1.

Euroopan parlamentti antoi 12.9.2018 päätöslauselman ehdotuksesta, jolla neuvostoa pyydetään toteamaan SEU 7 artiklan 1 kohdan nojalla, onko olemassa selvä vaara, että Unkari loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja (jäljempänä riidanalainen päätöslauselma). ( 2 ) Käsiteltävällä kanteella Unkari vaatii kyseisen päätöslauselman kumoamista SEUT 263 artiklan nojalla.

2.

Kanteessa tuodaan esiin kaksi keskeistä oikeuskysymystä. Ensimmäinen niistä on se, voivatko SEU 7 artiklan 1 kohdan nojalla esitetyt perustellut ehdotukset olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun laillisuusvalvonnan kohteena, kun otetaan huomioon erityisesti SEUT 269 artikla. Jos asia tosiaan on näin, toinen kysymys on se, miten äänestämästä pidättymiset parlamentissa on laskettava, kun määritetään, onko kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä saavutettu, kuten SEUT 354 artiklassa edellytetään.

3.

SEU 7 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Neuvosto voi jäsenvaltioiden yhden kolmasosan, Euroopan parlamentin tai Euroopan komission perustellusta ehdotuksesta Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan todeta jäsentensä neljän viidesosan enemmistöllä, että on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja. Ennen tämän toteamista neuvosto kuulee kyseistä jäsenvaltiota ja voi, tehden ratkaisunsa samaa menettelyä noudattaen, antaa sille suosituksia.

Neuvosto tarkistaa säännöllisesti, ovatko tällaiseen toteamiseen johtaneet perusteet edelleen olemassa.

2.   Eurooppa-neuvosto, joka tekee ratkaisunsa yksimielisesti, voi jäsenvaltioiden yhden kolmasosan ehdotuksesta tai Euroopan komission ehdotuksesta ja saatuaan Euroopan parlamentin hyväksynnän todeta, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti ja jatkuvasti 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja, kehotettuaan ensin asianomaista jäsenvaltiota esittämään huomautuksensa.

3.   Jos rikkominen on 2 kohdan mukaisesti todettu, neuvosto voi määräenemmistöllä päättää pidättää väliaikaisesti tietyt perussopimuksista johtuvat asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvat oikeudet, mukaan lukien kyseisen jäsenvaltion hallituksen edustajan äänioikeuden neuvostossa. Tällöin neuvosto ottaa huomioon tällaisen oikeuksien pidättämisen mahdolliset vaikutukset luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin.

Jäsenvaltiolle perussopimuksista johtuvat velvoitteet sitovat kuitenkin edelleen asianomaista valtiota.

4.   Neuvosto voi määräenemmistöllä päättää myöhemmin muuttaa 3 kohdan nojalla toteutettua toimenpidettä tai peruuttaa sen, jos sen toteuttamiseen johtaneessa tilanteessa tapahtuu muutos.

5.   Euroopan parlamentissa, Eurooppa-neuvostossa ja neuvostossa tätä artiklaa sovellettaessa noudatettavista äänestysmenettelyä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 354 artiklassa.”

4.

SEUT 263 artiklan mukaan Euroopan unionin tuomioistuin tutkii Euroopan parlamentin sellaisten toimien laillisuuden, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin.

5.

SEUT 269 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ratkaisu Eurooppa-neuvoston tai neuvoston Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklan nojalla antaman säädöksen laillisuudesta ainoastaan sen jäsenvaltion pyynnöstä, jota Eurooppa-neuvoston tai neuvoston toteamus koskee, ja yksinomaan kyseisessä artiklassa olevien menettelyä koskevien sääntöjen noudattamisen osalta.

Tämä pyyntö on esitettävä kuukauden kuluessa kyseisen toteamuksen sisältävän päätöksen tekemisestä. Tuomioistuin tekee ratkaisunsa kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä.”

6.

Euroopan parlamentin äänestyksessä noudatetaan sitä SEUT 231 artiklassa vahvistettua pääsääntöä, että jollei perussopimuksissa toisin määrätä, Euroopan parlamentti tekee ratkaisunsa annettujen äänten enemmistöllä. Päätösvaltaisuudesta määrätään työjärjestyksessä.

7.

SEUT 354 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Sovellettaessa tiettyjen unionin jäsenyydestä johtuvien oikeuksien pidättämistä koskevaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklaa asianomaista jäsenvaltiota edustava Eurooppa-neuvoston jäsen tai neuvoston jäsen ei osallistu äänestykseen eikä tuota jäsenvaltiota oteta huomioon määriteltäessä mainitun artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua jäsenvaltioiden kolmasosaa tai neljää viidesosaa. Henkilökohtaisesti tai edustettuina läsnä olevien jäsenten pidättyminen äänestämästä ei estä mainitun artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen päätösten tekemistä.

Tehtäessä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuja päätöksiä määräenemmistö määräytyy tämän sopimuksen 238 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti.

Kun äänioikeuden pidättämisestä on tehty päätös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti ja neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä perussopimusten jonkin määräyksen perusteella, määräenemmistö määräytyy tämän sopimuksen 238 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti tai, neuvoston toimiessa komission tai unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotuksesta, 238 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisesti.

Sovellettaessa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklaa Euroopan parlamentti tekee ratkaisunsa kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä, jotka edustavat sen jäsenten enemmistöä.”

8.

Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten turvapaikasta tehdyn pöytäkirjan N:o 24 ainoassa artiklassa määrätään seuraavaa:

”Ottaen huomioon perusoikeuksien ja ‑vapauksien suojelun tason Euroopan unionin jäsenvaltioissa, jäsenvaltioita pidetään kaikissa turvapaikkaan liittyvissä oikeudellisissa ja käytännöllisissä seikoissa toisiinsa nähden turvallisina alkuperämaina. Näin ollen jäsenvaltio voi ottaa harkittavaksi tai hyväksyä käsiteltäväksi toisen jäsenvaltion kansalaisen jättämän turvapaikkahakemuksen ainoastaan, jos:

– –”

9.

Euroopan parlamentin työjärjestyksen (jäljempänä työjärjestys) ( 3 ) 83 artiklassa, jonka otsikko on ”Toimenpiteet jäsenvaltion loukatessa perustavanlaatuisia periaatteita ja arvoja”, määrätään seuraavaa:

”1.   Parlamentti voi asiasta vastaavan valiokunnan 45 ja 52 artiklan mukaisesti laatiman erityisen mietinnön perusteella:

2.   Parlamentille on ilmoitettava kaikki neuvoston parlamentille esittämät pyynnöt antaa hyväksyntä ehdotukselle, joka on esitetty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti, sekä kyseessä olevan jäsenvaltion niistä esittämät huomautukset ja ne on lähetettävä asiasta vastaavaan valiokuntaan 99 artiklan mukaisesti. Kiireellisiä ja perusteluja tapauksia lukuun ottamatta parlamentti tekee päätöksensä asiasta vastaavan valiokunnan ehdotuksesta.

3.   Edellä olevien 1 ja 2 kohdan nojalla tehdyt päätökset edellyttävät Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 354 artiklan mukaisesti kahden kolmasosan enemmistöä annetuista äänistä ja parlamentin jäsenten enemmistön kannatusta.

– –”

10.

Työjärjestyksen 178 artiklassa, jonka otsikko oli ”Äänestäminen”, määrättiin seuraavaa:

”1.   Parlamentissa äänestetään yleensä kättä nostamalla.

Puhemies voi kuitenkin koska tahansa päättää, että äänestykset toimitetaan koneäänestyksenä.

– –

3.   Laskettaessa, onko teksti hyväksytty vai hylätty, huomioon otetaan ainoastaan puolesta ja vastaan annetut äänet, paitsi jos perussopimuksissa määrätään erityisestä enemmistöstä.

– –”

11.

Työjärjestyksen 226 artiklan 1 kohdassa määrättiin työjärjestyksen soveltamisesta seuraavaa:

”Jos tämän työjärjestyksen soveltamisesta tai tulkitsemisesta syntyy epäselvyyttä, puhemies voi antaa kysymyksen asiasta vastaavan valiokunnan käsiteltäväksi.

Valiokuntien puheenjohtajat voivat menetellä samoin, kun valiokunnan työskentelyn aikana syntyy asiaan liittyvää epäselvyyttä.”

12.

Euroopan parlamentti (jäljempänä vastaaja) antoi 17.5.2017 päätöslauselman, jossa annettiin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan (jäljempänä LIBE-valiokunta) tehtäväksi laatia erityinen mietintö, jotta täysistunnossa äänestettäisiin perustellusta ehdotuksesta, jolla kehotetaan neuvostoa toimimaan SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti Unkarin (jäljempänä kantaja) osalta. ( 4 )

13.

LIBE-valiokunta antoi 4.7.2018 mietinnön, ( 5 ) jota kutsutaan esittelijänsä mukaan myös Sargentinin mietinnöksi.

14.

Parlamentin oikeudellinen yksikkö antoi 7.9.2018 Euroopan parlamentin puhemiehen pyynnöstä tälle oikeudellisen lausunnon, jonka tarkoituksena oli selventää SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisessa menettelyssä sovellettavia ääntenlaskentasääntöjä ja erityisesti sitä, oliko äänestämästä pidättymiset laskettava annetuiksi ääniksi määritettäessä, oliko vaadittava kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä saavutettu.

15.

Unkarin pysyvä edustaja Euroopan unionissa ilmoitti parlamentin pääsihteerille 10.9.2018 päivätyllä kirjeellä, että Unkarin hallituksen mukaan äänestämästä pidättymiset oli otettava huomioon riidanalaisesta päätöslauselmasta järjestettävässä parlamentin äänestyksessä.

16.

Samana päivänä parlamentin apulaispääsihteeri ilmoitti sähköpostitse Euroopan parlamentin jäsenille (jäljempänä parlamentin jäsenet), että ainoastaan riidanalaisen päätöslauselman hyväksymisen puolesta ja sitä vastaan annetut äänet otetaan huomioon.

17.

Euroopan parlamentti antoi riidanalaisen päätöslauselman 12.9.2018. Päätöslauselman hyväksymisen puolesta annettiin 448 ääntä ja sitä vastaan 197 ääntä. Äänestämästä pidättyneitä oli 48.

18.

Käsiteltävässä kanteessa kantaja vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöslauselman ja velvoittaa vastaajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

19.

Vastaaja vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, tai toissijaisesti hylkäämään kanteen perusteettomana sekä velvoittamaan kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

20.

Unionin tuomioistuin määräsi parlamentin pyynnöstä 14.5.2019 antamallaan määräyksellä, että asiakirja-aineistosta poistetaan parlamentin oikeudellisen yksikön lausunto, joka oli kanteen liitteessä 5. Se myös hylkäsi Unkarin pyynnön kyseisen asiakirjan saamisesta tutustuttavaksi. ( 6 )

21.

Unionin tuomioistuin hyväksyi 22.5.2019 tekemällä päätöksellään Puolan (jäljempänä väliintulija) väliintulijaksi tukemaan kantajan vaatimuksia.

22.

Kantaja, vastaaja ja väliintulija osallistuivat istuntoon, joka pidettiin 29.6.2020.

23.

Tämän ratkaisuehdotuksen rakenne on seuraavanlainen. Selvitän aluksi, voidaanko nyt käsiteltävä kumoamiskanne ottaa tutkittavaksi. Tämä kysymys edellyttää sen määrittämistä, voidaanko SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn käynnistävien perusteltujen ehdotusten laillisuus tutkia SEUT 263 artiklan tavanomaisten määräysten mukaisesti ja voiko SEUT 269 artikla jollakin tavoin vaikuttaa tähän yleiseen periaatteeseen (A). Sen jälkeen arvioin pääasian ja keskityn tässä erityisesti ensimmäiseen ja kolmanteen kanneperusteeseen: miten parlamentin jäsenten äänestämästä pidättymiset on otettava huomioon tarkastettaessa, saiko riidanalainen päätöslauselma taakseen kahden kolmasosan enemmistön annetuista äänistä, kuten SEUT 354 artiklassa edellytetään (B)? Koska siinä, miten parlamentti on asiaa koskevia sääntöjä tulkinnut ja millaista käytäntöä se on tältä osin noudattanut käsiteltävän asian yhteydessä, ei mielestäni ole mitään väärää, ehdotan, että kanne hylätään perusteettomana.

24.

Kantajan mukaan riidanalaisen päätöslauselman laillisuus voidaan tutkia SEUT 263 artiklan mukaisesti, koska se tuottaa merkittäviä oikeusvaikutuksia ja poliittisia vaikutuksia kolmella eri tavalla. Ensinnäkin riidanalaisella päätöslauselmalla paitsi leimataan kyseistä jäsenvaltiota myös annetaan neuvostolle mahdollisuus esittää kyseisestä jäsenvaltiosta SEU 7 artiklan 1 kohdan mukainen toteamus. Toiseksi päätöslauselma johtaa automaattisesti turvallisen alkuperämaan aseman menetykseen turvapaikka-asioissa. Kolmanneksi se vaikuttaa jäsenvaltioiden välisen yhteistyön välineiden, kuten eurooppalaisten pidätysmääräysten, täytäntöönpanoon.

25.

Lisäksi kantaja katsoo, että riidanalaisessa päätöslauselmassa vahvistetaan parlamentin lopullinen kanta. Siinä, että parlamentti myöhemmin osallistuu SEU 7 artiklan mukaiseen menettelyyn antamalla hyväksyntänsä sille, että neuvosto esittää toteamuksen, ei ole enää kyse parlamentin alkuperäisestä ehdotuksesta. Hyväksyntä koskee eri toimea, jonka on antanut eri toimielin ja jolla on eri sisältö ja kohde. SEU 7 artiklan mukaista menettelyä ei voida verrata lainsäätämismenettelyyn. Riidanalainen päätöslauselma ei siten vastaa komission lainsäädäntöehdotusta. SEU 7 artiklan mukainen menettely on ainutlaatuinen seuraamusmenettely, jonka kaikki vaiheet tuottavat oikeusvaikutuksia, vaikka seuraavaa vaihetta ei aloitettaisikaan. Ei ole suinkaan selvää, voidaanko riidanalaisessa päätöslauselmassa todettua lainvastaisuutta enää myöhemmin korjata, koska ei ole mitään takeita siitä, että neuvosto lopulta tekee asiassa päätöksen.

26.

Kantajan mukaan SEUT 269 artiklasta ei seuraa, että riidanalaisesta päätöslauselmasta nostettu kumoamiskanne on jätettävä tutkimatta. Kyseistä määräystä sovelletaan vain siinä mainittuihin oikeudellisiin toimiin. Sitä ei näin ollen sovelleta riidanalaiseen päätöslauselmaan. SEUT 269 artikla sisältää poikkeuksen yleisiin oikeudenkäyntisääntöihin, ja sitä on siten tulkittava suppeasti. Kyseistä määräystä olisi tulkittava Lissabonin sopimuksella, jossa unionin tuomioistuimen toimivaltaa laajennettiin kaikille unionin oikeuden kattamille aloille, tehtyjen perustuslaillisten muutosten valossa. Jokaisessa SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn vaiheessa on noudatettava kaikkia unionin oikeussääntöjä. Näin ollen SEUT 269 artiklaa ei voida tulkita siten, että sillä vapautetaan riidanalainen päätöslauselma laillisuusvalvonnasta etenkään sellaisen menettelyn yhteydessä, jonka tarkoituksena on suojata oikeusvaltioperiaatetta, ja ainakaan toimivalta- ja menettelysääntöjen osalta.

27.

Vastaajan mukaan riidanalaisesta päätöslauselmasta nostettu kumoamiskanne on jätettävä tutkimatta. Se väittää, että käsiteltävään asiaan sovelletaan SEUT 269 artiklaa, joka on lex specialis suhteessa SEUT 263 artiklaan, joka on tässä lex generalis. SEUT 269 artikla on yksi niistä määräyksistä, joilla rajoitetaan unionin tuomioistuimen toimivaltaa tietyillä aloilla. Se estää unionin tuomioistuinta tutkimasta riidanalaisen päätöslauselman laillisuutta. Perussopimusten laatijoiden tarkoituksena ei ollut kohdistaa SEU 7 artiklan mukaista menettelyä koskeviin toimiin laajaa laillisuusvalvontaa.

28.

SEU 7 artiklan mukainen menettely on poikkeuksellinen poliittinen suojatoimenpide, joka on pitkälti unionin tuomioistuimen toimivallan ulkopuolella. SEU 7 artiklan nojalla annettavista eri toimista ainoastaan Eurooppa-neuvoston tai neuvoston esittämiin toteamuksiin voidaan kohdistaa SEUT 269 artiklassa tarkoitettua laillisuusvalvontaa. Erityisen epäjohdonmukaista olisi, jos valmisteluasiakirjoihin kohdistettaisiin SEUT 263 artiklassa tarkoitettua täyttä laillisuusvalvontaa, mutta kyseisiin toteamuksiin ainoastaan SEUT 269 artiklassa tarkoitettua rajoitettua valvontaa. Tämä tarkoittaa, että poliittinen keskustelu, joka pitäisi käydä neuvostossa, käytäisiinkin tuomioistuimessa. Unionin tuomioistuin voi tutkia riidanalaisen päätöslauselman kaltaisen toimen antamisessa väitetysti tapahtuneet menettelyvirheet, mutta vasta myöhemmässä vaiheessa, neuvoston tai Eurooppa-neuvoston esittämään toteamukseen kohdistettavan laillisuusvalvonnan aikana.

29.

Vaikka unionin tuomioistuin päätyisi eri kannalle, vastaaja katsoo silti, ettei riidanalaista päätöslauselmaa voida riitauttaa, koska se ei tuota oikeusvaikutuksia. Ensinnäkään päätöslauselma ei muuta mitenkään kantajan oikeusasemaa. Neuvosto voi vapaasti joko noudattaa parlamentin ehdotusta tai päättää olla noudattamatta sitä. Toiseksi, vaikka riidanalainen päätöslauselma vaikuttaisikin Unkarin kansalaisten mahdollisuuksiin tehdä turvapaikkahakemus toisessa jäsenvaltiossa, sen ei pitäisi määrätä kyseisen toisen jäsenvaltion asiassa tekemän lopullisen päätöksen sisältöä. Riidanalainen päätöslauselma on joka tapauksessa vain väliaikainen toimenpide, jota ei voida riitauttaa tuomioistuimessa. Se ei sisällä parlamentin lopullista kantaa, koska tämän on vielä määrä hyväksyä toteamus, jonka neuvosto tekee SEU 7 artiklan mukaisesti menettelyn myöhemmässä vaiheessa. Riidanalaista päätöslauselmaa voidaan verrata tavanomaisessa lainsäätämisjärjestyksessä esitettäviin komission ehdotuksiin.

30.

Väliintulija väittää, että riidanalaista päätöslauselmaa koskeva kumoamiskanne on SEUT 263 artiklan mukaan otettava tutkittavaksi. Kyseinen toimi ei ole SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua neuvoston toteamusta valmisteleva toimi. Näin ollen riidanalaisen päätöslauselman hyväksymisessä väitetysti tehtyihin menettelyvirheisiin ei voida myöhemmin vedota tueksi väitteille, joiden mukaan neuvosto rikkoi menettelymääräyksiä, kun se antoi SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisen toteamuksen. SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaista parlamentin perusteltua ehdotusta ei voida rinnastaa lainsäätämismenettelyssä annettaviin komission ehdotuksiin. Lainsäätämismenettelyssä annetut komission ehdotukset rajoittavat neuvoston harkintavaltaa. Näin ei ole SEU 7 artiklassa tarkoitettujen parlamentin perusteltujen ehdotusten kohdalla. Perusteltujen ehdotusten itsenäisen luonteen vahvistaa se, että parlamentti osallistuu menettelyyn myös myöhemmässä vaiheessa.

31.

Mahdollisuus kohdistaa riidanalaiseen päätöslauselmaan SEUT 263 artiklan mukaista laillisuusvalvontaa ei ole ristiriidassa SEUT 269 artiklan syntyhistorian mukaisen ja teleologisen tulkinnan kanssa. Toisin kuin entisessä SEU 46 artiklassa, SEUT 269 artiklassa ei rajoiteta unionin tuomioistuimen toimivaltaa koskemaan tiettyjä tyhjentävästi lueteltuja toimia. SEUT 269 artiklassa on tarkoitus rajoittaa ainoastaan poliittisesti merkittävien harkinnanvaraisten toimien, kuten SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen toteamusten, laillisuusvalvontaa. Muiden SEU 7 artiklan mukaisesti annettujen toimien laillisuus voidaan siten tutkia SEUT 263 artiklan mukaisesti.

32.

Perustelluista ehdotuksista on todettava, ettei niitä voida vapauttaa laillisuusvalvonnasta ainakaan siltä osin kuin on kyse menettelysääntöjen noudattamisesta, koska ne tuottavat merkittäviä poliittisia vaikutuksia ja oikeusvaikutuksia. Laillisuusvalvonnan oikeuttaa myös se, ettei perusteltujen ehdotusten haitallisia vaikutuksia ole mitenkään rajoitettu ajallisesti. Jos perustellut ehdotukset jätettäisiin SEUT 263 artiklan mukaisen laillisuusvalvonnan ulkopuolelle, tiettyjä muitakaan toimia, kuten SEU 7 artiklan 3 kohdan nojalla tehtyjä neuvoston päätöksiä, joilla pidätetään väliaikaisesti jäsenvaltioiden oikeudet, ei voitaisi tutkia tuomioistuimessa. SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn tavoite, joka on kannustaa jäsenvaltioita kunnioittamaan unionin arvoja, vaarantuisi täysin, jos kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi toteutettavat toimenpiteet voisivat itsessään uhata yksilön oikeuksia, unionin kansalaisuudesta johtuvat oikeudet mukaan luettuina.

33.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unioni on oikeusunioni, jossa kaikki sen toimielinten toimet ovat sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden yhteensoveltuvuus etenkin perussopimusten, yleisten oikeusperiaatteiden ja perusoikeuksien kanssa. ( 7 ) Tätä tarkoitusta varten EUT-sopimuksella on luotu täysin kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on varmistaa unionin toimiin kohdistuva laillisuusvalvonta antamalla se unionin tuomioistuinten tehtäväksi. ( 8 )

34.

Tämä kattava oikeussuojakeinojen järjestelmä on luonnollisestikin kaikkien kantajien käytettävissä, olipa kyseessä yksityinen, toimielin tai jäsenvaltio. Siten myös jäsenvaltiot voivat vedota tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen omaksi edukseen. ( 9 ) SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuna etuoikeutettuna kantajana jäsenvaltion ei myöskään tarvitse osoittaa, että toimi koskee sitä suoraan ja erikseen. Jotta SEUT 263 artiklan nojalla nostettu kanne voitaisiin ottaa tutkittavaksi, jäsenvaltion tarvitsee lähtökohtaisesti vain osoittaa, että toimen – käsiteltävässä asiassa parlamentin toimen – tarkoituksena oli tuottaa oikeusvaikutuksia kolmansiin osapuoliin nähden. Jäsenvaltio voi siten riitauttaa unionin toimen, vaikka tällä ei ole erityisesti kyseiseen jäsenvaltioon kohdistuvia oikeusvaikutuksia. ( 10 )

35.

Kattavan oikeussuojakeinojen järjestelmän olemassaololla on yksi merkittävä seuraus. Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien unionin tuomioistuimella on lähtökohtaisesti ollut toimivalta kaikkien unionin toimielinten antamien toimien osalta, ainakin niiden, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia. Tästä seuraa, että unionin tuomioistuin on vailla toimivaltaa ainoastaan silloin, kun perussopimuksissa määrätään nimenomaisista poikkeuksista. Esimerkiksi SEUT 275 artiklan ensimmäisessä kohdassa ja SEUT 276 artiklassa määrätään tällaisista poikkeuksista, jotka liittyvät vastaavasti yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan ja jäsenvaltioissa yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi toteutettaviin toimiin.

36.

Jopa näissä tapauksissa unionin tuomioistuin on kuitenkin korostanut sitä, että SEU 19 artiklassa on annettu unionin tuomioistuimelle yleinen toimivalta varmistaa, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia. Kaikkia kyseisestä pääsäännöstä tehtyjä poikkeuksia on näin ollen tulkittava suppeasti. ( 11 )

37.

Yhteenvetona: Lissabonin sopimuksen mukaan pääsääntö on aukottoman selvä: jollei perussopimuksessa selvästi ja nimenomaisesti tästä poiketa, unionin tuomioistuimella on toimivalta kaikkien unionin toimien osalta. Lisäksi kaikkia tällaisia nimenomaisia poikkeuksia on tulkittava suppeasti.

38.

SEU 7 artikla, alun perin SEU F.1 artikla, saatettiin voimaan Amsterdamin sopimuksella vuonna 1997. SEU 7 artiklan 1 kohta on ensimmäinen vaihe menettelyssä, joka käynnistetään, jos on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti SEU 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja. SEU 7 artiklan 2 kohdassa määrätään menettelyn seuraavasta vaiheesta, jossa voidaan osoittaa, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti ja jatkuvasti SEU 2 artiklassa vahvistettuja arvoja. Lopuksi SEU 7 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan säännöt seuraamusten määräämisestä kyseiselle jäsenvaltiolle.

39.

SEU 7 artiklasta ilmenee, että asianomaiset toimielimet voivat kussakin näistä vaiheista antaa tiettyjä oikeudellisia toimia. Ensinnäkin SEU 7 artiklan 1 kohdan mukainen menettely on tarkoitus käynnistää jäsenvaltioiden yhden kolmasosan, Euroopan parlamentin tai Euroopan komission perustellulla ehdotuksella, jossa kehotetaan neuvostoa ryhtymään toimiin. Toiseksi neuvosto voi sen jälkeen antaa suosituksia kyseiselle jäsenvaltiolle. Kolmanneksi neuvosto voi parlamentin hyväksynnän saatuaan todeta, että on olemassa selvä vaara, että kyseinen jäsenvaltio loukkaa vakavasti SEU 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja.

40.

SEU 7 artiklan 2 kohta noudattelee pitkälti tätä samaa kaavaa (vaikkakin pienin eroavuuksin), mutta johtaa toteamukseen siitä, että loukkaaminen on jo tapahtunut. Eurooppa-neuvosto voi jäsenvaltioiden yhden kolmasosan ehdotuksesta tai komission ehdotuksesta todeta, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti ja jatkuvasti SEU 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja. Parlamentin on annettava tähän hyväksyntänsä, ja kyseistä jäsenvaltiota kehotetaan esittämään huomautuksensa.

41.

SEU 7 artiklan 3 kohtaa voidaan pitää kahden edellisen vaiheen huipentumana, sillä sen nojalla voidaan lopulta tehdä päätös, jolla pidätetään väliaikaisesti tietyt kyseiselle jäsenvaltiolle kuuluvat oikeudet, mukaan lukien äänioikeus. Sitä täydentää SEU 7 artiklan 4 kohta, jossa annetaan mahdollisuus tehdä myöhemmin päätös, jolla muutetaan pidättämistoimenpiteitä tai peruutetaan ne, jos tilanteessa on tapahtunut muutos.

42.

Tästä seuraa, että unionin toimielimet voivat SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisten perusteltujen ehdotusten ohella antaa SEU 7 artiklan mukaisessa menettelyssä hyvin monenlaisia oikeudellisia toimia, ennen kuin menettely mahdollisesti huipentuu siihen, että neuvosto määrää SEU 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja seuraamuksia. Ensi arviolta vaikuttaa selvältä, että SEU 7 artiklan mukainen menettely ei todennäköisesti ole mikään nopea ja helppo toimenpide; kyseisen määräyksen rakenne on kuitenkin melko johdonmukainen. Kullakin päätöksentekoportaalla noudatetaan tiettyä kaavaa, joka kuvastuu myös käytetyssä terminologiassa.

43.

Miten SEUT 269 artikla, joka on käsiteltävän kumoamiskanteen ytimessä yhdessä SEUT 263 artiklan kanssa, sopii unionin kattavaan oikeussuojakeinojen järjestelmään edellä esitetyn SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn osalta? Onko se, kuten vastaaja väittää, lex specialis, jota sovelletaan koko SEU 7 artiklan mukaiseen menettelyyn ja jolla kaikki kyseisessä menettelyssä annetut toimet jätetään laillisuusvalvonnan ulkopuolelle, SEUT 269 artiklassa nimenomaisesti mainittuja toimia lukuun ottamatta? Vai onko se, kuten kantaja ja väliintulija väittävät, tavanomaisiin oikeudenkäyntisääntöihin tehty poikkeus, joka oikeuttaa kohdistamaan määrätyn tyyppistä laillisuusvalvontaa ainoastaan viimeksi mainittuihin toimiin, jättämättä kuitenkaan muita SEU 7 artiklan nojalla annettuja toimia laillisuusvalvonnan ulkopuolelle?

44.

SEUT 269 artiklan sanamuodon (1), syntyhistorian (2) ja ennen muuta sen järjestelmän ja rakenteen (3) perusteella katson, ettei kyseinen määräys ole mikään toimivallan poissulkemissääntö. SEUT 263 artiklan mukaisen asiavaltuuden järjestelmän ja rakenteen kannalta tarkasteltuna ja etenkin, kun otetaan huomioon valmisteluasiakirjojen jättäminen laillisuusvalvonnan ulkopuolelle, SEUT 269 artiklan vaikutus on pikemminkin päinvastainen: sillä nimenomaisesti vahvistetaan ja siten annetaan unionin tuomioistuimelle tietyntyyppisiä toimia koskeva (vaikkakin vain rajallinen) toimivalta (siltä osin kuin on kyse Eurooppa-neuvoston ja neuvoston toteamuksista), joka, jos sovellettaisiin tavanomaisia sääntöjä, voitaisiin sulkea pois. SEUT 269 artikla ei koske – eikä siten myöskään estä – kumoamiskanteiden nostamista muista SEU 7 artiklan mukaisista toimista eli niistä, joihin SEUT 269 artiklassa ei viitata, parlamentin SEU 7 artiklan 1 kohdan nojalla tekemät perustellut ehdotukset mukaan luettuina. Kyseisiin toimiin sovelletaan SEUT 263 artiklan mukaisia tavanomaisia sääntöjä.

45.

SEUT 269 artiklan sanamuodossa viitataan ”Eurooppa-neuvoston tai neuvoston [SEU] 7 artiklan nojalla antaman säädöksen” laillisuusvalvontaan. Tämän institutionaalisen rajoituksen lisäksi laillisuusvalvontaa rajoitetaan kahdella muullakin tavalla: ensinnäkin suhteessa mahdolliseen kantajaan (laillisuusvalvontaa voi pyytää ainoastaan kyseinen jäsenvaltio) ja toiseksi suhteessa valvonnan laajuuteen (valvonta rajoittuu ainoastaan menettelyoikeudellisiin kysymyksiin, sillä unionin tuomioistuimella on ainoastaan velvollisuus tutkia, onko SEU 7 artiklassa olevia menettelyä koskevia sääntöjä noudatettu).

46.

SEUT 269 artiklan täsmällisestä positiivisesta ulottuvuudesta on todettava, että kyseinen määräys kattaa ensi näkemältä melko laajan kirjon erityyppisiä toimia – ”Eurooppa-neuvoston tai neuvoston [SEU] 7 artiklan nojalla antama[t] säädö[kset]”. SEUT 269 artiklaan voitaisiin siten sen ensimmäisen virkkeen perusteella sisällyttää mitkä tahansa toimet, joita jompikumpi toimielin antaa SEU 7 artiklan mukaisessa menettelyssä: eivät ainoastaan (SEU 7 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaiset) toteamukset ja (SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaiset) suositukset vaan myös toimet, joita SEU 7 artiklassa ei nimenomaisesti mainita ja joita Eurooppa-neuvosto tai neuvosto voivat antaa.

47.

SEUT 269 artiklan ensimmäisestä ja toisesta virkkeestä yhdessä luettuina ilmenee kuitenkin selvästi, että SEUT 269 artiklaa sovelletaan ainoastaan Eurooppa-neuvoston tai neuvoston toteamuksiin. Kyseisessä määräyksessä edellytetään myös, että laillisuusvalvontaa koskevan pyynnön esittää ”se jäsenvaltio – –, jota – – toteamus koskee – –, kuukauden kuluessa kyseisen toteamuksen sisältävän päätöksen tekemisestä”.

48.

Sitä vastoin SEUT 269 artiklan negatiivisesta ulottuvuudesta on ainakin sen sanamuodon perusteella todettava, että sellaiset SEU 7 artiklaan perustuvat muut toimet kuin toteamukset, joita antavat muut toimielimet kuin Eurooppa-neuvosto tai neuvosto, eivät yksinkertaisesti kuulu SEUT 269 artiklan soveltamisalaan. SEUT 269 artiklassa ei siten määrätä mitään toimista, joita parlamentti tai komissio voivat antaa SEU 7 artiklan nojalla.

49.

Nykyisen SEUT 269 artiklan sanamuoto vastaa pitkälti Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen alkuperäistä III-371 artiklaa. Vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei tätä nimenomaista määräystä käsitellä sen tarkemmin konventin valmisteluasiakirjoissa. ( 12 )

50.

Osapuolet ovat keskustelleet toisestakin historiallisesta esikuvasta, johon erityisesti vastaaja on vedonnut väittääkseen, että nykyisellä SEUT 269 artiklalla oli tarkoitus jättää SEU 7 artiklan mukainen menettely kokonaan laillisuusvalvonnan ulkopuolelle. Se on SEUT 269 artiklan edeltäjä, entinen SEU 46 artiklan e alakohta.

51.

Nizzan sopimukseen sisältyneessä entisen SEU 46 artiklan e alakohdassa määrättiin nimittäin seuraavaa: ”[Perussopimusten] määräyksiä, jotka koskevat Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa ja tämän toimivallan käyttämistä, sovelletaan ainoastaan – – [SEU] 7 artiklassa olev[iin], yksinomaan menettelyä koskev[iin] sään[töihin], joita koskevissa asioissa yhteisöjen tuomioistuin tekee ratkaisunsa asianomaisen jäsenvaltion pyynnöstä kuukauden kuluessa kyseisen artiklan mukaisesta neuvoston toteamuksesta”.

52.

Pitää paikkansa, että kyseisen artiklan sanamuoto on samankaltainen kuin SEUT 269 artiklan sanamuoto. Kummassakin määräyksessä rajoitetaan laillisuusvalvonta pelkästään SEU 7 artiklassa oleviin menettelyä koskeviin sääntöihin. Kummassakin edellytetään, että laillisuus tutkitaan kyseisen jäsenvaltion pyynnöstä kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä. Yhtäläisyydet loppuvat kuitenkin tähän.

53.

Ensinnäkin SEU 46 artiklan e alakohdan sanamuodosta ilmenee selvästi ainoastaan se, että yhteisöjen tuomioistuin saattoi SEU 7 artiklan nojalla käyttää toimivaltaansa (ja siten erityisesti laillisuusvalvonta- ja kumoamisvaltaa SEUT 263 artiklan edeltäjän nojalla) vain SEU 7 artiklassa olevien yksinomaan menettelyä koskevien sääntöjen osalta. Entisen SEU 46 artiklan e alakohdan aineellinen soveltamisala ei siten ollut täysin yksiselitteinen, koska siinä ei täsmennetty, mihin toimiin sitä tarkalleen ottaen sovellettiin ja saattoivatko muut toimet kuin toteamukset kuulua kyseisen määräyksen soveltamisalaan (ja siinä tarkoitetun kaltaisen laillisuusvalvonnan alaisuuteen). Kuten edellä todettiin, ( 13 ) SEUT 269 artiklan ulottuvuus on sitä vastoin paitsi suppeampi myös selvempi kuin entisen SEU 46 artiklan e alakohdan ulottuvuus. Toisin kuin jälkimmäisessä, SEUT 269 artiklassa ei määrätä mitään mahdollisesta SEU 7 artiklan nojalla annettujen muuntyyppisten toimien laillisuusvalvonnasta (tai tämän ulkopuolelle jättämisestä) jonkin toisen toimivaltaperusteen, kuten SEUT 263 artiklan, nojalla.

54.

Toiseksi syyt, jotka olivat entisen SEU 46 artiklan, joka lisättiin alun perin Maastrichtin sopimukseen Euroopan unionin perustamisen yhteydessä, taustalla kokonaisuutena, ( 14 ) eivät päde Lissabonin sopimukseen. Kyseinen artikla nimittäin liittyi läheisesti niin sanottuun pilarirakenteeseen: siinä vahvistettiin unionin tuomioistuimen toimivalta ja rajoitettiin sitä siltä osin kuin oli kyse hallitustenvälisistä asioista, joista oli aiemmin määrätty Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa, ja määrättiin siten useista unionin tuomioistuimen toimivaltaa koskevista poikkeuksista. ( 15 ) Tuolloin Euroopan unionin – verrattuna Euroopan yhteisöön – erityinen luonne edellytti unionin tuomioistuimen toimivallan rajoittamista asioissa, jotka jäivät yhteisön pilarin ulkopuolelle, kuten esimerkiksi 7 artiklan mukaisessa menettelyssä.

55.

Lissabonin sopimuksen voimaantulo sai aikaan paradigmamuutoksen, joten keskustelu nykyisen SEUT 269 artiklan ja entisen SEU 46 artiklan e alakohdan sanamuodon mahdollisista samankaltaisuuksista on täysin tarkoituksetonta. SEUT 269 artiklaa ei yksinkertaisesti voida pitää pelkkänä entisen SEU 46 artiklan e alakohdan seuraajana, jolla on mahdollisesti sama soveltamisala, tarkoitus ja henki kuin sillä, koska koko se perusta, jolle entinen SEU 46 artikla aiemmin rakentui, on kadonnut. Ei ole enää olemassa yleistä määräystä, jossa lueteltaisiin ne alat, joilla unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa pilarirakenteessa. Sen sijaan Lissabonin sopimuksella otettiin käyttöön yleinen toimivaltasääntö, johon sovelletaan ainoastaan tiettyjä konkreettisesti lueteltuja poikkeuksia. ( 16 )

56.

Yhteenvetona: argumentilla, joka perustuu entiseen SEU 46 artiklaan ja siihen, mikä vastaavan poissulkemisen ulottuvuus oli aikaisemmin, ei ole juuri tehoa. Sitä voitaisiin käyttää korkeintaan vasta-argumenttina mutta ei varmastikaan analogisena argumenttina.

57.

On systematiikkaan liittyviä perusteita, jotka selittävät, miksi SEUT 269 artiklaa ei voida ymmärtää siten, että sillä jätetään jotakin unionin tuomioistuimen toimivallan ulkopuolelle. Pikemminkin kyse on positiivisesta määräyksestä, jolla annetaan nimenomaisesti toimivaltaa.

58.

Ensinnäkään SEUT 269 artiklaa ei aseteta SEUT 274, SEUT 275 ja SEUT 276 artiklan rinnalle yhtenä unionin tuomioistuimen toimivaltaan EUT-sopimuksen kuudennen osan I osaston 1 luvun 5 jaksossa määrätyistä poikkeuksista. Sitä vastoin SEUT 269 artikla kuuluu määräyksiin, joilla unionin tuomioistuimelle annetaan toimivaltaa: se sijaitsee SEUT 268 artiklan (jossa vahvistetaan unionin tuomioistuimen toimivalta ratkaista sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuuta koskevat riidat) jälkeen ja ennen SEUT 270 artiklaa (jossa vahvistetaan unionin tuomioistuimen toimivalta ratkaista unionin ja sen henkilöstön väliset riidat).

59.

Toiseksi tämä sijainti perussopimuksen systematiikassa saa vahvistuksen tarkasteltaessa määräysten sanamuotoa. Todellisten poikkeusten sanamuodosta poiketen (SEUT 275 ja SEUT 276 artiklassa ”unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa”) SEUT 269 artiklan sanamuoto ilmaisee, että se on positiivinen määräys, jolla annetaan toimivaltaa (”unionin tuomioistuimella on – – toimivalta”). ( 17 )

60.

Kolmanneksi tästä herää ennen muuta seuraava kysymys: miksi oli välttämätöntä antaa tai pikemminkin vahvistaa toimivalta, joka koskee SEU 7 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaisia neuvoston tai Eurooppa-neuvoston toteamuksia, mutta samalla rajoittaa tämän toimivallan ulottuvuutta?

61.

Nähdäkseni toimivallan nimenomainen vahvistaminen oli välttämätöntä juuri sen perinteisemmän oikeuskäytännön vuoksi, jota SEUT 263 artiklan mukaisesta asiavaltuudesta ja oikeudesta vaatia laillisuusvalvontaa oli annettu. Kyseisen oikeuskäytännön ( 18 ) mukaan SEU 7 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia toteamuksia voitiin pitää SEU 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lopullisen oikeuksien pidättämispäätöksen valmistelutoimina. Tällä perusteella niiden voitiin katsoa jäävän laillisuusvalvonnan ulkopuolelle. Jotta tällainen oikeudellinen epävarmuus voitaisiin poistaa etenkin poliittisesti arkaluonteisilla aloilla, joilla unionin tuomioistuin luultavasti epäröisi harjoittaa laillisuusvalvontaa, ( 19 ) on järkevää määrätä selvästi, että laillisuusvalvonnan alaisiksi määriteltyihin toimiin kohdistetaan rajoitettua valvontaa.

62.

Systematiikan kannalta tarkasteltuna SEUT 269 artikla on todellakin tietynlainen lex specialis, mutta hyvin erilainen kuin se, millaiseksi vastaaja sen esittää. Siinä ei määrätä eikä ymmärrettävästi voidakaan määrätä kaikkien sellaisten toimien, joita siinä ei nimenomaisesti mainita mutta jotka on kuitenkin annettu SEU 7 artiklan nojalla, jättämisestä ehdottomasti ja kaavamaisesti laillisuusvalvonnan ulkopuolelle. SEUT 269 artiklassa määrätään toimivallan vahvistamisesta tai antamisesta siinä mainittujen tietyntyyppisten toimien osalta, jotka olisi todennäköisesti muuten jätetty laillisuusvalvonnan ulkopuolelle. Tämä tarkoittaa kuitenkin myös sitä, että toimiin, joita kyseisessä määräyksessä ei nimenomaisesti mainita, ei sovelleta kyseistä määräystä, vaan ne kuuluvat SEUT 263 artiklan yleisten sääntöjen soveltamisalaan.

63.

Lisäksi on syytä mainita vielä yksi systematiikkaan liittyvä peruste. Se koskee niitä (epä)loogisia seurauksia, joihin vastaajan esittämä tulkinta johtaisi.

64.

Oletetaanpa, että vastaaja on oikeassa ja että SEUT 269 artiklan sisältöä on sen sanamuodon, asiayhteyden ja systematiikan vastaisesti tulkittava siten, että siinä lähinnä määrätään, että ”unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia minkään SEU 7 artiklan nojalla annettujen toimien laillisuutta lukuun ottamatta Eurooppa-neuvoston tai neuvoston esittämiä toteamuksia”. Seuraava looginen kysymys on, mitä sitten pitäisi päätellä neuvoston SEU 7 artiklan 3 kohdan nojalla tekemien oikeuksien pidättämispäätösten laillisuusvalvonnasta.

65.

Vastaaja vahvisti istunnossa, että sen näkemyksen mukaan kaikki muut SEU 7 artiklan nojalla annetut toimet paitsi toteamukset jäävät laillisuusvalvonnan ulkopuolelle, neuvoston SEU 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti tekemät seuraamuspäätökset mukaan luettuina. Vastaaja lähinnä väitti, että jos kyseisen jäsenvaltion annetaan SEUT 269 artiklan nojalla riitauttaa toteamukset, mukaan lukien SEU 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut Eurooppa-neuvoston toteamukset, niiden mahdollinen lainvastaisuus on todettava samassa vaiheessa. Jos unionin tuomioistuin kumoaa SEU 7 artiklan 2 kohdan mukaisen toteamuksen, mitään SEU 7 artiklan 3 kohdan mukaista oikeuksien pidättämispäätöstä ei voida tehdä. Jos toteamusta ei kumota, se muodostaa vankan oikeusperustan SEU 7 artiklan 3 kohdan mukaiselle oikeuksien pidättämispäätökselle, ja viimeksi mainittu on lähinnä vain poliittinen päätös, jota ei voida riitauttaa.

66.

Mielestäni tällaista tulkintaa ei voida hyväksyä.

67.

Ensinnäkin on jälleen muistutettava, että Euroopan unioni on ”oikeus[unioni], koska sekä sen jäsenvaltiot että sen toimielimet ovat sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteensopivuus perustuslakia vastaavan asiakirjan eli – –perustamissopimuksen kanssa”. ( 20 ) SEU 7 artiklalla otettiin käyttöön menettely, jonka erityisenä tarkoituksena on varmistaa, että jäsenvaltiot noudattavat oikeusvaltioperiaatetta. Oikeussuoja on oikeusvaltioperiaatteen tärkeimpiä perustoja. Kuten unionin tuomioistuin äskettäin muistutti SEU 2 artiklan perusteella, unionin oikeuden määräysten ja säännösten noudattamisen varmistamiseen tarkoitetun tehokkaan tuomioistuinvalvonnan itse olemassaolo kuuluu erottamattomana osana oikeusvaltioon. ( 21 ) Erityisen tärkeä merkitys tällä rakenteellisella argumentilla on SEU 7 artiklan 3 kohdan asiayhteydessä.

68.

Toiseksi olisi epäjohdonmukaista kohdistaa vastaajan SEUT 269 artiklasta tekemän tulkinnan mukaisesti rajoitettua laillisuusvalvontaa toteamuksiin, joita voidaan pitää oikeuksien väliaikaista pidättämistä valmistelevina toimina, mutta jättää lopullinen toimi (esimerkiksi itse oikeuksien väliaikaisesta pidättämisestä tehty päätös) täysin laillisuusvalvonnan ulkopuolelle. Sitä paitsi, toisin kuin SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn edellisissä vaiheissa, kyseisessä vaiheessa neuvoston (poliittista) harkintavaltaa rajoitetaan perussopimuksessa nimenomaisesti: tehdessään päätöstä oikeuksien väliaikaisesta pidättämisestä (ja määrittäessään, mitä muita oikeuksia perussopimusten soveltamisesta seuraa kuin äänioikeus neuvostossa) ”neuvosto ottaa huomioon tällaisen oikeuksien pidättämisen mahdolliset vaikutukset luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin”.

69.

Tämä tarkoittaisi, että menettelyn niissä vaiheissa, joissa neuvostolla on prima facie rajoittamaton poliittinen harkintavalta, voitaisiin valvoa sen päätösten laillisuutta. Mutta silloin, kun neuvoston harkintavaltaa rajoitetaan ja sillä alkaa olla todellista vaikutusta, ei laillisuutta valvottaisi lainkaan. Tämä kääntäisi koko laillisuusvalvonnan (tavanomaisen) logiikan ylösalaisin: valmistelevien (olennaisesti poliittisten) toimien (kuten toteamusten) laillisuutta voitaisiin valvoa, mutta lopullisiin (sisällöltään ehkä enemmän oikeudellisiin) päätöksiin, jotka todellisuudessa voivat selvästi vaikuttaa kolmansiin osapuoliin ja joihin sovelletaan poliittisten perusteiden lisäksi tiettyjä aineellisia arviointiperusteita, ei voitaisi kohdistaa mitään valvontaa.

70.

Kolmanneksi on varsin selvää, että SEU 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut päätökset ovat osaltaan lopullisia oikeudellisia toimia, jotka voivat tuottaa oikeusvaikutuksia paitsi suhteessa kyseisiin jäsenvaltioihin myös suhteessa kolmansiin eli yksityisiin, joihin kyseisessä määräyksessä viitataan nimenomaisesti. SEU 7 artiklan 3 kohdassa jätetään neuvostolle laaja harkintavalta päättää, mitkä jäsenvaltioille kuuluvista oikeuksista pidätetään, millä tavalla ja missä laajuudessa. Ottamatta nyt kantaa siihen, millä tavalla tai missä laajuudessa tällainen yksityisen vireille panema laillisuusvalvonta voisi mahdollisesti toteutua, olisi varsin erikoista, jos esimerkiksi varojen jäädyttämisen ja muiden yksityisiin kohdistettavien rajoittavien toimenpiteiden laillisuus voitaisiin SEUT 275 artiklan toisen kohdan nojalla tutkia, mutta SEU 7 artiklan 3 kohdan mukaisten päätösten laillisuutta ei, vaikka nämä voivat viime kädessä tuottaa yhtä kielteisiä tai vielä vahvempia oikeusvaikutuksia suhteessa yksityisiin.

71.

Olen todellakin samaa mieltä siitä, että – kuten vastaaja istunnossa väitti – käsiteltävä asia ei koske SEU 7 artiklan 3 kohdan mukaisen oikeuksien pidättämispäätöksen laillisuusvalvonnan hyväksyttävyyttä. Tämä näkökohta kuitenkin osaltaan korostaa sitä, että vastaajan yleinen kanta SEUT 269 artiklalle ehdotettuun tulkintaan on perusteeton. Tässä suhteessa sekä ennen SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaista toteamusta annettujen toimien että mahdollisten SEU 7 artiklan 2 kohdan mukaisen toteamuksen jälkeen annettujen muiden toimien kohtalon samoin kuin SEU 7 artiklan yleisen logiikan on muodostettava ainakin jossain määrin yhtenäinen kokonaisuus.

72.

Tästä syystä samaa logiikkaa on sovellettava SEUT 269 artiklan ja SEUT 263 artiklan välisessä suhteessa, ja sen on siten pädettävä myös SEU 7 artiklaan kokonaisuutena tarkasteltuna. Tämän päätelmän tekeminen ei vaadi sitä, että ryhdytään vahvoihin toimiin uusien oikeussuojakeinojen käyttöön ottamiseksi, kuten toistuvasti esiin tuodussa tuomiossa Les Verts v. parlamentti, ( 22 ) johon kantaja ja väliintulija vetoavat, ilmeisesti pääteltiin. Käsiteltävässä asiassa riittää, ettei yksinkertaisesti anneta periksi vastaajan logiikalle, jolla se pyrkii lokeroimaan oikeutta vaatia laillisuusvalvontaa, sillä tämä merkitsisi tosiasiallisesti SEU 7 artiklan jakamista erillisiin ”piireihin”, joilla kaikilla on eri säännöt, tai oikeastaan ei sääntöjä laisinkaan, siltä osin kuin on kyse oikeudesta vaatia laillisuusvalvontaa.

73.

Sanamuodon, syntyhistorian, systematiikan ja rakenteen mukaisen tulkinnan perusteella on mielestäni katsottava, että SEUT 269 artiklassa selvennetään unionin tuomioistuimen toimivaltaa ja määrätään siitä ainoastaan siltä osin kuin on kyse toteamusten laillisuusvalvonnasta. Mahdolliset muut SEU 7 artiklan mukaisesti annetut toimet, joihin SEUT 269 artiklassa ei nimenomaisesti viitata, kuuluvat tavanomaisen laillisuusvalvontajärjestelmän eli SEUT 263 artiklan soveltamisalaan, ja ne on tutkittava sen mukaisesti.

74.

Ennen näiden muiden toimien tutkimista nyt käsiteltävän SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisen perustellun ehdotuksen erityisessä asiayhteydessä haluaisin vielä esittää muutamia yleisiä huomautuksia siitä, miksi tällainen päätelmä tuskin johtaa siihen, että unionin tuomioistuin yhtäkkiä ruuhkautuu kanteista, jotka koskevat pohjimmiltaan poliittisia toimia, jolloin kaikki SEU 7 artiklan mukaiset menettelyt on käytännössä keskeytettävä.

75.

Ensinnäkin SEUT 263 artiklaa sovellettaessa useita niistä muista toimista, joihin SEUT 269 artiklassa ei viitata, pidetään todennäköisesti SEUT 263 artiklaa koskevassa vakiintuneessa oikeuskäytännössä tarkoitettuina valmistelutoimina. Ne jäävät siten kokonaan laillisuusvalvonnan ulkopuolelle.

76.

Toiseksi on niin, että voidakseen riitauttaa tällaisia toimia, edellyttäen, että ne eivät ole pelkkiä valmistelutoimia, kantajien, jotka ovat muita kuin SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja etuoikeutettuja kantajia, on näytettävä toteen, että kyseiset toimet koskevat niitä suoraan ja erikseen. On melko vaikea kuvitella, että yksityiset kantajat voisivat täyttää nämä edellytykset ja varsinkaan suoraan koskemisen edellytyksen minkään muiden toimien kuin mahdollisen SEU 7 artiklan 3 kohdan mukaisen lopullisen oikeuksien pidättämispäätöksen kohdalla.

77.

Kolmanneksi laillisuusvalvonta ei välttämättä tarkoita perusteellista valvontaa. Tämä johtuu paitsi niistä SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa luetelluista neljästä perusteesta, joiden mukaisesti kanteen mahdollinen ulottuvuus määritetään, myös SEU 7 artiklan erityisestä poliittisesta luonteesta. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin toimielimillä on oltava laaja harkintavalta silloin, kun ne toteuttavat toimenpiteitä aloilla, joilla niiltä edellytetään poliittisten valintojen tekemistä ja joilla niiden on suoritettava monitahoisia arviointeja. ( 23 )

78.

Edellä esitetyn perusteella on siis todettava, että väitetty vaara siitä, että pohjimmiltaan poliittinen keskustelu siirtyisi neuvoston istuntosalista oikeussaliin ja siten vaarantaisi koko SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn sujuvuuden ja tehokkuuden, ei kovinkaan todennäköisesti toteudu tämän SEUT 263 ja SEUT 269 artiklan välisestä suhteesta esittämäni tulkinnan seurauksena.

79.

Riidanalainen päätöslauselma on SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu perusteltu ehdotus, jonka vastaaja esitti 12.9.2018. Ehdotuksella käynnistettiin SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn ensimmäinen vaihe ja annettiin siten neuvostolle mahdollisuus todeta SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti, että on olemassa selvä vaara, että unionin arvoja loukataan vakavasti. Neuvosto ei kuitenkaan käsiteltävän kumoamiskanteen nostamispäivänä eikä tietääkseni myöskään tämän ratkaisuehdotuksen esittämispäivänä ollut toiminut suuntaan eikä toiseen kyseisen perustellun ehdotuksen johdosta.

80.

SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu perusteltu ehdotus kuuluu SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn ensimmäiseen vaiheeseen. Se on vielä usean askeleen päässä SEU 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun oikeuksien pidättämispäätöksen tekemisestä ja edeltää myös SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua toteamista. Eikö siis SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua perusteltua ehdotusta näin ollen tulisi pitää pelkkänä valmistelutoimena, jolloin sen laillisuutta ei voida tutkia SEUT 263 artiklan mukaisesti?

81.

Mielestäni näin ei ole. SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu perusteltu ehdotus ei ole pelkkä valmistelutoimi, eikä se myöskään ole vailla (omia, itsenäisiä) oikeusvaikutuksia. Sen lisäksi, että ehdotuksessa vahvistetaan lopullisesti parlamentin kanta (i), menettelyssä ilmenneitä mahdollisia puutteita ei sen myöhemmissä vaiheissa voida enää korjata (ii). Ennen kaikkea on kuitenkin niin, että perustellun ehdotuksen ei ole ainoastaan tarkoitus tuottaa vaan se myös tosiasiallisesti ja selvästi tuottaa (itsenäisiä) oikeusvaikutuksia (suhteessa kolmansiin) SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetulla tavalla (iii).

82.

Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että silloin, kun on kyse toimista tai päätöksistä, jotka tehdään monivaiheisessa menettelyssä, kannekelpoisia ovat ainoastaan sellaiset toimet, joissa lopullisesti vahvistetaan ne antaneen toimielimen kanta. ( 24 ) Kantaja ja väliintulija katsovat, että tilanne on tällainen, kun taas vastaaja on päinvastaisella kannalla. Sen mielestä riidanalainen päätöslauselma on verrattavissa komission lainsäädäntöehdotukseen.

83.

Olen tästä vastaajan kanssa eri mieltä.

84.

Aluksi on muistettava, että edellä mainittu oikeuskäytäntö vahvistettiin ensisijaisesti sellaisten monitahoisten hallinnollisten ja erityisesti taloudellisten menettelyjen yhteydessä, joihin sisältyy muun muassa komission tekemä tekninen arviointi. Sen vuoksi ei ole suoralta kädeltä ilmeistä, että samat säännöt pätisivät lainsäädäntömenettelyihin ja etenkään perustuslaillisiin menettelyihin. Koska tähän oikeuskäytäntölinjaan kuitenkin vedottiin ja koska siitä keskusteltiin tarkemmin istunnossa, voidaan ehkä käyttää tarkastelun lähtökohtana ja kaikenlaisiin menettelyihin sovellettavana pääsääntönä sitä, että kannekelpoisia ovat ainoastaan toimet, joissa vahvistetaan ne antaneen toimielimen lopullinen kanta. ( 25 )

85.

Muodollisesti riidanalainen päätöslauselma saattaa hyvinkin muistuttaa komission lainsäädäntöehdotuksia, jotka eivät ainakaan unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksen mukaan ole laillisuusvalvonnan alaisia. ( 26 ) Riidanalaisen päätöslauselman liitteenä on todellakin luonnos ”ehdotuksesta neuvoston päätökseksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklan 1 kohdan nojalla sen toteamiseksi, onko olemassa selvä vaara, että Unkari loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja”.

86.

Analogia komission lainsäädäntöehdotusten kanssa päättyy kuitenkin tähän. Ensinnäkään perusteltua ehdotusta ei tarvitse esittää siinä muodossa kuin se esitetään riidanalaisessa päätöslauselmassa, jonka liitteenä on neuvoston toteamuksen täysimittainen luonnos. Se voidaan yksinkertaisesti esittää päätöslauselmana, johon ei sisälly tällaista luonnosta vaan pelkät perustelut: ( 27 ) SEU 7 artiklan 1 kohdan sanamuodon perusteella siinä edellytetään perustellun ehdotuksen esittämistä mutta ei välttämättä luonnoksen esittämistä toteamuksesta.

87.

Toiseksi ja rakenteellisesti tarkasteltuna riidanalaista päätöslauselmaa ei yksinkertaisesti voida verrata komission lainsäädäntöehdotuksen luonnokseen. SEU 7 artiklassa nimittäin määrätään yksittäiseen jäsenvaltioon kohdistuvasta seuraamusmenettelystä, joka on luonteeltaan perustuslaillinen. Se on hyvin erilainen kuin yleinen lainsäädäntömenettely, ( 28 ) jonka tarkoituksena on antaa politiikalle konkreettinen muoto. Ennen muuta on selvää, ettei komission lainsäädäntöehdotuksissa vahvisteta komission lopullista kantaa. Tällaisten ehdotusten on ennemminkin määrä toimia pohjana koko sille lainsäädäntökeskustelulle, jota on määrä käydä useiden toimielinten välillä, komissio mukaan luettuna.

88.

SEU 7 artiklan 1 kohdan mukainen perusteltu ehdotus on aivan eri lajia. Se ei ole kutsu neuvottelemaan tekstistä ja sen yksittäisistä kohdista ja ratkaisemaan niitä lainsäädäntömenettelylle tyypillisessä edestakaisessa prosessissa. SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu perusteltu ehdotus heijastaa laatijansa lopullista kantaa: SEU 7 artiklan mukaisessa monivaiheisessa menettelyssä kuvaannollinen viestikapula on siirtynyt yhdeltä toimielimeltä toiselle. Perusteltu ehdotus on yhden viestiosuuden suorittaneen toimijan lopullinen (ja siten peruuttamaton) kanta. Menettely on käynnistetty (eikä ainoastaan väliaikaisesti).

89.

Toisin kuin SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa komission perustelluissa ehdotuksissa, joiden osalta komissio ei ainakaan nimenomaisesti osallistu menettelyn seuraaviin vaiheisiin, parlamenttia pyydetään antamaan hyväksyntänsä mahdolliselle SEU 7 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaiselle toteamukselle.

90.

Nähdäkseni tämä myöhempää hyväksyntää koskeva vaatimus ei muuta mitenkään parlamentin alkuperäisen perustellun ehdotuksen lopullisuutta. Kumpikaan hyväksyntä ei etenkään tarkoita, että parlamenttia kehotetaan tarkastelemaan uudelleen perusteltua ehdotustaan, jos se on sellaisen esittänyt. Toimilla on eri kohde: perusteltu ehdotus koskee SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisen menettelyn käynnistämistä, kun taas hyväksyntä koskee neuvoston toteamuksen suunniteltua sisältöä ja sen toteamusta siitä, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin arvoja tai että on olemassa selvä vaara tällaisesta loukkaamisesta.

91.

Lisäksi parlamentti on vain yksi kolmesta mahdollisesta SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta toimijasta, joka voi panna vireille SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn perustellulla ehdotuksella. Lienee kohtuullista olettaa, että SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla perustellulla ehdotuksella on oltava sama arvo riippumatta siitä, mikä toimielin sen on esittänyt. Näin ollen sillä, että yksi niistä kolmesta elimestä, jotka voivat käynnistää menettelyn, osallistuu myöhemmin uudestaan tähän menettelyyn antamalla hyväksyntänsä, ei pitäisi olla mitään merkitystä. Olisi jokseenkin epäjohdonmukaista, jos tuotaisiin ensin esiin se lähinnä olosuhteista riippuva seikka, että menettelyn käynnistäneen perustellun ehdotuksen esitti käsiteltävässä asiassa parlamentti eikä komissio tai jäsenvaltioiden yksi kolmasosa, sitten otettaisiin huomioon perussopimuksen laatijoiden tarkoitus, joka ilmeisesti oli antaa parlamentille erityinen asema koko menettelyssä, ja päädyttäisiin lopulta juuri päinvastaiseen tilanteeseen kuin oli tarkoitus: vähäteltäisiin parlamentin osuutta menettelyssä sen sijaan, että annettaisiin sille arvoa. Tämä on kuitenkin lopputulos, jos oletetaan, että parlamentin perusteltu ehdotus on jotenkin ”vähäarvoisempi” tai ”vähemmän lopullinen” kuin komission tai jäsenvaltioiden yhden kolmasosan perusteltu ehdotus ja että sitä voidaan epäsuorasti tarkastella uudelleen tai se voidaan jopa kumota kyseiseltä toimielimeltä saman menettelyn myöhemmässä vaiheessa esitettävälle eri ehdotukselle saadulla hyväksynnällä.

92.

Viimeksi mainittu sitä paitsi tuskin pitää paikkaansa: kuvitellaanpa, että parlamentti esittää SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun perustellun ehdotuksen, jossa kehotetaan neuvostoa toteamaan, että on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio syyllistyy vakavaan loukkaukseen. Kun parlamenttia pyydetään myöhemmin antamaan hyväksyntänsä saman määräyksen nojalla, se kuitenkin kieltäytyy antamasta sitä, ja syy tähän voi olla mikä hyvänsä: se ei ehkä hyväksy ehdotetun toteamuksen sanamuotoa; se ei ehkä lisätietoja saatuaan tai neuvoston kuultua kyseistä jäsenvaltiota ole enää vakuuttunut siitä, että tällainen vaara on tosiasiallisesti olemassa; tai parlamentin jäsenten enemmistö ehkä katsoo, että neuvoston esittämät suositukset riittävät toistaiseksi korjaamaan tilanteen. Vaikuttaisiko päätös olla antamatta hyväksyntää kussakin näistä tapauksista – ja ehkä myös muissa tapauksissa – aikaisemmin esitetyn perustellun ehdotuksen lopullisuuteen? Tekisikö se parlamentin aikaisemmasta kannasta ”vähemmän lopullisen”? Mielestäni näin ei ole.

93.

Tästä seuraa, että esittämällä SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun perustellun ehdotuksen parlamentti vahvistaa lopullisen kantansa SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn käynnistämiseen.

94.

Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä myös ilmenee, että menettelyn kuluessa toteutetusta toimesta ei voida myöskään nostaa kannetta, jos todetaan, että toimen lainvastaisuuteen voidaan vedota siitä lopullisesta päätöksestä nostettavan kanteen tueksi, jonka valmistelemiseksi se on toteutettu. Tällaisessa tilanteessa menettelyn lopettamisesta tehdystä päätöksestä nostettu kanne turvaa riittävän oikeussuojan. Jos tämä viimeinen edellytys ei kuitenkaan täyty, katsotaan, että menettelyn kuluessa toteutettu toimi – riippumatta siitä, ilmaistaanko sillä kyseessä olevan toimielimen väliaikainen kanta – saa aikaan itsenäisiä oikeusvaikutuksia ja näin ollen siitä on voitava nostaa kumoamiskanne. ( 29 )

95.

Tämä oikeuskäytäntölinja, joka sekin sai alkunsa (taloudellisissa) hallinnollisissa menettelyissä, toimii sisäisenä poikkeuksena tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä osassa kuvattuun tilanteeseen. Se avaa keinoja kohdistaa laillisuusvalvontaa toimiin, joissa ei vahvisteta lopullista kantaa mutta jotka silti tuottavat itsenäisiä oikeusvaikutuksia. Koska totesin edellisessä kohdassa, että riidanalaisessa päätöslauselmassa vahvistetaan parlamentin lopullinen kanta ja että se ei siten ole pelkkä valmistelutoimi, tarkastelen tätä näkökohtaa ainoastaan ylimääräisenä perusteluna, kun kerran osapuolet ovat sen esiin tuoneet ja siitä keskustelleet.

96.

SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn kaltaisessa monivaiheissa perustuslaillisessa menettelyssä voi, ainakin yleisesti ja abstraktisti, olla todellakin järkevää odottaa siihen asti, kunnes on tehty päätös, jolla menettely päätetään, ennen kuin aletaan riitauttaa mitään menettelyn aikaisemmassa vaiheessa tapahtuneita virheitä.

97.

Lähemmin tarkasteltuna tällaista ratkaisua ei kuitenkaan voida hyväksyä käsiteltävässä asiassa.

98.

Ensinnäkin on vaikea kuvitella, miten perustuslailliset toimijat voitaisiin asettaa keskenään vastuuseen lainvastaisuuksista, in casu esittämällä Eurooppa-neuvostoa tai neuvostoa vastaan väitteitä menettelyvirheestä, jonka parlamentti väitetysti teki, kun se esitti SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun perustellun ehdotuksen, ja sen jälkeen vaatimalla esimerkiksi SEU 7 artiklan 3 kohdan mukaisen oikeuksien pidättämistä koskevan neuvoston päätöksen kumoamista tämän parlamentin aikaisemman virheen perusteella. Tämä ainoastaan osoittaa, että ”kokonaisvaltainen ote” laillisuusvalvontaan voi toimia hyvin yhden ja saman toimielimen sisäisissä tai samantyyppisten toimielinten välisissä monitahoisissa menettelyissä, kuten erilaisissa hallintoviranomaisten tekemissä yksittäistapauksia koskevissa päätöksissä, jotka yhdessä johtavat lopulliseen kokonaispäätökseen. Tätä logiikkaa ei kuitenkaan voida millään soveltaa joukkoon toisistaan erillisiä, itsenäisiä ja luonteeltaan erilaisia päätöksiä, joista kukin on eri perustuslaillisen toimijan tekemä.

99.

Toiseksi ei ole suoralta kädeltä selvää, mitä ”päätöksellä, jolla menettely päätetään” tosiasiallisesti tarkoitetaan SEU 7 artiklan yhteydessä. Yhtäältä, kun SEU 7 artiklaa tarkastellaan kokonaisuutena, päätös, jolla perustellulla ehdotuksella käynnistetty menettely päätetään, voi olla SEU 7 artiklan 1 tai 2 kohdan mukainen toteamus, kuten vastaaja esittää (sisempi kehä). Toisaalta se voi myös olla – ja ehkä on perustellumpaa katsoa sen olevan – lopullinen päätös, jolla määrätään seuraamuksia SEU 7 artiklan 3 kohdan perusteella (ulompi kehä). ( 30 ) Lisäksi laillisuusvalvonnan laajuus todennäköisesti vaihtelee sen mukaan, kumpaa näistä pidetään päätöksenä, jolla menettely päätettiin. Jos nimittäin merkityksellinen päätös oli SEU 7 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaisen toteamuksen sisältävä päätös, on sovellettava SEUT 269 artiklaa ja aloitettava siinä tarkoitettu laillisuusvalvonta. Jos se oli SEU 7 artiklan 3 kohdan perusteella tehty päätös, siihen on kohdistettava SEUT 263 artiklan mukaista tavanomaista valvontaa.

100.

Kolmantena ja ehkä tärkeimpänä seikkana on mainittava, että ”päätöstä, jolla menettely päätetään” ei ehkä koskaan tehdä, olipa taustalla mikä määräys hyvänsä. SEU 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa ei nimittäin ainakaan niiden sanamuodon perusteella velvoiteta neuvostoa ryhtymään mihinkään toimiin perustellun ehdotuksen johdosta. Niissä ei myöskään määrätä, että perustellun ehdotuksen vaikutukset päättyvät tietyn ajan kuluttua, jos mitään ei tapahdu. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin selvästi, että oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että unionin toimielimet käyttävät toimivaltaansa kohtuullisessa ajassa. ( 31 ) En todellakaan halua astua miinaan ottamalla kantaa siihen, onko neuvostolla mahdollisesti oikeudellinen velvoite antaa toteamus kohtuullisessa ajassa (tai kieltäytyä siitä nimenomaisesti) ja johtuuko tällainen velvoite kenties vilpittömän yhteistyön periaatteesta. ( 32 )

101.

Tässä ratkaisuehdotuksessa on riittävää todeta, että olisi suorastaan kafkamaista, jos oikeudelle vaatia laillisuusvalvontaa asetettaisiin edellytykseksi se, että asiassa mahdollisesti jonain päivänä tehdään luonteeltaan määrittelemätön lopullinen päätös, ja sillä välin perusteltu ehdotus pysytettäisiin määräämättömän ajan. Tällainen tilanne tuskin sopisi siihen unionin oikeudesta esitettyyn kuvaukseen, jonka mukaan ”unionin oikeuden määräysten ja säännösten noudattamisen varmistamiseen tarkoitetun tehokkaan tuomioistuinvalvonnan itse olemassaolo kuuluu erottamattomana osana oikeusvaltioon”. ( 33 )

102.

Sen vuoksi minun on väistämättä katsottava tehokkaan oikeussuojan edellyttävän sitä, että perusteltuihin ehdotuksiin voidaan kohdistaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettua laillisuusvalvontaa edellyttäen, että ne tuottavat (itsenäisiä) oikeusvaikutuksia. Siirryn viimein tarkastelemaan tätä kysymystä.

103.

Nähdäkseni käsiteltävässä asiassa kyseessä olevalla perustellulla ehdotuksella käynnistettiin SEU 7 artiklan mukainen menettely, ja tästä tarkastelukulmasta sillä on jo joitakin oikeusvaikutuksia tai ainakin sen tarkoituksena oli tuottaa niitä. Riidanalainen päätöslauselma kuitenkin tuottaa SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisena perusteltuna ehdotuksena ainakin kahdenlaisia oikeusvaikutuksia, kun sitä tarkastellaan SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa asetetun edellytyksen kannalta.

104.

Ensinnäkin Amsterdamin sopimuksella käyttöön otetun Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten turvapaikasta tehdyn pöytäkirjan N:o 24 ainoan artiklan b alakohdassa määrätään, että jos SEU 7 artiklan 1 kohdassa mainittu menettely on käynnistetty ja ennen kuin neuvosto on tehnyt asiaa koskevan päätöksen sen jäsenvaltion osalta, jonka kansalainen hakija on, kyseistä jäsenvaltiota ei enää voida pitää kaikissa turvapaikkaan liittyvissä oikeudellisissa ja käytännöllisissä seikoissa toisiin jäsenvaltioiden nähden turvallisena alkuperämaana. Tällöin jokin toinen unionin jäsenvaltio voi tutkia kyseisen jäsenvaltion kansalaisen esittämän turvapaikkahakemuksen perusteet.

105.

Ei ole epäilystäkään siitä, että tällaista seurausta voidaan pitää perusteltujen ehdotusten (sitovana) oikeusvaikutuksena, joka kohdistuu paitsi kyseiseen jäsenvaltioon myös kaikkiin muihin jäsenvaltioihin, unionin toimielimiin ja kyseisen valtion kansalaisiin. Jos pöytäkirjaa N:o 24 sovelletaan, jäsenvaltio todellakin menettää turvallisen alkuperämaan aseman suhteessa muihin jäsenvaltioihin (ja mahdollisesti myös suhteessa kolmansiin maihin). Tähän lopputulokseen ei millään tavoin vaikuta se, että neuvosto saattaa itse ottaa kantaa perusteltuun ehdotukseen.

106.

Voitaisiin tietenkin pohtia, onko asianmukaista, että SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisen menettelyn käynnistävällä perustellulla ehdotuksella saadaan jo tässä vaiheessa aikaan näin kauaskantoisia vaikutuksia. Niin kutsutun Aznarin pöytäkirjan merkitystä voitaisiin myös yrittää vähätellä väittämällä, että se annettiin aivan eri ajankohtana ja eri tarkoituksiin.

107.

Mielestäni tällainen vähättely olisi kuitenkin tuomioistuinten puolelta sopimatonta, koska pöytäkirjan sanamuoto on hyvin yksiselitteinen. Pöytäkirjan laatijoiden tarkoitus on hyvin selvä, ja sillä on sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla. ( 34 ) SEU 7 artiklan 1 kohdan soveltaminen on nyt pätevästi käynnistetty parlamentin perustellulla ehdotuksella.

108.

Merkitystä ei myöskään ole vastaajan väitteillä, joissa se lähinnä esittää, että pöytäkirjan N:o 24 tuleminen sovellettavaksi ei voi antaa yksityisille suoraan täytäntöönpanokelpoisia oikeuksia ja että muiden jäsenvaltioiden viranomaisilla on edelleen harkintavalta sen suhteen, annetaanko Unkarista kotoisin oleville hakijoille lopulta kansainvälistä suojelua vai ei.

109.

Minusta tällaisessa perustelussa sekoitetaan yksityisille kuuluva asiavaltuus (ja erityisesti suoraan koskemisen edellytys) ja jäsenvaltion intressit. Ensinnäkin jäsenvaltio on etuoikeutettu kantaja. Sillä ei ole velvollisuutta osoittaa, että toimi koskee sitä suoraan. Toiseksi, vaikka olisikin, quod non, tämän osoittaminen olisi nimenomaan kyseisen valtion eikä sen kansalaisten tai muiden valtioiden hallintoviranomaisten tehtävä. Käsiteltävässä asiassa ei ole epäilystäkään siitä, että turvallisen maan aseman menettäminen koskee Unkaria, mikä selvästikin tarkoittaa, että sen kansalaisten muissa jäsenvaltioissa tekemät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset perusteineen voidaan käsitellä. Se, hyväksytäänkö hakemus lopulta vai ei, on kokonaan eri kysymys. Valtion joukkovelkakirjalainojen maailmasta otettua analogiaa käyttääkseni se on sama kuin vaihtaisi maan luottoluokituksen yhdessä yössä AAA:sta B:ksi ja sitten väittäisi, ettei luokituksen aleneminen koske kyseistä maata, koska osalla sen kansalaisista on edelleen rahaa. Vaikka tämä väite saattaa (teknisesti ottaen) pitää paikkansa, sillä ei myöskään ole merkitystä valituksen kohteen kannalta.

110.

Toiseksi SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla perustelluilla ehdotuksilla on toinenkin oikeusvaikutus, joka juontuu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Perustellun ehdotuksen olemassaolo voi nimittäin vaikuttaa keskinäiseen luottamukseen ja vastavuoroiseen tunnustamiseen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella, erityisesti eurooppalaisten pidätysmääräysten täytäntöönpanossa, mutta sen vaikutus ei suinkaan rajoitu vain tähän oikeudenalaan.

111.

Tuomiossa LM ( 35 ) unionin tuomioistuin katsoi, että jos on olemassa todellinen vaara siitä, että perusoikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin loukataan pidätysmääräyksen antaneen jäsenvaltion lainkäyttövallan riippumattomuuteen liittyvien rakenteellisten tai yleisten puutteiden vuoksi, täytäntöönpanosta vastaava viranomainen voi tapauskohtaisen arvioinnin perusteella kieltäytyä luovuttamasta henkilöä, jos on painavia perusteita uskoa, että kyseinen henkilö altistuu tällaiselle vaaralle, jos hänet luovutetaan viimeksi mainittuun valtioon. Tällaisen päätelmän tehdessään täytäntöönpanosta vastaava viranomainen voi toimia edellä mainitulla tavalla, jos sillä ”on käytössään SEU 7 artiklan 1 kohdan nojalla annettuun komission perusteltuun ehdotukseen sisältyvän kaltaisia seikkoja, jotka tuntuvat osoittavan, että on olemassa todellinen vaara siitä, että – – perusoikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin loukataan”. ( 36 )

112.

Mahdollinen eurooppalaisen pidätysmääräyksen täytäntöönpanosta kieltäytyminen ei tosin ole automaattista. Perusteltu ehdotus on vain yksi niistä asiakirjoista, jotka kansallinen tuomioistuin voi ottaa huomioon omassa arvioinnissaan. ( 37 ) Tuomion LM 61 kohdassa kuitenkin korostetaan, että SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu perusteltu ehdotus on erityisen merkityksellinen asiakirja. ( 38 ) Pitää paikkansa, että tuomiossa LM viitattiin komission esittämään perusteltuun ehdotukseen. Mielestäni kyseinen lausuma kuitenkin esitettiin ainoastaan kyseisen tuomion asiayhteydessä. En tosiaankaan tulkitse sitä osoitukseksi aikomuksesta erottaa komission perustellut ehdotukset kahden muun SEU 7 artiklan 1 kohdassa mainitun toimijan mahdollisesti esittämistä ehdotuksista näiden vahingoksi. ( 39 )

113.

Perustellun ehdotuksen olemassaololla ei ole tällä alalla mitään automaattisia seurauksia. On kuitenkin vaikea väittää, että jollakin, mitä unionin tuomioistuimen antamassa arvovaltaisessa ratkaisussa voidaan pitää perusteena keskinäisen luottamuksen kieltämiselle ja vastavuoroisen tunnustamisen keskeyttämiselle, ei olisi oikeusvaikutuksia. Onko tällainen kiistatta oikeudellinen asiakirja, jota ei voida pitää pelkkinä tosiseikkoina ja jota voidaan laillisesti käyttää useiden primaarioikeuteen ja johdettuun oikeuteen perustuvien jäsenvaltioiden unionin oikeuden mukaisten velvoitteiden sivuuttamiseen, tosiaan vailla minkäänlaisia oikeusvaikutuksia?

114.

Mielestäni tällaista näkemystä ei voida hyväksyä. Pragmaattisesti ajatellen tällaisten unionin tasolta esitettyjen arvovaltaisten lausumien merkitystä voidaan tuskin aliarvioida. Ei vaikuta todennäköiseltä, että jäsenvaltion rikostuomioistuimet, jotka ovat tyypillisesti ensimmäisen asteen tuomioistuimia, joilla on toimivalta käsitellä luovuttamispyyntöjä, kykenisivät tai kokisivat olevansa toimivaltaisia harjoittamaan täyttä laillisuusvalvontaa, joka kohdistuu oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen laatuun toisessa jäsenvaltiossa. Jos näitä toimijoita nimenomaisesti kehotetaan tukeutumaan johonkin unionin toimielinten esittämään lausumaan, niin tilanteessa, jossa joudutaan puolustamaan näitä ratkaisuja ja hyväksymään niiden väistämättömät seuraukset unionin tasolla, mihin sisältyy myös kohtuullinen oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa, ( 40 ) se toimivalta, jota aikanaan käytettiin ja joka nyt alkaa tuottaa oikeusvaikutuksia, ei voi yhtäkkiä kadota ”teeskennellyn tietämättömyyden sumuun” aivan kuin jossakin Salaiset kansiot ‑sarjan loppukohtauksessa.

115.

Unkarilla on siten selvä oikeussuojan tarve riidanalaista päätöslauselmaa vastaan. Mainitulla päätöslauselmalla paitsi käynnistettiin SEU 7 artiklan 1 kohdan soveltaminen myös annettiin neuvostolle valtuudet todeta, että on olemassa selvä vaara, että kyseinen jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin arvoja. Lisäksi sillä on omia oikeusvaikutuksia suhteessa kyseiseen jäsenvaltioon.

116.

Kantajan riidanalaisesta päätöslauselmasta SEUT 263 artiklan nojalla nostama kumoamiskanne on siten otettava tutkittavaksi.

117.

Kantaja on esittänyt riidanalaista päätöslauselmaa vastaan neljä aineellista kanneperustetta. Tarkastelen ensin (yhdessä) niitä kahta kanneperustetta, joissa lähinnä väitetään, että vastaajan olisi pitänyt ottaa äänestämästä pidättymiset huomioon laskiessaan annettuja ääniä sen määrittämiseksi, oliko vaadittava äänten enemmistö saavutettu. Tämän jälkeen käsittelen lyhyesti kahta muuta kanneperustetta.

118.

Ensimmäisessä kanneperusteessaan kantaja katsoo, että riidanalaista päätöslauselmaa ei olisi hyväksytty äänestyksessä, jos äänestämästä pidättymiset olisi otettu asianmukaisesti huomioon äänten laskennassa. Työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohdassa määrätään, että huomioon otetaan ainoastaan puolesta ja vastaan annetut äänet, ”paitsi jos perussopimuksissa määrätään erityisestä enemmistöstä”, ja tämä varaus lisättiin työjärjestykseen vuonna 2016. SEUT 354 artiklassa, jota sovelletaan parlamentin SEU 7 artiklan nojalla hyväksymiin toimiin, määrätään tällaisesta erityisestä enemmistöstä, ja se on kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä, jotka edustavat parlamentin jäsenten enemmistöä. Työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohdan SEUT 354 artiklan mukainen tulkinta edellyttää, että äänestämästä pidättymiset otetaan huomioon ääntenlaskentajärjestelmässä.

119.

Vastaajan mukaan äänestämästä pidättymisten huomiotta jättämisellä ei rikota SEUT 354 artiklaa eikä työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohtaa. Eri edustuselimillä ympäri maailmaa on eri säännöt siitä, miten äänestämästä pidättymiset otetaan huomioon. SEUT 232 artiklan mukaan parlamentti päättää itse omasta organisaatiostaan ja toiminnastaan. Koska SEUT 354 artiklassa ei erikseen täsmennetä, miten äänestämästä pidättymisiä on käsiteltävä, on parlamentin asia päättää siitä. Tältä osin parlamentilla on aina ollut se vakiintunut käytäntö, että äänestämästä pidättymisiä ei oteta huomioon annettuina ääninä. Vuonna 2016 tehdyllä työjärjestyksen tarkistuksella ei ollut tarkoitus poiketa pääsäännöstä, jonka mukaan äänestämästä pidättymisiä ei oteta huomioon.

120.

Väliintulijan mukaan SEUT 354 artiklan neljättä kohtaa on SEUT 354 artiklan ensimmäisen kohdan valossa tulkittava siten, että siinä velvoitetaan ottamaan äänestämästä pidättymiset huomioon. Koska ensimmäisessä kohdassa määrätään nimenomaisesti, että pidättyminen äänestämästä neuvostossa tai Eurooppa-neuvostossa ei estä päätöksen tekemistä, tällaisen varauksen puuttuminen SEUT 354 artiklan neljännestä kohdasta viittaa siihen, että äänestämästä pidättymiset on otettava huomioon.

121.

Kolmannessa kanneperusteessaan kantaja väittää, että sillä, ettei äänestämästä pidättymisiä otettu huomioon, vietiin parlamentin jäseniltä kyky hoitaa tehtäväänsä kansan edustajina ja siten loukattiin demokratiaa ja parlamentin jäsenten yhdenvertaista kohtelua koskevia periaatteita. Parlamentin jäsenten pitäisi voida ilmaista poliittiset mielipiteensä useilla eri tavoilla. Parlamentin jäsenille ei myöskään tiedotettu asianmukaisesti äänestyssäännöistä, koska tiedot niistä toimitettiin sähköpostitse vain puolitoista vuorokautta ennen äänestystä.

122.

Vastaajan mukaan kolmatta kanneperustetta on pidettävä ilmeisen perusteettomana. Se, että äänestämästä pidättymisiä ei oteta huomioon, ei suinkaan merkitse parlamentin jäsenten erilaista kohtelua. Kaikilla parlamentin jäsenillä on samat äänioikeudet, ja he ovat vapaita äänestämään poliittisten mielipiteidensä mukaisesti ja täysin tietoisina siitä, miten heidän äänensä tulee vaikuttamaan äänestyksen lopputulokseen. Käsiteltävässä asiassa parlamentin jäsenet kykenivät lisäksi tekemään tietoisen äänestyspäätöksen, koska he tiesivät tarkkaan ennen äänestystä, miten äänet laskettaisiin.

123.

Kantaja väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että riidanalaisella päätöslauselmalla on rikottu SEUT 354 artiklaa ja työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohtaa, kun taas kolmannessa kanneperusteessa vedotaan demokratian ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden loukkaamiseen vastaavasti SEU 2 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 21 artiklan nojalla. Kummassakin kanneperusteessa on kuitenkin kyse pohjimmiltaan samasta asiasta: siitä, onko äänestämästä pidättymisten jättäminen huomiotta äänten laskennassa unionin oikeussääntöjen mukaista. Ne on siten paras tutkia yhdessä.

124.

SEUT 231 artiklassa määrätään, että ”jollei perussopimuksissa toisin määrätä, Euroopan parlamentti tekee ratkaisunsa annettujen äänten enemmistöllä”. SEU 7 artiklaan sisältyy poikkeus tähän sääntöön. SEU 7 artiklan 5 kohdan mukaan ”Euroopan parlamentissa – – tätä artiklaa sovellettaessa noudatettavista äänestysmenettelyä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 354 artiklassa”.

125.

SEUT 354 artiklan neljännestä kohdasta ilmenee, että ”sovellettaessa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklaa Euroopan parlamentti tekee ratkaisunsa kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä, jotka edustavat sen jäsenten enemmistöä”. Tästä seuraa, että SEUT 354 artiklassa edellytetään kahdentyyppistä enemmistöä silloin, kun hyväksytään perusteltuja ehdotuksia, joissa neuvostoa kehotetaan toimimaan SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti: kahden kolmasosan enemmistöä annetuista äänistä ja parlamentin jäsenten äänten enemmistöä. ( 41 )

126.

Käsiteltävässä asiassa on kyse ainoastaan ensimmäisen tyyppisestä enemmistöstä. Pääasian asianosaisten näkemysero koskee ”annettujen äänten” määritelmää. Kantaja ja väliintulija katsovat, että ”annettuihin ääniin” sisältyvät myös äänestämästä pidättymiset (abstention), kun taas vastaaja väittää, että kyseisellä käsitteellä tarkoitetaan ainoastaan tekstiehdotuksen hyväksymisen puolesta tai sitä vastaan annettuja ääniä.

127.

Mielestäni vastaaja on tässä kohtaa oikeassa.

128.

Ensinnäkin yleiskielen kannalta tarkasteltuna englannin kielen sana ”abstention” tulee latinan kielen sanasta ”abstinere”, joka tarkoittaa pysyä erossa, pysytellä loitolla tai pidättyä. Oxford English Dictionaryn määritelmän mukaan englannin kielen sanalla ”abstention” (äänestämästä pidättyminen) tarkoitetaan muodollista kieltäytymistä äänestämästä jonkin ehdotuksen tai aloitteen hyväksymisen puolesta tai sitä vastaan. Äänestämästä pidättyvä henkilö ei halua, että hänen äänensä lasketaan ehdotuksen hyväksymisen puolesta tai vastaan annetuksi ääneksi. Hän yksinkertaisesti toivoo, että (tai toimii ikään kuin) hän ei olisi paikalla laisinkaan. Kyseinen henkilö kieltäytyy äänestämättä ja pyytää, että häntä kohdeltaisiin ikään kuin hän ei äänestäisi lainkaan.

129.

Luonnollisessa merkityksessään äänen antaminen tarkoittaa sitä, että henkilö on ilmaissut aktiivisesti mielipiteensä äänestämällä eri vaihtoehtojen joukosta valitsemaansa vaihtoehtoa. Valinta voi tapahtua äänestämällä jonkun tai jonkin puolesta tai tätä vastaan, olipa kyse sitten päätöslauselmasta, säädöksestä tai kertomuksesta.

130.

Ilmausten äänestämästä pidättyminen ja äänen antaminen merkityksistä seuraa yhdessä tarkasteltuina, että ne ovat tavallisesti toisensa poissulkevia. Tätä peruslähtökohtaa eivät kyseenalaista muihin tarkoituksiin laaditut muut erityissäännöt, joissa parlamentin jäsenet mahdollisesti velvoitetaan ilmaisemaan aktiivisesti, että he pidättyvät äänestämästä. ( 42 ) Tällaiset säännöt koskevat selvästikin eri aihealuetta. Analoginen päättely noiden erityissääntöjen pohjalta yleisten äänestyssääntöjen tulkitsemiseksi ei yksinkertaisesti ole mahdollista.

131.

Toiseksi työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohdassa, sellaisena kuin se oli voimassa riidanalaisen päätöslauselman hyväksymishetkellä, joka on äänestystä koskeva yleinen sääntö, todettiin, että laskettaessa, onko teksti hyväksytty vai hylätty, huomioon otetaan ainoastaan puolesta ja vastaan annetut äänet, paitsi jos perussopimuksissa määrätään erityisestä enemmistöstä. Kyseisessä säännössä äänestämästä pidättymiset jätetään selvästi ja lähtökohtaisesti laskennan ulkopuolelle. Parlamentti on näin käyttänyt valtaansa päättää itse omasta organisaatiostaan ja toiminnastaan, mikä SEUT 232 artiklan mukaan on sallittua.

132.

Tähän ei vaikuta mitenkään se, että vuonna 2016 tehdyssä työjärjestyksen tarkistuksessa 178 artiklan 3 kohtaan lisättiin varaus ”paitsi jos perussopimuksissa määrätään erityisestä enemmistöstä”. Kyseisen määräyksen sanamuoto on avoin, ja siihen sisältyy vain mahdollisuus antaa lainsäädäntöä sekä viittaus muihin määräyksiin.

133.

Mistään kantajan mainitsemasta primaarioikeuden määräyksestä ei kuitenkaan voida päätellä, että työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohtaa on näiden primaarioikeuden määräysten valossa tulkittava siten, että siinä velvoitetaan parlamentti ottamaan äänestämästä pidättymiset huomioon annettuina ääninä, kun lasketaan SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun perustellun ehdotuksen, kuten riidanalaisen päätöslauselman, hyväksymiseen vaadittavaa kahden kolmasosan enemmistöä annetuista äänistä.

134.

Kun kantajalta kysyttiin tästä nimenomaisesta seikasta istunnossa, se viittasi ainoastaan SEUT 354 artiklaan. Kyseiseen määräykseen todellakin sisältyy tietty enemmistö (kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä, jotka edustavat parlamentin jäsenten enemmistöä), mutta ei mitään erityisiä poikkeussääntöjä siitä, miten annetut äänet on laskettava. Tässä kohtaa kantajan päättely alkaa kiertää kehää ja juuttuu ristiviittauksiin yksien ja samojen määräyksien välillä, joista missään ei tosiasiallisesti määrätä mitään muuta. Yhteenvetona: työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohdassa ainoastaan avataan mahdollisuus johonkin, mikä ei ole koskaan konkretisoitunut.

135.

Kolmanneksi, toisin kuin kantaja väittää, on vaikea nähdä, miten parlamentin jäsenet on voitu tehdä kyvyttömiksi hoitamaan tehtäväänsä kansan edustajina, jos he ovat omasta vapaasta tahdostaan pidättyneet äänestämästä. Päätös pidättyä äänestämästä oli sentään heidän oma (poliittinen) valintansa. Parlamentin jäsenten pidättyminen äänestämästä on sitä paitsi jo itsessään (poliittisen) mielipiteen ilmaus. Vaikka pidättymisiä ei lasketa annetuiksi ääniksi, ne ovat tavallisesti suoraan merkityksellisiä kulloiseenkin enemmistöön tarvittavan äänimäärän laskennassa. ( 43 ) Niillä on tärkeä merkitys myös poliittisen legitimiteetin kannalta. Yleensä on niin, että mitä suurempi äänestämästä pidättyneiden osuus on, sitä heikompi on poliittisen päätöksen legitimiteetti, vaikka päätös lopulta hyväksyttäisiinkin.

136.

Neljänneksi ja viimeiseksi kantajan kolmannesta kanneperusteesta on erityisesti todettava, että demokratian periaatteen voitaisiin todellakin sanoa lain nojalla edellyttävän, että äänestyssäännöt ovat ennakoitavia. Äänestäessään parlamentin jäsenten on oltava tietoisia äänestysmenettelyssä sovellettavista säännöistä. Heidän pitäisi esimerkiksi ennen äänestystä tietää varmasti, mitä menettelyjä siinä noudatetaan.

137.

Minun on kuitenkin vaikea nähdä, miksi on niin, että nämä vaatimukset eivät käsiteltävässä asiassa täyty. Kukaan ei kiistä, että parlamentin jäsenille ilmoitettiin puolitoista vuorokautta ennen äänestystä, että äänestämästä pidättymisiä ei lasketa ääniksi. Haluamatta nyt ryhtyä kiistelemään siitä, millainen varoaika on politiikassa riittävä, totean vain, että he varmasti saivat näin hyvissä ajoin tiedon siitä, millä tavoin äänestys oli määrä järjestää. En myöskään ymmärrä, miksi se, että kyseinen tieto päätettiin ilmoittaa parlamentin jäsenille sähköpostitse, ei olisi asianmukaisesta, kun ajatellaan tämän tiedon luonnetta ja tarkoitusta 21. vuosisadalla.

138.

Näin ollen katson, että ensimmäinen ja kolmas kanneperuste ovat perusteettomia.

139.

Kantaja väittää, että se, että Euroopan parlamentin puhemies jätti pyytämättä parlamentin perustuslakivaliokunnalta (jäljempänä AFCO-valiokunta) lausuntoa siitä, miten työjärjestystä on tulkittava, merkitsee oikeusvarmuuden loukkaamista, koska ennen äänestystä ja sen jälkeen kyseisten sääntöjen tulkinnasta syntyi epävarmuutta. Koska parlamentin puhemies ei kuullut AFCO-komiteaa äänestysmenettelystä, hän ei täyttänyt velvollisuutta epäselvyyksien hälventämiseen. Tämän seurauksena parlamentin jäsenten mahdollisuus käyttää äänestysoikeuksiaan kansan edustajina vaarantui vakavasti.

140.

Vastaajan mukaan toinen kanneperuste on selvästi perusteeton. Kantaja ei väitä, että oikeusvarmuutta on loukattu. On epäselvää, onko toisessa kanneperusteessa kyse siitä, että työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohtaa on pidettävä pätemättömänä oikeusvarmuuden kannalta, vai siitä, että puhemies päätti pyytää lausuntoa oikeudelliselta yksiköltä eikä AFCO-valiokunnalta, vai siitä, että päätöslauselmaa hyväksyttäessä jätettiin noudattamatta olennaisia muotovaatimuksia. Puhemiehen ei missään tapauksessa tarvitse pyytää AFCO-valiokunnalta lausuntoa työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohdan tulkinnasta.

141.

Toinen kanneperuste on ilmeisen perusteeton.

142.

Parlamentin työjärjestykseen ei sisälly minkäänlaista velvoitetta pyytää AFCO-valiokunnalta lausuntoa äänestyssääntöjen tulkinnasta käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa. Työjärjestyksen 226 artiklan 1 kohdassa tosin määrätään, että ”jos tämän työjärjestyksen soveltamisesta tai tulkitsemisesta syntyy epäselvyyttä, puhemies voi antaa kysymyksen asiasta vastaavan valiokunnan käsiteltäväksi”. ( 44 ) Tästä seuraa, että riidanalaisesta päätöslauselmasta voitiin hyvin äänestää tarvitsematta ensin pyytää tulkinta-apua AFCO-valiokunnalta.

143.

Parlamentin puhemiehellä ei siis yksinkertaisesti ole mitään velvollisuutta toimia kantajan esittämällä tavalla. Se, että tässä yhteydessä viitataan oikeusvarmuuden periaatteeseen, ei muuta tätä päätelmää. Oikeusvarmuuden takaamisesta on lisäksi todettava, että paitsi että puhemies pyysi lausuntoa parlamentin oikeudelliselta yksiköltä, ( 45 ) vaikkei hän edes ollut velvollinen tekemään niin, kaikille parlamentin jäsenille myös ilmoitettiin ennen äänestystä, miten äänet lasketaan. ( 46 )

144.

Kantajan mukaan riidanalaisella päätöslauselmalla loukattiin vilpittömän yhteistyön, vilpittömän mielen, oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita. Päätöslauselmaehdotusta laatiessaan vastaajan ei olisi pitänyt tukeutua sellaisiin kantajaa vastaan aloitettuihin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin, jotka ovat edelleen käynnissä tai jotka komissio on jo päättänyt. Koska komissio ei perussopimusten vartijana ole katsonut perustelluksi aloittaa SEU 7 artiklan mukaista menettelyä, ei myöskään toinen unionin toimielin voi vedota sellaiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, joka on jo päätetty, käynnistääkseen SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn.

145.

Vastaaja puolestaan katsoo, että kanneperustetta on pidettävä ilmeisen perusteettomana. Ei ole olemassa mitään oikeusperustaa päätelmälle, jonka mukaan vireillä olevat tai jo päätetyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat menettelyt estävät käynnistämästä SEU 7 artiklan mukaista menettelyä. SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaan parlamentti voi harkintansa mukaan päättää, millä tosiseikoilla se kantansa perustelee.

146.

Myös neljäs kanneperuste on selvästi perusteeton.

147.

SEU 7 artiklan 1 kohdassa ei mitenkään rajoiteta syitä, joiden nojalla perusteltu ehdotus voidaan hyväksyä. Ei myöskään voida vakavasti väittää, että on olemassa jokin toinen unionin oikeuden sääntö, mukaan lukien vilpittömän yhteistyön velvoite, joka jollain tavoin rajoittaa sitä, mihin kaikkiin lähteisiin SEU 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa perustellussa ehdotuksessa voidaan tukeutua. Koska ehdotuksen on oltava perusteltu, parlamentin on tukeuduttava objektiivisiin tietoihin, jotka osoittavat, että kyseinen vaara on olemassa. Aikaisemmat jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamiset voivat epäilemättä olla tällaisia objektiivisia tietoja ja siten auttaa vetoamaan SEU 7 artiklaan kyseistä jäsenvaltiota vastaan siltä osin kuin kyseisten velvoitteiden noudattamatta jättäminen merkitsee unionin arvojen loukkaamista. Riidanalaisella päätöslauselmalla ei siten loukattu yhtäkään kantajan neljännessä kanneperusteessaan mainitsemista periaatteista, kun siinä vedottiin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin, olivatpa nämä menettelyt sitten jo päättyneet tai edelleen käynnissä.

148.

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja vastaaja on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

149.

Ehdotan, että unionin tuomioistuin