EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 16.7.2025

COM(2025) 546 final

VALKOINEN KIRJA

petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelua varten

1.Johdanto

Euroopan unionin (EU) perussopimuksissa määrätään, että EU ja sen jäsenvaltiot suojaavat yhdessä unionin taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä ja muulta laittomalta toiminnalta. 1 Euroopan komissiolla on keskeinen vastuu EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta 2 valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjiensä avulla, ja se pyrkii täyttämään tämän vastuunsa yhdessä monien, vuosien mittaan perustettujen erikoistuneiden elinten, toimistojen ja virastojen kanssa. Se ottaa huomioon myös Euroopan tilintarkastustuomioistuimen suositukset. Komissio muodostaa yhdessä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten sekä kaikkien toimielinten, elinten, toimistojen ja virastojen valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien kanssa EU:n petostentorjuntajärjestelmän.

EU:n petostentorjuntajärjestelmä on kehittynyt ajan mittaan torjumaan EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvia uhkia, jotka muuttuvat jatkuvasti. Rajatylittävät petokset, mukaan lukien alv-petokset, ja EU:n varoihin kohdistuva järjestäytyneiden rikollisryhmien toiminta ovat lisääntyneet. On myös yhä enemmän näyttöä siitä, että järjestäytyneellä rikollisuudella on keskeinen rooli petostapauksissa ja että petoksilla on puolestaan merkittävä rooli muiden vakavan järjestäytyneen rikollisuuden muotojen, kuten terrorismin, rahoittamisessa. Petostentekijät käyttävät nykyään rikollisen toimintansa toteuttamiseen ja piilottamiseen kehittynyttä teknologiaa, kuten tekoälyä, salattua viestintää ja kryptovaluuttoja, mikä luo lisähaasteita. Lisäksi hallinnointitavat kehittyvät, ja pelkästään EU:n talousarvion kasvu, joka johtuu erityisesti unionin elpymisvälineestä, on aiheuttanut sen, että petosten ja sääntöjenvastaisuuksien riski koskee nyt aiempaa suurempia rahamääriä. Petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelu tarjoaa mahdollisuuden vastata paremmin kaikkiin haasteisiin ja korjata nykyisiä puutteita EU:n taloudellisten etujen suojaamisessa. Petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkasteluprosessi on myös mahdollisuus parantaa ja sujuvoittaa yhteistyötä petostentorjuntajärjestelmän eri toimijoiden välillä. Käsillä olevan valkoisen kirjan tavoitteena on valmistella tätä prosessia tarkastelemalla laajalti keskeisiä kysymyksiä, joihin tulevassa uudelleentarkastelussa voidaan perehtyä.

Petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelu täydentää seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevaa valmistelutyötä. Tavoitteena on varmistaa, että seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä voidaan hyödyntää entistä vahvempaa ja tehokkaampaa petostentorjuntajärjestelmää, jolla suojataan EU:n taloudellisia etuja käyttämällä resursseja mahdollisimman tehokkaasti (keskittymällä etenkin kaikkien asiaankuuluvien toimijoiden tehtävien ja toimien keskinäiseen täydentävyyteen ja koordinointiin). Uudelleentarkastelu edistää osaltaan niiden tavoitteiden saavuttamista, jotka komissio on asettanut EU:n seuraavaa pitkän aikavälin talousarviota koskevissa ehdotuksissaan. Keskeisiä keinoja ovat puuttuminen nykyisen järjestelmän monimutkaisuuteen, heikkouksiin ja rajoituksiin, jokaisen käytetyn euron vaikutuksen maksimointi keskittyen EU:n painopisteisiin ja tavoitteisiin siellä, missä EU:n toimet synnyttävät eniten lisäarvoa sekä EU:n varojen vastuuvelvollisuuden ja jäljitettävyyden varmistaminen.

Petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelu täydentää myös monia muita petostentorjuntaan läheisesti liittyvien alueiden viimeaikaisia tai parhaillaan toteutettavia poliittisia aloitteita, joita ovat muun muassa ehdotus direktiiviksi korruption torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin 3 , ehdollisuusasetus 4 ja vuotuisen oikeusvaltiokertomuksen mukainen seuranta.

Euroopan parlamentti pitää petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelua erittäin tärkeänä. Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunta korosti mietinnössään ”Mietintö Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta – petostentorjunta – vuosikertomus 2023” 5 , jäljempänä ’talousarvion valvontavaliokunnan mietintö’, että petostentorjuntajärjestelmää on kiireellisesti vahvistettava ja nykyaikaistettava vastauksena uusiin haasteisiin ja mahdollisuuksiin. 6 Talousarvion valvontavaliokunnan mietinnössä korostetaan erityisesti tarvetta arvioida petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden päällekkäisyyksiä ja minimoida ne, edistää petostentorjuntastrategioita kansallisella tasolla, edistää digitaalisten välineiden ja tietokantojen käyttöä, harkita keskitettyä hallinnointirakennetta, huolehtia strategisesta valvonnasta ja korjata rakenteellisia puutteita ja parantaa raportointikehystä sisällyttämällä kaikkien toimijoiden tulokset EU:n taloudellisten etujen suojaamista koskevaan vuosikertomukseen, jäljempänä ’PIF-kertomus’, avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden parantamiseksi.

Tilintarkastustuomioistuin on myös hyväksynyt useita petostentorjuntaa koskevia erityiskertomuksia 7 ja tekee parhaillaan muita petoksiin liittyviä tarkastuksia 8 . Se on arvioimassa erityisesti Euroopan syyttäjänviraston (EPPO), Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF), EU:n rikosoikeudellisen yhteistyön viraston (Eurojust) ja EU:n lainvalvontayhteistyöviraston (Europol) välisiä työjärjestelyjä ja niiden välistä koordinointia. 9 Lisäksi se on arvioimassa kansallisten valvontajärjestelmien tehokkuutta elpymis- ja palautumistukivälineen varojen hallinnoinnissa 10 petosten ehkäisemisen, havaitsemisen ja tarvittaessa korjaamisen kannalta. 11 Kolmannessa meneillään olevassa tarkastuksessa 12 arvioidaan komission vuoden 2019 petostentorjuntastrategiaan liittyvän toimintasuunnitelman 13 tehokkuutta.

Petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkasteluun sovelletaan kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Siinä kartoitetaan keskeiset petostentorjuntajärjestelmän toimijat, tunnistetaan porsaanreikiä, jotka voivat olla haitallisia EU:n taloudellisten etujen kannalta, ja puututaan niihin sekä edistetään tehokkuutta petostentorjunnan kaikissa vaiheissa (ehkäiseminen, havaitseminen, tutkinta, syytetoimet ja oikaisut/takaisinperinnät). Eurooppalaisen sisäisen turvallisuuden ProtectEU-strategian 14 mukaisesti petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelun tuloksilla edistetään valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien, EPPOn, OLAFin, Europolin, Eurojustin, rahanpesuntorjuntaviranomaisen (AMLA) ja ehdotetun EU:n tulliviranomaisen keskinäistä täydentävyyttä. Petostentorjuntaa voidaan kehittää keskittymällä parempaan tiedonkeruuseen, datan ja tietojen jakamisen parempaan hyödyntämiseen, tiedonsaantioikeuksien vahvistamiseen, petosten havaitsemisen ja tutkinnan tehostamiseen tekoälyn kaltaisen uuden teknologian avulla, rikostutkinnassa ja hallinnollisissa tutkimuksissa käytettävien menetelmien vahvempiin synergioihin sekä yhteistyön kehittämiseen. Uudelleentarkastelun ytimessä on tehokas pelotevaikutus ja reagointi. Vaikka uudelleentarkastelu keskittyy erityisesti petostentorjuntajärjestelmän parantamiseen EU:n varojen suojaamiseksi petoksilta entistä tehokkaammin, sillä voidaan tukea myös muiden vakavien rikosten torjuntaa.

Tässä valkoisessa kirjassa esitetään joitakin kysymyksiä, joita tulevassa petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelussa voitaisiin käsitellä. Petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelun tulokset esitetään vuonna 2026 annettavassa komission tiedonannossa, johon liitetään tarvittaessa mahdollisia lainsäädäntöehdotuksia. Uudelleentarkastelu perustuu tuloksiin meneillään olevista arvioinneista, jotka koskevat tiettyihin petostentorjuntajärjestelmän kannalta merkityksellisiin toimijoihin sovellettavia oikeudellisia kehyksiä, EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta annettuun asetukseen 15 sekä EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta annettuun direktiiviin, jäljempänä ’PIF-direktiivi’ 16 .

2.EU:n petostentorjuntajärjestelmä ja sen toimijat

EU:n valmiudet torjua petoksia ja sääntöjenvastaisuuksia ovat kehittyneet vuosien varrella, ja ne ovat vahvistuneet uusien toimijoiden myötä; kukin toimija edistää osaltaan yhteistä tavoitetta. EU:n tasolla vastuu unionin taloudellisten etujen suojaamisesta annettiin ensin petostentorjunnan koordinointiyksikölle (UCLAF) vuonna 1988 17 ja sitten OLAFille. Sittemmin EU:n taloudellisia etuja suojaavaa järjestelmää on tehostettu perustamalla vähitellen useita muita petostentorjuntaan osallistuvia yksikköjä.

Seuraavassa esitetään tärkeimmät EU:n tason toimijat, joiden vastuualueet liittyvät petosten torjuntaan ja jotka yhdessä muodostavat EU:n petostentorjuntajärjestelmän:

·Valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät vastaavat toimielimissä, elimissä, toimistoissa ja virastoissa EU:n talousarvion säännönmukaisista menoista ja moitteettomasta käytöstä lainsäätäjien monivuotisissa ohjelmissa määrittelemien poliittisten painopisteiden ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti ottaen huomioon myös sisäisen tarkastuksen toimialan suositukset. Tässä työssä heidän on myös havaittava ja ehkäistävä petoksia ja sääntöjenvastaisuuksia sekä toteutettava hallinnollisia toimenpiteitä EU:n talousarvion suojaamiseksi ja perittävä takaisin aiheettomasti käytetyt EU:n varat varainhoitoasetuksen 18 asiaa koskevien säännösten mukaisesti. Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen mukaan jäsenvaltiot ovat ensisijaisesti vastuussa petosten, lahjonnan ja eturistiriitojen ehkäisemisestä, havaitsemisesta ja korjaamisesta, ja valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien on näin ollen varmistettava, että jäsenvaltiot täyttävät tämän velvollisuuden. 19 Tulopuolella he varmistavat, että jäsenvaltiot täyttävät velvollisuutensa asettaa omat varansa EU:n talousarvion käyttöön oikea-aikaisesti ja asianmukaisesti.

·OLAFin toimeksiantona on tehdä hallinnollisia tutkimuksia EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi petoksilta, korruptiolta ja muulta laittomalta toiminnalta. OLAF käyttää tutkintavaltuuksiaan (mukaan lukien paikalla tehtävät tarkastukset) täysin riippumattomasti sekä meno- että tulopuolella. Sen tutkimuksista sekä yhteistyöstä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten ja muiden petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden kanssa säädetään useissa asetuksissa 20 . Lisäksi OLAF on komission johtava yksikkö Euroopan petostentorjuntapolitiikan suunnittelussa ja kehittämisessä. 21  

·EPPO 22 on toiminut vuodesta 2021 lähtien yhtenä virastona osallistuvissa EU:n jäsenvaltioissa 23 , jotka ovat siirtäneet EPPOlle valtuudet tutkia, asettaa syytteeseen ja saattaa oikeuden eteen henkilöitä, jotka ovat syyllistyneet unionin taloudellisiin etuihin vaikuttaviin, PIF-direktiivissä säädettyihin rikoksiin, jäljempänä ’PIF-rikokset’, mukaan lukien petokset, lahjonta ja rahanpesu sekä PIF-rikoksiin painottuva järjestäytynyt rikollisuus, EPPO-asetuksen mukaisesti. EPPO yhdistää EU:n ja kansallisen tason syytetoimet yhdenmukaiseksi tavaksi torjua PIF-rikoksia.

·Eurojust 24 perustettiin vuonna 2002. Tämä EU:n virasto toimii keskuksena, jonka puitteissa kansalliset oikeusviranomaiset voivat yhteistyössä torjua vakavaa rajatylittävää rikollisuutta, myös korruptiota. Se tukee ja koordinoi EU:n ulkopuolisten maiden ja EU:n jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten toimia rajatylittävän rikollisuuden (esim. petosten, järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin) tutkinnassa ja siihen liittyvässä syytteeseenpanossa.

·Europol 25 aloitti toimintansa vuonna 1999. Sen tehtävänä on tukea EU:n jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisia kaikenlaisen vakavan kansainvälisen ja järjestäytyneen rikollisuuden, verkkorikollisuuden ja terrorismin ehkäisemisessä ja torjumisessa. Se tarjoaa näille viranomaisille analyyttistä ja operatiivista apua ja pyrkii tehostamaan yhteistyötä toimimalla yhdessä EU:n ulkopuolisten kumppanimaiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa.

·EU:n ulkoisena tarkastajana tilintarkastustuomioistuin tutkii kaikki EU:n tulostilit antaakseen Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuotuisen tarkastuslausuman tilien luotettavuudesta ja niiden perustana olevien tilitapahtumien laillisuudesta. Samalla se raportoi myös sääntöjenvastaisuuksista. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin hyväksyy erityiskertomuksia ja -arviointeja useiden EU:n eri alojen menoista ja toimintapolitiikoista.

·AMLA perustettiin vuonna 2024 estämään rahanpesua ja terrorismin rahoitusta. Se on täysin toimintavalmis 1. tammikuuta 2028 alkaen. Toimivaltuuksiensa ansiosta se voi tukea sellaisten kansallisten viranomaisten toiminnan koordinointia, joiden tehtävänä on suorittaa valvontaa tai selvitellä rahanpesua. Lisäksi AMLAlle on annettu suorat valvontavaltuudet, muun muassa mahdollisuus määrätä sen suorassa valvonnassa oleville toimijoille ja rahoituslaitoksille (kuten pankeille) taloudellisia seuraamuksia ja hallinnollisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että ne soveltavat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevia EU:n sääntöjä asianmukaisesti ja johdonmukaisesti. Näitä sääntöjä on tarkistettu, ja niitä sovelletaan kaikkialla EU:ssa vuoden 2027 puolivälistä alkaen.

·Komissio ehdotti 17. toukokuuta 2023 EU:n tulliviranomaisen perustamista osana tulliuudistuspakettia. 26 Tavoitteena on, että tämän uuden viranomaisen kautta tullialalla otetaan erityisesti riskienhallinnan ja valvonnan osalta käyttöön keskitetympi digitaalinen toimintatapa, joka vahvistaa ja tehostaa tulliliittoa sekä suojaa sitä petoksilta aiempaa paremmin ja voi olla keskeisessä asemassa petosten torjunnassa EU:n ulkorajoilla.

Yhteistyö EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä sekä eri jäsenvaltioiden välillä on olennaista, koska EU ja kansalliset viranomaiset vastaavat yhdessä EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta. Jäsenvaltiot ovat vastuussa EU:n taloudellisia etuja tehokkaasti suojaavien sääntöjen ja menettelyjen hyväksymisestä, täytäntöönpanosta ja noudattamisesta. Niillä on myös johtava rooli ja erityisiä velvoitteita EU:n talousarvioon kohdistuvan petollisen toiminnan havaitsemisessa ja raportoinnissa sekä siihen puuttumisessa. Esimerkiksi verotuksen alalla perustettiin vuonna 2010 jäsenvaltioiden välinen Eurofisc-verkosto 27 torjumaan rajatylittäviä alv-petoksia. Sen toimeksiantoon kuuluvat tietojen yhteinen käsittely ja analysointi, seurantatoimien koordinointi ja arvonlisäverosta vapautetun tuonnin tullitietojen saanti. 28

EU:n lainsäädännössä säädetään lojaalista ja tehokkaasta yhteistyöstä komission kanssa OLAFin ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kautta sekä siitä, että OLAF tukee EPPOa rikosasioissa tai täydentää sen toimia hallinnollisilla tutkimuksilla. Petostentorjuntatoimijoiden välisessä yhteistyössä on jo saavutettu hyvä taso. Tähän sisältyy muun muassa OLAFin EPPOlle tarjoama tuki rikosasioissa tai EPPOn toimien täydentäminen hallinnollisilla tutkimuksilla, jäsenvaltioiden viranomaisten tutkintatoimien koordinointi, näiden viranomaisten tukeminen, yhteisten tutkimusten tekeminen EPPOn, Europolin, Eurojustin, OLAFin ja jäsenvaltioiden viranomaisten tuella ja siten, että ne osallistuvat tutkimuksiin sekä OLAFin 29 , EPPOn, Europolin, Eurojustin ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen välinen vuotuinen keskustelu Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission kanssa.

Strategisesta keskittymisestä synergioihin ja resurssien optimointiin on tullut olennaista, koska eri petostentorjuntatoimijoiden toimeksiannot ja valmiudet eroavat toisistaan ja koska järjestelmään on lisätty uusia toimijoita. On tärkeää, että kukin toimija voi hoitaa tehtävänsä osana saumattomasti ja tehokkaasti toimivaa järjestelmää, jonka tarkoitus on ehkäistä ja torjua EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvia petoksia.

3.Petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelun painopistealueet

3.1 Vahvistetut ehkäisevät toimenpiteet

EU:n varojen suojaamiseksi on jo käytössä vahvoja petostentorjuntajärjestelmiä, ja komissio on parantanut niitä jatkuvasti eri toimin osana sisäistä valvontastrategiaansa. Lisäksi vuoden 2024 varainhoitoasetuksella 30 otettiin käyttöön useita innovaatioita, jotka auttavat vahvistamaan sääntöjenvastaisuuksien, myös petosten ja korruption, ehkäisemistä ja havaitsemista, korjaamista ja seurantaa seuraavasta monivuotisesta rahoituskehyksestä alkaen. Näitä innovaatioita ovat muun muassa

-useat varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän (EDES) 31 parannukset 32 ja sen soveltamisalan laajentaminen yhteiseen hallinnointiin (ja suoraan hallinnointiin jäsenvaltioiden kanssa) 1. tammikuuta 2028 alkaen. EDES-järjestelmän avulla voidaan havaita petolliset ja epäluotettavat talouden toimijat varhaisessa vaiheessa ja väitettyjen tosiseikkojen perusteella. Jos väärinkäytös todetaan, talouden toimija voidaan sulkea tilapäisesti EU:n rahoituksen ulkopuolelle enintään viideksi vuodeksi. EDES-järjestelmän tapaukset voivat myös tietyissä olosuhteissa johtaa taloudellisten seuraamusten määräämiseen. Päätökset rekisteröidään keskustietokantaan, johon on pääsy kaikilla toimielimillä, elimillä ja laitoksilla sekä jäsenvaltioiden viranomaisilla.

-tietojen pakollinen syöttäminen yhteiseen tiedonlouhinta- ja riskinpisteytysvälineeseen (Arachne+) tarkastus- ja valvontatarkoituksiin 1 päivästä tammikuuta 2028 alkaen. Kaikkien jäsenvaltioiden viranomaisten kaikista varoista keräämät tiedot sisällytetään yhteen EU:n laajuiseen välineeseen. Näin tehostetaan valvonta- ja tarkastustoimintoja kaikkialla EU:ssa ja autetaan kansallisia viranomaisia ja petostentorjuntajärjestelmän toimijoita petosten, korruption ja sääntöjenvastaisuuksien, myös eturistiriitojen ja päällekkäisen rahoituksen, ehkäisemisessä, havaitsemisessa, korjaamisessa ja seurannassa. Arachne+:n käyttö pysyy hallintoviranomaisille vapaaehtoisena, mutta Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ovat sopineet tarkastelevansa uudelleen Arachne+:n pakollista käyttöä, kun komissio on laatinut välineen käyttövalmiudesta arvion vuonna 2027.

Petostentorjuntatoimia on jatkettava, ja niitä voitaisiin edelleen tehostaa. OLAF on saanut huomattavasti kokemusta ja kerännyt laajan jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden yhteyspisteistä koostuvan verkoston sekä osallistunut petostentorjuntastrategioiden laatimiseen jäsenvaltioissa ja EU:n ulkopuolisissa maissa. Kaikkien petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden olisi hyödynnettävä mahdollisimman paljon OLAFin arvokasta asiantuntemusta petosten ja korruption ehkäisemisessä. Petostentorjuntajärjestelmän toimijoita olisi myös kannustettava käyttämään OLAFin koordinoimaa petostentorjunnan koordinointivirastoa kansallisten ja EU:n tason elinten välisen yhteistyön vahvistamiseksi petosten ja korruption ehkäisemisessä. Kansallisten hallintoviranomaisten olisi myös hyödynnettävä paremmin neuvoston asetuksen (EY) N:o 515/97 33 nojalla tapahtuvaa tietojenvaihtoa keskinäisen avunannon lisäämiseksi petostentorjunnan yhteydessä.

Petosten ehkäiseminen on erityisen tärkeää tulopuolella, jolla viranomaiset eivät todennäköisesti pysty perimään rikoksentekijöiltä takaisin petoksen kohteina olleita määriä. Menetettyjen määrien (erityisesti arvonlisäveron ja tullimaksujen) takaisinperintä on jäsenvaltioiden vastuulla. Kansalliset viranomaiset eivät kuitenkaan pysty perimään takaisin suurinta osaa menetetyistä määristä silloinkaan, kun petostentekijät tunnistetaan, asetetaan syytteeseen ja tuomitaan, koska petostentekijät yleensä järjestävät itsensä maksukyvyttömiksi tai konkurssiin tai sijaitsevat EU:n lainkäyttövallan ulkopuolella. Siksi hallinnollisissa tutkimuksissa keskitytään tällä hetkellä petosten havaitsemiseen varhaisessa vaiheessa sekä kansallisten viranomaisten suorittaman valvonnan koordinointiin uuden vilpillisen tuonnin estämiseksi ja turvaamistoimien hyväksymiseen EU:n talousarvion suojaamiseksi. Tällä alalla rikostutkinnan painopiste on pääasiassa petosten taustalla olevien rikollisverkostojen tunnistamisessa, niiden toiminnan pysäyttämisessä, rikollisverkostojen toiminnan estämisessä sekä vilpillisen toiminnan ja siihen liittyvien menetettyjen määrien välttämisessä jatkossa.

Petostentorjuntastrategiat ovat olennaisia, kun pyritään kattavaan petosten ja korruption torjuntaan hyödyntämällä kaikkia torjunnan vaiheita, myös ehkäisemistä. Komission petostentorjuntastrategiaa ja sen toimintasuunnitelmaa tarkistettiin vuonna 2023. Uuteen toimintasuunnitelmaan sisältyy 44 toimea, jotka on ryhmitelty petostentorjuntaan liittyviä komission painopisteitä vastaavien seitsemän aiheen mukaisesti. Toimintasuunnitelman ensimmäinen aihe on digitalisaatio, ja neljäsosassa toimista keskitytäänkin parantamaan tietoteknisten välineiden, kuten Arachnen, EDES-järjestelmän ja sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän (IMS) 34 , käyttöä petostentorjunnassa komissiossa ja jäsenvaltioissa. Lisäksi toimintasuunnitelmalla pyritään lisäämään yhteistyötä komission sisällä sekä tärkeimpien ulkoisten kumppaneiden ja kansalaisyhteiskunnan kanssa EU:n rahoituksen suojaamiseksi. Muut aiheet koskevat elpymis- ja palautumistukivälinettä, tullipetoksia ja eettisyyden ja petosten vastaisen kulttuurin vahvistamista edelleen komissiossa. Toimintasuunnitelmaa toteutetaan parhaillaan. Lisäksi komission yksiköillä ja toimeenpanovirastoilla on alakohtaisia petostentorjuntastrategioita, jotka vahvistavat käytössä olevaa petostentorjuntakehystä entisestään.

Ehkäisyn tehostamiseksi edelleen petostentorjuntastrategioita ja niihin liittyviä toimintasuunnitelmia voitaisiin ottaa käyttöön myös kansallisella tasolla. Kaikilla jäsenvaltioilla ei ole tällä hetkellä kansallista petostentorjuntastrategiaa, eivätkä nykyiset strategiat välttämättä ole johdonmukaisia. Tämä voi johtaa heikkouksiin ja puutteisiin petosten globaalissa torjunnassa. 

3.2 Havaitsemisen parantaminen

Unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavien sääntöjenvastaisuuksien, petosten ja muun laittoman toiminnan havaitseminen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa on välttämätön edellytys petostentorjunnan kaikkien vaiheiden tehokkaalle täytäntöönpanolle sekä kansallisella että EU:n tasolla.

a. Raportointi

Kansallisella tasolla jäsenvaltioilla on päävastuu petosten ja korruption havaitsemisesta ja oikea-aikaisesta ilmoittamisesta EPPOlle tutkintaa ja syytetoimia varten. Lisäksi niiden tulee ilmoittaa muista sääntöjenvastaisuuksista nopeasti OLAFille ja toimittaa sille luotettavat tiedot vilpillisestä toiminnasta. Vaihe on ratkaisevan tärkeä, jotta komissio saa välttämättömät tiedot jäsenvaltioissa havaituista tai epäillyistä sääntöjenvastaisuuksista ja petoksista. Tältä osin seuraava monivuotinen rahoituskehys tarjoaa tilaisuuden tarkastella kansallisten raportointimenettelyjen asianmukaisuutta.

Olemassa olevien välineiden, kuten IMS-järjestelmän, OWNRES-sovelluksen 35 ja EDES-järjestelmän (sen varhaiseen havaitsemiseen tarkoitetun osan), käyttö voi edistää merkittävästi sellaisten tietojen laajempaa levittämistä, jotka voivat johtaa asianmukaisten ehkäisevien toimenpiteiden toteuttamiseen ja petostapausten varhaiseen havaitsemiseen.

Lisäksi yksi tehokas väline petosten ja korruption torjunnassa on väärinkäytösten paljastajien suojelu. Sillä voi olla keskeinen merkitys sekä hallinnon että yritysten toiminnan avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden tukemisessa, ja se voi auttaa tuomaan esiin vilpillistä toimintaa, jota on muuten vaikea havaita. EU:n väärinkäytösten paljastajia koskevan direktiivin 36 tehokas täytäntöönpano voi edistää EU:n taloudellisiin etuihin vaikuttavan petollisen toiminnan parempaa ja varhaisempaa havaitsemista.

b. Petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden välinen tietojenvaihto

Eurojust ja Europol parantavat EU:n valmiuksia torjua petoksia varmistamalla tehokkaan koordinoinnin asianomaisten lainkäyttö- ja lainvalvontaelinten välillä ja helpottamalla tietojenvaihtoa. Ne auttavat ylittämään kansallisten rajojen ja toisistaan poikkeavien oikeudellisten kehysten asettamat rajoitukset ja vahvistavat siten EU:n yhteistä reagointia petoksiin ja korruptioon sekä estävät rikoksentekijöitä hyödyntämästä kansallisten järjestelmien välisiä eroja. Europolin ja Eurojustin on ensiarvoisen tärkeää tehostaa yhteistyötään ja varmistaa, että se kattaa kokonaisvaltaisesti koko rikosoikeudellisen prosessin, mikä helpottaa tutkintatoimien etenemistä syytetoimiin ja rikostuomioihin.

Havaitsemisen kannalta ratkaisevan tärkeää on petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden välinen yhteistyö sekä datan ja tietojen jakaminen. Kun otetaan huomioon tiedon määrän jatkuva kasvu, apua voisi olla mistä tahansa johdonmukaisiin ja yhdenmukaistettuihin tietoihin perustuvasta järjestelmästä, joka helpottaa tietojenvaihtoa. Tämä tietojenvaihto voitaisiin mahdollisuuksien mukaan toteuttaa reaaliaikaisesti ja yhteentoimivasti tietosuojasääntöjä noudattaen, mikä tehostaisi tietojen jakamista ja helpottaisi kaikkien asiaankuuluvien toimijoiden oikea-aikaista ja koordinoitua toimintaa. Esimerkiksi hyödynnettävissä olevien tietojen välittömästi tapahtuva jakaminen on keskeistä, jotta rikosepäilyistä on helpompi ilmoittaa EPPOlle ilman aiheetonta viivytystä 37 . Lisäksi esimerkiksi OLAFin tullipetostutkimuksissa keräämistä tiedoista voi olla hyötyä Europolille, kun se pyrkii estämään EU:n rajoittavien toimenpiteiden (pakotteiden) kiertämistä.

c. Uusien teknologioiden ja tekoälyn käyttö, data-analyysi ja tiedustelutietojen jakaminen

Petostentekijät etsivät uusien teknologioiden avulla uusia tapoja tehdä petoksia. Tekoäly ja uudet tietotekniset välineet voivat kuitenkin myös auttaa petostentorjuntajärjestelmän toimijoita tehostamaan petostentorjuntaa. Näillä työkaluilla on mahdollista analysoida suuria tietomääriä, mistä voi olla erityisen paljon hyötyä petosten havaitsemisessa varhaisessa vaiheessa.

3.3 Tutkinta- ja syytteeseenpanovalmiuksien parantaminen

a. Tietojen yhteiskäyttö, operatiivinen analysointi ja rikostekniset valmiudet tutkintavaiheessa

Petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden digitaalisissa välineissä saatavilla olevien tietojen keräämiseen, jakamiseen ja analysointiin – myös tekoälyn avulla – liittyy merkittäviä mahdollisuuksia. Tätä potentiaalia rajoittavat kuitenkin jäsenvaltioiden väliset erot tavoissa käyttää ja vaihtaa tietoja. Nämä erot voivat liittyä petostentorjunnan eri vaiheisiin, mutta niillä on silti merkittäviä seurauksia tutkintavaiheessa.

Petostentorjuntajärjestelmän toimijat voivat jo käyttää toistensa tietokantoja, mutta tietoihin pääsyn ja niiden jakamisen edellytyksiä voidaan edelleen parantaa. Voisi esimerkiksi olla hyödyllistä laatia tietyin edellytyksin ja asianmukaisia menettelyllisiä ja tietosuojatakeita noudattaen erityisiä sääntöjä, jotka sallivat OLAFin ja EPPOn vaihtaa tietoja Eurofiscin kanssa ja käyttää keskitetysti EU:n tasolla tiettyjä arvonlisäverotietoja, jotta ne voivat tutkia mahdollisia petoksia tai arvonlisäveroihin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia.

Toinen osa-alue, jolla synergioita voidaan kehittää paremmiksi, liittyy asiantuntemuksen hyödyntämiseen. Kaikki petostentorjuntajärjestelmän toimijat hyödyntävät työssään sisäisiä analyyttisiä valmiuksia ja/tai rikosteknistä asiantuntemusta. Kun otetaan huomioon EU:n hallintoon kohdistuvat resurssirajoitteet, käyttöön voitaisiin ottaa asianmukaisia hallinnollisia järjestelyjä, joilla tuotaisiin yhteen olemassa olevaa asiantuntemusta ja luotaisiin yhteisiä valmiuksia nykyaikaisia petostentorjuntatutkimuksia varten, joihin osallistuu petostentorjuntajärjestelmän eri toimijoita.

EU:n petostentorjuntajärjestelmän toimijoista OLAFilla ja Europolilla on ainutlaatuista pitkäaikaista kokemusta rikostutkinnasta ja operatiivisesta analyysista. Europol helpottaa jo lainvalvontaviranomaisten, myös poliisin ja tullin, välistä tietojenvaihtoa. Meneillään olevan arvioinnin tuloksia ennakoimatta voidaan todeta, että petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelussa sekä ProtectEU-strategiassa 38 esitetyn Europolin toimeksiannon päivittämisen yhteydessä voitaisiin harkita Europolin roolin vahvistamista EU:n keskeisenä toimijana tiedon analysoinnissa ja rikosteknisessä tiedonhankinnassa. Petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden välinen tiivis yhteistyö ja tiedonvaihto voi myös auttaa selvittämään muiden petostutkinnoissa mahdollisesti esiin tulevien vakavien rikosten johtolankoja.

Lisäksi EU:n tullidatakeskus, jota EU:n uusi tulliviranomainen 39 pitää yllä, tarjoaa tulevaisuudessa reaaliaikaista tietoa tulliliikenteestä ja paremmat data-analytiikkavalmiudet, mikä mahdollistaa riskinhallinnan ja tullivalvonnan parantamisen ulkorajoilla.

b. EPPOn ja OLAFin parempi täydentävyys ja koordinointi

Koska EPPOn ja OLAFin yhteinen tavoite on suojata EU:n talousarviota, EPPO-asetuksessa nimenomaisesti kielletään OLAFilta rinnakkaiset hallinnolliset tutkimukset samoista tosiseikoista, joista EPPO suorittaa rikostutkintaa, ja unionin lainsäätäjä on tehnyt selväksi, että EPPOn ja OLAFin olisi tehtävä tiivistä yhteistyötä, jonka tarkoituksena on varmistaa niiden toimeksiantojen täydentävyys ja välttää päällekkäisyydet. EPPO-asetuksessa täsmennetään, että EPPO voi pyytää OLAFia tukemaan tai täydentämään EPPOn toimia, myös hallinnollisia tutkimuksia suorittamalla. 40 Myöhemmin muutetussa OLAF-asetuksessa kyseisiin hallinnollisiin tutkimuksiin viitattiin ”täydentävinä tutkimuksina”, vaikka niihin ei aina liity tutkintatoimia, ja näin OLAFille annettiin erityinen oikeudellinen kehys tällaisten tutkimusten tekemiseen ja yhteistyön tekemiseen EPPOn kanssa.

OLAFin tuki EPPOlle ja täydentävät tutkimukset vaikuttavat myös OLAFin ja EPPOn väliseen työjärjestelyyn. 41 Siinä todetaan, että järjestelyillä olisi pyrittävä helpottamaan asiaankuuluvien tietojen keräämistä turvaamistoimien toteuttamista tai taloudellisten, kurinpidollisten taikka hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamista varten. OLAFin täydentäviä tutkimuksia ja toimia saatetaan tarvita erityisesti seuraavissa tilanteissa: i) EPPOn tutkimaan rikokseen sovellettava vanhentumisaika estää konkreettisesti tehokkaan takaisinperinnän, ii) tilanne edellyttää hallinnollisia turvaamistoimia ja mahdollisuuksien mukaan takaisinperintätoimien aloittamista varhaisessa vaiheessa odotettaessa EPPOn rikostutkintaa, iii) EU:n talousarvioon kohdistuu uhka oletetusta rikoksesta aiheutuneen vahingon vuoksi, iv) on perusteltuja syitä uskoa, että tarvitaan suosituksia tai ne voisivat olla perusteltuja kurinpidollisia tai hallinnollisia toimia varten (mukaan lukien suositukset asian saattamisesta EDES-järjestelmän tutkintaelimen käsiteltäväksi) ja v) on näyttöä muista sääntöjenvastaisuuksista kuin petoksista.

Täydentävien hallinnollisten tutkimusten käyttö on kuitenkin toistaiseksi jäänyt melko vähäiseksi 42 , vaikka kummatkin tutkimustyypit (rikostutkinnat ja hallinnolliset tutkimukset) ovat välttämättömiä ja auttavat suojaamaan EU:n talousarvion kattavasti ja ehkäisemään tai rajoittamaan vahinkoja. Esimerkiksi EU:n talousarvion tehokas suojaaminen edellyttää asianmukaisten hallinnollisten toimenpiteiden tekemistä, mukaan lukien EDES-toimenpiteet, mahdollisimman varhaisessa vaiheessa jo maksettujen varojen turvaamiseksi ja uusien varojen aiheettoman käytön estämiseksi. Käyttämällä kattavasti kaikkia saatavilla olevia välineitä ja varmistamalla, ettei rikostutkintojen ja hallinnollisten tutkimusten välillä esiinny päällekkäisyyttä, EU pystyy suojaamaan paremmin taloudellisia etujaan sekä edistämään avointa, vastuullista ja kestävää rahoitusympäristöä.

Siksi kannattaisikin harkita konkreettisia tapoja tehostaa EPPOn ja OLAFin (sekä muiden petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden) välistä yhteistyötä ja täydentävyyttä, jotta vältetään koordinoimattomien toimien riski, varmistaa, että niiden tehtävät rajataan mahdollisimman selkeästi, ja virallistaa olosuhteet, joissa eri toimintoja toteutetaan.

c. Syytetoimien parempi tukeminen

EPPOlla on toimivalta tutkia EU:n taloudellisiin etuihin vaikuttavia rikoksia, nostaa niistä syytteitä ja saattaa rikoksentekijät kansallisten tuomioistuinten eteen PIF-direktiivissä säädetyllä tavalla EPPO-asetuksen mukaisesti.

Käytännön kokemukset osoittavat, että jotkin parannukset saattavat olla tarpeen sekä kansallisella että EU:n tasolla EPPOn toiminnan tehostamiseksi. Kansallisella tasolla erikoistuneet lainvalvontaviranomaiset voisivat tukea EPPOa tehokkaammin, erityisesti esimerkiksi tullialalla, veropetoksissa ja talousrikoksissa. EU:n tasolla yhteistyön lisääminen Europolin kanssa riskianalyysin ja operatiivisen tuen osalta sekä Eurojustin kanssa yhteisten tutkintaryhmien toiminnan osalta antaisi EPPOlle lisätukea etenkin rajatylittävissä tapauksissa. Lisäksi EPPOlle, Eurojustille, Europolille ja OLAFille räätälöity puoliautomaattinen osuma / ei osumaa ‑järjestelmä voisi parantaa rajatylittävien rikollisten mallien varhaista havaitsemista ja helpottaa yhteistyötä kunnioittaen samalla kunkin elimen ja viraston menettelyllisiä takeita ja toimeksiantoja.

3.4 Kohti tehokkaampaa EU:n talousarvion takaisinperintäprosessia

Takaisinperintäprosessi perustuu jäsenvaltioihin (erityisesti tulopuolella) sekä toimielimiin, elimiin ja laitoksiin (menopuolella). Prosessi on monimutkainen, ja se edellyttää yhteistyötä paitsi komission sisällä myös useiden muiden toimijoiden kanssa (mukaan lukien riippumattomat tutkintaelimet, kuten OLAF ja EPPO sekä asianomaiset kansalliset viranomaiset). 43 EPPOn perustaminen on vahvistanut petostentorjuntajärjestelmää kokonaisuutena merkittävästi, ja sen syytetoimilla on saatu aikaan tuloksia syytteeseenpanossa, tuomioissa ja omaisuuden menetetyksi tuomitsemisessa, vaikka EPPOlla on nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä vain rajallinen rooli takaisinperintäprosessissa. PIF-asetukseen 44 ja varainhoitoasetukseen liittyvä Euroopan unionin tuomioistuimen viimeaikainen oikeuskäytäntö 45 muodostaa oikeusperustan lisävälineiden kehittämiselle takaisinperintää varten, myös petoksesta vastuussa olevilta luonnollisilta henkilöiltä, hallinnollisten päätösten avulla. Kaiken kaikkiaan, kuten tilintarkastustuomioistuinkin totesi 46 , parannuksia on yhä tehtävä EU:n talousarvion takaisinperintäprosessin tehostamiseksi.

a. Tulot

Tulopuolella jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu ottaa käyttöön ja kerätä tullimaksuja, joita kutsutaan perinteisiksi omiksi varoiksi ja joilla rahoitetaan suoraan EU:n talousarviota. Siksi jäsenvaltioilla on velvoite ottaa käyttöön riittävät valvontajärjestelmät, joilla varmistetaan, että niiden kansalliset tulliviranomaiset tekevät tullitarkastukset asianmukaisesti. Kansallisilla tulliviranomaisilla on petostentorjuntajärjestelmässä ratkaiseva rooli, sillä ne muodostavat ensimmäisen puolustuslinjan EU:n taloudellisiin etuihin vaikuttavaa laitonta toimintaa vastaan. Nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä (2021–2027) jäsenvaltiot pitävät itsellään 25 prosentin osuuden keräämiensä tullimaksujen kokonaismäärästä. EPPOn ja OLAFin arvion mukaan tämän alan taloudelliset vahingot liittyvät enimmäkseen tullipetoksiin, jotka johtavat tullimaksujen keräämisen vähenemiseen, jolloin unionin talousarvion käyttöön asetetut perinteiset omat varat jäävät vastaavasti pienemmiksi kuin pitäisi. Koska vilpillisiltä tuojilta takaisinperittävät määrät ovat yleensä pieniä, hallinnollisissa tutkimuksissa keskitytään havaitsemaan petokset varhaisessa vaiheessa koordinoidusti jäsenvaltioiden kanssa. Näin pyritään helpottamaan EU:n talousarviota suojaavien turvaamistoimien käyttöönottoa.

Lisäksi EU:n uusi tulliviranomainen mahdollistaa riskinhallinnan lisäkoordinoinnin EU:n tasolla ja sisällyttää havaittujen petosten lopputulemat tuleviin toimiin esimerkiksi EU:n tulevan tullidatakeskuksen kautta.

Arvonlisäveroon perustuvat omat varat, joihin EU on oikeutettu, lasketaan jäsenvaltioiden tosiasiallisesti keräämän arvonlisäveron perusteella. Näin ollen puutteet arvonlisäveron keräämisessä vähentävät jäsenvaltioiden tuloja mutta myös EU:n yleisen talousarvion arvonlisäverosta kertyviä omia varoja, mikä vaikuttaa BKTL-varojen tasoon kaikissa jäsenvaltioissa 47 . Lisäksi merkittävä osa arvonlisäveroon liittyvistä vahingoista johtuu rajatylittävistä alv-petoksista, jotka tehdään usein osana rikollisjärjestöjen toimintaa. Tähän voidaan puuttua vaikuttavammin ja tehokkaammin tiivistämällä jäsenvaltioiden sekä EU:n toimielinten ja elinten (EPPO, OLAF, komissio jne.) välistä yhteistyötä sekä tiivistämällä yhteistyötä oikeuden alalla, myös EU:n ulkopuolisten maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa, OLAFin tekemien monien hallinnollisten järjestelyjen pohjalta, joilla parannetaan merkittävästi kansainvälistä hallinnollista yhteistyötä ja helpotetaan tiedonsaantia sekä Eurojustin tarjoaman tuen saatavuutta. Lisäksi Eurofiscilla on edelleen keskeinen rooli alv-petosten torjunnassa.

b. Menot

OLAFin vuosina 2012–2023 antamat taloudelliset suositukset osoittavat, että takaisinperintäasteet riippuvat eri muuttujista (esim. talousarvion hallinnointitavasta ja yksittäisten tapausten oikeudellisesta monimutkaisuudesta).

Menopuoli kattaa suoran, välillisen ja yhteisen hallinnoinnin. Suoran hallinnoinnin osalta OLAFin suosituksista saadut kokemukset ovat jo saaneet aikaan sen, että komissio hyväksyi 6. helmikuuta 2024 tehostetun strategian komission velallisten hallinnointia varten. Strategialla pyritään kasvattamaan takaisinperintämääriä ja nopeuttamaan takaisinperintää, ja sillä on kaksi tavoitetta:

-kuroa umpeen OLAFin takaisinperintään suosittelemien määrien ja takaisinperittäväksi vahvistettujen määrien välinen ero 48 parantamalla OLAFin sekä valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien välistä vuorovaikutusta, sekä

-kuroa umpeen vahvistettujen ja takaisinperittyjen määrien välinen ero kehittämällä komission sisäistä seurantamekanismia, joka koskee OLAFin suositusten noudattamista.

Perintää EU:n talousarviota varten on vielä parannettava. Sen vuoksi olisi edelleen pohdittava tehokkaita tapoja, joilla voidaan varmistaa käytännössä, että unionin talousarviolle aiheutuneet vahingot korvataan.

EPPO suostui komission pyynnöstä tarkistamaan ilmoitusmallejaan, jotta valtuutetuille tulojen ja menojen hyväksyjille voidaan toimittaa oikea-aikaiset, yksityiskohtaiset ja käyttökelpoiset tiedot, joita asianmukaiset toimenpiteet EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi edellyttävät. 49

Komissio harkitsee myös lyhyen aikavälin toimia OLAFin suositusten ja EPPOn ilmoitusten jatkotoimien sisäisen seurannan parantamiseksi 50 , sanotun kuitenkaan rajoittamatta mahdollisia lainsäädäntömuutoksia.

EU:n taloudellisten etujen suojaaminen olisi vaillinaista ilman tarvittavaa täydentävyyttä i) EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvien rikosten tehokkaan tutkinnan ja tehokkaiden syytetoimien välillä sekä ii) takaisinperintä- ja hallinnollisten/turvaamistoimien välillä, joita toteutetaan sekä EU:n tasolla että kansallisella tasolla (esim. EU:n tulevan rahoituksen ulkopuolelle jättäminen ja EU:n talousarviolle aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen siviilioikeudellisin keinoin). Tätä täydentävyyttä edellytetään perussopimuksissa ja varainhoitoasetuksessa. 51

Tehokas pelotevaikutus ei ole mahdollinen ilman nopeita rikostutkintoja, lopullisia tuomioita, valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien toteuttamia hallinnollisia toimenpiteitä, mukaan lukien turvaamistoimia, tuomioistuinten tai hallintoviranomaisten määräämiä seuraamuksia ja tehokasta takaisinperintää.

3.5 Petostentorjuntarakenteen hallinnoinnin parantaminen

Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunta on talousarvion valvontavaliokunnan mietinnössä vaatinut entistä mitattavampaa ja tulossuuntautuneempaa petostentorjuntajärjestelmän hallinnointia, asianmukaisten resurssien tehokkaampaa kohdentamista ja niiden tehokkaampaa käyttöä, kokonaisvaltaisempaa lähestymistapaa PIF-kertomuksella tehtävässä raportoinnissa sekä petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden välisen koordinoinnin ja yhteistyön lisäämistä. 52

Petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelussa otetaan huomioon asiaankuuluvien meneillään olevien arviointien tulokset, ja se pohjautuu kaikkien petostentorjuntajärjestelmän toimijoiden työhön. Tämän perusteella uudelleentarkastelussa arvioidaan toimijoiden toimeksiantoja sekä niiden täydentävyyttä ja koordinointia ja yhtenäistetään petostentorjuntajärjestelmää.

Nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä petostentorjuntajärjestelmän toimijoilla on omat velvoitteensa raportoida petostentorjuntatoimistaan. Tämä on johtanut erilaisiin yhteistyö- ja raportointitapoihin. Johdonmukaisuuden puute hämärtää selkeää kokonaiskuvaa siitä, miten petostentorjuntajärjestelmän eri toimet varmistavat EU:n taloudellisten etujen suojaamisen.

4.Päätelmät: jatkotoimet

Tässä valkoisessa kirjassa esitetään joitakin kysymyksiä, joita petostentorjuntajärjestelmän ja sen painopisteiden uudelleentarkastelussa voitaisiin käsitellä. Komissio kehottaa perinteisiä sidosryhmiä (Euroopan parlamentti, neuvosto ja tilintarkastustuomioistuin) samoin kuin kaikkia petostentorjuntajärjestelmän toimijoita osallistumaan pohdintaan edellä mainittujen suuntaviivojen ja kysymysten pohjalta. Näin niiden näkemykset voidaan ottaa huomioon yhdessä niiden meneillään olevien arviointien tulosten kanssa, jotka koskevat petostentorjuntajärjestelmän kannalta keskeisiin toimijoihin (esim. Eurojust, Europol, EPPO ja OLAF) sovellettavia oikeudellisia kehyksiä ja PIF-direktiivin mukaisia kertomuksia.

Petostentorjuntajärjestelmän uudelleentarkastelun tulokset esitetään komission tiedonannossa vuonna 2026. Siihen voidaan tarvittaessa liittää lainsäädäntöehdotuksia, jotka liittyvät OLAF-, EPPO-, Eurojust/, Europol/ ja Eurofisc/asetuksiin sekä PIF-direktiiviin. Tämä voi olla ainutlaatuinen tilaisuus varmistaa yhtenäisempi petostentorjuntajärjestelmä, joka on linjassa uuden monivuotisen rahoituskehyksen kanssa ja tarjoaa yksinkertaistettuja ja käytännönläheisiä vastauksia tässä valkoisessa kirjassa mainittuihin kysymyksiin. Jotkin näistä kysymyksistä edellyttävät lisäanalyyseja, joita aiotaan tehdä meneillään olevien arviointien yhteydessä. Siksi komissio ehdottaa, että EU:n petostentorjuntajärjestelmän tulevaisuutta koskevaa keskustelua jatketaan siinä yhteydessä.

(1)

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 310 artiklan 6 kohta ja 325 artikla.

(2)

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 317 artikla.

(3)

COM(2023) 234 final.

(4)

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2020/2092, annettu 16 päivänä joulukuuta 2020, yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi (EUVL L 433I, 22.12.2020, s. 1–10).

(5)

Mietintö EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta – petostentorjunta – vuosikertomus 2023, 1. huhtikuuta 2025, Euroopan parlamentti, talousarvion valvontavaliokunta, esittelijä: Gilles Boyer.

(6)

Ks. myös EU anti-fraud architecture – the role of EU-level players, how they cooperate and the challenges they face, Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnan ja sisäasioiden pääosaston talousarvioasioiden politiikkayksikön, PE 763.761, tilaama tutkimus, jonka on tehnyt Centre for Strategy and Evaluation Services (CSES), elokuu 2024.

(7)

 Esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 7/2024 sääntöjenvastaisiin EU-menoihin sovellettavista komission takaisinperintäjärjestelmistä.

(8)

Nämä tarkastukset koskevat esimerkiksi elpymis- ja palautumistukirahastoa ja jäsenvaltioiden valvontajärjestelmiä sekä komission petostentorjuntastrategiaa.

(9)

 Tulokset on tarkoitus julkaista syyskuussa 2025. Esittelijä on J. Gregor.

(10)

 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/241, annettu 12 päivänä helmikuuta 2021, elpymis- ja palautumistukivälineen perustamisesta (EUVL L 57, 18.2.2021, s. 17–75).

(11)

 Tulokset on tarkoitus julkaista joulukuussa 2025. Esittelijä on I. Maletíc.

(12)

 Tulokset on tarkoitus julkaista syyskuussa 2026. Esittelijää ei ole vielä päätetty.

(13)

Komission petostentorjuntastrategiaan liittyvä toimintasuunnitelma – vuoden 2023 tarkistus, COM(2023) 405 final.

(14)

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle 1. huhtikuuta 2025, ProtectEU – eurooppalainen sisäisen turvallisuuden strategia, COM(2025) 148.

(15)

 Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95, annettu 18 päivänä joulukuuta 1995, Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (EYVL L 312, 23.12.1995, s. 1–4).

(16)

 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2017/1371, annettu 5 päivänä heinäkuuta 2017, unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (EUVL L 198, 28.7.2017, s. 29).

(17)

UCLAF oli Euroopan komission pääsihteeristöön perustettu työryhmä. Se johti OLAFin perustamiseen vuonna 1999. Ks. komission päätös 1999/352/EY, tehty 28 päivänä huhtikuuta 1999, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) perustamisesta (EYVL L 136, 31.5.1999, s. 20).

(18)

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2024/2509, annettu 23 päivänä syyskuuta 2024, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä (uudelleenlaadittu) (EUVL L, 2024/2509, 26.9.2024).

(19)

 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/241, annettu 12 päivänä helmikuuta 2021, elpymis- ja palautumistukivälineen perustamisesta (EUVL L 57, 18.2.2021, s. 17–75).

(20)

Nämä asetukset ovat seuraavat:

·Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 883/2013, annettu 11 päivänä syyskuuta 2013, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista, jäljempänä ’OLAF-asetus’;

·Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/2030, annettu 26 päivänä lokakuuta 2016, asetuksen N:o 883/2013 muuttamisesta Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) valvontakomitean sihteeristön osalta;

·Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2020/2223, annettu 23 päivänä joulukuuta 2020, asetuksen N:o 883/2013 muuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston kanssa tehtävän yhteistyön ja Euroopan petostentorjuntaviraston tutkimusten vaikuttavuuden osalta;

·neuvoston asetus N:o 2185/96, annettu 11 päivänä marraskuuta 1996, komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi;

·neuvoston asetus N:o 2988/95, annettu 18 päivänä joulukuuta 1995, Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta; ja

·neuvoston asetus N:o 515/97, annettu 13 päivänä maaliskuuta 1997, jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi.

(21)

Euroopan komission hallintotapaa koskeva tiedonanto komissiolle, 24.6.2020, C(2020) 4240 final, s. 16.

(22)

Neuvoston asetus (EU) 2017/1939, annettu 12 päivänä lokakuuta 2017, tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston perustamisessa (EPPO-asetus) (EUVL L 283, 31.10.2017, s. 1).

(23)

EPPOn toimintaan osallistuvat tällä hetkellä kaikki jäsenvaltiot paitsi Tanska, Irlanti ja Unkari.

(24)

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1727, annettu 14 päivänä marraskuuta 2018, Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön virastosta (Eurojust) ja neuvoston päätöksen 2002/187/YOS korvaamisesta ja kumoamisesta, PE/37/2018/REV/1 (EUVL L 295, 21.11.2018, s. 138).

(25)

Neuvoston päätös 2009/371/YOS, tehty 6 päivänä huhtikuuta 2009, Euroopan poliisiviraston (Europol) perustamisesta (EUVL L 121, 15.5.2009, s. 37).

(26)

Ks. erityisesti ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin tullikoodeksista, Euroopan unionin tulliviranomaisen perustamisesta ja asetuksen (EU) N:o 952/2013 kumoamisesta (COM(2023) 258 final). Ehdotus on parhaillaan lainsäätäjien käsiteltävänä.

(27)

 Neuvoston asetus (EU) N:o 904/2010, annettu 7 päivänä lokakuuta 2010, hallinnollisesta yhteistyöstä ja petosten torjunnasta arvonlisäverotuksen alalla (uudelleenlaadittu) (EUVL L 268, 12.10.2010, s. 1).

(28)

Europolille, Eurojustille ja Eurofiscille on edelleen ominaista hallitusten välisen kolmannen pilarin henki siinä mielessä, että ne ovat riippuvaisia kansallisten viranomaisten tekemästä lopullisesta päätöksestä, eikä niiden ole tarkoitus korvata näitä kansallisia viranomaisia.

(29)

Euroopan parlamentin ja neuvoston Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta 11 päivänä syyskuuta 2013 annetun asetuksen N:o 883/2013 artikla 16 (EUVL L 248, s. 1).

(30)

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2024/2509, annettu 23 päivänä syyskuuta 2024, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä (uudelleenlaadittu), EUVL L, 2024/2509, 26.9.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/2509/oj.

(31)

EDES-järjestelmä perustettiin vuonna 2016 yhdeksi välineeksi, jolla suojataan EU:n taloudellisia etuja.

(32)

Näihin parannuksiin kuuluvat nopeutettu menettely, ilmoitusta koskeva oikeudellinen olettama, mahdollisuus sulkea tosiasiallisia edunsaajia rahoituksen ulkopuolelle ja muutama uusi ammatin harjoittamiseen liittyvä vakava virhe, jotka voivat johtaa rahoituksen ulkopuolelle sulkemiseen.

(33)

Neuvoston asetus N:o 515/97, annettu 13 päivänä maaliskuuta 1997, jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi (EYVL L 82, 22.3.1997, s. 1).

(34)

Sääntöjenvastaisuuksien hallintajärjestelmä (IMS) on sähköinen järjestelmä sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamista varten. Se on kehitetty ja annettu jäsenvaltioiden ja edunsaajamaiden käyttöön. IMS-järjestelmä on osa petostentorjunnan tietojärjestelmää (AFIS), ja se on 35 maan käytössä.

(35)

Komissio on kehittänyt omia varoja koskevan tietokannan (OWNRES) sähköiseksi järjestelmäksi, jolla helpotetaan perinteisten omien varojen saamisiin vaikuttavien petosten ja sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamista ja seurantaa.

(36)

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1937, annettu 23 päivänä lokakuuta 2019, unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta (EUVL L 305, 26.11.2019, s. 17–56).

(37)

Ks. EPPO-asetuksen 24 artikla.

(38)

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle 1. huhtikuuta 2025, ProtectEU – eurooppalainen sisäisen turvallisuuden strategia, COM(2025) 148.

(39)

Ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin tullikoodeksista, Euroopan unionin tulliviranomaisen perustamisesta ja asetuksen (EU) N:o 952/2013 kumoamisesta (COM(2023) 258 final).

(40)

 Ks. EPPO-asetuksen 101 artiklan 3 kohta: ”EPPO voi tutkinnan kuluessa pyytää, että OLAF toimivaltuuksiensa mukaisesti tukee tai täydentää EPPOn toimia erityisesti a) antamalla tietoja, tekemällä analyyseja (myös rikosteknisiä analyyseja), antamalla asiantuntija-apua ja operatiivista tukea; b) helpottamalla toimivaltaisten kansallisten hallintoviranomaisten ja unionin elinten tiettyjen toimien koordinointia; c) toteuttamalla hallinnollisia tutkimuksia.” Ks. myös OLAF-asetuksen 12 e artikla (”Viraston tuki EPPOlle”), jossa todetaan seuraavaa: ”1. EPPOn tutkinnan aikana ja EPPOn pyynnöstä asetuksen (EU) 2017/1939 101 artiklan 3 kohdan mukaisesti viraston on toimeksiantonsa mukaisesti tuettava tai täydennettävä EPPOn toimia erityisesti a) antamalla tietoja, tekemällä analyyseja (myös rikosteknisiä analyyseja), antamalla asiantuntija-apua ja operatiivista tukea; b) helpottamalla toimivaltaisten kansallisten hallintoviranomaisten ja unionin elinten tiettyjen toimien koordinointia; c) toteuttamalla hallinnollisia tutkimuksia.”

(41)

 Euroopan petostentorjuntaviraston ja Euroopan syyttäjänviraston välisen työjärjestelyn kohta 6.2, 5. heinäkuuta 2021:

https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2021-07/Working_arrangement_EPPO_OLAF.pdf .

(42)

 Ks. näiden kahden viraston täydentävien tutkimusten ja kaikkien tutkintatoimien vertailu: tehtyään operatiivista yhteistyötä 3,5 vuotta OLAF ja EPPO ovat toimineen yhdessä noin 136 tutkimuksen parissa (EPPO oli toteuttanut 1 927 aktiivista tutkimusta 31. joulukuuta 2023 mennessä).

(43)

Näin ei aina tapahdu. Vuoden 2024 varainhoitoasetuksen tarkistamista koskevien neuvottelujen aikana neuvosto kieltäytyi ulottamasta komissiolle oikeuttaan käyttää keskinäisen avunannon mekanismia, jota jäsenvaltiot ovat käyttäneet keskenään kansallisten velkojen takaisinperintään useiden vuosien ajan. Tämä viivästyttää takaisinperintäprosessia, koska se velvoittaa komission etsimään itse keskeiset tiedot, joita se tarvitsee varojen takaisinperintään (esim. velallisen henkilöllisyyttä, vakavaraisuutta, osoitetta tai varallisuutta koskevat tiedot).

(44)

 Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95, annettu 18 päivänä joulukuuta 1995, Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (EYVL L 312, 23.12.1995, s. 1–4).

(45)

Tuomiot 26.9.2024 yhdistetyissä asioissa C-160 ja 161/22P, komissio v. HB; 4.10.2024 asiassa C-721/22P, komissio v. PB ja 29.2.2024 asiassa C-437/22, Eesti Vabariik.

(46)

 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 7/2024 sääntöjenvastaisiin EU-menoihin sovellettavista komission takaisinperintäjärjestelmistä.

(47)

Ks. tältä osin tuomio Åkerberg Fransson, C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

(48)

OLAFin suosituksen saaneen yksikön tulojen ja menojen hyväksyjä (tulliasioissa asianomaisen jäsenvaltion viranomaiset) voi hylätä OLAFin suosituksen kokonaan tai osittain. Takaisinperittäväksi vahvistettu määrä on näin ollen lopullinen määrä, jonka suosituksen saaja hakee perittäväksi tai, jos kyseessä on yhteinen hallinnointi, hakee jätettäväksi EU:n rahoituksen ulkopuolelle.

(49)

 Tarkistetut mallit ovat komission ja EPPOn välistä yhteistyötä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 2. kesäkuuta 2021 tehdyn sopimuksen liitteenä. Niitä on sovellettu marraskuusta 2024 lähtien.

(50)

Tällaisia toimia voisivat olla muun muassa jonkin komission yksikön nimeäminen vastaamaan valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien tukemisesta varhaisten turvaamistoimien ja oikea-aikaisten takaisinperintätoimien toteuttamisessa sekä yhteistyön tehostaminen asiaankuuluvien yksiköiden ja raportointivälineiden välillä.

(51)

Ks. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 325 artikla sekä varainhoitoasetuksen 129 ja 138 artikla.

(52)

Mietintö EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta – petostentorjunta – vuosikertomus 2023, 1. huhtikuuta 2025, Euroopan parlamentti, talousarvion valvontavaliokunta, esittelijä: Gilles Boyer, 3, 4, 6 ja 7 kohta.