ECO/637

Rajat ylittävien ratkaisujen helpottaminen

LAUSUNTO

”Talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” -jaosto

Muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajanylisissä tilanteissa esiintyvien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismista

[COM(2023) 790 final – 2018/0198 (COD)]

Esittelijä: Athanasios Ioannidis

1.Päätelmät ja suositukset

1.1ETSK kannattaa Euroopan komission esittämää muutettua ehdotusta asetukseksi menettelystä, jonka avulla voidaan poistaa rajanylisissä tilanteissa esiintyviä oikeudellisia ja hallinnollisia esteitä. Asetuksella pyritään tehostamaan entisestään Euroopan unionin sisämarkkinoiden yhdentymistä.

1.2ETSK on tyytyväinen siihen, että Euroopan komissio ei ole luovuttanut vaan on esittänyt uuden, muutetun ehdotuksen asetukseksi rajanylisissä tilanteissa esiintyvien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamiseksi. Ehdotuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot perustavat rajat ylittäviä koordinointipisteitä. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin valita, ottavatko ne käyttöön asetukseen sisältyvän esteiden poistamisvälineen vai käyttävätkö ne harkintansa mukaan jotakin muuta välinettä.

1.3ETSK pitää aiempia tähän aihepiiriin liittyviä toimia hyvänä oppimiskokemuksena, jonka ansiosta on saatu selville alkuperäisen ehdotuksen puutteet ja pystytty korjaamaan ne. Komitea hyödyntää tätä kokemusta lausunnossaan muutetusta asetusehdotuksesta.

1.4ETSK uskoo ehdotetun menettelyn lähtökohtaisesti täydentävän unionin nykyisiä rajanylisen toiminnan tukijärjestelmiä ja luovan edellytykset kehittää rajat ylittävien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamiseksi kattava kehys, joka helpottaa ja parantaa raja-alueiden miljoonien asukkaiden elämää.

1.5ETSK suhtautuu myönteisesti aikomukseen yksinkertaistaa asioiden hoitamista ehdotetun menettelyn avulla. Kaikkien jäsenvaltioiden edellytetään perustavan rajat ylittäviä koordinointipisteitä, jotka toimivat keskitettyinä asiointipisteinä siten, että ne ottavat vastaan kaikki rajat ylittävien esteiden poistamista koskevat eri sidosryhmien avunpyynnöt, arvioivat pyyntöihin liittyvät asiakirjat, etsivät mahdollisia ratkaisuja ja ilmoittavat tuloksista pyyntöjen alullepanijoille.

1.6 ETSK pitää rajat ylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitetun välineen tarjoamista tärkeänä prosessina, mutta välineen käytön vapaaehtoisuus ei saisi vähentää siitä rajat ylittävien esteiden poistamismenettelylle saatavaa lisäarvoa.

1.7ETSK uskoo rajat ylittävien asiakirjojen EU:n laajuisen julkisen rekisterin perustamisen helpottavan rajanylisissä tilanteissa esiintyvien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden yleistä dokumentointia sekä toimivaltaisten viranomaisten välistä näkemysten ja kokemusten vaihtoa, jonka avulla luodaan edellytykset poistaa havaitut esteet. On erityisen hyödyllistä, jos Euroopan komissio harkitsee vuotuisen kertomuksen laatimista esteistä ja ehdotetuista ratkaisuista rekisterin tietojen perusteella.

1.8ETSK kannattaa kansalaisyhteiskunnan ja työmarkkinaosapuolten institutionaalisena edustajana muutetun asetusehdotuksen perusteluja rajat ylittävien esteiden poistamismenettelyn käynnistämiselle alhaalta ylöspäin, sillä tämä edistää kansalaisten syvempää ymmärrystä EU:n sisämarkkinoiden yhdentymisen tärkeydestä.

1.9ETSK toteaakin, että sellaisten alueiden viranomaisten, joilla on rajat ylittävää toimintaa, on päästävä mukaan ja tuotava julki paikallinen poliittinen tahto, jotta kansalliset viranomaiset saadaan käynnistämään ehdotettu menettely ja hyödyntämään sen tarjoamat mahdollisuudet.

1.10ETSK huomauttaa myös, että jäsenvaltioille on luotava ehdotetun menettelyn lisäarvon korostamiseksi selkeitä kannustimia käyttää sitä. Niille tulee antaa yksityiskohtaista tietoa rajat ylittävien esteiden vaikutuksista ja siitä, miten näihin esteisiin puuttuminen voi hyödyttää asianomaisten alueiden ja koko Euroopan unionin kehitystä.

1.11ETSK katsoo lisäksi, että ehdotetun menettelyn käynnistämisestä ja käytöstä tulee Euroopan unionin tasolla vieläkin selvemmin tärkeä ja vakavasti otettava poliittinen vaihtoehto, jos perustettavia kansallisia rakenteita (rajat ylittävät koordinointipisteet) tuetaan taloudellisesti EU:n varoin unionin koheesiopolitiikan puitteissa.

2.Taustaa

2.1Vuonna 2015 keskusteltiin puheenjohtajavaltio Luxemburgin aloitteesta siitä, kannattaisiko perustaa uusi väline, jonka avulla voitaisiin yksinkertaistaa rajanylisiä hankkeita tai ajallisesti rajattuja toimia soveltamalla yhden jäsenvaltion sääntöjä vapaaehtoispohjalta ja toimivaltaisten viranomaisten tämän hyväksyessä myös naapurijäsenvaltiossa. 1

2.2Hiljattain tehdyssä tutkimuksessa arvioitiin, että nykyisten rajat ylittävien esteiden poistamisesta saataisiin vuosittain 457 miljardin euron hyödyt, mikä on 3,8 prosenttia EU:n yhteenlasketusta bruttoarvonlisäyksestä, ja että tällaiset esteet jarruttavat työpaikkojen luomista 2 prosentilla suhteessa EU:n kokonaistyöllisyyteen. 2 Euroopan komissio esitti tältä pohjalta lainsäädäntöehdotuksen, jolla oli tarkoitus perustaa rajanylisissä tilanteissa esiintyvien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismi. 3

2.3Euroopan parlamentti kannatti periaatteessa Euroopan komission ehdotusta ja ehdotti tekstiin ensimmäisessä käsittelyssä (helmikuussa 2019) useita muutoksia. Muutosten tarkoituksena oli selventää ehdotetun mekanismin vapaaehtoisuutta, menettelyllisiä vaikutuksia silloin, kun sitä ei käytetä, sekä oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden yksilöimiseksi ja poistamiseksi esitettyjen raporttien käsittelyä.

2.4Neuvosto ei ottanut virallisesti kantaa ehdotukseen, koska jäsenvaltiot toivat työryhmätasolla esille useita sen sisältöön liittyviä huolenaiheita. Tämän seurauksena asian käsittely keskeytettiin eikä lainsäädäntöaloitetta enää edistetty.

2.5Euroopan parlamentti antoi syyskuussa 2023 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 225 artiklan nojalla oma-aloitteisen lainsäädäntöpäätöslauselman, jossa suositeltiin komissiolle alkuperäisen ehdotuksen muuttamista.

2.6Komissio esitti joulukuussa 2023 muutetun ehdotuksensa asetukseksi 4 , jonka on tarkoitus helpottaa rajat ylittäviä ratkaisuja. Muutetussa ehdotuksessa on otettu huomioon Euroopan parlamentin ja neuvoston huolenaiheet, kommentit ja suositukset, mutta painopisteenä on ja pysyy raja-alueiden yhteisöjen elämää haittaavien esteiden poistaminen.

2.7Tiivistelmä Euroopan komission uudesta ehdotuksesta

2.7.1Komission ehdottamassa uudessa asetuksessa säädetään velvollisuudesta perustaa kaikkiin jäsenvaltioihin rajat ylittäviä koordinointipisteitä, jotka vastaavat raja-alueiden sidosryhmien esittämien, mahdollisia rajat ylittäviä esteitä koskevien hakemusten arvioinnista ja toimivat näiden sidosryhmien ja kansallisten viranomaisten välisenä yhdyssiteenä. Ehdotetussa asetuksessa säädetään lisäksi rajat ylittävien koordinointipisteiden verkoston perustamisesta yhteistyössä komission kanssa parhaiden käytäntöjen ja tietojen vaihdon foorumiksi.

2.7.2Ehdotetun asetuksen mukaan sidosryhmät saavat hakemuksen arvioinnin jälkeen vastauksen, jossa selitetään, millaisiin toimiin sen johdosta ryhdytään. Jos rajat ylittävä este on todella olemassa eikä ratkaisua ole löydettävissä kahdenvälisen tai kansainvälisen yhteistyösopimuksen kautta, jäsenvaltiot voivat soveltaa (vapaaehtoispohjalta) rajat ylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitettua välinettä.

2.7.3Kyseinen väline perustetaan nyt ehdotetulla asetuksella. Sen tarjoaman vakiomuotoisen menettelyn on tarkoitus helpottaa sellaisten rajat ylittävien (oikeudellisten ja hallinnollisten) esteiden poistamista, jotka haittaavat mitä tahansa julkiseen tai yksityiseen toimintaan tarvittavaa infrastruktuurikohdetta tai rajat ylittävien julkisten palvelujen tarjoamista raja-alueella edellyttäen, että toiminta edistää kyseisen alueen taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta.

2.7.4Menettelyä sovelletaan rajat ylittäviin esteisiin naapurijäsenvaltioiden maa- tai meriraja-alueilla mutta ei jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden raja-alueilla. Se kattaa ainoastaan kansallisesta lainsäädännöstä johtuvat esteet, joita voi syntyä myös siitä, että jäsenvaltiot saattavat EU:n direktiivit asianmukaisesti mutta eri tavoin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kaikkiin pyyntöihin on vastattava, mutta vastuu päätöksen tekemisestä esteiden mahdollisesta poistamisesta on jatkossakin toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla.

3.Yleistä

3.1Merkittävin ero alkuperäiseen ehdotukseen verrattuna on se, että enää ei kaavailla mekanismia, joka sisältäisi erityisiä vakioasiakirjoja (sitoumus, lausuma). Ehdotetussa asetuksessa säädetään kuitenkin rajat ylittävien esteiden poistamista helpottavasta menettelystä, ja asiaan liittyviä järjestelyjä on mukautettu tämä huomioon ottaen. Ehdotukseen sisältyy jäsenvaltioiden velvoite perustaa rajat ylittäviä koordinointipisteitä ja huolehtia niiden toiminnasta, mutta toimiin ryhtymisestä rajat ylittävien ongelmien ratkaisemiseksi tätä helpottavan välineen avulla päättävät edelleen jäsenvaltiot oman harkintansa mukaisesti. Rajat ylittävistä esteistä raportoimista on yksinkertaistettu huomattavasti (se tehdään rajat ylittävällä asiakirjalla).

3.2EU:ssa ilmenevät rajat ylittävän toiminnan esteet ovat Euroopan yhdentymisen kannalta keskeinen ongelma, sillä sisämarkkinoiden toteutuminen vaikuttaa ihmisten, tavaroiden, pääoman ja palvelujen liikkuvuuteen EU:n sisällä sekä infrastruktuurin käyttöön. EU:n sisäisillä maaraja-alueilla (noin 40 raja-aluetta, jotka kattavat 40 prosenttia unionin pinta-alasta ja joilla asuu lähes kolmasosa unionin väestöstä 5 ) kulkee unionin jäsenvaltioiden välisten sisärajojen yli päivittäin noin 3,5 miljoonaa ihmistä työssäkäynnin, opiskelun ja sosiaalisen yhteydenpidon vuoksi. Noin 1,7 miljoonan EU-maassa asuvan työpaikka on toisessa EU-maassa, minkä vuoksi heidän on pakko liikkua rajojen yli. Arvioiden mukaan EU-maiden välillä tehdään vuosittain vapaa-ajan matkat mukaan lukien noin 1,25 miljardia matkaa. 6

3.2.1Näin suuresta rajanylitysten määrästä seuraa merkittäviä haasteita, kun pyritään ratkaisemaan rajojen yli liikkumisen taustalla olevaan toimintaan (esim. yrittäjyys, työpaikat, terveydenhuolto ja julkisten palvelujen tarjoaminen) mahdollisesti liittyviä ongelmia. Useimmat ongelmat johtuvat kansallisten lainsäädäntöjen eroista ja rajanaapurien yhteensopimattomista hallinnollisista menettelyistä ja käytännöistä. Niitä ilmenee erityisesti silloin, kun jäsenvaltioilla ei ole yhteistä keskeisiin toimintoihin (taloudellinen ja liiketoiminta, terveydenhuolto, koulutus, valtionhallinto jne.) liittyvää aluesuunnittelua. 7

3.2.2Jäsenvaltioiden raja-alueiden taloudellinen suorituskyky on yleensä heikompi kuin muilla saman maan alueilla. Raja-alueiden asukkaiden on huomattavasti hankalampaa saada julkisia palveluja, käyttää (julkisia ja yksityisiä) terveys- ja koulutuspalveluja ja harjoittaa liiketoimintaa. Erilaiset hallinto- ja oikeusjärjestelmät rajan eri puolin haittaavat merkittävästi jopa rajat ylittävää yhteistyötä, jonka avulla näitä ongelmia yritetään ratkoa, olipa kyse yksityishenkilöiden tai julkisten elinten toimista. 8

3.2.3ETSK kannatti edellä esitetyn perusteella Euroopan komission alkuperäistä ehdotusta (2018), sillä siinä esitetyt mekanismit vaikuttaisivat sekä yhteiskunnallisella tasolla – jos hallinnolliset esteet poistettaisiin, kansalaiset voisivat valita työpaikkansa vapaasti ja infrastruktuuria ja yleishyödyllisiä palveluja olisi helpompi kehittää – että talouden näkökulmasta, koska esteiden poistaminen auttaisi vähentämään edelleen hallinnollista taakkaa ja hyödyttäisi siten sekä työnantajia että työntekijöitä. 9

3.2.4ETSK piti raja-alueiden tukemiseksi tuolloin käytössä olleita mekanismeja (Interreg-ohjelma, eurooppalainen alueellisen yhteistyön yhtymä) riittämättöminä oikeudellisten ja hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamiseen rajat ylittävien esteiden poistamiseksi.

3.2.5Euroopan komissio on sittemmin käynnistänyt pilottihankkeena b-solutions-aloitteen, jota Euroopan raja-alueiden liitto (AEBR) toteuttaa. Tämä innovatiivinen aloite tarjoaa raja-alueiden viranomaisille käytännössä oikeudellista tukea rajat ylittävää vuorovaikutusta haittaavien oikeudellisten tai hallinnollisten esteiden perimmäisten syiden tunnistamiseen ja mahdollisten ratkaisujen löytämiseen. B-solutions-aloitteen ansiosta on havaittu, että oikeudellisia ja hallinnollisia esteitä on paljon, että rajat ylittävään toimintaan ei ole tarjolla heti valmiita ratkaisuja, että säädöskehyksiä on tarpeen muuttaa ja että rajat ylittävää yhteistyötä tulee tukea. 10 Euroopan komissio on huomioinut tämän tarpeen ehdotuksessaan riittävän kattavasti. 11

3.2.6Euroopan komission muutetussa ehdotuksessa on pyritty löytämään kultainen keskitie parlamentin ja neuvoston vaatimusten välillä, ja tällä on suuri merkitys lainsäädäntöaloitteen mahdollisten vaikutusten kannalta, jos se hyväksytään.

4.Erityistä

4.1Komission ehdotuksessa on huomionarvoista muun muassa se, että aloite ehdotetun menettelyn käynnistämiseen tehdään edelleen alhaalta ylöspäin (kunkin sidosryhmän on toimitettava rajat ylittävä asiakirja). Yhdenmukaistamiseen ja ratkaisujen löytämiseen tähtäävän prosessin voivat näin ollen käynnistää tahot, joiden toimintaa esteet käytännössä haittaavat.

4.1.1Komission ehdotuksen erityispiirteenä on kuitenkin se, että pyrkiessään ottamaan huomioon neuvoston sen alkuperäisestä ehdotuksesta esittämät vastalauseet 12 komissio hyödyntää asetuksen lainsäädäntövälineenä tarjoamia mahdollisuuksia (asetusta sovelletaan SEUT-sopimuksen 288 artiklan mukaisesti suoraan ja kaikilta osiltaan niihin, joille se on osoitettu), kun on kyse jäsenvaltioiden velvollisuudesta perustaa asiaankuuluva institutionaalinen infrastruktuuri (rajat ylittävät koordinointipisteet). Kyseisen infrastruktuurin käyttäminen on kuitenkin rajat ylittävien ratkaisujen helpottamiseen tarkoitetun välineen toiminnan osalta jäsenvaltioille täysin vapaaehtoista.

4.1.2ETSK varoitti alkuperäisen ehdotuksen yhteydessä siitä, että Euroopan oikeuskäytännöt ja hallinnolliset järjestelyt saattavat loppujen lopuksi kirjavoitua entisestään, jos ehdotetun järjestelmän käytöstä tehdään vapaaehtoista. 13 Komission muutetun ehdotuksen edellä kuvailtu erityispiirre ei saisi mahdollistaa sitä, että tämä riski jää ennalleen.

4.2On syytä huomata, että vaikka rajat ylittävä vuorovaikutus ja rajat ylittävien julkisten palvelujen käyttö ovat monilla meriraja-alueilla niiden syrjäisyyden vuoksi suppeampia, nämä alueet kuuluvat joka tapauksessa komission uuden ehdotuksen soveltamisalaan. Ehdotetun kaltaisen uuden sääntelyn soveltamisesta aiheutuu lisäksi merirajoilla vakavia sekaannuksen riskejä, kun samanaikaisesti sovelletaan kansainvälisen merioikeuden nojalla perustettuja kahden- tai monenvälisiä rajat ylittävän toiminnan järjestelyjä.

4.3Jäsenvaltioille ei taaskaan osoiteta EU-rahoitusta ehdotettujen institutionaalisten infrastruktuurien perustamista ja käyttöä varten. Kun otetaan huomioon erityisesti se, että ehdotus perustuu EU:n koheesiopolitiikkaan, on syytä huomauttaa (kuten ETSK on osoittanut jo aiemmin), että tämä kysymys voi aiheuttaa ongelmia etenkin vähemmän kehittyneissä jäsenvaltioissa. Ehdotettujen rakenteiden ja erityisesti rajat ylittävien koordinointipisteiden järjestämiseen ja toimintaan tulee tarjota rahoitusta EU:n rakennerahastoista. 14

4.4Komission muutetun ehdotuksen olennaisena ajatuksena on perustaa keskitetty asiointipiste, joka hoitaa kaikki asiaan liittyvät tehtävät, ja antaa jäsenvaltioille valta päättää oman harkintansa mukaan, millaisia rajat ylittävät koordinointipisteet ovat muodoltaan ja luonteeltaan (myös olemassa olevat hallintorakenteet tulevat kyseeseen). Koordinointipisteiden perustaminen on pakollista, mutta esteiden poistaminen pysyy jäsenvaltioiden harkintavallassa. Siksi ehdotetaan välinettä, joka voi helpottaa mielekkäiden ratkaisujen löytymistä esteiden poistamiseksi.

4.5Jotta ehdotetun menettelyn lisäarvo ei vähenisi, sitä ei saisi pitää pelkästään keinona tuoda esiin havaittuja ongelmia ja kartoittaa niiden ominaispiirteitä keräämällä tietoja kaikista jäsenvaltioista komission koordinoidessa toimia. On syytä korostaa ja painottaa, että jäsenvaltiot saavat asetuksen myötä mahdollisuuden puuttua rajat ylittäviin esteisiin juurta jaksaen hyödyntämällä esteiden poistamiseen tarkoitettua välinettä (vaikkakin vapaaehtoispohjalta).

4.6Komission olisi pitänyt esittää enemmän esimerkkejä rajat ylittävistä ongelmista ja niiden ratkaisukeinoista, jotta siitä, miten uusi menettely toimii, olisi voinut saada selkeämmän käsityksen. Esimerkit helpottaisivat menettelyn ymmärtämistä ja auttaisivat sidosryhmiä ja jäsenvaltioita käsittämään, kuinka tarpeellinen se on.

4.7Jotta menettely ei jäisi pelkäksi standardiprosessiksi, olisi kuitenkin hyödyllistä säätää mahdollisuudesta täydentää jo toimitettua rajat ylittävää asiakirjaa lisätiedoilla, jos rajat ylittävää estettä ei ensimmäisen arvioinnin perusteella katsota olevan olemassa (oikeus esittää vastalause).

Bryssel 10. huhtikuuta 2024

Ioannis Vardakastanis

”Talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” -jaoston puheenjohtaja

_____________

(1)     Luxemburgin puheenjohtajakaudella pidetyn alueellista yhteenkuuluvuutta käsittelevän epävirallisen ministerikokouksen valmisteluasiakirja .

(2)     Euroopan parlamentin tutkimuspalvelujen pääosasto, Mechanism to resolve legal and administrative obstacles in a cross-border context – European added value assessment, PE 740.233 – toukokuu 2023, s. 19 .

(3)     COM(2018) 373 final .

(4)     COM(2023) 790 final .

(5)    Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille – Kasvun ja yhteenkuuluvuuden edistäminen EU:n raja-alueilla, COM(2017) 534 final, s. 2 .

(6)     Schengen-alue .

(7)     http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/european-territorial/cross-border/review/ .

(8)    Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille – Kasvun ja yhteenkuuluvuuden edistäminen EU:n raja-alueilla, COM(2017) 534 final, s. 4 .

(9)    ETSK:n lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajanylisissä tilanteissa esiintyvien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismista”, EUVL C 440, 6.12.2018 .

(10)    Euroopan komissio ja Euroopan raja-alueiden liitto, ”b-solutions: Solving Border Obstacles – A Compendium of 43 Cases”, Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020.

(11)    Euroopan komission muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajanylisissä tilanteissa esiintyvien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismista, COM(2023) 790 final .

(12)     https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6009-2020-INIT/fi/pdf .

(13)    ETSK:n lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajanylisissä tilanteissa esiintyvien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismista”, EUVL C 440, 6.12.2018 .

(14)    ETSK:n lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajanylisissä tilanteissa esiintyvien oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismista”, EUVL C 440, 6.12.2018 .