamentin osuus mukaan luettuna, ja että perussopimuksia voidaan selkiyttää hyödyntämällä hiljattain työskentelynsä aloittanutta hvk:ta tai, mikäli ratkaisua ei näin löydetä, tuomioistuimen myöhempää oikeuskäytäntöä.

3.2

Rikosoikeudellisiin seuraamuksiin mahdollisesti johtavien, ympäristöön kohdistuvien loukkausten määrittely ”huomattavaksi vahingoksi” jää tulkinnanvaraiseksi siirrettäessä säädös osaksi kansallista lainsäädäntöä samoin kuin jäsenvaltioiden rikosoikeudellisessa oikeuskäytännössä.

3.3

Komitea panee merkille, että direktiivissä tarkoitetaan ensisijaisesti ”vakavia loukkauksia”, etenkin kun niihin syyllistyvät rikollisjärjestöt tai oikeushenkilöt laajamittaisesti, ja että direktiivillä pyritään lähentämään sovellettavat seuraamukset yhteisön laajuisesti, jotta vältetään rikollisten hyödyntämät oikeudelliset tyhjiöt. Järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvät seikat kuuluvat kuitenkin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon, jossa käsitellään poliisiyhteistyötä ja yhteistyötä rikosasioissa, ja niihin on näin ollen sovellettava tarkoituksenmukaista oikeudellista välinettä, esimerkiksi puitepäätöstä.

3.4

Yksioikoinen kriminalisointi on saanut brittiläisen sanomalehden pohtimaan, voivatko yksityishenkilöt joutua vankilaan kerättyään luonnonvaraisesti kasvavia kukkia, jos kukkakimpussa on suojeltavia lajikkeita. Korostettakoon, että rikosoikeudellisia seuraamuksia määrätään vain ”vakavissa” tapauksissa, ja niiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Jotta oikeuslaitoksen riippumattomuutta kunnioitetaan, seuraamusten soveltamisesta vastaavalla kansallisen rikostuomioistuimen tuomarilla on oltava täysi harkintavalta arvioida rikoksen vakavuus ja suhteuttaa rangaistus siihen kussakin tapauksessa.

3.5

Komitea ilmaisee tyytyväisyytensä siihen, että ehdotetussa direktiivissä (3 artiklassa) on nimenomainen yksityiskohtainen maininta säädöksessä tarkoitetuista laittomista toimista. Tämä vastaa oikeuden nulla poena sine lege -yleisperiaatetta (8), joka edellyttää, että rikoslainsäädäntö on selkeää ja täsmällistä, jotta asianosaiset tuntevat yksiselitteisesti lakisääteiset oikeutensa ja velvollisuutensa. Eli seuraamuksia ei määrätä ilman tarkkaa oikeudellista perustaa.

3.6

Ehdotuksesta käy selvästi ilmi, että komission ehdottaman rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän piiriin kuuluvat kaiken kansallisen, yhteisön ja kansainvälisen ympäristöoikeuden loukkaukset. Tämä erityisen laaja soveltamisala saattaa aiheuttaa hankaluuksia määriteltäessä tavanomaisen kansallisen lainsäädännön ja kansainvälisen oikeuden riippumattomien valvontavälineiden perustaa. Tässä tarkoitetut ”vakavat loukkaukset” ovat sekä kansallisia että rajatylittäviä loukkauksia. Komitea puoltaa kuitenkin tällaista aineellista ja territoriaalista soveltamisalaa, joka on seurausta ympäristönsuojelun erityispiirteistä: loukkaukset vaikuttavat useimmiten kansainvälisistä rajoista piittaamatta koko maapallon ympäristöön.

3.7

Oikeushenkilöille määrätään rikosoikeudellisia ja muita seuraamuksia, mutta mahdollisuus soveltaa rikosoikeudellisia seuraamuksia luonnollisiin henkilöihin, esimerkiksi yritysten tai yhtiöiden johtohenkilöihin, ei käy selvästi ilmi. Seuraamuksissa otetaan huomioon vain oikeushenkilöihin sidoksissa olevat henkilöt, jotka ovat rangaistavien tekojen välittömiä tekijöitä tai yllyttäjiä. Komitea katsoo, että direktiivissä olisi otettava huomioon johtohenkilöt, jotka ovat yksinkertaisesti laiminlyöneet alaistensa toimien valvonnan, määräämällä heille muita seuraamuksia.

3.7.1

Komitea panee merkille, että ehdotetun direktiivin 7 artiklassa säädetään enimmäissakkojen vähimmäismäärästä. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin tarvittaessa säätää sakkoja ankarammista rangaistuksista siirtäessään direktiivin osaksi omaa lainsäädäntöään. Tämä on pelkkä yhteisön vähimmäistae, mutta on olemassa vaara, että näin jäsenvaltioihin luodaan toisistaan poikkeavia rikosoikeudellisia logiikkoja. Komitea ilmaisee pitävänsä parempana rikosoikeudellisten seuraamusten nykyistä tehokkaampaa yhdenmukaistamista, jotta vältetään houkutukset ”käydä tuomioistuinkauppaa” mahdollisimman vähäisten enimmäissakkojen toivossa.

3.8

Komission tekemän vaikutusten arvioinnin mukaan jäsenvaltioille jätetään kuitenkin runsaasti joustovaraa direktiivin täytäntöönpanossa. Komitean mielestä direktiivin siirtäminen eri tavoin osaksi kansallista lainsäädäntöä on omiaan luomaan esteitä ympäristölainsäädännön tehokkaalle lähentämiselle, joten kansallisia käytänteitä olisi seurattava säännöllisesti. Jätettäessä jäsenvaltioille tavanomainen harkinnanvara olisi ylipäätään vältettävä luomasta huokeita saastealueita. Komitea pitää ehdotettua oikeusperustaa (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklaa) tässä mielessä asianmukaisena.

3.9

Vankeusrangaistuksen osalta komitea panee merkille, että ehdotettu yhdenmukaistaminen kolmitasoisen asteikon mukaisesti vastaa 25.–26. huhtikuuta 2002 kokoontuneen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston päätelmiä. Lisäksi säädetään aiheutettujen vahinkojen korvaamiselle vaihtoehtoisista seuraamuksista, kuten ammatinharjoittamiselle asetettavista kielloista. Suurin osa ympäristöön kohdistuvista vakavista rikkomuksista sisältyy kuitenkin jo rikoksen tuottaman hyödyn ja rikoksella saadun omaisuuden sekä rikoksentekovälineiden menetetyksi tuomitsemisesta tehdyn puitepäätöksen 2005/212/YOS soveltamisalaan.

3.10

Enintään kahden tai viiden vuoden vankeusrangaistuksen määrääminen on jokseenkin hämmentävä vaihtoehto. Yhtenäistämisen tehostamiseksi olisi parempi valita yksi enimmäisrangaistuksen vähimmäistaso, sillä näin ei suinkaan kajota tuomarin harkintavaltaan.

3.11

Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden harkintavallan rajoittaminen siirrettäessä direktiivi osaksi niiden lainsäädäntöä on direktiivin tavoitteen vastainen. Tässä kohdin komitean etusijalle asettama rikosoikeuden logiikka on ristiriidassa komission logiikan kanssa. Soveltaminen huomioon ottaen on epäilemättä painotettava pikemminkin yhtä logiikkaa kuin toista, jotta ehdotukselle asetetut päämäärät saavutetaan.

3.12

ETSK on tietoinen siitä, että yhteisön yhdentymisprosessin tässä vaiheessa asiasta on mahdotonta antaa asetusta. Huolestuttavia ovat sen sijaan kaksi osa-aluetta: 1) tarve vetää selkeä raja hallinnollisen seuraamuksen ja rikoksen välille sekä 2) tarve huolehtia siitä, etteivät jäsenvaltiot siirrä direktiiviä osaksi omaa lainsäädäntöään huomattavasti toisistaan poikkeavasti. Ei todellakaan olisi loogista, että tietynlainen käyttäytyminen olisi yhdessä jäsenvaltiossa rangaistavaa mutta toisessa ei.

3.13

Direktiivin arviointikertomuksesta on toimitettava tiedot myös ETSK:lle (8 artikla).

3.14

On syytä ottaa huomioon ETSK:n aiemmin ilmaisemat näkemykset (9) etenkin seuraavista seikoista: