12.6.2014   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 172/36

(1)

Valvontaviranomainen vastaanotti 19 päivänä syyskuuta 2011 kantelun (tapahtuma N:o 608967), jossa väitettiin, että Islannin valtio, jäljempänä ’valtio’, ja Reykjavikin kaupunki, jäljempänä ’kaupunki’, tukevat konsertti- ja konferenssikeskus Harpan, jäljempänä ’Harpa’, konferenssipalveluja sekä ravintola-/catering-palveluja. (2)

(2)

Saatuaan kaikki asiaankuuluvat tiedot Islannin viranomaisilta ja keskusteltuaan asiasta 5 päivänä kesäkuuta 2012 pidetyssä kokouksessa (3) valvontaviranomainen antoi 20 päivänä maaliskuuta 2013 päätöksen N:o 128/13/KOL muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta konsertti- ja konferenssikeskus Harpan rahoittamiseen mahdollisesti liittyvästä valtiontuesta, jäljempänä ’päätös N:o 128/13/KOL’ tai ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’.

(3)

Islannin viranomaiset esittivät huomautuksia valvontaviranomaisen päätöksestä 28 päivänä toukokuuta 2013 päivätyssä kirjeessä (tapahtuma N:o 673762). Asiasta myös keskusteltiin valvontaviranomaisen ja Islannin viranomaisten välillä Reykjavikissa 4 päivänä kesäkuuta 2013 pidetyssä pakettikokouksessa.

(4)

Päätös N:o 128/13/KOL julkaistiin 8 päivänä elokuuta 2013Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja ETA-täydennysosassa. Asianomaisille annettiin kuukausi aikaa esittää huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta valvontaviranomaisen päätöksestä. Valvontaviranomainen ei saanut huomautuksia asianomaisilta.

(5)

Valvontaviranomainen arvioi päätöksessä N:o 128/13/KOL konsertti- ja konferenssikeskus Harpalle myönnettyä rahoitusta. Harpa on Reykjavikin keskustassa sijaitseva erilaisia tapahtumia ja toimintoja varten suunniteltu keskus, jonka omistavat nykyisellään Islannin valtio (54 prosenttia) ja Reykjavikin kaupunki (46 prosenttia), jotka osallistuvat yhdessä sen rahoittamiseen.

(6)

Vuonna 1999 Reykjavikin pormestari ilmoitti Islannin hallituksen edustajien kanssa, että Reykjavikin keskustaan rakennettaisiin konsertti- ja konferenssikeskus. Vuoden 2002 lopussa Islannin valtio ja Reykjavikin kaupunki allekirjoittivat hanketta koskevan sopimuksen, ja seuraavana vuonna perustettiin Austurhöfn-TR ehf. -niminen yritys (4) valvomaan hanketta.

(7)

Harpan alkuperäiseen liiketoimintamalliin kuului se, että yksityinen toimija vastaisi rakennuksen rakentamisesta ja toiminnasta ja saisi vastineeksi vuotuisia maksuja valtiolta ja kaupungilta. Huhtikuussa 2004 valtion hankintakeskus (Ríkiskaup) ilmoitti hankkeen esivalinnasta, ja vuonna 2005 arviointilautakunta tuli siihen tulokseen, että Portus ehf. -nimisen osakeyhtiön tekemä tarjous oli saaduista neljästä tarjouksesta paras. Islannin valtio ja kaupunki tekivät tämän jälkeen Portusin kanssa sopimuksen, jäljempänä ’hankesopimus’, konsertti- ja konferenssikeskuksen rakentamisesta ja toiminnasta (5). Vuonna 2008 tapahtuneen finanssialan romahduksen jälkeen valittu yksityinen yhteistyökumppani joutui kuitenkin pahoihin talousvaikeuksiin ja sen oli vetäydyttävä hankkeesta, jolloin Harpan rakentaminen keskeytettiin.

(8)

Noin puolet Harpasta oli jo rakennettu, kun yksityinen yhteistyökumppani vetäytyi hankkeesta, joten Islannin viranomaisten oli tehtävä päätös Harpan tulevaisuudesta. Islannin viranomaisten mukaan valittavana oli tuolloin lähinnä kolme vaihtoehtoa: (6)

(9)

Oli myös selvää, että puoliksi rakennettu Harpan kokoinen rakennus kaupungin keskustassa aiheuttaisi pitkällä aikavälillä ongelmia ja sen arvo romahtaisi. Hankkeen lopettamista ei näin ollen pidetty toteuttamiskelpoisena vaihtoehtona, sillä hankkeen aloittamiseen oli käytetty valtavasti resursseja ja sen uudelleen aloittaminen myöhemmin olisi hyvin kallis ja monimutkainen prosessi. Näin ollen Reykjavikin pormestari ja Islannin opetusministeri pääsivät helmikuussa 2009 sopimukseen siitä, että valtio ja kaupunki jatkaisivat hankkeen rakentamista ilman yksityistä yhteistyökumppania. (7)

(10)

Austurhöfn-TR ehf. ryhtyi siis toteuttamaan hanketta, ja suunnitelmia tarkistettiin, jotta rakentamiseen ja rakennuksen suunnitteluun löydettäisiin taloudellisempia ratkaisuja. Eräässä valtion ja kaupungin antamassa lehdistötiedotteessa todettiin, että kyseessä oli väliaikainen ratkaisu ja että Harpan omistajuutta ja rahoitusta tarkasteltaisiin uudelleen talouden elvyttyä. Hankesopimusta muutettiin vuonna 2010 siten, että se vastasi uutta hankehallintoa ja yksityisen yhteistyökumppanin vetäytymistä, (8) ja rakentamista jatkettiin jälleen. Landsbankinn poisti tosiasiallisesti suuren osan investointikuluista, ja osakepääoma käytettiin prosessissa kokonaisuudessaan. Harpan rakentaminen saatiin päätökseen vuonna 2011, ja rakennus avattiin virallisesti 20 päivänä elokuuta 2011.

(11)

Viime aikoihin asti Harpan toimintaan osallistui useita osakeyhtiöitä: Portus ehf., joka vastasi Harpan kiinteistöstä ja toiminnasta, ja Situs ehf., joka vastasi muista samalle alueelle suunnitelluista rakennuksista. Portusilla oli kaksi tytäryhtiötä: Totus ehf., joka omisti varsinaisen kiinteistön, ja Ago ehf., joka vastasi kaikesta Harpan toiminnasta ja vuokrasi kiinteistön Totusilta. Myös Situsilla oli kaksi tytäryhtiötä: Hospes ehf., jonka oli tarkoitus omistaa alueelle rakennettavaksi aiottu hotelli ja vastata sen toiminnasta, sekä Custos ehf., jonka oli tarkoitus omistaa kaikki muut alueen rakennukset ja vastata niiden toiminnasta.

(12)

Toimintakustannusten minimoimiseksi ja tehokkuuden lisäämiseksi Austurhöfn-TR ehf.:n hallitus päätti joulukuussa 2012 yksinkertaistaa Harpan toimintarakennetta sulauttamalla suurimman osan Harpan toimintaan osallistuvista osakeyhtiöistä yhdeksi yhtiöksi. Valtio ja kaupunki perustivat näin yhtiön nimeltä Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. (Harpan konsertti- ja konferenssikeskus ehf.), jonka oli määrä valvoa kaikkea Harpan toimintaa. Harpan infrastruktuurin yksinkertaistaminen on osa pitkän aikavälin suunnitelmaa, jolla Harpan toiminnasta pyritään tekemään kestävää.

(13)

Islannin viranomaisten mukaan Harpasta on tarkoitus tulla Islannin monipuolisen ja kunnianhimoisen musiikki- ja kulttuurielämän keskus, joka edistää islantilaisten artistien parasta tarjontaa painottamalla erityisesti erilaisia musiikkitapahtumia. Harpa on tarkoitettu lisäksi Islannin kulttuuri- ja musiikkielämän innovoinnin lähteeksi, ja painopiste asetetaan kansainvälisiin yhteyksiin, jotta Harpasta tulisi arvostettu esiintymispaikka Islannissa vieraileville ulkomaisille artisteille.

(14)

Harpa on tarkoitettu myös erilaisten kotimaisten ja kansainvälisten konferenssien, kokousten ja tapaamisten järjestämiseen, ja sillä pyritään vahvistamaan Islannin asemaa kansainvälisten konferenssien järjestäjänä tarjoamalla palveluja ja konferenssitiloja, jotka vetävät vertoja muissa maissa tarjolla oleville konferenssitiloille ja -palveluille. Harpan tarkoituksena on myös edistää matkailua Islannissa ja vahvistaa Reykjavikin keskustaa toimimalla kaikkien alueella asuvien islantilaisten omana keskuksena ja vierailukohteena sekä kotimaisille että ulkomaisille vierailijoille, jotka haluavat tutustua rakennukseen ja nauttia tarjolla olevista palveluista, arkkitehtuurista ja taiteesta.

(15)

Islannin sinfoniaorkesteri ja kansallisooppera sekä Reykjavik Big Band ovat tehneet pitkäaikaiset sopimukset Harpan tiettyjen tilojen käytöstä. Harpassa järjestetään myös konferensseja sekä erilaisia kulttuuritapahtumia, kuten islantilaisten ja ulkomaisten artistien pop- ja rock-konsertteja. Yksityiset yritykset ovat vuokranneet tiloja Harpasta muun muassa catering- ja ravintolatoimintaa sekä musiikkikauppaa ja huonekaluliikettä varten. Tilat on vuokrattu yksityisille toimijoille markkinaehdoin, ja niistä on järjestetty julkiset tarjouskilpailut, joissa on valittu parhaat tarjoukset.

(16)

Ennen Harpan rakentamista Islannissa ei ollut konserttitaloa, jossa olisi kunnon akustiikka ja yli 300 istumapaikan sali ja jossa sekä Islannin sinfoniaorkesteri että kansallisooppera voisivat esiintyä. Islannin viranomaiset katsoivat näin ollen, että kulttuurikeskuksen rakentaminen oli välttämätöntä, sillä sen ansiosta Islannin kansalaiset voisivat nauttia musiikista ja taiteesta. Islannin viranomaisten mukaan Islannissa ei ollut myöskään konferenssikeskuksia tai muita suurten konferenssien järjestämiseen soveltuvia tiloja.

(17)

Harpan pinta-ala on 28 000 neliömetriä, ja se sijaitsee Reykjavikin vanhassa satamassa osoitteessa Austurbakki 2. Rakennuksen on suunnitellut tanskalainen toimisto Henning Larsen Architects yhteistyössä islantilaisen arkkitehtitoimiston Batteríið arkitektarin kanssa. Taiteilija Ólafur Elíasson suunnitteli rakennusta ympäröivän lasirakenteen yhteistyössä arkkitehtien kanssa. Artec Consultants Inc vastasi akustiikasta, äänieristyksestä ja teatterin ja äänentoistolaitteiston suunnittelusta.

(18)

Rakennuksen suunnittelulla pyrittiin varmistamaan sen monipuolisuus ja toimivat tilat kaiken tyyppisiä konsertteja ja konferensseja varten, ja islantilaisille haluttiin tarjota jotain sellaista, jota maassa ei ollut aiemmin saatavilla. Harpan konserttisalit ovat jo voittaneet palkintoja: Gramophone magazine valitsi sen yhdeksi uuden vuosituhannen hienoimmista konserttitaloista ja Travel & Leisure magazine valitsi sen parhaiten toimivaksi tapahtumapaikaksi vuonna 2011. Lisäksi Harpa voitti vuonna 2013 Euroopan unionin nykyarkkitehtuuripalkinnon, Mies van der Rohe -palkinnon. (9)

(19)

Seuraavaksi luodaan yleiskatsaus Harpan sisällä oleviin saleihin: (10)

(20)

Harpassa on seitsemän pienempää kokoustilaa joihin mahtuu 8–250 henkeä, ja lisäksi Harpassa on useita julkisia tiloja, joita vuokrataan satunnaisesti näyttelyjä tai vastaanottoja varten yhtiön tulojen lisäämiseksi. Kokoustilat voidaan jakaa pienemmiksi. Kaikissa kokoustiloissa on tarvittavat tekniset laitteistot, kuten dataprojektori, internetkokouksiin tarvittavat laitteet ja äänentoistojärjestelmä.

(21)

Kuten edellä huomautettiin, Harpa on kokonaan Islannin valtion ja Reykjavikin kaupungin omistuksessa Austurhöfn-TR ehf.:n kautta. Valtion ja kaupungin velvoitteista on määrätty vuonna 2006 tehdyn hankesopimuksen (11) 13 kohdassa. Valtion ja kaupungin vuosittaiset maksut katetaan niiden omista talousarvioista. Valtion vuoden 2011 talousarvion mukaan valtion vuotuiseksi maksuosuudeksi arvioitiin 424,4 miljoonaa Islannin kruunua. Vuonna 2012 valtion maksuosuudeksi arvioitiin 553,6 miljoonaa Islannin kruunua. Kaikki Harpalle annettava julkinen rahoitus jakautuu hankeosuuksien mukaan: valtio maksaa 54 prosenttia ja kaupunki 46 prosenttia. Osuudet on myös sidottu kuluttajahintaindeksiin.

(22)

Valtion ja kaupungin talousarvioista maksettavien osuuksien lisäksi Islannin hallitus ja Reykjavikin kaupunki ovat sitoutuneet myöntämään lyhytaikaisen lainan Harpan toimintaan, kunnes hankkeen kustannusten täysimääräiseen kattamiseen tarvittava pitkäaikainen rahoitus saadaan toteutumaan. Vuodesta 2013 lähtien lainan kokonaismäärä on ollut 794 miljoonaa Islannin kruunua ja korko 5 prosenttia lisättynä 200 peruspisteen palkkiolla. Laina oli määrä maksaa takaisin ennen 15 päivää helmikuuta 2013. Reykjavikin kaupunki, Islannin valtio ja Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. allekirjoittivat 6 päivänä maaliskuuta 2013 sopimuksen, jonka mukaan tilapäislaina muutettaisiin Harpan osakepääomaksi, sillä yhtiölle ei ollut aiemmin annettu pääomaa. Samassa sopimuksessa valtio ja kaupunki sitoutuivat Harpalle maksettaviin väliaikaisiin vuotuisiin lisämaksuihin, joiden suuruus olisi 160 miljoonaa Islannin kruunua vuodessa vuosina 2013–2016 ja joilla katettaisiin ensinnäkin Harpalle määrätyt, paljon aiottua suuremmiksi osoittautuneet kiinteistöverot. (12) Harpasta aiheutui myös muita odottamattomia kustannuksia.

(23)

Valtio ja kaupunki antavat kuukausittain varoja Harpaan liittyvien lainavelvoitteiden hoitamista varten. Koska hanke on tarkoitettu omavaraiseksi, voitolla on katettava kaikki toimintakulut. Omistajilta saadut varat on siis tarkoitettu Islannin viranomaisten mukaan kattamaan vain maksamatta olevia velkoja. (13)

(24)

Muutettu hankesopimus korvattiin uudella sopimuksella, jäljempänä ’vuoden 2013 hankesopimus’ (14), joka allekirjoitettiin 16 päivänä huhtikuuta 2013. Uuden sopimuksen mukaan kaupungin ja valtion maksuosuudet jatkuisivat 595 000 000 Islannin kruunun suuruisina kuukausierinä, joita maksettaisiin ehdoitta joka vuosi 35 vuoden ajan maaliskuusta 2011 lähtien. Määrää muutettiin kuluttajahintaindeksin nousun perusteella maaliskuussa 2013 siten, että vuosittain maksettavaksi määräksi tuli 1 023 339 932 Islannin kruunua. (15)

(25)

Austurhöfn-TR ehf.:n vuotta 2012 koskevan ennakoidun vuotuisen tilinpäätöksen mukaan yhtiön odotettiin tekevän merkittävän toimintatappion, minkä vuoksi kokonaiskäyttökate (EBITDA) jäisi 406,5 miljoonaa Islannin kruunua miinukselle. Harpan konferenssipuolen toiminnan käyttökate oli 120 miljoonaa Islannin kruunua negatiivinen vuonna 2012, ja sama koskee ”muita kulttuuritapahtumia” (131 miljoonan Islannin kruunun negatiivinen käyttökate). Myös vuotta 2013 koskevassa ennakoidussa vuotuisessa tilinpäätöksessä ja ansioanalyysissä odotettiin merkittävää toimintatappiota, noin 348 miljoonan Islannin kruunun negatiivista kokonaiskäyttökatetta ja sekä konferenssitoiminnan että ”muiden kulttuuritapahtumien” odotettiin jäävän tappiollisiksi. (16)

(26)

Alkuperäisen hankesuunnitelman mukaisesti Harpan toimintaan osallisina olevat eri yhtiöt ja myös eri toiminnot erotettaisiin toisistaan taloudellisesti:

13.11.1   Yksityinen yhteistyökumppani varmistaa aina, että kiinteistöyhtiö, toimintayhtiö, Hringur ja yksityinen yhteistyökumppani ovat taloudellisesti toisistaan erillisiä. Jokaista yhtiötä johdetaan ja hallinnoidaan varainhoidon kannalta erikseen.

13.11.2   Yksityinen yhteistyökumppani varmistaa aina, että taloudellinen erillisyys on riittävää eli että kirjanpito on eriytetty maksullisen toiminnan ja muun konsertti- ja konferenssikeskuksen sisällä harjoitetun toiminnan välillä. Yksityisen yhteistyökumppanin on pystyttävä osoittamaan milloin tahansa sopimuskauden aikana asiakkaan pyynnöstä, että taloudellinen erillisyys on toteutunut.

(27)

Harpan toiminta on jaettu useaan luokkaan: 1) Islannin sinfoniaorkesteri, 2) kansallisooppera, 3) muut kulttuuritapahtumat, 4) konferenssiosasto, 5) toiminnot, 6) lipunmyynti, 7) tilojen ja laitteistojen käyttö ja 8) hallintokulut. Kaikki nämä kustannusluokat kuuluvat nyt Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf.:lle, ja kuhunkin luokkaan liittyvät tulot ja menot sisältyvät asianomaisen luokan talousarvioon. Yhteiset toimintakustannukset, kuten palkat, lämmitys ja sähkö sekä hallinnolliset kustannukset on jaettu luokkien kesken kustannustenjakomallin mukaisesti. (17)

(28)

Tarkempia tietoja toimenpiteestä esitetään valvontaviranomaisen päätöksessä N:o 128/13/KOL. (18)

(29)

Päätöksessä N:o 128/13/KOL valvontaviranomainen arvioi alustavasti, oliko Harpalle myönnetty rahoitus katsottava valtiontueksi, ja jos oli, oliko valtiontuki ETA-sopimuksen valtiontukea koskevien määräysten mukaista.

(30)

Islannin viranomaisten mukaan Harpan rahoituksessa ei ollut kyse valtiontuesta, koska viranomaiset olivat varmistaneet asianmukaisesti, että konserttitalon ja konferenssikeskuksen eri toimintojen kirjanpito on eriytetty. Väitteensä tueksi Islannin viranomaiset toimittivat kahden tilitoimiston kertomukset Harpan toimintaan osallistuvien yritysten kirjanpidon eriyttämisestä. Islannin viranomaiset toimittivat myös hinta-analyysin, jossa vertailtiin kooltaan ja kapasiteetiltaan vastaavien konferenssitilojen hintoja Reykjavikissa. Lisäksi Islannin viranomaiset väittivät, että konferenssitoiminta tukee Harpan muuta toimintaa ja että ilman konferenssitoimintaa muusta toiminnasta kannettavaksi jäävät kustannukset olisivat huomattavasti suuremmat.

(31)

Valvontaviranomaisen alustavan arvion mukaan Harpan rahoituksessa oli kuitenkin kyse ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta. Päätökseen N:o 128/12/KOL sisältyi seuraavaa:

(32)

Valvontaviranomainen epäili lisäksi, ettei kyseistä valtiontukea voitu pitää ETA-sopimuksen mukaisena. ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen voidaan pitää yhteensopivana ETA-sopimuksen toiminnan kanssa, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä ETA-alueella yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Islannin viranomaiset ovat todenneet että toimenpiteen päätavoitteena oli edistää kulttuuria rakentamalla konserttitalo, jossa sekä Islannin sinfoniaorkesteri että kansallisooppera voisivat esiintyä. Valvontaviranomainen myönsi, että kulttuuriin liittyvän tarkoituksensa vuoksi sinfoniaorkesterille ja oopperalle tarkoitetun konserttitalon rakentaminen ja toiminnan harjoittaminen voitaisiin katsoa kulttuurin edistämiseen myönnettäväksi tueksi.

(33)

Valvontaviranomainen on selvillä myös siitä, että Harpan kaltaista infrastruktuuria voidaan käyttää myös monenlaiseen kaupalliseen toimintaan, joista esimerkkeinä voidaan mainita ravintolat, kahvilat, kaupat, konferenssit ja viihdekonsertit. Jotta kilpailu ei vääristyisi, tarvittiin kuitenkin takeet siitä, että kaupallisen toiminnan ja tuetun kulttuuritoiminnan välillä ei esiinny ristiintukemista. Valvontaviranomainen epäili lopulta alustavasti, etteivät Islannin viranomaiset olleet antaneet tarvittavia takeita sen varmistamiseksi, ettei tällaista ristiintukemista tapahdu. Alustavan arviointinsa perusteella valvontaviranomainen epäili näin ollen, voidaanko Harpan rakentamista ja toimintaa pitää ETA-sopimuksen toimintaan soveltuvana ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.

(34)

Islannin viranomaisten esittämistä huomautuksista kävi ilmi, että niiden mielestä Harpan toiminnan rahoittamisessa ei ollut kyse valtiontuesta, sillä ne olivat varmistaneet asianmukaisesti, että yritykset pitävät erillistä kirjanpitoa Harpan eri toiminnoille (21).

(35)

Islannin viranomaiset eivät kiistä sitä, että Harpan rahoitus myönnetään valtion varoista ja on näin ollen valtion toteuttamaa. Ne väittävät kuitenkin, ettei Harpaa voida katsoa ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi yritykseksi. Islannin viranomaisten mukaan Harpa on infrastruktuuri sekä kulttuurikeskus, jonka tavoitteena on säilyttää ja edistää kulttuuria ja Islannin kulttuuriperintöä, eikä sen näin ollen voida katsoa tarjoavan tavaroita ja palveluja kilpailun alaisilla markkinoilla. Islannin viranomaiset ovat lisäksi sitä mieltä, ettei taloudellista etua koskeva edellytys täyty tässä tapauksessa, sillä viranomaiset ovat varmistaneet, ettei Harpan kaupallista puolta rahoiteta valtion varoista, jotka on varattu ainoastaan kulttuuritoimintaan. Viranomaiset huomauttavat, että sopimuspuolten väliseen kilpailuun ja kauppaan kohdistuvien vaikutusten osalta on otettava huomioon Islannin maantieteellinen sijainti: on epätodennäköistä, että muista ETA-sopimuksen sopimuspuolina olevista maista matkustaisi yleisöä Islantiin pelkästään osallistuakseen konsertteihin tai vastaaviin tapahtumiin.

(36)

Islannin viranomaiset korostavat, ettei Harpan toiminta ole yleisesti luonteeltaan kaupallista. Niiden mukaan yksityinen yritys ei olisi luonut Harpaa eikä sitä voida verrata yksityisten yritysten ryhmään. Islannin viranomaisten mukaan tosiseikat osoittavat näin ollen selvästi, että markkinataloussijoittajaperiaatteella on tässä tapauksessa rajoituksensa.

(37)

Harpan johtajia kuultuaan Islannin viranomaiset ehdottivat, ettei ristiintukemisen ehkäisemisen varmistamiseen käytettävää järjestelmää toteutettaisi erillisten yritysten tai konferenssitoiminnan pakollisen kilpailuttamisen muodossa. Islannin viranomaiset luottavat siihen, että muut toimenpiteet soveltuvat tähän paremmin ja aiheuttavat vähemmän hankaluuksia keskuksen toiminnalle. Näin ollen riippumatta siitä, katsotaanko Harpan rahoittamiseen ja toimintaan käytetyt valtion varat valtiontukisääntöjen mukaiseksi valtiontueksi — tai etteivät ne ole valtiontukea lainkaan — Islannin viranomaiset myöntävät, että toimenpiteitä on toteutettava sen varmistamiseksi, ettei tuella vääristetä sääntöjenvastaisesti kilpailua konferenssimarkkinoilla.

(38)

Islannin viranomaiset ovat valvontaviranomaisen kanssa samaa mieltä siitä, että on varmistettava konferenssitoiminnan taloudellinen erillisyys Harpan muusta toiminnasta ja että ristiintukemisen ehkäiseminen näiden kahden osan välillä on taattava. Asianmukaisen jaon varmistamiseksi kaupallisen toiminnan ja muun toiminnan välillä sekä sen estämiseksi, että tukia valuisi ensin mainittuun toimintaan, onkin toteutettu kaksi pääasiallista toimenpidettä:

(39)

Islannin viranomaiset ovat toimittaneet ehdotusluonnoksen Harpan konferenssiosaston kirjanpidon täydellisestä eriyttämisestä, ja ehdotuksessa otetaan huomioon uusi kustannusten ja tulojen jakamismenetelmä. (24) Seuraavassa taulukossa esitetään kirjanpidon eriyttämistä Harpan sisällä koskeva ehdotus. (25)

(40)

Vuokrakulujen osalta Islannin viranomaiset toimittivat valvontaviranomaiselle Islannissa sijaitsevien muiden konferenssitilojen perimistä vuokrista tehdyn vertailun, josta käy ilmi, että konferenssiosaston vuokra ylittää vähittäisasiakkailta perittävän verrattavissa olevan markkinahinnan. Islannin viranomaisten mukaan vuokrahinta olisi konferenssiosaston kaltaiselle tukkutason toimijalle tavallisesti merkittävästi pienempi kuin mitä vähittäisasiakas maksaa. Islannin viranomaiset ehdottavat siis 25 prosentin marginaalia (alennusta) (26). Islannin viranomaisten mukaan niin pienellä marginaalilla pitäisi pystyä varmistamaan, että konferenssiosastolta peritään asianmukaista vuokraa toisiin markkinatoimijoihin verrattuna.

(41)

Islannin viranomaisten mukaan on ymmärrettävää, että Harpan kaltainen investointi ei tuottaisi voittoa parina ensimmäisenä toimintavuotenaan, kuten eivät muutkaan suuret investointihankkeet. Uusi kustannusten ja tulojen jakamismalli osoittaa kuitenkin, että kaupallisesta puolesta tulee vähitellen kannattavampaa, minkä ansiosta Harpan omistajat alkavat saada sijoitukselleen tuottoa parin vuoden kuluessa. Uusi malli osoittaa myös, että konferenssiosasto on mitä todennäköisimmin kantanut tähän asti suhteettoman suuren osan yhteisistä kustannuksista.

(42)

Jos valvontaviranomainen katsoo, että toimenpiteessä on kyse valtiontuesta, Islannin viranomaisten mielestä tällaisen tuen voidaan katsoa olevan ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan mukaista, kun huomioon otetaan toimenpiteen tavoitteet, kulttuurin ja Islannin kulttuuriperinnön säilyttämisen ja edistämisen tavoite mukaan luettuna. Tältä osin Islannin viranomaiset ovat kehottaneet valvontaviranomaista myös arvioimaan, olisiko tällaisen tuen katsottava olevan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun rahoittamista.

(43)

ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa todetaan seuraavaa:

”Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, EY:n jäsenvaltion tai EFTA-valtion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu tämän sopimuksen toimintaan, siltä osin kuin se vaikuttaa sopimuspuolten väliseen kauppaan.”

(44)

Toimenpiteessä on siis kyse ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät: toimenpide i) on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty, ii) antaa taloudellista etua edunsaajalle, iii) on valikoiva, iv) vaikuttaa sopimuspuolten väliseen kauppaan ja voi vääristää kilpailua (27).

(45)

Seuraavissa luvuissa arvioidaan Harpan rahoittamiseen annettua valtion rahoitusta näiden arviointiperusteiden mukaisesti.

(46)

ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan mukaan toimenpiteen on oltava valtion myöntämää tai valtion varoista myönnettyä, jotta kyseessä olisi valtiontuki.

(47)

Aluksi valvontaviranomainen huomauttaa, että sekä paikallisten että alueellisten viranomaisten katsotaan vastaavan valtiota (28). Valtion käsite kattaa 61 artiklan 1 kohdan mukaisessa merkityksessä näin ollen kaikki valtionhallinnon elimet keskushallinnosta kaupungin tasolle tai hallinnon alimmalle tasolle sekä julkiset yritykset ja elimet. Lisäksi kaupungin varat katsotaan ETA-sopimuksen 61 artiklassa tarkoitetuiksi valtion varoiksi (29).

(48)

Koska Islannin valtio ja Reykjavikin kaupunki kattavat yhdessä Harpan toiminnasta vastaavan yhtiön vuotuisen alijäämän maksamalla vuosittain tietyn summan talousarvioistaan, asiaan liittyy valtion varoja. Lisäksi myös lainojen muuntaminen osakepääomaksi on valtion varojen siirtoa, sillä valtio ja kaupunki luopuvat näin oikeudestaan saada maksamatta olevat lainat täysimääräisesti takaisin. ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan ensimmäinen peruste siis täyttyy.

(49)

Toimenpiteestä on aiheuduttava etua yritykselle, jotta kyseessä olisi ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki. Yritykset ovat taloudellista toimintaa harjoittavia yhteisöjä oikeudellisesta asemastaan ja rahoitusmuodostaan riippumatta (30). Taloudellinen toiminta tarkoittaa tavaroiden tai palvelujen tarjoamista markkinoilla (31). Käänteisesti yhteisöt, jotka eivät ole kaupallisesti aktiivisia siten, etteivät ne tarjoa tavaroita tai palveluja tietyillä markkinoilla, eivät ole yrityksiä.

(50)

Kuten päätöksessä N:o 128/13/KOL huomautettiin, valvontaviranomaisen mielestä sekä infrastruktuurin rakentaminen että sen toiminta ovat itsessään taloudellista toimintaa (ja näin ollen niihin sovelletaan valtiontukisääntöjä), jos kyseistä infrastruktuuria käytetään tai tullaan käyttämään tavaroiden tai palvelujen tarjoamiseen markkinoilla. (32) Tässä tapauksessa Harpa on tarkoitettu konferenssien sekä musiikki-, kulttuuri- ja muiden taidetapahtumien järjestämiseen kaupalliselta pohjalta eli palvelujen tarjoamiseen markkinoilla. Euroopan unionin tuomioistuin, jäljempänä ’unionin tuomioistuin’, on vahvistanut tämän näkemyksen asiassa Leipzig/Halle antamassaan tuomiossa (33). Näin ollen infrastruktuuria koskevissa tapauksissa tukea voidaan myöntää monilla tasoilla: rakentamiseen, toimintaan ja tilojen käyttöön (34).

(51)

Kuten edellä huomautettiin, Harpassa järjestetään Islannin sinfoniaorkesterin konsertteja, kansallisoopperan näytöksiä ja monia muita kulttuuritapahtumia sekä konferensseja. Islannin viranomaisten mielestä vain Harpan konferenssitoiminta on taloudellista toimintaa. Kaikki muu toiminta olisi siis luokiteltava muuksi kuin taloudelliseksi toiminnaksi.

(52)

Osa Harpassa järjestettävästä toiminnasta, erityisesti esimerkiksi konferenssit, teatteriesitykset ja viihdekonsertit, voi kuitenkin houkutella merkittävän määrän yleisöä, jolloin nämä tapahtumat kilpailevat yksityisten konferenssikeskusten, teatterien tai muiden konserttitalojen kanssa. Valvontaviranomainen katsoo näin ollen, että konsertti- ja konferenssikeskus Harpa ja sen toimintaan osallistuva yhtiö ovat yrityksiä siltä osin, kuin ne harjoittavat taloudellista toimintaa (35).

(53)

Toimenpiteen on annettava taloudellista etua tuensaajalle, jotta kyseessä olisi ETA-sopimuksen 61 artiklassa tarkoitettu valtiontuki

(54)

Harpan rakentamisen rahoittamisen osalta valtiontuen mahdollisuus voidaan sulkea pois, jos rahoittaminen on tapahtunut markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti (36). Islannin viranomaiset ovat kuitenkin vastustaneet markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltamista tässä tapauksessa, sillä niiden mukaan Harpan toiminta ei ole yleisesti luonteeltaan kaupallista. Islannin viranomaisten mukaan yksityinen yritys ei olisi luonut Harpaa, eikä sitä näin ollen voida verrata yksityisten yritysten ryhmään. Islannin viranomaiset ovatkin sitä mieltä, että markkinataloussijoittajaperiaatteella on tässä tapauksessa rajoituksensa.

(55)

Harpan rakentamisen osalta valtio ja kaupunki toivoivat Islannin viranomaisten mukaan alun perin, että yksityinen sijoittaja rahoittaisi hankkeen toteutuksen. Finanssikriisin vuoksi hankkeen toteuttaminen kävi kuitenkin mahdottomaksi ilman julkista rahoitusta. Valtion ja kaupungin suoran tuen katsottiin näin ollen olevan välttämätöntä, sillä ilman sitä hankkeen rahoittamiseen ei olisi ollut tarpeeksi varoja. Valvontaviranomainen katsoo näin ollen, että Harpan rakentamisen julkisesta rahoittamisesta on aiheutunut taloudellista etua ja kyseessä on siis tuki, sillä kieltämättä hanketta ei olisi toteutettu ilman julkista rahoitusta. Valtion ja kaupungin osallistuminen oli näin ollen olennaista koko Harpa-hankkeen kannalta.

(56)

Valvontaviranomaisen päätöskäytännön mukaan silloin, kun yhteisö harjoittaa sekä kaupallista että muuta toimintaa, käytössä on oltava kustannuslaskentajärjestelmä, jolla voidaan varmistaa, ettei kaupallista toimintaa rahoiteta voittoa tavoittelemattomaan toimintaan myönnetyistä valtion varoista (37). Periaate on vahvistettu myös avoimuusdirektiivissä. Avoimuusdirektiiviä ei voida soveltaa suoraan nyt käsiteltävään asiaan, sillä Harpan vuotuinen kokonaisnettoliikevaihto jää kahdelta viime vuodelta alle direktiivin 5 artiklan 1 kohdan d alakohdassa asetetun liikevaihtorajan (38). Valvontaviranomainen on kuitenkin sitä mieltä, että edelleen on sovellettava periaatteita, joiden mukaan taloudellista toimintaa harjoitetaan kaupallisin ehdoin erillisillä tileillä ja erillisessä kirjanpidossa sovellettavat kustannuslaskentaperiaatteet on määritettävä selkeästi.

(57)

Kuten edellä I osan 2 kohdassa kuvattiin, Harpan toiminta on jaettu useaan luokkaan, joita ovat esimerkiksi Islannin sinfoniaorkesterin esitykset ja kansallisoopperan näytökset sekä muut kulttuuritapahtumat ja konferenssit. Islannin viranomaiset eivät olleet kuitenkaan varmistaneet asianmukaisesti, ennen kuin valvontaviranomainen teki päätöksen N:o 128/13/KOL, että Harpan eri toimintojen kirjanpito on eriytetty selkeästi ja johdonmukaisesti. Pelkkä rakennuksen toimintaan liittyvien tappioiden ja yhteisten hallinnollisten kulujen jakaminen Harpan eri toimintojen kesken arvioidun käytön ja muiden kriteerien perusteella, mikä oli käytäntönä Harpan ensimmäisinä vuosina, ei ole ETA-lainsäädännön mukaista selkeää kirjanpidon eriyttämistä. Tällainen tilanne on näin ollen voinut johtaa ristiintukemiseen Harpan kulttuuritoiminnan ja taloudellisen toiminnan kesken.

(58)

Kuten I osan 4 kohdassa kuvattiin, Islannin viranomaiset ovat ottaneet käyttöön erinäisiä toimenpiteitä erottaakseen Harpan kaupallisen toiminnan ja muun toiminnan kirjanpidon toisistaan (39). Toimenpiteisiin sisältyy uusi kustannusten ja tulojen jakamismenetelmä sekä Harpan konferenssiosaston erillinen kirjanpito. Vaikka näillä uusilla järjestelyillä rajataan toimintaan osallistuville yhtiöille aiheutuva etu infrastruktuurin toiminnan varmistamisen kannalta välttämättömään vähimmäismäärään, konferenssiosastolle aiheutuvaa etua ei voida sulkea kokonaan pois.

(59)

Lisäksi Harpan toimintaan osallistuville yrityksille aiheutuu etua luovutetun voiton muodossa, kun valtio ja kunta eivät vaadi tuottoa konserttitaloon ja konferenssikeskukseen tekemälleen sijoitukselle, siltä osin kuin kyseiset yhtiöt harjoittavat kaupallista toimintaa, esimerkiksi järjestävät konferensseja. Kuka tahansa yrityksen omistaja tai sijoittaja vaatii tavallisesti tuottoa kaupalliseen yritykseen tekemälleen sijoitukselle. Tällainen vaatimus vastaa yritykselle tosiasiallisesti menoa. Jos valtion omistamaa yritystä ei vaadita tuottamaan normaalin tasoista tuottoa omistajalleen, yritys hyötyy tällöin tosiasiallisesti edusta joka kerta, kun omistaja luopuu kyseisestä voitosta (40).

(60)

Islannin viranomaiset ovat sitä mieltä, että Harpan rakentamisen ja toiminnan rahoitusta tulisi luonnehtia yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun rahoittamiseksi ja että asiassa Altmark annetun tuomion mukaiset neljä kumulatiivista kriteeriä täyttyvät, joten toimenpiteessä ei ole kyseessä ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki.

(61)

Unionin tuomioistuimen asiassa Altmark antamassa tuomiossa selkiytetään niitä edellytyksiä, joiden täyttyessä julkisen palvelun tarjoamisesta annettavaa korvausta ei katsota valtiontueksi siitä syystä, ettei mitään etua aiheudu (41). Jotta tällaista korvausta ei katsottaisi tietyssä tapauksessa valtiontueksi, neljän kumulatiivisen edellytyksen, niin sanottujen Altmark-kriteerien, on kuitenkin täytyttävä. (42)

(62)

Kyseiset neljä kriteeriä ovat seuraavat: (i) yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu on annettava virallisesti yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvään palveluun valtiolta rahoitusta saavan edunsaajan tehtäväksi ja hoidettavaksi, ja tähän liittyvät velvoitteet on määriteltävä selvästi; (ii) parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on vahvistettava etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi, jotta vältetään sellaisen taloudellisen edun sisältyminen korvaukseen, joka saattaisi suosia edunsaajayritystä suhteessa kilpailijayrityksiin; (iii) korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon asiaankuuluvat tulot ja velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto; ja (iv) jos edunsaajaa ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla niitä kustannuksia, joita hyvin johdetulle yritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon asiaankuuluvat tulot ja kohtuullinen voitto.

(63)

ETA-valtioilla on yleisesti laaja harkintavalta määritettäessä palvelua yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi, mutta asiaan liittyvää oikeuskäytäntöä, jossa asetetaan yleiset periaatteet, on noudatettava. ETA-sopimuksen 59 artiklan 2 kohdasta seuraa, että yritykset, joiden tehtäväksi on annettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoaminen, ovat yrityksiä, joilla on ”erityistehtävä” (43).

(64)

Valtiontukisääntöjen soveltamista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamiseen myönnettävään korvaukseen koskevien valvontaviranomaisten ohjeiden (44) mukaan julkisen palvelun tehtävä on annettava asiakirjalla, joka EFTA-valtioiden lainsäädännöstä riippuen voi olla muodoltaan säädös tai sopimus. Siitä voidaan määrätä myös useissa eri asiakirjoissa. Komissio ja valvontaviranomainen noudattavat käytäntöä, jonka mukaisesti asiakirjassa tai asiakirjoissa on täsmennettävä ainakin seuraavat seikat:

(65)

Islannin viranomaisten mukaan Harpan julkisen palvelun velvoitteet on määritelty selkeästi sen omistajapolitiikassa. Omistajapolitiikan mukaisesti Harpan tarkoituksena on i) toimia Islannin musiikki- ja kulttuurielämän areenana, ii) vahvistaa Islannin asemaa konferenssien järjestäjänä, iii) lujittaa matkailualan asemaa Islannissa ja iv) elävöittää Reykjavikin keskustaa. Lisäksi omistajapolitiikassa määrätään, että Harpan toiminnan on oltava omavaraista eikä Harpalle myönnetä muita rahoitusosuuksia kuin ne, joista hankesopimuksessa on sovittu. Omistajapolitiikassa ei kuitenkaan mainita julkisen palvelun velvoitteiden kestoa eikä korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettäviä parametreja tai kuvata järjestelyjä liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin perimiseksi. Näin ollen valvontaviranomainen katsoo, ettei Altmark-kriteereistä ensimmäinen täyty.

(66)

Lisäksi valtion ja kaupungin maksuosuus oli hankesopimuksen mukaan kiinteä vuosittainen summa (595 000 000 Islannin kruunua), jota oli määrä muuttaa jokaisena maksupäivänä kuluttajahintaindeksin muuttumisen mukaisesti. Harpan taloudellisen tilanteen vuoksi Harpan omistajat ovat kuitenkin antaneet huomattavia määriä tilapäistä rahoitusta ja tehneet lainan muuntamista koskevia järjestelyjä (45). Päinvastoin kuin mitä Islannin viranomaiset katsovat, väitetystä julkisen palvelun velvoitteesta maksettavaa korvausta ei siis nähtävästi ole vahvistettu etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Myös tuen läpinäkymättömyyden vuoksi (Harpan vuotuisen alijäämän kattaminen, mahdollinen ristiintukeminen ja käytäntö olla vaatimatta kohtuullista tuottoa sijoitukselle) valvontaviranomaisen on pakko todeta, etteivät Islannin viranomaiset varmistaneet asianmukaisesti, ettei korvaus ylitä sitä, mikä on välttämätöntä.

(67)

Valvontaviranomainen huomauttaa vielä, ettei Harpan yksityistä toimijaa ollut valittu julkisella hankintamenettelyllä eivätkä Islannin viranomaiset olleet antaneet valvontaviranomaiselle sellaisia tietoja, joiden perusteella olisi voitu varmistaa, vastaavatko Harpan kustannukset hyvin johdetulle ja riittävästi varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuvia kustannuksia, kuten neljännessä Altmark-kriteerissä edellytetään.

(68)

Näin ollen valvontaviranomainen toteaa edellä esitetyn perusteella, ettei Harpan rahoittaminen täytä kaikkia Altmark-kriteerejä eikä sitä voida näin ollen katsoa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun rahoittamiseksi.

(69)

Toimenpiteen on oltava valikoiva, jotta kyseessä olisi ETA-sopimuksen 61 artiklassa tarkoitettu valtiontuki.

(70)

Islannin viranomaiset antavat rahoitusta Harpan toimintaan osallistuville yrityksille. Rahoitusta käytetään kattamaan Harpassa harjoitetusta toiminnasta, myös konferenssien järjestämisen kaltaisesta taloudellisesta toiminnasta, aiheutuvia tappioita. Korvausjärjestelmä, jossa voi tapahtua ristiintukemista, ei ole muiden Islannissa tai muissa maissa konferenssimarkkinoilla aktiivisesti toimivien yritysten saatavilla.

(71)

Edellä esitetyn perusteella valvontaviranomainen katsoo, että Harpan toimintaan osallistuvat yritykset saavat valikoivaa taloudellista etua markkinoilla toimiviin kilpailijoihinsa nähden.

(72)

Toimenpiteen täytyy vääristää kilpailua ja vaikuttaa ETA-sopimuksen sopimuspuolten väliseen kauppaan, jotta kyseessä olisi ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki.

(73)

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun toimenpide vahvistaa yrityksen asemaa ETA-valtioiden välisessä kaupassa muihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan sopimuspuolten väliseen kauppaan ja vääristävän kilpailua muihin ETA-valtioihin sijoittautuneiden yritysten välillä (46). Harpan toimintaan osallistuville yrityksille tappioiden kattamista varten myönnetyt valtion varat antavat etua, joka vahvistaa Harpan asemaa muihin samoilla markkinoilla kilpaileviin yrityksiin verrattuna.

(74)

Vaikka valtaosa Harpassa harjoitetusta toiminnasta on luonteeltaan paikallista, Harpassa pystytään järjestämään myös suuria ja keskisuuria kansainvälisiä tapahtumia, joten vaikutusta kilpailuun ja sopimuspuolten väliseen kauppaan ei voida sulkea pois (47). Islannin viranomaisten mukaan on kuitenkin epätodennäköistä, että jokin Harpassa järjestettävä tapahtuma kiinnostaisi naapurivaltioissa asuvia ihmisiä niin paljon, että he matkustaisivat kauas Reykjavikiin osallistuakseen tapahtumaan, joten on epätodennäköistä, että Harpassa järjestettävät tapahtumat kilpailisivat lähimpien maiden vastaavien tapahtumapaikkojen kanssa.

(75)

Koska kansainvälisten tapahtumien järjestämisen markkinat ovat kuitenkin avoinna ETA-valtioiden väliseen kauppaan yleensä liittyvää toimintaa harjoittavien tilan tarjoajien ja tapahtumanjärjestäjien väliselle kilpailulle, toimenpiteen voidaan olettaa vaikuttavan kauppaan. Konferenssitoiminnan luonteen vuoksi tässä tapauksessa on vieläkin todennäköisempää, että toimenpide vaikuttaisi tiettyjen naapurina olevien ETA-valtioiden välillä käytävään kauppaan. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on todennut vastikään Alankomaissa sijaitsevaa Ahoy-keskusta koskevassa määräyksessään, ettei markkinoiden rajaamiseen kyseisen jäsenvaltion aluetta koskevaksi ollut mitään syytä (48).

(76)

Näin ollen valvontaviranomainen katsoo samoin kuin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että Harpalle myönnetty tuki voi vaikuttaa kilpailuun ja kauppaan ETA-alueella.

(77)

Edellä esitetyn perusteella valvontaviranomainen toteaa, että tarkasteltavaan toimenpiteeseen eli Harpan rahoittamiseen sisältyy ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen piirteitä. Edellä esitettyjen olosuhteiden perusteella on siis tutkittava, voidaanko toimenpiteen todeta soveltuvan ETA-sopimuksen toimintaan.

(78)

Pöytäkirjassa 3 olevan I osan 1 artiklan 3 kohdan mukaan EFTAn valvontaviranomaiselle on ilmoitettava tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta riittävän ajoissa, jotta se voi esittää huomautuksensa. Asianomainen valtio ei saa panna ehdottamiaan toimenpiteitä täytäntöön ennen kuin menettelyn tuloksena on saatu aikaan lopullinen päätös.

(79)

Islannin viranomaiset eivät ilmoittaneet tukitoimenpiteistä valvontaviranomaiselle. Islannin viranomaiset ovat lisäksi panneet toimenpiteet täytäntöön Harpan rakentamisen ja sen toiminnan harjoittamisen kautta, ennen kuin valvontaviranomainen on antanut lopullisen päätöksen. Näin ollen valvontaviranomainen toteaa, etteivät Islannin viranomaiset ole noudattaneet pöytäkirjassa 3 olevan I osan 1 artiklan 3 kohdasta johtuvia velvoitteitaan. Kyseisen tuen myöntäminen on siis tapahtunut sääntöjenvastaisesti.

(80)

ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvat tukitoimenpiteet eivät yleensä sovellu ETA-sopimuksen toimintaan, ellei niihin voida soveltaa ETA-sopimuksen 61 artiklan 2 tai 3 kohdan taikka 59 artiklan 2 kohdan poikkeusta ja elleivät ne ole välttämättömiä ja oikeasuhteisia eivätkä aiheuta aiheetonta kilpailun vääristymistä. Islannin viranomaiset väittävät, että hankkeeseen liittyvä mahdollinen tuki on ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan mukaista.

(81)

ETA-sopimuksessa ei ole määräystä, joka vastaisi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan määräystä. Valvontaviranomainen myöntää kuitenkin, että valtiontukitoimenpiteet voidaan hyväksyä kulttuuriin liittyvin perustein ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla (49).

(82)

ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella kulttuurin ja kulttuuriperinnön säilyttämisen edistämiseksi myönnettävä tuki voidaan katsoa ETA-sopimuksen toimintaan soveltuvaksi, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä ETA-alueella yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Valvontaviranomaisen on näin ollen arvioitava, voidaanko Harpan eri toimintoihin myönnettyä tukea perustella kulttuurin edistämiseksi myönnettävänä tukena ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.

(83)

On syytä huomauttaa, että ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyjä periaatteita on sovellettu nyt käsiteltävän asian kanssa jokseenkin samankaltaisiin tapauksiin (50). Islannin viranomaiset ovat todenneet, että tarkastellun toimenpiteen pääasiallisena tavoitteena oli edistää kulttuuria rakentamalla konserttitalo, jossa sekä Islannin sinfoniaorkesteri että kansallisooppera voisivat esiintyä. Erilaisia tapahtumia ja toimintoja varten suunniteltuja vastaavia kulttuurikeskuksia on valtaosassa Euroopan kaupungeista. Harpa on tarkoitettu Islannin kansalliseksi konserttitaloksi, joka pystyy tarjoamaan Islannista aiemmin puuttuneen infrastruktuurin, jota tarvitaan kulttuuria varten, ja se toimii kyseisten esittävien taiteiden kehittämisen ja edistämisen keskuksena Islannissa. Harpa edistää näin ollen kulttuuriosaamisen kehittymistä, ja sillä on yleisölle kulttuuriarvoa, koulutuksellista arvoa ja viihdearvoa (51).

(84)

Edellä esitetyn perusteella valvontaviranomainen katsoo, että kulttuuriin liittyvän tarkoituksensa perusteella sinfonia- ja oopperatalon rakentaminen ja toiminta voidaan katsoa ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetuksi kulttuurin edistämiseen myönnettäväksi tueksi. Valvontaviranomainen on kuitenkin epäillyt sitä, voidaanko konferenssitoimintaan myönnettyä tukea perustella 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, ja tätä seikkaa on siksi arvioitava erikseen.

(85)

Toimenpiteen välttämättömyyden ja oikeasuhteisuuden sekä kilpailun vääristämisen osalta valvontaviranomainen esittää seuraavat huomautukset: kuten edellä todettiin, Harpan rakentamisen pääasiallinen syy oli ilmeinen tarve saada sopiva konserttitalo sekä Islannin sinfoniaorkesterille että kansallisoopperalle. Hankkeen laajuuden perusteella on ymmärrettävää, että Harpan kaltaista infrastruktuuria käytetään myös monenlaiseen kaupalliseen toimintaan, joista esimerkkeinä voidaan mainita ravintolat, kahvilat, kaupat, konferenssit ja viihdekonsertit. Jotta kilpailua ei kuitenkaan vääristettäisi, on käyttöön otettava takeet sen varmistamiseksi, ettei kaupallisen toiminnan ja voimakkaasti tuetun kulttuuritoiminnan välillä tapahdu ristiintukemista.

(86)

Valvontaviranomainen määritti päätöksessä N:o 128/13/KOL kolme menetelmää, joilla Islannin viranomaiset voisivat varmistaa, ettei ristiintukemista Harpassa harjoitetun kaupallisen toiminnan ja kulttuuritoiminnan välillä tapahtuisi (52). Valvontaviranomainen huomautti ensinnäkin, että tämä tavoite voitaisiin saavuttaa kilpailuttamalla kaupalliseen toimintaan tarkoitetut tilat, millä voidaan varmistaa, että talouden toimija maksaa markkinahinnan tiloista eikä hyödy ristiintukemisesta. Toiseksi Islannin viranomaiset olisivat voineet perustaa erillisen oikeushenkilön kaupallista toimintaa varten. Valvontaviranomaisen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetty kolmas vaihtoehto oli, että taloudellinen toiminta erotetaan riittävällä tavalla muusta kuin kaupallisesta toiminnasta ottamalla käyttöön riittävä kustannusten jakamisjärjestelmä sekä eriyttämällä kirjanpito, millä varmistetaan kohtuullinen tuotto sijoitukselle.

(87)

Islannin viranomaiset ovat korostaneet, että Harpan toiminnassa tarvitaan tietynlaista joustavuutta, sillä sekä kulttuuri- että konferenssitoimintaa on harjoitettava rinnakkain, ja nämä kaksi pääasiallista toimintaa saattavat ristetä monissa tilanteissa, ellei valvontaa ja suunnittelua toteuteta erittäin johdonmukaisella tavalla. Uuden toimijan, joko yksityisen toimijan tai erillisen julkisomisteisen yhteisön, ottaminen mukaan rakennuksen toimintaan lisäisi hallinnollista rasitusta ja aiheuttaisi ylimääräisiä rajoitteita ja kustannuksia Harpan toiminnan jo valmiiksi hankalaan tilanteeseen. Islannin viranomaiset totesivatkin Harpan johtajia kuultuaan, että kolmas vaihtoehto eli taloudellisen toiminnan erottaminen Harpan muusta kuin kaupallisesta toiminnasta sekä riittävän kustannusten jakamisjärjestelmän ja eriytetyn kirjanpidon käyttöönotto oli toteuttamiskelpoisin vaihtoehto edellä esitetyissä olosuhteissa.

(88)

Kuten edellä huomautettiin, Harpan omistajien käyttöön ottamassa erillisessä kirjanpidossa ja uudessa kustannusten ja tulojen jakamismenetelmässä otetaan huomioon avoimuusdirektiivin ohjeet. Kaikesta kulttuuritoiminnasta ja vuokralaisista pidetään erillistä kirjanpitoa (osastot), samoin kuin konferenssitoiminnastakin, millä varmistetaan eri toimintoja vastaava sisäinen kirjanpito. Islannin viranomaiset ovat varmistaneet lisäksi, että tietty osa Harpan kiinteistä ja yhteisistä kustannuksista jaetaan kaikkien yksittäisten toiminnan osien kesken todellisen käytön ja kaupallisen toiminnan perusteella. Lisäksi konferenssiosastolta peritään markkinoiden mukaista vuokraa toimistotiloista ja muista tiloista (53). Islannin viranomaisten toteuttamilla toimenpiteillä varmistetaan tosiasiallisesti, ettei Harpan kaupallisen toiminnan ja kulttuuritoiminnan välillä tapahdu ristiintukemista.

(89)

Vuotta 2013 koskevan alustavan tilinpäätöksen mukaan konferenssiosaston odotetaan tekevän 9 574 000 Islannin kruunun suuruisen marginaalisen voiton. Vuoteen 2016 mennessä voiton odotetaan olevan yli 23 miljoonaa Islannin kruunua. Uusi kustannusten ja tulojen jakamismalli osoittaa näin ollen, että toiminnan kaupallisesta osasta tulee vähitellen yhä kannattavampaa, minkä ansiosta Harpan omistajat saavat sijoitukselleen tuottoa seuraavien parin vuoden kuluessa.

(90)

Valvontaviranomainen on Harpan ensimmäisinä toimintavuosina konferenssiosastolle aiheutuneen alijäämän osalta samaa mieltä siitä, että Harpan kaltaisessa investointihankkeessa, kuten kaikissa muissakin suurissa investointihankkeissa, on ymmärrettävää, ettei hanke tuota voittoa ensimmäisinä toimintavuosinaan. Kaupallisen toiminnan ensimmäisten vuosien toiminta-alijäämän kattaminen voidaan näin ollen katsoa välttämättömäksi perustamiskustannukseksi, joka on markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen. Lisäksi erillinen kirjanpito ja uusi kustannusten ja tulojen jakamismenetelmä näyttäisivät viittaavan siihen, ettei valvontaviranomaisen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tutkittu Harpan kaupallisen osan valtava alijäämä, 120 miljoonan Islannin kruunun negatiivinen käyttökate vuonna 2012, vastannut välttämättä konferenssiosaston todellista taloudellista tilannetta.

(91)

Islannin viranomaiset ovat osoittaneet lisäksi, että Harpa täydentää olemassa olevia tiloja lisäkapasiteetillaan, monipuolistaa Reykjavikissa järjestettävissä olevia kulttuuritapahtumia ja kaupallisia tapahtumia, edistää merkittävästi kulttuurin kehitystä ja tuo hyötyä Islannin kansalaisille. Näin ollen tuen on katsottava olevan hyvin kohdennettua ja sen julkisen rahoittamisen perusteltua.

(92)

Kun lisäksi otetaan huomioon Harpan sijainti ja se, että suurin osa siinä harjoitettavasta toiminnasta on luonteeltaan paikallista, vaikutus kilpailuun ja sopimuspuolten väliseen kauppaan on vähäistä, vaikkei sitä voidakaan sulkea kokonaan pois, kuten edellä todettiin (54).

(93)

Edellä esitetyn perusteella on osoitettu, että valtion ja kaupungin osallistuminen Harpan rahoittamiseen oli välttämätöntä ja oikeasuhteista eikä siitä aiheutunut perusteetonta kilpailun vääristymistä. Lisäksi erottamalla Harpan kaupallisen ja muun kuin kaupallisen toiminnan tilit täydellisesti toisistaan Islannin viranomaiset ovat onnistuneet varmistamaan, ettei Harpan kulttuuritoimintaan annetusta rahoituksesta aiheudu kielteisiä heijastusvaikutuksia. Harpalle myönnetty rahoitus on näin ollen ETA-sopimuksen valtiontukisääntöjen mukaista.

(94)

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella valvontaviranomainen toteaa, että Harpalle myönnetty rahoitus on valtiontukea, joka soveltuu ETA-sopimuksen toimintaan ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

(95)

Islannin viranomaisille muistutetaan, että kaikista Harpalle myönnetyn rahoituksen muuttamista — myös valtion tai kaupungin myöntämän rahoituksen lisäämistä yli 20 prosenttia — koskevista suunnitelmista on ilmoitettava valvontaviranomaiselle,