1.Päätelmät ja suositukset

1.1Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) suhtautuu myönteisesti Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta (European Integrated Border Management, EIBM) koskevaan strategiaan hallinnointivälineenä, jonka avulla pyritään parantamaan koordinointia ja jäsenvaltioiden yhteisiä tavoitteita ulkorajojen osalta.

1.2ETSK on tietoinen siitä, että on tärkeää noudattaa yhteistä strategiaa ulkorajaturvallisuuden parantamiseksi, jotta voidaan varmistaa Euroopan unionin sisäinen turvallisuus ja sen asukkaiden turvallisuus sekä perusoikeuksien suojelu ja henkilöiden vapaa liikkuvuus EU:ssa.

1.3ETSK on tyytyväinen siihen, että Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevassa strategiassa korostetaan tarvetta parantaa rajaturvallisuuskysymyksiä käsittelevien EU:n virastojen ja välineiden sekä vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten ja välineiden koordinointia. Tämä koskee erityisesti tiedonvaihtoa ja sellaisen yhteisen rajaturvallisuuskulttuurin luomista, jonka avulla varmistetaan ihmisoikeuksien suojelu ja perustakeet.

1.4ETSK kannattaa varauksetta Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden strategista suuntaviivaa, jonka mukaan Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex) ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi sisällytettävä perusoikeuksia koskevat takeet kaikkiin toimiinsa. Tämän strategisen suuntaviivan toteuttaminen kaikessa monitahoisuudessaan perustuu pääasiassa perusoikeusvalvojien olemassaoloon ja toimintaan Frontexissa. ETSK kehottaa painokkaasti komissiota ja Frontexia tarkistamaan perusoikeusstrategiaa ja sisällyttämään siihen konkreettisia tavoitteita, jotka liittyvät perusoikeusvalvojien toimintaan ja vaikutukseen.

1.5Koska strategiassa ei täsmennetä kansallisten rajaviranomaisten velvollisuuksia, ETSK kehottaa komissiota hyödyntämään EIBM-kehystä vaatiakseen kaikilta jäsenvaltioilta sellaisen rajaturvallisuuteen liittyvän perusoikeussuunnitelman laatimista, joka on Frontexin toimintaa ohjaavien suuntaviivojen mukainen ja täydentää niitä.

1.6ETSK korostaa tarvetta perustaa todellinen Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä, joka on tehokas, turvallinen, varma, yhteinen ja pakollinen 27 jäsenvaltiolle. Komitea vahvistaa kantansa, jonka mukaan työskentelytarkoituksia varten olisi tarjottava laillisia, turvallisia ja tehokkaita maahantuloväyliä. ETSK toistaa myös, että on tarjottava tehokkaita ja realistisia laillisia ja turvallisia muuttoväyliä EU:hun tasapainoisen muuttoliikepolitiikan helpottamiseksi.

1.7ETSK pitää valitettavana, ettei EIBM-strategiassa tunnusteta eikä tarkastella asianmukaisesti palauttamiskäytäntöjä. Komitea kehottaa komissiota laatimaan asiaa koskevia selkeitä suunnitelmia ja vaatimaan kansallisia rajaviranomaisia välttämään käytäntöjä, jotka eivät ole hyväksyttäviä.

1.8On kylläkin hyödyllistä edistää Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden kulttuuria, jolle on ominaista, että siinä noudatetaan EU:n ja kansainvälistä oikeutta, palauttamiskiellon periaate mukaan luettuna, ja kunnioitetaan kaikkia perusoikeuksia, mutta ETSK tähdentää, että perusoikeuksien kunnioittaminen on kaikkien EU:n toimielinten ja kansallisten viranomaisten oikeudellinen velvollisuus, ja siihen olisi suhtauduttava sen mukaisesti.

1.9ETSK painottaa, ettei EU:n ulkosuhdepolitiikan tai kehitysyhteistyöpolitiikan tulisi missään tapauksessa riippua alkuperämaiden kanssa tehtävästä yhteistyöstä palauttamis- ja takaisinottomenettelyissä.

1.10Nykyinen palauttamisjärjestelmä, jossa 80 prosenttia Frontexin järjestämistä palautuksista tapahtuu vain viidestä jäsenvaltiosta, osoittaa, ettei kyse ole pelkästään viranomaisten valmiuksista tai koordinoinnista. Kaikilla EU-mailla on tässä asiassa erilainen maantieteellinen tilanne ja erilaisia oikeuskehyksiä ja käytäntöjä, ja olisi strateginen ja poliittinen virhe tehdä EU:sta toimija, joka edistää palauttamisia laajassa mitassa.

1.11ETSK kehottaa kaikkia EU:n jäsenvaltioiden hallituksia pyrkimään EU:n yhtenäisyyden vahvistamiseen ottamalla Bulgaria ja Romania mukaan Schengen-alueeseen. Näin voidaan edistää Euroopan kansalaisten vapaata liikkuvuutta EU:ssa ja vahvistaa rajaturvallisuutta mukauttamalla näiden kahden maan instituutiot Schengen-alueen tavoitteisiin.

2.Yleistä

2.1Frontexin laatiman strategisen riskianalyysin mukaan ulkorajojen valvontaan vaikuttaa useita suuntauksia, kuten maailmanlaajuinen eriarvoisuus, ilmastonmuutos, väestönkasvu ja mahdolliset maailmanlaajuiset pandemiat sekä lyhyemmän aikavälin geopoliittiset haasteet. Esimerkiksi Venäjän hyökkäyssota Ukrainassa on vahvistanut vihamielisen geopoliittisen tilanteen olevan todellisuutta Euroopan itärajoilla. Kaikki nämä haasteet vaikuttavat merkittävästi muuttoliikkeen hallintaan ja palauttamisiin sekä tapaan, jolla EU:n ulkorajat olisi turvattava.

2.2Eurooppa-neuvosto vahvisti ylimääräisessä kokouksessaan 9. helmikuuta 2023, että on tärkeää varmistaa Euroopan unionin ulkorajojen tehokas valvonta osana muuttoliikettä koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Vastauksena tähän tarpeeseen Euroopan komissio on esittänyt tiedonannon Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta (EIBM) koskevasta monivuotisesta strategisesta toimintapolitiikasta ensimmäisenä monivuotisena välineenä pyrittäessä luomaan yhteinen kehys ja ohjeet Euroopan tehokkaan yhdennetyn rajaturvallisuuden toteuttamiseksi vuosina 2023–2027.

2.3EIBM pohjautuu eurooppalaisen raja- ja merivartioston perustamisesta annettuun asetukseen, ja sen avulla pyritään ohjaamaan rajaturvallisuudesta vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten ja Frontexin työtä. Operatiivisella tasolla strategia on yhteinen kehys, jonka on tarkoitus ohjata yli 120 000:n Frontexin ja jäsenvaltioiden rajavartijan työtä tehokkaan ja vaikuttavan Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden saavuttamiseksi.

2.4Yhteisten ulkorajojen yhdennetyn rajaturvallisuuden perimmäisenä tavoitteena on vahvistaa Euroopan unionin sisäistä turvallisuutta kunnioittaen samalla perusoikeuksia ja tarvittavia takeita henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta EU:ssa. EIBM:n tarkoituksena on erityisesti helpottaa laillisia rajanylityksiä ja tehostaa unionin palauttamispolitiikkaa, varmistaa EU:n ulkorajojen luvattomien ylitysten tehokas estäminen, ehkäistä ja havaita rajat ylittävää rikollisuutta, kuten maahanmuuttajien salakuljetusta, ihmiskauppaa, terrorismia ja huumekauppaa, varmistaa tehokas yhteistyö kolmansien maiden kanssa sekä huolehtia kansainvälistä suojelua tarvitsevista henkilöistä.

2.5Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden periaatteet vahvistetaan eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetussa asetuksessa, ja niiden mukaan EIBM:n toteuttamisesta vastaavat yhdessä rajaturvallisuudesta ja palauttamisesta vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset ja Frontex, ja tähän sisältyy myös velvollisuus tehdä yhteistyötä ja vaihtaa tietoja. EIBM perustuu neliportaiseen maahanpääsyn valvontamalliin, johon kuuluvat toimenpiteet kolmansissa maissa, naapureina olevien kolmansien maiden kanssa toteutettavat toimenpiteet, ulkorajoilla toteutettavat rajavalvontatoimenpiteet ja Schengen-alueella toteutettavat toimenpiteet sekä palauttaminen. EIBM edellyttää myös kattavaa ja lähes reaaliaikaista tilannetietoisuutta oikea-aikaista reagointia varten sekä jatkuvaa valmiutta reagoida uusiin uhkiin tarvittavin ja asianmukaisin välinein. Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden soveltaminen edellyttää pitkälle menevää erikoistumista ja ammattilaisuutta, jotta voidaan kehittää yhteinen rajavartijoiden kulttuuri, joka perustuu koulutukseen ja johon liittyvät eettiset arvot ja moitteeton toiminta.

2.6EIBM:n viisivuotisen toimintasuunnitelman tavoitteena on antaa tunnistettuihin haasteisiin strateginen vastaus varmistamalla Euroopan unionin ulkorajojen tehokas valvonta ja luomalla Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden välisiä synergioita.

3.Erityistä

3.1ETSK tunnustaa Euroopan rajavartioston merkityksen ja suhtautuu myönteisesti Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevaan strategiaan hallinnointivälineenä, jonka avulla pyritään parantamaan koordinointia ja jäsenvaltioiden yhteisiä tavoitteita ulkorajojen osalta.

3.2ETSK on tietoinen siitä, että on tärkeää noudattaa yhteistä strategiaa rajaturvallisuuden parantamiseksi ulkorajoilla, jotta voidaan varmistaa Euroopan unionin sisäinen turvallisuus ja sen kansalaisten ja asukkaiden turvallisuus sekä perusoikeuksien suojelu ja henkilöiden vapaa liikkuvuus EU:ssa.

3.3ETSK on tyytyväinen siihen, että EIBM korostaa tarvetta parantaa rajaturvallisuuskysymyksiä käsittelevien EU:n virastojen ja välineiden sekä vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten ja välineiden koordinointia. Tämä koskee erityisesti tiedonvaihtoa ja sellaisen yhteisen rajakulttuurin luomista, jonka avulla varmistetaan ihmisoikeuksien suojelu ja perustakeet.

3.4ETSK:n mielestä yhteistyö jäsenvaltioiden viranomaisten ja virkamiesten kanssa on keskeistä strategian onnistumisen kannalta. Vaikka Frontexilla on omat toiminnalliset ongelmansa, se näyttää olevan nopeampi valmiuksien kehittämisessä, henkilöstön koulutuksessa ja valvonnassa sekä työmenetelmien parantamisessa. Jäsenvaltioiden rajaviranomaisia, joilla on suurin osa vastuista ja resursseista ja joiden organisaatiokulttuuri on myös vähemmän altis uudistuksille ja yhteistyölle, on kannustettava mukautumaan yhteisen rajaturvallisuuden haasteisiin.

3.5ETSK kannattaa varauksetta Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden strategista suuntaviivaa, jonka mukaan Frontexin ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi sisällytettävä perusoikeuksia koskevat takeet kaikkiin toimiinsa, myös operatiivisiin toimiin, analyyseihin ja riskinarviointeihin, suunnittelutoimiin, palauttamistoimiin, koulutuksiin ja kehittämiseen sekä yhteistyöhön ja toimintaan ulkoisten kumppanien kanssa. 1

3.6Tämän strategisen suuntaviivan toteuttaminen kaikessa monitahoisuudessaan perustuu pääasiassa perusoikeusvalvojien olemassaoloon ja toimintaan Frontexissa perusoikeusvastaavan ohjauksessa. 2 Jotta perusoikeusvalvojilla olisi todellista vaikutusta, heidän lukumääränsä on oltava riittävä ja heidän on oltava hyvin koulutettuja, itsenäisiä ja läsnä kaikissa asiaankuuluvissa paikoissa, myös raja-alueilla. ETSK kehottaa painokkaasti komissiota ja Frontexia tarkistamaan perusoikeusstrategiaa ja sisällyttämään siihen konkreettisia tavoitteita, jotka liittyvät perusoikeusvalvojien toimintaan ja vaikutukseen.

3.7Strategiassa ei tältä osin täsmennetä kansallisten rajaviranomaisten velvollisuuksia, ja tällä on vakavia kielteisiä seurauksia. Perusoikeuksia koskevia takeita, menettelyjä, vastuualoja ja valmiuksia tällä tasolla mainitaan tuskin lainkaan. ETSK kehottaa komissiota hyödyntämään EIBM-kehystä vaatiakseen kaikilta jäsenvaltioilta sellaisen rajaturvallisuuteen liittyvän perusoikeussuunnitelman laatimista, joka on Frontexin toimintaa ohjaavien suuntaviivojen mukainen ja täydentää niitä.

3.8ETSK pitää valitettavana, että EIBM vahvistaa narratiivia, jonka mukaan maahanmuutto- ja turvapaikka-asiat ovat mahdollisia riskejä Euroopan unionille. Ei ole hyväksyttävää pitää laitonta maahanmuuttoa ihmiskaupan, asekaupan tai terrorismin kaltaisena uhkana, sillä näin vääristetään ja sävytetään toimia, joita on määrä soveltaa EU:n alueelle laittomasti pyrkiviin henkilöihin, jotka saattavat tarvita kansainvälistä suojelua.

3.9ETSK korostaa tarvetta perustaa todellinen Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä, joka on tehokas, turvallinen, varma, yhteinen ja pakollinen 27 jäsenvaltiolle. Komitea vahvistaa kantansa, jonka mukaan työskentelytarkoituksia varten olisi tarjottava laillisia, turvallisia ja tehokkaita maahantuloväyliä. Niin kauan kuin pidetään yllä väärää käsitystä ns. Eurooppa-linnoituksesta, muuttovirrat löytävät tuloväyliä, jotka eivät valitettavasti ole useinkaan laillisia.

3.10ETSK toivoo, että EU:n neuvoston, neuvoston puheenjohtajavaltioiden ja Euroopan parlamentin välisissä neuvotteluissa uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen täytäntöönpanosta myönnetään enemmän menettelyllisiä takeita henkilöille, jotka osallistuvat rajamenettelyyn. EU:n neuvoston äskettäin hyväksymässä kannassa ehdotetaan oikeansuuntaisia toimia, esimerkiksi turvapaikanhakijoille tarjottavia tulkkauspalveluja tai oikeutta oikeusapuun ja oikeudelliseen edustajaan. 3 Rajamenettelyyn liittyy kuitenkin merkittäviä perusoikeuksien suojelua koskevia riskejä, jotka johtuvat epävarmuustekijöistä, tarpeesta lyhentää menettelyjen kestoa sekä suojelun ja tuen tosiasiallisesta saatavuudesta.

3.11ETSK pitää valitettavana, ettei EIBM-strategiassa tunnusteta eikä tarkastella asianmukaisesti palauttamiskäytäntöjä. Strategiat ja säännökset menettävät kaiken merkityksensä niin kauan kuin ihmisiä loukkaantuu ja toisinaan kuolee, koska kaikki rajavalvojat eivät aina huolehdi asianmukaisesti velvollisuuksistaan. Komitea kehottaa komissiota laatimaan asiaa koskevia selkeitä suunnitelmia ja vaatimaan kansallisia rajaviranomaisia välttämään käytäntöjä, jotka eivät ole hyväksyttäviä.

3.12Kansallisten rajavartijoiden ja muun lainvalvontahenkilöstön työtä olisi ohjattava selkeillä säännöillä ja menettelyillä oltaessa tekemisissä ihmisten ja erityisesti välittömässä vaarassa olevien henkilöiden kanssa. Säännöt ja menettelyt on kodifioitava, ja kansallisten viranomaisten, EU:n elinten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden olisi seurattava avoimesti henkilöstön toimintaa.

3.13ETSK:n mielestä on ongelmallista, että komissio määrittää tiedonannossaan Frontexin ja jäsenvaltioiden edistämän perusoikeuksien suojelun osaksi ”Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden kulttuuria, jolle on ominaista, että siinä noudatetaan EU:n ja kansainvälistä oikeutta, palauttamiskiellon periaate mukaan luettuna, ja kunnioitetaan kaikkia perusoikeuksia”. Tällaista kulttuuria olisi tuettava, mutta perusoikeuksien kunnioittaminen on kaikkien EU:n toimielinten ja kansallisten viranomaisten oikeudellinen velvollisuus, ja siihen olisi suhtauduttava sen mukaisesti.

3.14ETSK on tietoinen useimpien jäsenvaltioiden vaikeuksista varmistaa tehokas palauttaminen sekä komission toiveesta siirtyä kohti yhteistä ja tehokasta eurooppalaista palauttamisjärjestelmää. Joka tapauksessa on aina taattava palautettavien henkilöiden perusoikeudet ja erityisesti noudatettava palauttamiskiellon periaatetta, jonka mukaan ketään ei tulisi palauttaa millään tavoin niiden alueiden rajoille, missä kyseisen ihmisen henki tai vapaus on uhattuna etnisen alkuperän, uskonnon, kansalaisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi.

3.15ETSK kuitenkin tähdentää, että useimmat palautukset eivät ole asianmukaisia, koska alkuperämaiden osallistaminen ja osallistuminen palauttamisiin on puutteellista ja koska vaarana on, että EU:n maahanmuuttopolitiikka perustuu kolmansien maiden tahtoon (ja niiden edellyttämiin kannustimiin). ETSK painottaa, ettei EU:n ulkosuhdepolitiikan tai kehitysyhteistyöpolitiikan tulisi missään tapauksessa riippua alkuperämaiden kanssa tehtävästä yhteistyöstä palauttamis- ja takaisinottomenettelyissä. EU:n toimintapolitiikassa on päinvastoin vaadittava ihmisoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamista kaiken kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön perustana.

3.16Nykyinen palauttamisjärjestelmä, jossa 80 prosenttia Frontexin järjestämistä palautuksista tapahtuu vain viidestä jäsenvaltiosta, osoittaa, ettei kyse ole pelkästään viranomaisten valmiuksista tai koordinoinnista. Kaikilla EU-mailla on tässä asiassa erilainen maantieteellinen tilanne ja erilaisia oikeuskehyksiä ja käytäntöjä, ja olisi strateginen ja poliittinen virhe tehdä EU:sta toimija, joka edistää palauttamisia laajassa mitassa.

3.17ETSK korostaa, että ”välineellistämisen” kaltaisten termien käyttö voisi johtaa erityisesti kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden muuttovirtojen kriminalisointiin. ETSK katsoo, että ”muuttoliikkeen välineellistämisen” käsitettä on käytetty myös poliittisena tekosyynä peittelemään ihmisoikeuksien kunnioittamista vastustavia kantoja vakavissa humanitaarisissa tilanteissa.

3.18Vaikka EU:n ulkorajoilla on havaittu tapauksia, joissa valtiolliset toimijat ovat harjoittaneet muuttajien välineellistämistä – käytäntö, jonka komitea jyrkästi tuomitsee –, vastatoimien olisi perustuttava EU:n ja kansainvälisen oikeuden tiukimpiin normeihin ja varmistettava henkilöiden oikeuksien täysi ja välitön tunnustaminen. 4

3.19ETSK on tyytyväinen siihen, että tunnustetaan ihmisoikeuksien suojeluun ja kansainvälisten velvoitteiden noudattamiseen maailmassa liittyvä kireä tilanne ja että EU on sitoutunut turvaamaan ne. Komitea toteaa, että pakolaisiin sovellettavaa nykyistä kansainvälistä kehystä on kunnioitettava ja että turvapaikkaoikeuden suojelu on erittäin tärkeää ja se on erityisesti varmistettava EU:n ulkorajoilla.

3.20ETSK korostaa ajatusta, ettei kolmansille maille annettavan tuen, joka on peräisin erityisesti naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineestä – Globaali Eurooppa ja liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA III), tulisi viedä resursseja tärkeimmiltä kehitystavoitteilta ja siirtää niitä muuttoliikkeen valvontaan.

3.21ETSK katsoo, että EIBM:n osatekijöiden kehittely on huomattavan epätasapainoista, sillä rajavalvontaan tai palauttamiseen liittyviin kysymyksiin kiinnitetään erityistä huomiota, kun taas perusoikeuksien suojelun ja siihen liittyvien asioiden parissa työskentelevien henkilöiden koulutuksen kaltaisia seikkoja ei ole käsitelty riittävän yksityiskohtaisesti.

3.22ETSK pitää valitettavana, ettei ulkorajojen suojeluun osallistuvien henkilöiden toimien arviointia ja seurantaa varten kehitetä lisää välineitä, vaikka viime aikoina on tapahtunut ylilyöntejä ja oikeuksia on loukattu.

3.23ETSK:n mielestä on olennaisen tärkeää saada aikaan edistystä rajavalvontakysymyksiä käsittelevien Euroopan unionin toimielinten ja virastojen sekä vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten ja virastojen välisessä koordinoinnissa ja tiedonvaihdossa. Komitea on tietoinen uusien teknologioiden merkityksestä tässä yhteydessä. Komitea korostaa, että on aina varmistettava tietosuoja ja tiedonvaihto 5 (VIS-järjestelmä) erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden kohdalla. 6

3.24ETSK suhtautuu myönteisesti komission sitoumukseen arvioida EIBM:n kehitystä neljän vuoden kuluttua mutta toteaa, ettei tiedonannon liitteessä esitetä strategisia suuntaviivoja ja toimintapoliittisia painopisteitä pidemmälle meneviä erityistoimia.

3.25ETSK kehottaa kaikkia EU:n jäsenvaltioiden hallituksia pyrkimään EU:n yhtenäisyyden vahvistamiseen ottamalla Bulgaria ja Romania mukaan Schengen-alueeseen. Näin voidaan edistää Euroopan kansalaisten vapaata liikkuvuutta EU:ssa ja vahvistaa rajaturvallisuutta mukauttamalla näiden kahden maan instituutiot Schengen-alueen tavoitteisiin.

Bryssel 20. syyskuuta 2023

Oliver Röpke

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

_____________

(1)      COM(2023) 146 final, Liite, Osatekijä 13: ”Perusoikeudet”, s. 24–25.

(2)      Euroopan raja- ja merivartiovirasto, Perusoikeusstrategia, helmikuu 2021.

(3)      EU:n neuvosto, muuttoliikepolitiikka: Neuvosto sopuun keskeisestä turvapaikka- ja muuttoliikelainsäädännöstä, lehdistötiedote, 8. kesäkuuta 2023.

(4)       EUVL C 365, 23.9.2022, s. 60

(5)    Laaja-alaiset tietojärjestelmät, kuten Eurodac, viisumitietojärjestelmä, Schengenin tietojärjestelmä ja tullitietojärjestelmä.

(6)       EUVL C 228, 29.6.2023, s. 97