1

Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Maltan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 20 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut käyttöön ja pannut täytäntöön kansalaisuuden saamista sijoittamisella koskevan institutionaalisen ohjelman nimeltä Maltese Citizenship by Naturalisation for exceptional Services by Direct Investment (Maltan kansalaisuus suorilla sijoituksilla tehdyistä poikkeuksellisista palveluista, jäljempänä vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelma), joka perustuu Maltan kansalaisuuslain (Maltan lakien luku 188) (Maltese Citizenship Act, Chapter 188 of the Laws of Malta), sellaisena kuin se on muutettuna Maltan kansalaisuuslain muuttamisesta annetulla lailla nro 2 (Vuoden 2020 laki XXXVIII) (Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020)) (The Malta Government Gazette nro 20,452, 31.7.2020) (jäljempänä vuoden 2020 laki) ja kansalaisuuden myöntämisestä poikkeuksellisista palveluista annetulla vuoden 2020 asetuksella (Maltan lakien sekundäärilainsäädäntö 188.06) (Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations) (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta), (The Malta Government Gazette nro 20,524, 20.11.2020; jäljempänä vuoden 2020 asetus) (jäljempänä Maltan kansalaisuuslaki), 10 §:n 9 momenttiin ja jonka yhteydessä kansalaisuus voidaan myöntää vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista ilman, että hakijan ja maan välillä on todellinen yhteys.

2

SEU 1 artiklan toisessa kohdassa määrätään seuraavaa:

”Tämä sopimus merkitsee uutta vaihetta kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.”

3

SEU 2 artiklan sanamuoto on seuraava:

”Unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.”

4

SEU 3 artiklan 2 kohdan sanamuoto on seuraava:

”Unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, toteuttaen samalla ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet.”

5

SEU 4 artiklassa määrätään seuraavaa:

”– –

2.   Unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa sekä niiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta. Se kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena on valtion alueellisen koskemattomuuden turvaaminen, yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen. Erityisesti kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla.

3.   Vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään.

Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen.

Jäsenvaltiot tukevat unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen.”

6

SEU 9 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Unioni noudattaa kaikessa toiminnassaan kansalaistensa yhdenvertaisuuden periaatetta, jonka mukaan sen toimielimet, elimet ja laitokset kohtelevat kansalaisia yhdenvertaisesti. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.”

7

SEU 10 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1.   Unionin toiminta perustuu edustukselliseen demokratiaan.

2.   Euroopan parlamentti edustaa suoraan kansalaisia unionin tasolla.

Jäsenvaltiota edustaa Eurooppa-neuvostossa valtion- tai hallituksen päämies ja neuvostossa hallitus, jotka puolestaan ovat demokratian mukaisessa vastuussa joko kansallisille parlamenteilleen tai kansalaisilleen.

3.   Kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa. Päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.

4.   Euroopan tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat eurooppalaisen poliittisen tietoisuuden muodostumiseen ja unionin kansalaisten tahdon ilmaisemiseen.”

8

SEU 11 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1.   Toimielimet antavat kansalaisille ja etujärjestöille mahdollisuuden esittää ja vaihtaa julkisesti mielipiteitä kaikilla unionin toiminta-aloilla asianmukaisten kanavien kautta.

– –

4.   Vähintään miljoona unionin kansalaista merkittävästä määrästä jäsenvaltioita voi tehdä aloitteen, jossa Euroopan komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään asianmukainen ehdotus asioista, joissa näiden kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä perussopimusten soveltamiseksi.

Tällaisen aloitteen tekemistä varten vaadittavat menettelyt ja edellytykset vahvistetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 24 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti.”

9

SEUT 20 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.

2.   Unionin kansalaisella on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet. Hänellä on muun muassa:

Näitä oikeuksia käytetään perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin.”

10

SEUT 21 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai niiden soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.”

11

SEUT 22 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Jokaisella unionin kansalaisella on kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.

2.   Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 223 artiklan 1 kohdan ja sen soveltamisesta annettujen säännösten soveltamista. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.”

12

SEUT 23 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Jokainen unionin kansalainen saa kolmannen maan alueella, jossa jäsenvaltiolla, jonka kansalainen hän on, ei ole edustusta, suojelua minkä tahansa jäsenvaltion diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset. Jäsenvaltiot hyväksyvät tarvittavat säännökset ja aloittavat tällaisen suojelun turvaamiseksi tarvittavat kansainväliset neuvottelut.

– –”

13

SEUT 24 artiklan sanamuoto on seuraava:

”Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen asetuksilla säännökset Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 11 artiklassa tarkoitetun kansalaisten tekemän kansalaisaloitteen esittämistä varten vaadittavista menettelyistä ja edellytyksistä, mukaan lukien niiden jäsenvaltioiden vähimmäismäärä, joista aloitteen tekijöiden on oltava kotoisin.

Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vedota Euroopan parlamenttiin 227 artiklan mukaisesti.

Jokainen unionin kansalainen voi kääntyä 228 artiklan mukaisesti asetettavan oikeusasiamiehen puoleen.

Jokainen unionin kansalainen voi kirjoittaa tässä artiklassa tai Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 13 artiklassa tarkoitetulle toimielimelle tai elimelle jollakin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 55 artiklan 1 kohdassa mainitulla kielellä ja saada vastauksen samalla kielellä.”

14

Jäsenvaltion kansalaisuudesta annetun julistuksen nro 2, jonka jäsenvaltiot ovat liittäneet Euroopan unionista tehdyn sopimuksen päätösasiakirjaan (EYVL 1992, C 191, s. 98; jäljempänä julistus nro 2), sanamuoto on seuraava:

”Konferenssi julistaa, että aina, kun Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa viitataan jäsenvaltioiden kansalaisiin, se, onko henkilö jäsenvaltion kansalainen, määräytyy yksinomaan kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella. – –”

15

Eräistä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen yhteydessä Tanskan esille tuomista ongelmista Eurooppa-neuvostossa Edinburghissa 11. ja 12.12.1992 kokoontuneiden valtion- tai hallitusten päämiesten päätöksen (EYVL 1992, C 348, s. 1; jäljempänä Edinburghin päätös) A jaksossa todetaan seuraavaa:

”Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 2 osan määräyksillä unionin kansalaisuudesta annetaan jäsenvaltioiden kansalaisille tässä osassa määrättyjä lisäoikeuksia ja ‑suojelua. Määräykset eivät millään tavoin korvaa kansallista kansalaisuutta. Kysymys siitä, onko henkilöllä jäsenvaltion kansalaisuus, ratkaistaan ainoastaan asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti.”

16

Maltan kansalaisuuslain 10 §:n, jossa säädetään Maltan kansalaisuuden saamisen tavanomaisista edellytyksistä, 1 momentin ensimmäisessä kohdassa säädetään, että hakijalle voidaan myöntää todistus Maltan kansalaisuuden saamisesta, jos hakija osoittaa ministerille täyttävänsä seuraavat edellytykset:

17

Maltan kansalaisuuslain 10 §:n 1 momentin toisen kohdan mukaan ministeri voi, jos hän katsoo sen tarpeelliseksi yksittäistapauksen erityisten olosuhteiden vuoksi, sallia, että kyseisen pykälän 1 momentin ensimmäisen kohdan b alakohdassa mainittua yhteenlaskettua vuosimäärää laskettaessa otetaan huomioon myös seitsemän vuotta ennen hakemuksen jättöpäivää täyttyneet asumisjaksot.

18

Maltan tasavalta antoi 15.11.2013 vuoden 2013 lain nro XV: Laki Maltan kansalaisuuslain (Maltan lakien luku 188) muuttamisesta (Act No. XV of 2013: An Act to amend the Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta)) (The Malta Government Gazette nroo19,166, 15.11.2013; jäljempänä vuoden 2013 muutos). Vuoden 2013 muutoksella hakijalle annettiin Maltan kansalaisuuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn menettelyn ohella mahdollisuus saada todistus kansalaisuuden saamisesta osallistumalla ”yksittäisiä sijoittajia koskevaan ohjelmaan”, johon sovelletaan erillisiä ehtoja ja menettelyjä.

19

Yksittäisiä sijoittajia koskevasta järjestelmästä säädettiin alun perin Maltan tasavallan yksittäisiä sijoittajia koskevaa ohjelmaa koskevassa vuoden 2014 asetuksessa (Maltan lakien sekundäärilainsäädäntö 188.03) (Individual Investor Programme of the Republic of Malta Regulations) (Subsidiary Legislation 188.03 of the Laws of Malta) (The Malta Government Gazette nroo 19,205, 4.2.2014; jäljempänä vuoden 2014 asetus). Vuoden 2013 muutoksen ja vuoden 2014 asetuksen (jäljempänä vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelma) mukaan hyväksyttyjen pääasiallisten hakijoiden, huollettavana olevia henkilöitä lukuun ottamatta, kokonaismäärä ei saanut ylittää tuhatta kahdeksaasataa (1800) koko ohjelman voimassaolon ajan.

20

Maltan tasavalta antoi vuoden 2020 lain 28.7.2020.

21

Tämän lain voimaantulon jälkeen Maltan kansalaisuuslain 10 §:n 9 momentissa säädetään seuraavaa:

”Sen estämättä, mitä tässä tai muussa laissa säädetään, ministeri voi myöntää todistuksen Maltan kansalaisuuden myöntämisestä ulkomaalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka on tehnyt poikkeuksellisia palveluksia Maltan tasavallalle tai ihmiskunnalle tai jolle kansalaisuuden myöntäminen on Maltan tasavallan kannalta poikkeuksellisen tärkeää ja joka täyttää tässä laissa säädetyt vaatimukset. Tässä momentissa ’poikkeuksellisella’ tarkoitetaan selvästi tavallisesta poikkeavaa, ja sillä viitataan ensisijaisesti tutkijoiden, urheilijoiden, taiteilijoiden, esiintyjien, sijoittajien ja yrittäjien panokseen:

Edellytyksenä on, että ministeri myöntää kansalaisuustodistuksen myös sellaisen ulkomaalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön huollettavana olevalle henkilölle, joka on tehnyt poikkeuksellisia palveluksia Maltan tasavallalle investoinneilla:

Edellytyksenä on lisäksi, että kyseinen henkilö tekee hakemuksen säädetyllä tavalla ja vannoo uskollisuudenvalan Maltan tasavallalle.”

22

Vuoden 2020 lain 9 §:ssä, johon Maltan kansalaisuuslain 27 § perustuu, säädetään siirtymäsäännöksestä, jonka mukaan vuoden 2020 lakia ei sovelleta Maltan kansalaisuuden myöntämistä koskeviin hakemuksiin, jotka on jätetty ennen kyseisen lain voimaantuloa.

23

Maltan tasavalta antoi 20.11.2020 vuoden 2020 asetuksen sekä määräyksiä, joilla perustettiin toimivaltaiset virastot hallinnoimaan vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmaa.

24

Vuoden 2020 asetuksen 15 §:n 3 momentin, 16 §:n 1 momentin a, b ja d kohdan ja 7 momentin sekä sen ensimmäisen liitteen mukaan ulkomaalaiset sijoittajat voivat hakea kansalaisuuden myöntämistä suorien sijoitusten avulla tehtyjen poikkeuksellisten palvelujen perusteella, jos he täyttävät tai sitoutuvat täyttämään seuraavat edellytykset:

25

Vuoden 2020 asetuksen 16 §:n 3 momentin ja sen ensimmäisen liitteen 1 kohdan b alakohdan mukaan hakemukset voivat kattaa myös hakijan perheenjäseniä. Tätä varten on suoritettava lisämaksuja, joiden määrä on korotettu 50000 euroon puolison ja kunkin lapsen osalta.

26

Vuoden 2020 asetuksen 19 §:n sanamuoto on seuraava:

”Maltan kansalaisuus suorilla sijoituksilla tehdyistä poikkeuksellisista palveluista –ohjelman perusteella myönnettävien todistusten lukumäärä, huollettavana olevia henkilöitä lukuun ottamatta, ei saa ylittää neljää sataa (400) vuodessa, ja hyväksyttyjen hakijoiden, huollettavana olevia henkilöitä lukuun ottamatta, kokonaismäärä ei saa missään tapauksessa ylittää tuhatta viittäsataa (1500)”.

27

Vuoden 2020 asetuksen 31 §:n 1 momentilla kumottiin vuoden 2014 asetus, mutta vuoden 2014 asetus jätettiin kuitenkin voimaan siihen saakka, kunnes sen 12 §:ssä vahvistettu hakemusten enimmäismäärä, joka oli 1800 hakijaa, huollettavana olevia henkilöitä lukuun ottamatta, on saavutettu.

28

Vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelma mahdollisti sen, että ulkomaalaiset saattoivat saada Maltan kansalaisuuden vastineena tietyistä vuoden 2014 asetuksessa säädetyistä ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista. Kyseisen asetuksen mukaan ohjelman suunnittelu, täytäntöönpano, hallinnointi, hyödyntäminen ja edistäminen annettiin konsessionhaltijan tehtäväksi.

29

Saatuaan tiedon kyseisestä ohjelmasta komissio aloitti Maltan tasavallan kanssa vuoropuhelun, joka koski ohjelman vaikutuksia unioniin ja muihin jäsenvaltioihin.

30

Komissio ilmoitti Maltan tasavallalle 1.4.2020 päivätyllä kirjeellä, että vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelman kaltaisia sijoittajien kansalaisuusohjelmia, jotka johtavat unionin kansalaisuuden myymiseen, voidaan pitää unionin kansalaisuutta koskevan yhteisen saavutuksen hyödyntämisenä, jolla loukataan unionin ja jäsenvaltioiden välisen vilpittömän yhteistyön periaatetta.

31

Maltan tasavalta toimitti vuoden 2020 huhtikuun ja lokakuun välisenä aikana lisätietoja vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelman toiminnasta ja ilmoitti komissiolle aikomuksestaan tarkistaa voimassa olevaa oikeudellista kehystä.

32

Komissio lähetti 20.10.2020 Maltan tasavallalle virallisen huomautuksen. Virallisessa huomautuksessa komissio toisti huolensa siitä, että vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelman kaltainen sijoittajien kansalaisuusohjelma on ristiriidassa SEUT 20 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa.

33

Maltan tasavalta ilmoitti viralliseen huomautukseen 18.12.2020 antamassaan vastauksessa komissiolle, että se oli tarkistanut Maltan kansalaisuuden myöntämiseen sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä. Se täsmensi, että säännökset, joiden nojalla Maltan kansalaisuus voitiin myöntää vuoden 2014 asetuksen perusteella, eivät vuoden 2020 lain hyväksymisen jälkeen olleet enää voimassa. Se täsmensi, että luottamuksensuoja ja jo tehdyt sitoumukset huomioon ottaen kyseiset säännökset pysyvät kuitenkin voimassa ja niitä sovelletaan 15.8.2020 mennessä vastaanotettuihin hakemuksiin.

34

Komissio lähetti 9.6.2021 Maltan tasavallalle täydentävän virallisen huomautuksen, jossa se totesi, ettei vuoden 2020 lailla ja vuoden 2020 asetuksella tehdyillä muutoksilla muuteta vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelman transaktioluonnetta ja että myös vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman katsottiin olevan ristiriidassa SEUT 20 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa.

35

Maltan tasavalta vastasi täydentävään viralliseen huomautukseen 6.8.2021 päivätyllä kirjeellä ja ilmoitti olevansa eri mieltä komission kanssa. Maltan tasavalta väitti muun muassa, että komission kanta oli ristiriidassa annetun toimivallan periaatteen kanssa, koska kannalla puututtiin jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeuteen kuuluvaan alaan.

36

Maltan tasavalta keskeytti 2.3.2022 toistaiseksi vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmansa soveltamisen Venäjän ja Valko-Venäjän kansalaisiin mutta piti sen voimassa muiden kolmansien maiden kansalaisten osalta, lukuun ottamatta Afganistanin, Pohjois-Korean, Iranin, Kongon demokraattisen tasavallan, Somalian, Sudanin, Etelä-Sudanin, Syyrian, Venezuelan ja Jemenin kansalaisia.

37

Komissio antoi 28.3.2022 suosituksen sijoittajien kansalaisuusjärjestelyjä ja sijoittajien oleskeluoikeusjärjestelyjä koskevista välittömistä toimista Venäjän hyökättyä Ukrainaan [C(2022) 2028 final]. Suosituksessa komissio toisti näkemyksensä, jonka mukaan kansalaisuuden myöntämiseen vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista perustuvat sijoittajien kansalaisuusohjelmat ovat unionin oikeuden vastaisia, ja se kehotti kaikkia jäsenvaltioita, jotka panivat täytäntöön tällaisia ohjelmia, kumoamaan ne.

38

Komissio lähetti 6.4.2022 Maltan tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se vahvisti kantansa, jonka mukaan vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelma ja vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelma olivat SEUT 20 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan vastaiset, ja kehotti kyseistä jäsenvaltiota toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa perustellun lausunnon vastaanottamisesta.

39

Maltan tasavalta ilmoitti perusteltuun lausuntoon 6.6.2022 antamassaan vastauksessa olevansa jälleen eri mieltä komission kannasta.

40

Koska komissio katsoi, että Maltan tasavallan toteuttamat vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelma ja vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelma olivat ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, se aloitti nyt esillä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn ja tarkensi, että tämä menettely koskee ainoastaan vuoden 2020 ohjelmaa. Komissio kuitenkin lisää, että olennainen osa vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelman säännöksistä, jotka ovat unionin oikeuden vastaisia, on otettu oikeudelliseen kehykseen, jolla säännellään vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmaa, joten tutkiessaan viimeksi mainittua ohjelmaa komissio viittaa tosiseikkoihin, jotka olivat olemassa jo vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelmaa sovellettaessa.

41

Kanne perustuu yhteen ainoaan kanneperusteeseen, jonka mukaan SEUT 20 artiklaa ja SEU 4 artiklan 3 kohtaa on rikottu.

42

Komissio väittää ensimmäisenä pääargumenttina, että vaikka jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämistä ja menettämistä koskevien edellytysten määrittäminen kuuluu kunkin jäsenvaltion toimivaltaan, toimivaltaa on käytettävä unionin oikeutta noudattaen. Koska jäsenvaltion kansalaisuuden myöntäminen johtaa automaattisesti unionin kansalaisen aseman myöntämiseen, kukin jäsenvaltio on tätä yksinomaista toimivaltaa käyttäessään velvollinen olemaan heikentämättä tai vaarantamatta unionin kansalaisuuden perusolemusta, arvoa ja yhtenäisyyttä, jotta aseman taustalla oleva keskinäinen luottamus voidaan säilyttää. Nämä vaatimukset perustuvat SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettuun vilpittömän yhteistyön periaatteeseen ja SEUT 20 artiklassa määrättyyn unionin kansalaisen asemaan.

43

Jäsenvaltion kansalaisuus on tässä yhteydessä ainoa edellytys SEUT 20 artiklassa tarkoitetulle unionin kansalaisuudelle. Unionin kansalaisuuteen liittyy oikeuksia, jotka myönnetään suoraan unionin oikeusjärjestelmässä, erityisesti oikeus liikkua ja oleskella vapaasti unionin alueella ja oikeus olla joutumatta syrjityksi kansalaisuuden perusteella. Unionin kansalaisuuteen liittyy lisäksi vahva kansalaisulottuvuus, ja siihen sisältyy SEU 10 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja poliittisia perusoikeuksia, jotka koskevat osallistumista demokratian toteuttamiseen unionissa, sekä jäsenvaltion kansalaisen oikeus saada kolmannen maan alueella, jossa kyseisellä jäsenvaltiolla ei ole edustusta, suojelua muiden jäsenvaltioiden konsuliviranomaisilta. Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, unionin kansalaisen aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema.

44

Toisin kuin Maltan tasavalta vastineessaan väittää, nyt käsiteltävällä kanteella ei komission mukaan kyseenalaisteta kansalaisuuden myöntämistä koskevaa kansallista lainsäädäntöä kokonaisuudessaan, sillä komission mukaan tämä kanne koskee ainoastaan jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämistä sijoittajille koskevaa erityisjärjestelyä, jolla – tuotteistamalla unionin kansalaisuus – vaarannetaan kyseisen aseman yhtenäisyys tavalla, joka merkitsee unionin oikeuden erityisen vakavaa rikkomista.

45

Myöskään Maltan tasavallan väite, jonka mukaan unionin tuomioistuin voi valvoa Maltan tasavallan kansalaisuuden myöntämistä koskevan kansallisen toimivallan käyttöä vain siltä osin kuin se johtaa yleisesti ja järjestelmällisesti unionin arvojen ja tavoitteiden vakavaan rikkomiseen, ei saa tukea perussopimuksista tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.

46

Toisena pääargumenttina komissio väittää, että sijoittajien kansalaisuusohjelma, jonka yhteydessä jäsenvaltion kansalaisuus myönnetään järjestelmällisesti vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista ja jossa ei edellytetä valtion ja hakijoiden välistä todellista yhteyttä, vaarantaa SEUT 20 artiklassa vahvistetun unionin kansalaisuuden perusolemuksen ja yhtenäisyyden ja sillä loukataan SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettua vilpittömän yhteistyön periaatetta.

47

Unioni ei ensinnäkään perustu yksinomaan yhteiset arvot jakavien Euroopan valtioiden ryhmän integraatioon, vaan myös kyseisten valtioiden kansojen lähentymiseen, mikä on tuotu esiin Lissabonin sopimuksessa.

48

Yhtäältä demokratian periaatteita koskevilla määräyksillä, jotka on sisällytetty Lissabonin sopimuksella EU-sopimuksen II osastoon, vahvistetaan siten kansalaisten keskeinen asema unionissa, joka on paitsi talousliitto myös poliittinen unioni. Toisaalta unionin toimielimiä koskevissa EU-sopimuksen III osastoon sisältyvissä määräyksissä muistutetaan, että unionin toimielinten edistämiä arvoja, tavoitteita ja etuja ovat sekä unionin kansalaisten että jäsenvaltioiden arvot, tavoitteet ja edut.

49

Toiseksi komissio toteaa, että – kuten 18.12.2014 annetusta lausunnosta 2/13 (Unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen) (EU:C:2014:2454, 172 kohta) ilmenee – unionin kansalaisuus ja tästä asemasta seuraavat oikeudet ovat osa perussopimusten perustavanlaatuisimpia sääntöjä, jotka kuuluvat unionin omaan järjestelmään ja jotka on rakennettu niin, että niillä tuetaan sen integraatioprosessin toteutumista, joka on unionin itsensä olemassaolon syy. Unionin kansalaisuuden ja tästä asemasta seuraavien oikeuksien on katsottava siten ilmentävän jäsenvaltioiden välistä solidaarisuutta ja keskinäistä luottamusta.

50

Komissio väittää erityisesti keskinäisestä luottamuksesta, että kun jäsenvaltiot sopivat unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien myöntämisestä ja kyseisen solidaarisuuden ulottamisesta muihin, ne tukeutuvat jäsenvaltion kansalaisuutta koskevaan yhteiseen perustavanlaatuiseen käsitykseen, jonka mukaan kansalaisuus ilmentää jäsenvaltion ja sen kansalaisten välistä todellista yhteyttä. Yhteisöjen tuomioistuin on näet jo vuonna 1980 tunnustanut, että jäsenvaltion ja sen kansalaisten välinen erityinen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhde sekä oikeuksien ja velvollisuuksien vastavuoroisuus ovat kansalaisuussiteen perusta.

51

Komissio lisää, että kunkin jäsenvaltion suostumus tiettyjen oikeuksien ulottamiseen automaattisesti ja ehdoitta kaikkien muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin keskinäisen luottamuksen periaatteen mukaisesti perustuu oletukseen siitä, että muut jäsenvaltiot myöntävät kansalaisuuden ainoastaan asianomaiseen hakijaan olevan todellisen yhteyden perusteella. Tällainen suostumus, johon ei liity ehtoja, vaarantuisi, jos jäsenvaltiot eivät voisi luottaa siihen, että kansalaisuuden myöntämistä koskevat päätökset perustuvat tähän yhteiseen ”jäsenvaltion kansalaisuuden” käsitteeseen. Tässä yhteydessä komissio väittää, että 7.7.1992 annetusta tuomiosta Micheletti ym. (C‑369/90, EU:C:1992:295) ilmenee, että jäsenvaltioilla on velvollisuus tunnustaa vastavuoroisesti jäsenvaltion kansalaisuutta koskevat päätökset.

52

Näin ollen sellaisen transaktioluonteisen sijoittajien kansalaisuusohjelman käyttöön ottaminen, joka mahdollistaa jäsenvaltion kansalaisuuden järjestelmällisen myöntämisen vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista hakijoille, joilla ei ole todellista yhteyttä jäsenvaltioon ja jotka eivät tästä syystä selvästikään kuulu siihen henkilöryhmään, jonka osalta perussopimusten laatijat olivat määränneet unionin kansalaisuuden saamisesta, on ristiriidassa unionin kansalaisen aseman perusolemuksen kanssa.

53

Kolmanneksi komissio muistuttaa, että SEU 4 artiklan 3 kohtaan, jossa vahvistetaan vilpittömän yhteistyön periaate, sisältyy sekä positiivinen velvollisuus tukea unionia sen täyttäessä tehtäviään että kielteinen velvollisuus pidättäytyä toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen. Sellaisen sijoittajien kansalaisuusohjelman perustaminen ja täytäntöönpano, joka mahdollistaa jäsenvaltion kansalaisuuden järjestelmällisen myöntämisen vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista ilman, että on tarpeen osoittaa todellista yhteyttä kansalaisuuden myöntävään jäsenvaltioon, vaarantaisi unionin kansalaisen aseman yhtenäisyyden sekä tämän aseman ja siihen liittyvien oikeuksien taustalla olevan keskinäisen luottamuksen.

54

Kun kyse on toimivan ja toiminnallisen kynnyksen vahvistamisesta päätettäessä siitä, mikä muodostaa jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämisen edellyttämän ”todellisen yhteyden”, komissio katsoo, että tosiasiallinen asuminen on yksi keino, jolla tällainen yhteys voidaan näyttää toteen. Komission tehtävänä ei kuitenkaan ole määrätä, mitä liittymäperusteita jäsenvaltioiden on kansalaisuutensa myöntämisen yhteydessä erityisesti asetettava etusijalle.

55

Kolmantena pääargumenttina komissio väittää, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelma, jossa sallitaan Maltan kansalaisuuden järjestelmällinen myöntäminen vastineeksi ennalta määrätyistä huomattavista maksuista tai investoinneista ja joka on siten luonteeltaan transaktionaalinen, on lainvastainen sijoittajien kansalaisuusohjelma.

56

Ensinnäkin vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmassa asetettu laillista asuinpaikkaa koskeva vaatimus ei riitä takaamaan todellista yhteyttä Maltan tasavaltaan.

57

Komissio katsoo tässä yhteydessä, että Daphne Caruana Galizia ‑säätiön haltuunsa saamat asiakirjat ja sähköpostiviestit, jotka on jaettu tiedotusvälineille Passport Papers ‑nimisen hankkeen (jäljempänä Passport Papers ‑asiakirjat) yhteydessä, osoittavat sen, ettei vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelmaan sisälly tosiasiallista asumista koskevaa vaatimusta. Kyseiset asiakirjat eivät ole todiste väitetystä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, vaan niillä pyritään ainoastaan tukemaan komission väitettä siitä, että Maltan lainsäädäntökehyksessä olevat vakavat puutteet johtavat siihen, että unionin kansalaisuus myönnetään järjestelmällisesti sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka eivät ole osoittaneet täyttävänsä aiempaa tosiasiallista asumista Maltalla koskevaa vaatimusta.

58

Aluksi komissio lisäksi toteaa, että oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyn vaiheessa ei ole kiistetty sitä, ettei tosiasiallista merkittävää läsnäoloa Maltan alueella ole tarpeen osoittaa. Lisäksi sitä, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman yhteydessä ei ole tarpeen osoittaa fyysistä läsnäoloa merkittävän ajanjakson aikana, tukee kyseisessä ohjelmassa asetettujen vaatimusten vertaileminen Maltan kansalaisuuslain 10 §:n 1 momentissa säädettyihin kansalaisuuden myöntämiseen sovellettaviin tavanomaisiin vaatimuksiin, sillä viimeksi mainitussa säännöksessä edellytetään asumista Maltalla ”yhtäjaksoisesti” tietyn ajanjakson ajan, eikä siinä ole sellaisia poissaolojaksoja koskevia sääntöjä, joiden vuoksi vaadittu asumisjakso keskeytyisi. Maltan tasavalta ei ole kyennyt oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa toimittamaan myöskään tietoja kansalaisuutta koskevista hakemuksista, jotka olisi asumisvaatimuksen noudattamatta jättämisen vuoksi hylätty tai peruttu. Asumisvaatimuksen teoreettinen luonne ilmenee myös säännöissä, joiden mukaan edellytettyä kolmen vuoden asumisaikaa voidaan 150000 euron lisämaksua vastaan lyhentää siten, että se on vähintään 12 kuukautta.

59

Toiseksi vaatimuksen ”todellisesta yhteydestä” pitää olla voimassa ajankohtana, jona jäsenvaltion kansalaisuus myönnetään. Tässä yhteydessä yhtäältä järjestelmä, jossa säädetään mahdollisuudesta myöntää kansalaisuus siten, että tällainen yhteys luodaan vasta myöntämisen jälkeen, ei ole sopusoinnussa sen tavoitteen kanssa, joka koskee unionin kansojen välisen solidaarisuuden lujittamista sen ansiosta, että todellinen yhteys johonkin unionin jäsenvaltioon on olemassa. Nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevan kaltainen sijoittajien kansalaisuusohjelma eroaa tältä osin selvästi järjestelmästä, jonka tarkoituksena on kannustaa kolmansien maiden kansalaisia tulemaan työskentelemään ja asumaan johonkin jäsenvaltioon.

60

Kun toisaalta otetaan huomioon, että unionin kansalaisuuden edut tulevat voimaan sinä hetkenä, kun tämä asema myönnetään, ei ole mitään takeita siitä, että Maltan kansalainen, joka on saanut äskettäin kansalaisuuden, päättää pysyä Maltalla luodakseen ”myöhemmän todellisen yhteyden” sen sijaan, että hän muuttaa toiseen unionin jäsenvaltioon tai asuu kolmannessa maassa ja hyödyntää samalla unionin kansalaisuuteen perustuvia oikeuksia. Tässä yhteydessä komissio korostaa, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman valtuutettujen edustajien julkaisemassa mainosmateriaalissa esitetään yhtenä Maltan kansalaisuuteen kuuluvana etuna sitä mahdollisuutta, että kansalaisuuden saanut kansalainen voi asettua asumaan toiseen jäsenvaltioon tai Schengen-alueeseen assosioituneeseen maahan.

61

Komissio lisää, ettei se kiistä sitä, että kansalaisuuden myöntämistä koskevaan menettelyyn sisältyy hakijoita koskevan arviointimenettelyn toteuttaminen. Vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman lainsäädäntökehys osoittaa kuitenkin, että kyseisessä menettelyssä arvioidaan hakijoista aiheutuvaa turvallisuusriskiä tai heidän mainettaan tai heidän varallisuutensa laajuutta, mutta siinä ei selvitetä, onko tällaisten hakijoiden ja Maltan tasavallan välillä todellinen yhteys. Tämän arviointimenettelyn olemassaolo ja ministerin harkintavalta kieltäytyä myöntämästä kansalaisuustodistusta eivät muuta ohjelman transaktioluonnetta.

62

Komissio huomauttaa lisäksi, että Maltan tasavalta ei kiistä sitä, että vuoden 2020 kansalaisuusohjelmassa hakijan tosiasiallista fyysistä läsnäoloa Maltalla edellytetään vain kahdessa tilanteessa eli annettaessa biometrisiä tunnisteita oleskeluluvan saamiseksi ja vannottaessa uskollisuudenvalaa. Ohjelman edellyttämän laillisen asuinpaikan avulla ei siis voida luoda todellista yhteyttä Maltan tasavallan ja kyseisen hakijan välille.

63

Maltan tasavalta huomauttaa puolustuksekseen ensimmäisenä pääargumenttina pitävän paikkansa, että jäsenvaltioiden toimivaltaa myöntää niiden kansalaisuus on käytettävä unionin toimivaltaan kuuluvilla aloilla unionin oikeutta noudattaen mutta että tämä ei kuitenkaan vaikuta velvollisuuteen kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä.

64

Maltan tasavalta huomauttaa aluksi, että komissio pyrkii kanteellaan valvomaan koko jäsenvaltion kansalaisuusohjelman vaatimuksia, menettelyjä ja vaikutuksia koskevaa lainsäädäntökehystä ja että tällä asetetaan kyseenalaiseksi jäsenvaltion kansalaisuuden osalta tekemät poliittiset valinnat. Mitä laajempaa valvontaa kansallisen toimivallan alalla harjoitetaan, sitä suurempi on vaara siitä, että unioni ylittää toimivaltansa.

65

Ensinnäkin jäsenvaltioiden toimintaa tilanteissa, jotka muistuttavat unionin kansalaisen asemaan liittyvien oikeuksien ja velvollisuuksien riistämistä de jure tai de facto, olisi valvottava sellaisen kriteerin perusteella, joka poikkeaa jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämistä koskevissa tilanteissa sovellettavasta kriteeristä. Valta myöntää kansalaisuus on nimittäin kansallisen itsemääräämisoikeuden ytimessä, ja se liittyy läheisesti jäsenvaltion sellaisen kansallisen identiteetin syntyyn ja kehitykseen, jota unionin edellytetään suojelevan SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

66

Näin ollen jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämistä koskeva politiikka on unionin oikeuden vastaista Maltan tasavallan mukaan ainoastaan silloin, kun kyseinen politiikka johtaa yleisesti ja järjestelmällisesti unionin oikeudessa määriteltyjen unionin arvojen ja tavoitteiden vakavaan rikkomiseen, sillä muussa tapauksessa jäsenvaltioiden yksinomainen toimivalta myöntää kansalaisuus vaarantuisi. Maltan tasavallan mukaan tämä tulkinta on sopusoinnussa sen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan unionin kansalaisen aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema, ja se täsmentää, ettei kyse ole nykytodellisuudesta vaan käynnissä olevasta prosessista, joka integraation nykyisessä vaiheessa on läheisessä yhteydessä jäsenvaltioiden kansalaisuuteen.

67

Toiseksi komission puoltamaan tulkintaan liittyy Maltan tasavallan mukaan vakavia riskejä. Ensinnäkin tällä tulkinnalla on välitön vaikutus kansalaisuutta koskevaan lainsäädäntöön kaikissa jäsenvaltioissa, erityisesti niissä, joissa kansalaisuus myönnetään harkinnanvaraisesti. Kyseinen tulkinta merkitsee sitä, että komissio perussopimusten valvojana voisi valvoa jäsenvaltioiden kansalaistamispolitiikkaa, ‑lainsäädäntöä ja ‑käytäntöjä unionin oikeuden valossa. Lisäksi tällainen tulkinta antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden kyseenalaistaa muiden jäsenvaltioiden lainsäädäntö ja käytäntö tällä alalla.

68

Jos komission kanne hyväksyttäisiin, Maltan tasavallan olisi kumottava koko lainsäädäntö- ja säädöskokonaisuus. Kyseenalaistamalla jäsenvaltion koko lainsäädäntökehyksen, joka koskee kansalaisuuden myöntämistä, komissio kehottaa unionin tuomioistuinta toimimaan ”epäsuorana lainsäätäjänä”, joka käyttää veto-oikeuttaan jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvalla alalla annettuun kansalliseen lainsäädäntöön.

69

Maltan tasavalta väittää toisena pääargumenttinaan, että unionin oikeudessa ei aseteta jäsenvaltioille oikeudellista velvoitetta vaatia ”aiempaa tosiasiallista yhteyttä” siihen jäsenvaltioon, jossa kansalaisuus myönnetään, riippumatta siitä, onko hakija suorittanut maksuja tai toteuttanut muita sitoumuksia. Tällaisen yhteyden olemassaolo voisi toki oikeutetusti kannustaa valtioita tunnustamaan henkilön riittävät siteet poliittiseen yhteisöönsä. Tämä tulos ei kuitenkaan perustu kansainväliseen oikeuteen tai unionin oikeuteen perustuvaan velvoitteeseen vaan jäsenvaltioiden demokraattisten instituutioiden tekemään poliittiseen ja suvereeniin päätökseen.

70

Tässä yhteydessä ensinnäkin velvoite edellyttää ”aiempaa todellista yhteyttä” ennen jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämistä ei johdu perussopimuksista tai niiden hyväksymiseen johtaneesta menettelystä. Julistuksesta nro 2 ja Edinburghin päätöksestä ilmenee lisäksi, että kysymys siitä, onko henkilö jäsenvaltion kansalainen, määräytyy yksinomaan kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella. Perussopimuksissa ei myöskään vahvisteta, että unioni olisi ”yksi poliittinen yhteisö”.

71

Toiseksi vaatimus ”aiemmasta todellisesta yhteydestä” ei Maltan tasavallan mukaan perustu kansainväliseen oikeuteen. Se toteaa erityisesti, että sitä ei voida johtaa 6.4.1955 annetusta tuomiosta Nottebohm (Lichtenstein v. Guatemala) (kansainvälisen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma 1955, s. 4), johon komissio vetoaa perustellakseen sitä, että unionin oikeudesta johtuu velvoite, jonka mukaan aiemman todellisen yhteyden olemassaolo olisi edellytys jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämiselle; yhteisöjen tuomioistuin sitä paitsi hylkäsi tällaisen vaatimuksen 7.7.1992 antamassaan tuomiossa Micheletti ym. (C‑369/90, EU:C:1992:295).

72

Kolmanneksi komissio ei esitä toiminnallista ja toimivaa kynnysarvoa sen osalta, mikä muodostaa riittävän ”aiemman tosiasiallisen yhteyden”, eikä Maltan tasavallan tehtävänä ole määritellä tällaista kynnysarvoa.

73

Kolmantena pääargumenttina Maltan tasavalta väittää, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelma on laillinen, selkeä, tehokas ja ammattimaisesti hoidettu kansalaisuuden myöntämisohjelma, joka ei vaaranna unionin tavoitteiden toteutumista. Tältä osin se, että komissio pitää kyseistä ohjelmaa ”automaattisena ja ehdottomana” Maltan kansalaisuuden saamisen väylänä, jossa kyseisen jäsenvaltion kansalaisuus myönnetään järjestelmällisesti vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista Maltan tasavallan puhtaasti budjettipoliittisten intressien mukaisesti, on liiallista yksinkertaistamista, jolla ei ole mitään oikeudellista eikä tosiasiallista perustaa.

74

Ensinnäkin Maltan tasavalta on aina toiminut vilpittömässä mielessä ja SEU 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun unionin ja jäsenvaltioiden välisen vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti. Kyseinen jäsenvaltio on tehnyt muutoksia lainsäädäntöön komission kanssa käymänsä vuoropuhelun jälkeen.

75

Toiseksi komissio perustaa Maltan tasavallan mukaan analyysinsä Maltan lainsäädäntökehyksen virheelliseen ja vääristyneeseen kuvaukseen. Kyseisellä lainsäädäntökehyksellä ei oteta käyttöön transaktionaalista järjestelmää vaan kattava, monitahoinen ja monivaiheinen menettely, johon monet eri viranomaiset tiukkojen takeiden varmistamiseksi osallistuvat ja joka voi johtaa kansalaisuuden myöntämiseen.

76

Lainsäädäntökehys ei tee mahdolliseksi sitä, että Maltan kansalaisuus myönnettäisiin järjestelmällisesti vastineena tietyistä maksuista, sillä kyse on harkinnanvaraisesta kehyksestä, jonka osalta sovelletaan tiukkoja valvontamekanismeja. Maltan tasavalta esittää erityisesti, että menettelyyn kuuluu yksitoista menettelyvaihetta, joiden tarkoituksena on antaa yleiskuva hakijasta ja helpottaa ministerin lopullisen ja harkinnanvaraisen päätöksen tekemistä. Se, että hakija täyttää asetetut vaatimukset, ei anna hänelle automaattista oikeutta saada kansalaisuus.

77

Kyseinen lainsäädäntökehys perustuu myös erilaisiin aiempiin, nykyisiin ja tuleviin ja ajan myötä kehittyviin yhteyksiin. Sijoituksen suuruudesta riippuen edellytetään siten joko kolmen vuoden tai yhden vuoden pituista laillista asumista, mikä vastaa kansainvälistä käytäntöä sijoitusperusteisen oleskeluoikeuden ja kansalaisuuden myöntämisen osalta. Lisäksi Maltan kansalaisuuslain 10 §:n 1 momentin mukaisessa tavanomaisessa kansalaisuuden myöntämisessä noudatetaan hallintokäytäntöä, jonka mukaan fyysistä läsnäoloa edellytetään vain tiettyjen ajanjaksojen ajan. Maahanmuuttolainsäädäntö tarjoaa lisäksi lukuisia esimerkkejä siitä, että sekä oleskelua että kansalaisuuden myöntämistä koskevien menettelyjen yhteydessä kotouttamistoimenpiteitä on toteutettava myöhemmässä vaiheessa, koska aiempia yhteyksiä vastaanottavaan valtioon ei ole.

78

Maltan tasavalta vastustaa myös sitä, että komissio esittää Passport Papers ‑asiakirjat todisteina, jotka unionin tuomioistuimen on otettava huomioon, koska asiakirjat liittyvät vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelman täytäntöönpanoon eivätkä nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevan vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman täytäntöönpanoon.

79

On muistutettava, että SEU 9 artiklan ja SEUT 20 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Kyseisten määräysten mukaan unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.

80

Julistuksesta nro 2 ja Edinburghin päätöksestä ilmenee lisäksi, että se, onko henkilö jäsenvaltion kansalainen, määräytyy yksinomaan kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella.

81

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että vaikka jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämistä ja menettämistä koskevien edellytysten määrittäminen kuuluu kansainvälisen oikeuden mukaan kunkin jäsenvaltion toimivaltaan, tätä toimivaltaa käyttäessä on noudatettava unionin oikeutta (tuomio 7.7.1992, Micheletti ym., C‑369/90, EU:C:1992:295, 10 kohta; tuomio 2.3.2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, 45 kohta ja tuomio 5.9.2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Tanskan kansalaisuuden menettäminen), C‑689/21, EU:C:2023:626, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

82

Tässä yhteydessä on heti alkuun hylättävä Maltan tasavallan aluksi esittämä väite, jonka mukaan jäsenvaltioiden kansalaisuuden myöntämismenettelyjen tutkiminen – toisin kuin sellaisten kansalaisuuden menettämistä tai peruuttamista koskevien tilanteiden tutkiminen, jotka merkitsevät henkilön unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien riistämistä – olisi rajoitettava unionin arvojen tai tavoitteiden sellaisten merkittävien loukkausten toteamiseen, jotka ovat yleisiä ja järjestelmällisiä.

83

Perussopimusten sanamuodosta tai systematiikasta ei näet voida päätellä, että niiden laatijat olisivat halunneet säätää jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämisen osalta poikkeuksesta, joka koskee velvollisuutta noudattaa unionin oikeutta ja jonka mukaan ainoastaan tällaiset unionin arvojen ja tavoitteiden merkittävät loukkaukset voivat johtaa unionin oikeuden rikkomiseen, kun jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa tällä alalla. Tällaista poikkeusta ei siten voida hyväksyä, koska se muistuttaisi unionin oikeuden ensisijaisuuteen, joka kuuluu unionin oikeuden keskeisiin ominaispiirteisiin ja siten unionin perustuslailliseen kehykseen, liittyvien vaikutusten rajoittamista (ks. vastaavasti lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014, EU:C:2014:2454, 166 kohta).

84

SEUT 20 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan väitetystä rikkomisesta on aluksi huomautettava, että SEU 3 artiklan 2 kohdan sanamuodonkin mukaan unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, minkä mahdollistavat ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä rikollisuuden ehkäisyä ja torjuntaa koskevat aiheelliset toimenpiteet.

85

Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä täsmentänyt, että sekä jäsenvaltioiden välisen keskinäisen luottamuksen periaatteella että vastavuoroisen tunnustamisen periaatteella, joka perustuu ensin mainittuun periaatteeseen, on unionin oikeudessa perustavanlaatuinen merkitys, koska niiden avulla voidaan luoda kyseinen alue, jolla ei ole sisäisiä rajoja, ja pitää sitä yllä (lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014, EU:C:2014:2454, 191 kohta ja tuomio 29.7.2024, Alchaster, C‑202/24, EU:C:2024:649, 63 kohta).

86

Alueen, jolla ei ole sisäisiä rajoja, toteuttamiseen kuuluu jokaiselle unionin kansalaiselle suoraan SEUT 20 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja SEUT 21 artiklan 1 kohdassa myönnetty oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, jonka käyttämistä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2004/38/EY (EYVL L 158, s. 77) pyritään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan helpottamaan (tuomio 12.3.2014, O ja B, C‑456/12, EU:C:2014:135, 35 kohta; tuomio 18.12.2014, McCarthy ym., C‑202/13, EU:C:2014:2450, 31 kohta ja tuomio 22.2.2024, Direcia pentru Eviden i Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, 37 kohta).

87

Tästä oikeudesta on sitä paitsi erityinen ilmaus työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta SEUT 45 artiklassa, sijoittautumisvapauden osalta SEUT 49 artiklassa ja palvelujen tarjoamisen vapauden osalta SEUT 56 artiklassa (ks. vastaavasti tuomio 11.11.2021, MH ja ILA (Eläkeoikeudet konkurssitilanteessa), C‑168/20, EU:C:2021:907, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

88

Tämän jälkeen on todettava, että unionin kansalaisilla on SEU 10 ja SEU 11 artiklassa tarkoitetut ja SEUT 20, SEUT 22 ja SEUT 24 artiklassa konkretisoidut poliittiset oikeudet, joilla varmistetaan heidän osallistumisensa demokratian toteuttamiseen unionissa. Näihin kuuluvat muun muassa oikeus tehdä kansalaisaloite, oikeus vedota parlamenttiin, oikeus kääntyä Euroopan oikeusasiamiehen ja unionin toimielinten ja neuvoa-antavien elinten puoleen jollakin unionin virallisista kielistä sekä äänioikeus ja vaalikelpoisuus parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa kansalainen asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaisilla.

89

Tässä yhteydessä on todettava, että käyttäessään SEU 10 ja SEU 11 artiklan mukaisia poliittisia oikeuksiaan unionin kansalaiset osallistuvat suoraan demokratian toteuttamiseen unionissa. Unionin toiminta perustuu näet edustukselliseen demokratiaan, joka konkretisoi kansanvaltaa koskevaa arvoa, joka on SEU 2 artiklan mukaan yksi niistä arvoista, jotka ovat unionin perustana (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 65 kohta; tuomio 19.11.2024, komissio v. Tšekki (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puolueen jäsenyys), C‑808/21, EU:C:2024:962, 114 ja 115 kohta ja tuomio 19.11.2024komissio v. Puola (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puolueen jäsenyys), C‑814/21, EU:C:2024:963, 112 ja 113 kohta). Tästä seuraa, että se, että jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa määritellä kansalaisuutensa myöntämisen edellytykset, vaikuttaa unionin toimintaan yhteisenä oikeusjärjestyksenä.

90

Unionin kansalaisuus antaa myös jokaiselle jäsenvaltion kansalaiselle sellaisessa kolmannessa maassa, jossa kyseisellä jäsenvaltiolla ei ole edustusta, SEUT 20 artiklan 2 kohdan c alakohdassa vahvistetun ja SEUT 23 artiklassa konkretisoidun oikeuden saada suojelua muiden jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta samoin edellytyksin kuin näiden valtioiden kansalaiset.

91

Unionin tuomioistuin on näiden eri oikeuksien valossa katsonut, että unionin kansalaisuutta koskevat määräykset kuuluvat perussopimusten niihin perustavanlaatuisiin sääntöihin, jotka kuuluvat unionin omaan järjestelmään ja jotka on rakennettu niin, että niillä tuetaan sen integraatioprosessin toteutumista, joka on unionin itsensä olemassaolon syy ja jotka ovat siten erottamaton osa unionin perustuslaillista kehystä (ks. vastaavasti lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014, EU:C:2014:2454, 172 kohta).

92

Ottaen huomioon sekä tämän tuomion 86–90 kohdassa esitettyjen unionin kansalaisen asemaan liittyvien oikeuksien laajuuden että sen, että kyseinen asema perustuu automaattisesti jäsenvaltion kansalaisen asemaan, unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että unionin kansalaisen asema on jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, 31 kohta; tuomio 18.1.2022, Wiener Landesregierung (Kansalaisuuden myöntämistä koskevan vakuuttelun peruuttaminen), C‑118/20, EU:C:2022:34, 38 ja 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 5.9.2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Tanskan kansalaisuuden menettäminen), C‑689/21, EU:C:2023:626, 29 ja 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

93

Unionin kansalaisuus on siten yksi tämän tuomion 91 kohdassa mainitun integraatioprosessin perustana olevan solidaarisuuden tärkeimmistä ilmenemismuodoista, ja se näin ollen kuuluu unionin identiteettiin omana oikeusjärjestyksenä, jonka jäsenvaltiot ovat vastavuoroisuuden perusteella hyväksyneet (tuomio 15.7.1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, Kok., s. 1058–1060 ja tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, 246 kohta).

94

Lisäksi SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti kunkin jäsenvaltion on muun muassa pidättäydyttävä kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen (tuomio 4.7.2023, Meta Platforms ym. (Yhteisöpalvelun yleiset käyttöehdot), C‑252/21, EU:C:2023:537, 53 kohta).

95

Niiden edellytysten, joilla jäsenvaltion kansalaisuus voidaan myöntää, määrittämistä koskevan jäsenvaltioiden toimivallan käyttäminen, ei – kuten niiden toimivalta määritellä kansalaisuuden menettämisen edellytykset – ole näin ollen rajatonta. Unionin kansalaisuuden perustana ovat näet SEU 2 artiklaan sisältyvät yhteiset arvot ja jäsenvaltioiden keskinäinen luottamus siihen, ettei yksikään niistä käytä tätä toimivaltaa tavalla, joka olisi ilmeisellä tavalla ristiriidassa unionin kansalaisuuden luonteen kanssa.

96

Tältä osin unionin tuomioistuimen hyvin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että jäsenvaltion kansalaisuutta koskevan siteen perustana on kyseisen valtion ja sen kansalaisten välinen erityinen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhde sekä oikeuksien ja velvollisuuksien vastavuoroisuus (ks. vastaavasti tuomio 17.12.1980, komissio v. Belgia, 149/79, EU:C:1980:297, 10 kohta; tuomio 3.7.1986, Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, 27 kohta; tuomio 26.4.2007, Alevizos, C‑392/05, EU:C:2007:251, 70 kohta; tuomio 2.3.2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, 51 kohta ja tuomio 25.4.2024, Stadt Duisburg (Saksan kansalaisuuden menettäminen), C‑684/22–C‑686/22, EU:C:2024:345, 37 kohta).

97

Jo SEUT 20 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuodosta käy vastaavasti ilmi, että unionin kansalaisella on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet. SEUT 20 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion ja sen kansalaisten välinen erityinen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhde on myös unionin kansalaisille perussopimuksissa varattujen oikeuksien ja velvollisuuksien perusta.

98

Tällaisen erityisen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhteen syntymisen osalta tämän tuomion 81 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämistä koskevien edellytysten määrittäminen ei kuulu unionin toimivaltaan vaan kunkin jäsenvaltion toimivaltaan ja että niillä on sovellettavien kriteerien valinnan osalta laaja harkintavalta, kunhan kriteereitä sovelletaan unionin oikeutta noudattaen.

99

Jäsenvaltio jättää kuitenkin selvästi huomiotta vaatimuksen tällaisesta erityisestä solidaarisuus- ja lojaliteettisuhteesta, jolle on ominaista kunkin jäsenvaltion ja sen kansalaisten välinen oikeuksien ja velvollisuuksien vastavuoroisuus, ja täten horjuttaa SEUT 20 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen vastaisesti keskinäistä luottamusta, johon unionin kansalaisuus perustuu, kun se ottaa käyttöön ja panee täytäntöön kansalaisuuden myöntämisohjelman, jonka perustana on kyseisen jäsenvaltion ja ohjelman perusteella hakemuksen jättävien henkilöiden välinen transaktionaalinen menettely, jonka päätteeksi jäsenvaltion kansalaisuus ja siten unionin kansalaisen asema myönnetään pääasiallisesti vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista.

100

Tällainen ohjelma muistuttaa näet jäsenvaltion kansalaisen aseman myöntämisen kaupan pitämistä ja laajemmin unionin kansalaisen aseman kaupan pitämistä, mikä on ristiriidassa tämän perustavanlaatuisen aseman käsitteen kanssa, sellaisena kuin se perussopimuksista ilmenee.

101

On lisäksi muistutettava, että jäsenvaltioiden on tunnustettava vaikutukset, jotka liittyvät siihen, että toinen jäsenvaltio myöntää henkilölle kyseisen jäsenvaltion kansalaisuuden, unionin oikeudesta johtuvien oikeuksien ja vapauksien käyttämiseksi (ks. vastaavasti tuomio 7.7.1992, Micheletti ym., C‑369/90, EU:C:1992:295, 10 kohta; tuomio 2.10.2003, Garcia Avello, C‑148/02, EU:C:2003:539, 28 kohta ja tuomio 19.10.2004, Zhu ja Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, 39 kohta). Kansalaisuuden transaktioluonteinen myöntäminen vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista on kuitenkin paitsi vilpittömän yhteistyön periaatteen vastaista myös omiaan asettamaan kyseenalaiseksi tunnustamista koskevan vaatimuksen taustalla olevan vastavuoroisen luottamuksen, koska luottamus koskee sitä lähtökohtaa, että jäsenvaltion kansalaisuuden myöntäminen perustuu erityiseen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhteeseen, joka oikeuttaa erityisesti unionin kansalaisen asemasta johtuvien oikeuksien myöntämisen.

102

Tämän tuomion 24 kohdassa mainituista vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmaa koskevista säännöksistä ilmenee, että edellytykset, joiden on nyt käsiteltävässä asiassa täytyttävä, jotta sijoittaja voi hakea Maltan kansalaisuutta, ovat seuraavat: ensinnäkin on suoritettava 600000 tai 750000 euron suuruinen maksu Maltan hallitukselle; toiseksi on hankittava vähintään 700000 euron arvoinen asuinkiinteistö tai vaihtoehtoisesti vuokrattava tällainen asuinkiinteistö vähintään viideksi vuodeksi vähintään 16000 euron vuosivuokralla; kolmanneksi on tehtävä vähintään 10000 euron suuruinen lahjoitus rekisteröidylle tai viranomaisten muuten hyväksymälle hyväntekeväisyys-, kulttuuri-, urheilu-, tiede-, eläinsuojelu- tai taidealan kansalaisjärjestölle tai ‑yhteisölle; neljänneksi on asuttava Maltalla laillisesti vähintään 36 kuukauden ajan, mitä aikaa voidaan lyhentää vähintään 12 kuukauteen edellyttäen, että hakija suorittaa 150000 euron lisämaksun, ja viidenneksi hakijan on läpäistävä kelpoisuusarviointi ja saatava lupa kansalaisuushakemuksen tekemiseen.

103

Ensinnäkin vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmaa koskevissa säännöksissä asetetuista kolmesta ensimmäisestä edellytyksestä näyttää ilmenevän, että ennalta määrättyjen vähimmäismäärien suuruiset maksut ja sijoitukset ovat ratkaisevassa asemassa ohjelmassa, mikä viittaa siihen, että ohjelma muistuttaa jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämisen kaupan pitämistä transaktionaalisen menettelyn päätteeksi.

104

On kuitenkin arvioitava, voidaanko tällainen luonnehdinta kyseenalaistaa Maltan kansalaisuuden myöntämistä vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman perusteella koskevien muiden edellytysten perusteella.

105

Toiseksi edellytyksestä, jonka mukaan Maltalla on asuttava laillisesti vähintään tietyn ajanjakson ajan ennen kansalaisuuden myöntämistä, on heti aluksi todettava, ettei komissio voi vedota Passport Papers ‑asiakirjaan tukeakseen argumenttiaan, jonka mukaan tämä edellytys koskee yksinomaan hakijan laillista asuinpaikkaa eikä hänen fyysistä läsnäoloaan Maltan alueella. Asiakirjat liittyvät näet vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelmaan, joka ei ole nyt käsiteltävän kanteen kohteena.

106

Maltan tasavallan toimittamista selityksistä ilmenee kuitenkin, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmassa asetettu aiempaa asumista Maltan alueella koskeva edellytys koskee hakijan laillista asuinpaikkaa. Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että tällainen edellytys ei vastaa vaatimusta tosiasiallisesta asumisesta Maltan alueella, koska hakijan fyysistä läsnäoloa alueella edellytetään ainoastaan annettaessa biometrisiä tunnisteita oleskeluluvan saamiseksi ja vannottaessa uskollisuudenvalaa.

107

Tätä analyysiä ei voida kyseenalaistaa Maltan tasavallan väitteellä, jonka mukaan hyväksytyt hakijat ovat olleet fyysisesti läsnä koko laillisen asumisensa ajan, sillä tämä väite ei vastaa kyseisen jäsenvaltion kuvaamaa lainsäädäntökehystä ja koska siinä lisäksi tukeudutaan vain muutamaan esimerkkiin.

108

Kun näin ollen otetaan huomioon vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmassa vaadittu hyvin rajallinen asuminen Maltan alueella, ei voida katsoa, että Maltan tasavalta olisi pitänyt tosiasiallista asumista kyseisellä alueella olennaisena kriteerinä kyseisen jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämiselle mainitun ohjelman perusteella tämän tuomion 103 kohdassa tarkoitettujen ennalta määrättyjen maksujen tai sijoitusten ohella.

109

Tätä päätelmää tukee yhtäältä se seikka, että Maltan kansalaisuuden myöntämistä edeltävän laillisen asumisen kestoa voidaan vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman puitteissa lyhentää kolmesta vuodesta yhteen vuoteen maksamalla 150000 euron lisämaksu, joten asuinpaikkaa koskeva edellytys itsessään näyttää liittyvän läheisesti siihen, että Maltan kansalaisuuden myöntäminen kyseisen ohjelman perusteella vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista on luonteeltaan transaktionaalista.

110

Sitä tukee myös vertailu, jonka komissio on suorittanut vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman ja Maltan kansalaisuuslain 10 §:n 1 momentin mukaisen tavanomaisen kansalaisuuden myöntämismenettelyn välillä; jälkimmäisessä edellytetään, että hakijat ovat sekä asuneet Maltalla ”yhtäjaksoisesti” kansalaisuushakemuksen jättöpäivää välittömästi edeltävän kahdentoista kuukauden ajanjakson ajan että myös kahdentoista kuukauden ajanjaksoa välittömästi edeltäneiden kuuden vuoden aikana yhteensä vähintään neljä vuotta.

111

Tästä vertailusta näet ilmenee, että jos kansalaisuuden myöntämistä koskevaan hakemukseen ei ole liitetty ennalta määrättyjä maksuja tai sijoituksia, Maltan tasavalta katsoo, että ainoastaan huomattavasti pidempi tosiasiallinen asuminen Maltalla on omiaan mahdollistamaan sen, että Maltan kansalaisuuden myöntämistä harkitaan.

112

Kolmanneksi Maltan tasavalta väittää tämän tuomion 102 kohdassa mainitusta viimeisestä edellytyksestä, että hakijan kelpoisuutta koskevan arviointimenettelyn tarkoituksena on suorittaa tarkastuksia, jotka koskevat kyseistä hakijaa, hänen liike- ja yrityssuhteitaan, hänen poliittista asemaansa, hänen varallisuutensa lähdettä, hänen mainettaan, häneen liittyviä oikeudellisia ja sääntelykysymyksiä sekä suhteellista vaikutusta kyseisen hakijan lähipiiriin.

113

On kuitenkin huomattava, että Maltan tasavallan toimittamien täsmennysten mukaan tällaisilla tarkastuksilla pyritään pääasiassa varmistamaan, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman täytäntöönpanolla ei vaaranneta tiettyjä Maltan tasavallan yleisen edun mukaisia tavoitteita, erityisesti kyseisen jäsenvaltion yleistä turvallisuutta ja kansallista turvallisuutta sekä sen sisäistä ja ulkoista imagoa. Nämä tarkastukset eivät sen sijaan ole omiaan asettamaan kyseenalaiseksi toteamusta, jonka mukaan ohjelma muistuttaa Maltan kansalaisuuden myöntämisen kaupan pitämistä transaktionaalisen menettelyn päätteeksi.

114

Näiden tarkastusten avulla ei näet pyritä arvioimaan, onko hakijan tilanne sellainen, että on perusteltua myöntää hänelle Maltan kansalaisuus, vaan ainoastaan selvittämään, ovatko tietyt asianmukaisesti yksilöidyt riskit esteenä kansalaisuuden myöntämiselle siitä huolimatta, että hakija on valmis suorittamaan maksuja tai tekemään sijoituksia, jotka mahdollistavat tämän tuomion 102 kohdassa tarkoitettujen kolmen ensimmäisen edellytyksen täyttämisen. Näille tarkastuksille näin ollen annettu tehtävä merkitsee sitä, että tarkastuksilla rajoitetaan vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman soveltamisalaa, mutta niillä ei kuitenkaan saateta kyseenalaiseksi ohjelman transaktioluonnetta.

115

Maltan tasavalta väittää vielä, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmassa otetaan huomioon tietyt hakijoiden liittymäperusteet, kuten sijoitukset paikalliseen talouteen, hakijoiden integroituminen sijoitustensa kautta yhteiskunnan rakenteisiin ja sellaiset mahdolliset tulevat yhteydet kyseisten hakijoiden ja Maltan tasavallan välillä, joita saattaa kansalaisuuden myöntämisen jälkeen kehittyä.

116

Tältä osin on todettava yhtäältä, että unionin tuomioistuimelle toimitettuun asiakirja-aineistoon sisältyvän minkään seikan perusteella ei voida katsoa, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmassa määrättäisiin, että tiettyjen sijoitusten merkityksellisyys olisi tutkittava erityisesti ja konkreettisesti, jotta voitaisiin selvittää, onko hakijalla liittymäperusteita Maltan tasavaltaan ja missä määrin niitä on, tai jotta liittymäperusteiden kehittyminen kyseiseen jäsenvaltioon voitaisiin mahdollistaa, ja että tämä tutkinta olisi erillinen ohjelmaa koskevissa säännöksissä vahvistettujen ja tämän tuomion 102 kohdassa mainittujen edellytysten täyttymisen tutkinnasta.

117

Toisaalta Maltan tasavallan argumentista, jonka mukaan se ottaa huomioon yhteydet, joita vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman perusteella kansalaisuutta hakenut voi kehittää kansalaisuuden myöntämistä koskevan päätöksen jälkeen, on todettava, että Maltan tasavallan esittämistä tarkennuksista ilmenee, että sen viranomaiset voivat peruuttaa ohjelman yhteydessä myönnetyn Maltan kansalaisuuden seuraavilla kolmella perusteella: sovellettavasta säännöstöstä johtuvaa aineellista velvollisuutta ei ole täytetty, kansalliseen turvallisuuteen kohdistuu uhka tai asianomainen henkilö osallistuu Maltan tasavallan etuja vakavasti vahingoittavaan toimintaan.

118

On siis niin, että vaikka kansalaisuuden myöntämistä seuraavien viiden vuoden aikana Maltan viranomaiset huolehtivat pääasiallisesti siitä, että hakijat täyttävät edelleen kansalaisuutensa saamiselle myöntämiselle asetetut edellytykset, ei kuitenkaan voida katsoa, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmaan sisältyisi edellytys, jonka tämän tuomion 102 kohdassa mainittujen edellytysten lisäksi pitäisi täyttyä kansalaisuuden myöntämistä koskevan päätöksen jälkeen.

119

Neljänneksi ja viimeiseksi on todettava, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmaa edistävien valtuutettujen edustajien verkkosivustojen otteista, jotka komissio on kannekirjelmänsä liitteenä toimittanut, käy ilmi, että ohjelmassa on tarjottu potentiaalisille hakijoille ”oikeutta asua, opiskella ja työskennellä jossakin unionin 27 maasta” sekä ”[unioniin] kuuluvan maan kansalaisuutta hakijan koko perheelle, mukaan lukien alle 29-vuotiaille naimattomille ja taloudellisesti riippuvaisille lapsille sekä yli 55-vuotiaille vanhemmille”. Vaikka Maltan tasavalta väittää, ettei yksityisten kolmansien osapuolten toimintaa voida lukea Maltan viranomaisten syyksi, kyseinen jäsenvaltio ei kuitenkaan kiistä sitä, että nämä otteet ovat peräisin vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman täytäntöönpanon yhteydessä valtuutetuilta edustajilta, joilla on tässä yhteydessä keskeinen rooli, koska ohjelmaan perustuvia kansalaisuuden myöntämistä koskevia hakemuksia voidaan tehdä yksinomaan näiden edustajien välityksellä.

120

Maltan tasavalta on siten esitellyt julkisesti vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmaa sellaisena kansalaisuuden myöntämistä koskevana ohjelmana, jonka yhteydessä tarjotaan pääasiassa unionin kansalaisuudesta seuraavia etuja, joita ovat erityisesti oikeus liikkua ja oleskella vapaasti muissa jäsenvaltioissa. Tällainen esitystapa osoittaa omalta osaltaan sen, että kyseinen jäsenvaltio on ottanut tällä ohjelmalla käyttöön transaktionaalisen menettelyn, joka muistuttaa jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämisen kaupan pitämistä ja jossa kyseisen menettelyn edistämiseksi hyödynnetään unionin kansalaisen asemaan liittyviä oikeuksia.

121

Näin ollen on todettava, että Maltan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 20 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut käyttöön ja pannut täytäntöön vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman, joka perustuu Maltan kansalaisuuslain 10 §:n 9 momenttiin, jossa on otettu käyttöön transaktionaalinen menettely, jossa kansalaisuus voidaan myöntää vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista ja joka muistuttaa siten jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämisen ja laajemmin unionin kansalaisen aseman kaupan pitämistä.

122

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Maltan tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: