EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 23.3.2022

COM(2022) 138 final

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN SOSIAALI- JA TALOUSKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Toimitusvarmuus ja kohtuulliset energian hinnat:







Vaihtoehtoja kiireellisiksi toimenpiteiksi ja valmistautuminen ensi talveen

JOHDANTO

Maakaasun vähittäishinnat ovat nousseet viimeksi kuluneiden 12 kuukauden aikana 65 prosenttia ja sähkön 30 prosenttia. Venäjän hyökkäys Ukrainaan lisää huolta tarjonnasta jo ennestään vaikeassa tilanteessa ja on jyrkentänyt hintojen vaihtelua. Korkeat energian hinnat kiihdyttävät inflaatiota, heikentävät Euroopan taloutta ja vaikuttavat sen elpymiseen covid-19-kriisistä.

Reaktiona tähän poikkeukselliseen tilanteeseen Euroopan komissio on muun muassa hyväksynyt lokakuussa 2021 toiminta- ja tukivälineistön 1 , jolla lievennetään kuluttajiin ja yrityksiin kohdistuvia vaikutuksia EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla. Kohdennetut tukitoimenpiteet kuluttajien, kotitalouksien ja teollisuuden energiakustannusten alentamiseksi ovat auttaneet lieventämään paineita.

Komission 8. maaliskuuta 2022 julkaisemassa REPowerEU-tiedonannossa 2 annettiin jäsenvaltioille lisäohjeita siitä, miten hillitä kotitalouksien ja yritysten sähkön hintojen nousua ja käyttää joidenkin sähköntuottajien saamia suuria voittoja tällaisten toimenpiteiden rahoittamiseen. Komissio aikoo kestävämmän energiajärjestelmän varmistamiseksi ehdottaa toukokuussa suunnitelmaa, jolla poistetaan asteittain Euroopan riippuvuus Venäjän fossiilisista polttoaineista ja parannetaan samalla EU:n laajuisen energiajärjestelmän häiriönsietokykyä.

EU-johtajat sopivat 3  Versaillesissa 10.–11. maaliskuuta 2022 lopettavansa asteittain ja mahdollisimman nopeasti EU:n riippuvuuden kaasun, öljyn ja hiilen tuonnista Venäjältä ja kehottivat komissiota esittämään maaliskuun loppuun mennessä suunnitelman, jolla varmistetaan toimitusvarmuus ja kohtuulliset energian hinnat seuraavalla talvikaudella. Samaan aikaan EU-johtajat sitoutuivat tarkastelemaan ja harkitsemaan pikaisesti 8. maaliskuuta 2022 annetun tiedonannon pohjalta konkreettisia vaihtoehtoja puuttua siihen, miten energian hintojen nousu vaikuttaa kansalaisiin ja yrityksiin, erityisesti haavoittuvassa asemassa oleviin kansalaisiin ja pk-yrityksiin. Aihetta on määrä käsitellä myös seuraavassa 24.–25. maaliskuuta 2022 pidettävässä Eurooppa-neuvoston kokouksessa.

Tämä tiedonanto on vastaus EU-johtajien kehotukseen. Siinä esitetään hintapiikkien tasaamiseen tarkoitettujen erilaisten konkreettisten lyhyen aikavälin poikkeustoimien edut ja haitat. Tiedonannossa ehdotetaan myös yhteisiä eurooppalaisia toimia, joilla puututaan kaasumarkkinoiden ongelman juurisyihin, jotta voidaan varmistaa toimitusvarmuus kohtuullisin hinnoin ensi talvea varten ja sen jälkeen. Tätä varten kaasun ja vedyn yhteishankinnat voitaisiin mahdollistaa EU:n kumppanuuksilla kolmansien maiden kanssa. EU:n kaasun varastointipolitiikkaa koskevalla ehdotuksella pyritään taas parantamaan EU:n laajuisen energiajärjestelmän häiriönsietokykyä.

VAIHTOEHDOT SÄHKÖN KORKEISTA HINNOISTA JOHTUVIIN, KANSALAISIIN JA YRITYKSIIN KOHDISTUVIIN VAIKUTUKSIIN PUUTTUMISEKSI

Jäsenvaltiot ja sidosryhmät ovat esittäneet useita vaihtoehtoja kiireellisiksi toimenpiteiksi, joilla rajoitetaan sähkön korkeiden hintojen vaikutusta, ja niitä on tullut esiin myös akateemisessa keskustelussa. Toimenpiteillä pyritään tarjoamaan apua loppukuluttajille vaarantamatta kuitenkaan vihreän kehityksen ohjelman pidemmän aikavälin yleistavoitteita, joihin kuuluvat muun muassa hiilestä irtautuminen ja energiatehokkuus. Jotta näistä väliaikaisista ja kohdennetuista poikkeusvaihtoehdoista olisi apua, niiden on oltava julkisen talouden kannalta hallittuja eivätkä ne saisi vaarantaa toimitusvarmuutta eikä tasapuolisia toimintaedellytyksiä sisämarkkinoilla.

Sähkön hintaa koskevat lyhyen aikavälin toimintavaihtoehdot voidaan jakaa kahteen ryhmään seuraavasti:

Taloudellisen korvauksen sisältävät toimintavaihtoehdot

Näillä vaihtoehdoilla pyritään alentamaan sähkön hintoja joko suoraan vähittäiskauppapuolella tai välillisesti tukkumarkkinapuolella.

Vähittäiskauppapuoli

Näillä toimintavaihtoehdoilla pyritään lieventämään korkeiden hintojen vaikutuksia loppukäyttäjiin ja antamaan Euroopan sähkö- ja kaasumarkkinoiden asettaa hinta tukkutasolla. Tällaisia kriisitoimenpiteitä on komission lokakuussa julkaiseman välineistön 4 mukaisesti otettu käyttöön 26 jäsenvaltiossa.

Heikossa asemassa oleville loppukäyttäjille näiden toimenpiteiden puitteissa myönnettävä suora tuki kohdennetaan apua eniten tarvitseville, ja valtiontuella voidaan auttaa yrityksiä, joille energian kohtuuttomat hinnat aiheuttavat vaikeuksia. Yrityksiä tuetaan 22. maaliskuuta hyväksytyillä uusilla kriisiajan tilapäisillä valtiontukipuitteilla 5 , jotka mahdollistavat hinnoista suoraan tai välillisesti kärsivien yritysten tukemisen rajallisten suorien avustusten, maksuvalmiustuen sekä kaasu- ja sähkökustannusten nousuun myönnettävän tuen muodossa.

Suurin osa jäsenvaltioista on ottanut käyttöön alennetut alv-kannat kaasulle, sähkölle ja/tai kaukolämmölle. Monia, erityisesti energiaverodirektiivin 6 tarjoamia mahdollisuuksia, kuten alennettuja verokantoja tai kotitalouksia koskevia vapautuksia, ei kuitenkaan vielä hyödynnetä täysimääräisesti. 

Komissio harkitsee antavansa jäsenvaltioille ohjeita siitä, miten oikeudellista kehystä voidaan hyödyntää parhaalla mahdollisella tavalla sisämarkkinoiden vääristymien välttämiseksi. Näihin tapoihin kuuluvat esimerkiksi energiaverodirektiivin 7 mukaiset kohdennetut maakohtaiset poikkeukset. 

Kaikilla edellä mainituilla vähittäiskauppapuolen vaihtoehdoilla pyritään tukemaan suoraan kansalaisia ja yrityksiä. Energiaverosta ja hiilen hinnoittelusta tai joidenkin energiayhtiöiden epätavallisista voitoista saatuja suurempia tuloja voitaisiin käyttää apuna tällaisten kohdennettujen ja tilapäisten toimenpiteiden rahoittamisessa heikossa asemassa olevien kotitalouksien ja yritysten tukemiseksi. 8

Tukkukauppapuoli

Jäsenvaltiot voivat harkita sellaisen aggregaattimallin käyttöönottoa, jossa jokin taho ostaisi sähköä edullisin kaupallisin ehdoin ja asettaisi sen tiettyjen kuluttajaryhmien saataville markkinahintaa alemmalla hinnalla siirtäen edut eteenpäin kuluttajille. Näin annettaisiin tukea alempien vähittäismyyntihintojen ja korkeampien tukkuhintojen väliseen eroon.

Muissa toimintavaihtoehdoissa edellytetään suoraa puuttumista sähkön tukkumarkkinoiden toimintaan. Niissä on kyse joko taloudellisen korvauksen antamisesta fossiilisiin polttoaineisiin perustuvan sähkön tuottajille osasta niiden poikkeuksellisen korkeista polttoainekustannuksista, jotta ne alentavat tarjottua hintaa tukkumarkkinoilla, tai suoraan sähkölle tukkumarkkinoilla asetettavasta hintakatosta, joka toteutetaan vahvistamalla viitearvo ja korvaamalla ero tarjottuun hintaan nähden.

Tällaisilla vaihtoehdoilla pyrittäisiin vähentämään kaasun erittäin korkeiden hintojen kielteisiä vaikutuksia sähkön tukkumarkkinoilla. Niiden suurimmat haitat liittyvät julkiselle taloudelle aiheutuviin kustannuksiin, mahdolliseen kilpailun vääristymiseen sekä rajat ylittävään kauppaan ja näin ollen sähkön toimitusvarmuuteen kohdistuviin riskeihin, joiden laajuus riippuu vaihtoehtojen rakenteesta.

Sääntelyvaihtoehdot ilman verotuksellista korvausta

Tällaisten vaihtoehtojen tarkoituksena on asettaa sääntelyllinen yläraja sille enimmäishinnalle, jonka tietyt peruskuormasähkön tuottajat voivat veloittaa. Tämä vaihtoehto alentaisi kustannuksia pitkällä aikavälillä, mutta lisäarvona sen avulla pystyttäisiin lyhyellä aikavälillä puuttumaan tiettyjen teknologioiden kohtuuttomiin voittoihin.

Tällaisten vaihtoehtojen suurimmat haitat liittyvät täytäntöönpanohaasteisiin, sillä ne edellyttäisivät sellaisten tietojen saamista tuottajien kustannuksista ja tuloista, jotka eivät välttämättä ole julkisten tahojen saatavilla. Lisäksi tässä vaihtoehdossa voi esiintyä oikeudellisia haasteita. Tällaiset toimet aiheuttaisivat myös sääntelyyn liittyvää epävarmuutta, sillä on mahdollista, että jotkin kannustimet tehdä yksityisiä investointeja uusiutuviin energialähteisiin poistuisivat. Yksityiset sijoitukset ovat keskeisiä EU:n pitkän aikavälin tavoitteen eli häiriönsietokykyisen, kestävän ja varman energiajärjestelmän saavuttamiseksi.

Kaikki vaihtoehdot esitellään ja analysoidaan yksityiskohtaisemmin liitteessä. 

Arvioinnin perusteella komissio katsoo, ettei sähkön korkeisiin hintoihin ole yhtä ainoaa ja helppoa ratkaisua, koska jäsenvaltioiden tilanteet ovat hyvin erilaisia. Jotkin vaihtoehdot soveltuvat vain tiettyihin kansallisiin olosuhteisiin. Toiset toimet taas edellyttäisivät EU:n lainsäädäntöä ja/tai EU:n tason yhteistä lähestymistapaa, jotta ne olisivat tehokkaita eivätkä haittaisi sisämarkkinoita ja toimitusvarmuutta. Kaikista niistä aiheutuu kustannuksia ja haittoja, myös sisämarkkinoiden toiminnalle.

KOHTUUHINTAISEN KAASUN SAANNIN VARMISTAMINEN ENSI TALVEKSI ja sen jälkeen

Monissa julkisessa keskustelussa esitetyissä vaihtoehdoissa puututaan vain seurauksiin, mutta nykyisten sähkön korkeiden hintojen juurisyynä ovat kaasumarkkinat. Nykyinen korkea sähkön hinta johtuu korkeasta kaasun hinnasta, sillä kaasupohjaisen sähkön tuottajat ovat edelleen usein niitä energiantoimittajia, jotka tulevat sähkömarkkinoille viimeisinä ja sulkevat tosiasiallisen kysynnän. Hintojen vaihtelu kaasun spot-markkinoilla on suurta eikä epävakaus liity pelkästään perustekijöihin.

Kaasun hintojen rajoittaminen tai mukauttaminen sääntelykeinoin ovat vaihtoehtoja, joita voidaan harkita, koska tällä vaikutettaisiin hintatasoihin välittömästi. Tämä voisi olla tärkeä signaali siitä, ettei EU maksa kaasusta mitä tahansa hintaa, mutta tällaiseen toimenpiteeseen olisi turvauduttava viimeisenä keinona, koska siihen liittyy toimitusvarmuutta haittaavia tekijöitä.

Koska kaasun uusi hankintakausi on alkamassa, on kiireellisesti sovittava yhteisestä strategiasta. Nykyiset korkeat hinnat ja niukat kaasumarkkinat tekevät varastojen täyttämisestä seuraavaa talvea varten haastavampaa kuin normaaleina vuosina. On olennaisen tärkeää hyödyntää unionin kollektiivista vipuvaikutusta kaasuntuonnin turvaamiseksi parhain mahdollisin ehdoin, jotta vältetään se, että jäsenvaltiot kilpailevat samoista toimituksista.

EU on vahvempi, kun se toimii yhtenäisenä. EU:n olisi yhdessä toimien hyödynnettävä markkinavoimaansa tavarantoimittajien kanssa neuvotelluilla kumppanuuksilla.

Komissio on valmis perustamaan kaasun yhteishankintoja käsittelevän EU-tason työryhmän. Työryhmä helpottaisi ja vahvistaisi EU:n kansainvälistä yhteydenpitoa nesteytetyn maakaasun (LNG) ja kaasun toimittajiin kysyntää yhdistämällä. Näin voidaan varmistaa hyvähintainen nesteytetyn maakaasun ja kaasun tuonti ensi talvea varten. EU voi lyhyellä aikavälillä paremmin varmistaa nesteytetyn maakaasun, kaasun ja vedyn kohtuuhintaisen saannin kolmansista maista, jos se tekee näiden maiden kanssa pitkän aikavälin sitoumuksia perustamalla pitkän aikavälin kumppanuuksia, jotka loisivat perustan vedyn tuonnille myös tulevaisuudessa.

Työryhmän onkin määrä valmistella maaperää energiakumppanuuksille Välimeren alueen keskeisten nesteytetyn maakaasun, kaasun ja vedyn toimittajien kanssa sekä EU:n kumppaneiden kanssa paitsi Afrikassa myös Lähi-idässä ja Yhdysvalloissa.

Työryhmän johtokuntaan on tarkoitus kuulua jäsenvaltioiden edustajia. Neuvottelut kaasuntoimittajien kanssa hoitaisi komission johtama yhteinen neuvotteluryhmä. Tässä on tarkoitus hyödyntää kokemuksia covid-19-pandemiasta, jossa EU:n laajuiset toimet olivat ratkaisevan tärkeitä, jotta rokotteita saatiin riittävästi kaikille.

Työryhmän on määrä edistää myös EU:n kaasuinfrastruktuurin, erityisesti LNG-terminaalien mutta myös varastointilaitosten ja putkistojen tehokasta käyttöä.

Kaasun riittävän varastoinnin varmistaminen antaa jonkinasteisen vakauden ja varmistaa siten eurooppalaisille asiakkaille jonkin verran suojaa toimituspulan ja mahdollisten häiriöiden riskeiltä. Tämän vuoksi komissio ehdottaa yhteistä ja strategista eurooppalaista kaasun varastointipolitiikkaa, joka pannaan täytäntöön koordinoiduilla yhteisillä toimilla ja taakanjaolla EU:n 27 jäsenvaltiossa. Seuraavien kuukausien aikana työryhmä auttaa tiiviissä yhteistyössä kaasualan koordinointiryhmän kanssa edistämään varastojen täyttämistä ennen talvea.

Olemassa olevan varastointi-infrastruktuurin käytön optimoimiseksi tarvitaan yhteisiä toimia. Yhdessä toteutetuilla varastointitoimenpiteillä vältetään liialliset investoinnit, koska kaasu on siirtymävaiheen energialähde ja uuden infrastruktuurin olisi pidemmällä aikavälillä oltava käytettävissä puhtaammilla energialähteillä, erityisesti vedyllä.

Komissio on riittävän korkean täyttöasteen varmistamiseksi tehnyt energian varastointia koskevan lainsäädäntöehdotuksen, jonka tarkoituksena on varmistaa, että olemassa olevan varastointi-infrastruktuurin kapasiteetista on täynnä vähintään 90 prosenttia kunkin vuoden 1. päivään marraskuuta mennessä. Tätä tavoitetta voidaan mukauttaa ajan mittaan, jos taloudellisissa ja geopoliittisissa realiteeteissa sekä energian toimitusvarmuudessa tapahtuu muutoksia. Kuluvan vuoden erityistilanne huomioon ottaen halutaan asettaa alhaisempi 80 prosentin tavoite ja löytää joustava polku sujuvan asteittaisen käyttöönoton varmistamiseksi. Jäsenvaltioiden olisi jo ryhdyttävä toimiin asianmukaisen varastoinnin varmistamiseksi ensi talvea varten komission antamaa lainsäädäntöehdotusta ennakoiden.  

Solidaarisuus on olennaisen tärkeää. Kaasun yhteisvarastointi on vakuutus, josta hyötyvät kaikki ja johon kaikkien olisi osallistuttava oikeudenmukaisella tavalla. Tämän vuoksi niiden jäsenvaltioiden, joilla ei ole varastoja, olisi osallistuttava varastojen täyttöasteen varmistamiseen muissa jäsenvaltioissa, jolloin ne itsekin voisivat hyötyä paremmasta toimitusvarmuudesta. Ehdotukseen sisältyvällä taakanjakomekanismilla varmistetaan toimitusvarmuudesta aiheutuvien kustannusten oikeudenmukainen jakautuminen kaikkien jäsenvaltioiden kesken, sillä EU:n energiamarkkinoiden ansiosta ne kaikki hyötyvät toimitushäiriöriskien vähenemisestä riippumatta siitä, missä varastot sijaitsevat. Mekanismi perustuu yhteisvastuusopimuksiin, jotka olisi tehtävä viipymättä, jotta kaasua voidaan hätätilanteessa jakaa tehokkaasti joulukuussa 2021 tehdyn ehdotuksen 9 mukaisesti. Yhtä tärkeää on, että täyttöastetilanne on läpinäkyvä ja että täyttöasteen saavuttamista seurataan. Kaasualan koordinointiryhmä seuraa varastojen täytön edistymistä ja harkitsee tarvittaessa asianmukaisia toimia täytön ylläpitämiseksi. 

Koska kaasun varastointi-infrastruktuuri on ratkaisevan tärkeä EU:n energiavarmuuden kannalta, varastointitoiminnan harjoittajien sertifioinnilla saadaan tarvittava suoja kolmansien maiden toimijoiden omistajuuteen liittyvien riskien varalta toimitusvarmuuden näkökulmasta.

PÄÄTELMÄT

Tässä asiakirjassa esitetyt vaihtoehdot sisältävät toimia, joilla voidaan puuttua niihin vaikutuksiin, joita energian hintojen nousulla on kansalaisiin ja yrityksiin. Ne ovat ajallisesti rajattuja kiireellisiä toimia energian hintojen nousun rajoittamiseksi. Toimet eivät saisi vaarantaa vihreän kehityksen ohjelman pitkän aikavälin tavoitteita eikä sisämarkkinoiden toimintaa. Yksikään vaihtoehto ei ole ihmelääke, ja kaikilla niillä on etunsa ja haittansa.

Kiireellisintä on hillitä energian hintojen nousua ja varmistaa riittävä kaasunsaanti ensi talveksi ja sen jälkeen. Paras vaihtoehto on toimia koordinoidusti yhtenäisenä EU27-alueena. Näin voidaan säästää kustannuksia ja hyödyntää yhteistoiminnan vipuvaikutusta.

Keskipitkällä aikavälillä tarvitaan lisää rakenteellisia ratkaisuja, kuten energiamarkkinoiden täydellisen yhdentämisen mahdollistavia yhteenliitäntöjä, paljon enemmän uusiutuvaa energiaa, energiatehokkuustoimenpiteitä ja energiahuollon monipuolistamista riippuvuuksien välttämiseksi. REPowerEU-suunnitelma nopeuttaa toimenpiteiden käyttöönottoa kaikilla näillä aloilla. Komissio esittää yksityiskohtaisen REPowerEU-suunnitelmansa toukokuussa. Samassa yhteydessä komissio on myös valmis ehdottamaan unionin laajuista energiansäästösuunnitelmaa.

REPowerEU-suunnitelman käyttöönoton myötä EU:n sääntelykehystä on mukautettava huomattavasti suurempaan uusiutuvan energian osuuteen energiayhdistelmässä EU:n kunnianhimoisten hiilestä irtautumista koskevien tavoitteiden mukaisesti. Komissio arvioi sähkömarkkinoiden rakenteen optimointivaihtoehtoja toukokuuhun mennessä. Arvioinnissa otetaan huomioon Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston (ACER) lopullinen arvio EU:n sähkömarkkinoiden rakenteen eduista ja haitoista sekä muista vaikutuksista sähkömarkkinoiden toimintaan. 10  

Uusiutuvien energialähteiden käyttöönoton nopeuttaminen ja tehokkaamman energiankulutuksen edistäminen, eurooppalainen varastointipolitiikka sekä toimitusten monipuolistaminen luotettavien toimittajien kanssa harjoitettavalla koordinoidulla yhteistyöllä tarjoavat ajan mittaan rakenteellisia ratkaisuja kohtuuhintaisen energian saatavuuden varmistamiseksi.

Tässä asiakirjassa esitetyissä vaihtoehdoissa ja ehdotuksissa kehotetaan kaikkia jäsenvaltioita tukeutumaan Euroopan suurimpaan vahvuuteen eli yhtenäisyyteen ja solidaarisuuteen.

Maaliskuussa 2022 Eurooppa-neuvostossa kokoontuvia johtajia pyydetään antamaan ohjausta komission ja lainsäädännön tasolla tehtävän työn jatkamiseksi, jotta toimitusvarmuus ja kohtuulliset energian hinnat voidaan säilyttää nyt, ensi talvena ja sen jälkeen.

(1)

Tiedonanto ”Miten vastata energian hintojen nousuun: toiminta- ja tukivälineistö”, COM(2021) 660 final (13.10.2021).

(2)

Tiedonanto ”REPowerEU: Kohtuuhintaisempaa, varmempaa ja kestävämpää energiaa koskevat yhteiset eurooppalaiset toimet”, COM(2022) 108 final, (8.3.2022).

(3)

  20220311-versailles-declaration-en.pdf  

(4)

COM(2021) 660 final, (13.10.2021).

(5)

Tiedonanto ”Valtiontukitoimenpiteitä koskevat tilapäiset kriisipuitteet talouden tukemiseksi Ukrainaan kohdistuneen Venäjän hyökkäyksen jälkeen”, C(2022)XX final, (23.3.2022).

(6)

Neuvoston direktiivi 2003/96/EY, annettu 27 päivänä lokakuuta 2003, energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta (EUVL L 283, 31.10.2003, s. 51).

(7)

Direktiivin 19 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

(8)

Jotkin (inframarginaaliset) sähkön tuottajat saavat tällä hetkellä tavallista suurempia voittoja sähkön erittäin korkeiden hintojen vuoksi. Näitä kohtuuttomia tuottoja voidaan verottaa tai niistä osa voidaan pyrkiä keräämään väliaikaisesti komission 8. maaliskuuta antamien ohjeiden mukaisesti (ks. COM(2022) 108 final, (8.3.2022)).

(9)

Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi uusiutuvien kaasujen, maakaasun ja vedyn sisämarkkinoista (uudelleenlaadittu), COM(2021) 804 final (15.12.2021).

(10)

Jotkin suunnitelluista lyhyen aikavälin tukitoimivaihtoehdoista, kuten uuden kapasiteetin hankinta kaksisuuntaisilla hinnanerosopimuksilla tai aggregaattimallin käyttö, voisivat tasoittaa tietä Euroopan pitkän aikavälin markkinarakenteeseen tehtäville muutoksille, auttaa suojaamaan kuluttajia suurilta hintojen heilahteluilta tulevaisuudessa ja parantaa Euroopan energiamarkkinoiden häiriönsietokykyä.

EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 23.3.2022

COM(2022) 138 final

LIITTEET

asiakirjaan

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Toimitusvarmuus ja kohtuulliset energian toimitushinnat:




Vaihtoehtoja kiireellisiksi toimenpiteiksi ja valmistautuminen ensi talveen

LIITE

Yleiskatsaus vaihtoehtoihin

Jäsenvaltiot ja sidosryhmät ovat esittäneet useita vaihtoehtoja kiireellisiksi toimenpiteiksi, joilla rajoitetaan sähkön korkeiden hintojen vaikutusta, ja niitä on tullut esiin myös akateemisessa keskustelussa. Toimenpiteillä pyritään tarjoamaan apua loppukuluttajille vaarantamatta kuitenkaan vihreän kehityksen ohjelman perustavanlaatuisia pidemmän aikavälin tavoitteita eli hiilestä irtautumista ja energiatehokkuustavoitteita. Jotta nämä väliaikaiset, kohdennetut ja poikkeukselliset vaihtoehdot olisivat menestyksekkäitä, niiden on oltava julkisen talouden kannalta hallittavissa eivätkä ne saisi vaarantaa toimitusvarmuutta eikä tasapuolisia toimintaedellytyksiä sisämarkkinoilla. Vaihtoehtojen etujen ja haittojen suuruus riippuu vaihtoehtojen suunniteltavista ominaisuuksista. I – Rahallisen korvauksen kuluttajille sisältävät sähkömarkkinainterventiot

A.Tukitoimet vähittäiskaupan tasolla: suora tuki kuluttajille arvoseteleinä, verohyvityksinä tai ”aggregaattimallilla”

REPowerEU-tiedonannossa ilmoitetaan uusista kriisiajan tilapäisistä valtiontukipuitteista. Puitteet mahdollistavat rajoitetut suorat avustukset ja maksuvalmiustuen kaikille yrityksille, joihin Venäjän hyökkäys Ukrainaan, pakotteet tai vastatoimet vaikuttavat suoraan tai välillisesti, sekä yrityksille, erityisesti energiaintensiivisille kuluttajille, annettavan tuen, jolla korvataan osa energiakustannuksista. Tiedonannossa selvennetään myös, että jäsenvaltioilla on nykytilanteessa mahdollisuus säännellä kaikkien kotitalouksien ja mikroyritysten vähittäishintoja.

Toinen tapa suojata kotitalouskuluttajia, erityisesti köyhiä ja heikossa asemassa olevia (mutta myös yrityksiä), olisi se, että jäsenvaltiot käyttäisivät ”aggregaattimallia”, jossa valtion määräysvallassa oleva taho ostaa sähköä markkinoilta ja asettaa sen tiettyjen kuluttajaryhmien saataville joko suoraan tai toimittajien välityksellä markkinahinnat alittavilla hinnoilla esimerkiksi toteutushinnan perusteella. Tämän lähestymistavan mahdollista laajentamista sähködirektiivin nykyisen 5 artiklan ja valtiontukisääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle olisi arvioitava huolellisesti, jotta vältetään vääristymät sisämarkkinoilla.

Useimmat näistä toimista voitaisiin toteuttaa kansallisella tasolla.

Edut

Koska nämä vaihtoehdot on kohdennettu suoraan kuluttajille, ne ovat erityisen tehokkaita tapoja lieventää korkeiden hintojen vaikutusta loppukäyttäjiin. Niissä jätetään jäsenvaltioille joustovaraa sen suhteen, mitä kotitalous- ja yritysasiakkaiden ryhmiä tuetaan, ottaen huomioon kansalliset olosuhteet ja kilpailusäännöt. Jäsenvaltioiden, jotka haluavat ottaa käyttöön aggregaattimallin, olisi päätettävä vaihtoehdon ominaisuuksista, joihin kuuluvat myydyt määrät ja se, mitkä tietyt kuluttajaryhmät/toimittajat olisivat tässä vaihtoehdossa edunsaajina. Komissio voisi antaa ohjeita tällaisen mallin täytäntöönpanosta tasapuolisten toimintaedellytysten ja reilun kilpailun varmistamiseksi sisämarkkinoilla.

Haitat

Tämä vaihtoehto voisi rajoittaa kilpailua vähittäismarkkinoilla, mistä syystä tarvittaisiin lieventäviä toimenpiteitä kaikkien toimittajien oikeudenmukaisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi. . REPowerEU-tiedonantoon liitetyt ohjeet säännellyistä hinnoista osoittavat, miten tämä voitaisiin saavuttaa aggregaattimallissa.

Jos suuri osa kuluttajista saa tukea hinnannousun korvaamiseksi kokonaisuudessaan, kannustimet kulutuksen vähentämiseen olisivat pienemmät. Kuten kaikissa vaihtoehtoissa, joilla alennetaan kuluttajakustannuksia, fossiilisten polttoaineiden käyttö, EU:n riippuvuus tuonnista ja huoli toimitusvarmuudesta voisivat lisääntyä. Se, onko tämä vaihtoehto käytettävissä, riippuu jäsenvaltioiden talousarviovaroista.

Kustannukset

Kustannukset ja niiden kattamistapa riippuvat niistä kansallisista päätöksistä, jotka tehdään toimien piiriin sisällytettävistä kuluttajaryhmistä ja siitä, missä määrin kuluttajille aiheutuvaa taloudellista rasitetta kevennetään. Näitä valintoja ohjaa myös jäsenvaltioiden julkisen talouden liikkumavara.

II – Sähkömarkkinainterventio tukkutasolla: hintojen vahvistaminen yhdistettynä tuottajille maksettavaan taloudelliseen korvaukseen

B. Tukkutason interventio fossiilisia polttoaineita käyttävien tuottajien polttoainehintojen tukemiseksi

Tässä vaihtoehdossa fossiilisen sähkön tuottajille maksettaisiin korvaus niiden polttoaineesta (hiili, kaasu, öljy, diesel) maksamasta hinnasta. Koska tämä suojaisi fossiilisia polttoaineita käyttäviä tuottajia kansainvälisten hyödykemarkkinoiden nykyisten hintapiikkien vaikutuksilta, ne voisivat tarjota sähköä nykyistä halvemmalla. Tämä vaihtoehto toteutettaisiin maksamalla sähköntuottajille niiden polttoaineiden (kaasu, hiili) todellisten hankintakustannusten ja näille hyödykkeille ennalta vahvistetun viitehinnan välinen erotus.

Edut

Tämän vaihtoehdon odotetaan vaikuttavan fossiilisia energialähteitä käyttävien EU:n voimalaitosten tarjouskäyttäytymiseen ja todennäköisesti alentavan näiden laitosten myymän sähkön kustannuksia ja siten tukkumarkkinoiden marginaalihintaa. Tämän pitäisi puolestaan johtaa vähittäishintojen alenemiseen.

Suunniteltavista ominaisuuksista riippuen toimenpide ei vaikuttaisi voimalaitosten ajojärjestykseen eikä siten häiritsisi markkinoiden toimintaa.

Haitat

Jos vaihtoehto otetaan käyttöön kansallisella tasolla, se voisi vääristää sähkön siirtoja naapurimaihin (EU:ssa ja sen ulkopuolella sijaitseviin) ja käynnistää sähkönsiirrot viitehintaa käyttävistä maista sitä käyttämättömiin maihin ilman, että niukkuuteen, toimitusvarmuuteen tai suhteellisiin kustannuksiin liittyviä näkökohtia otettaisiin huomioon.

Kuten kaikki vaihtoehdot, jotka vaikuttavat fossiilisten polttoaineiden suhteelliseen kilpailukykyyn, tämä vaihtoehto voisi haitata pyrkimyksiä vähentää fossiilisten polttoaineiden käyttöä.

Kustannukset

Kustannukset ja tapa, jolla ne katetaan, riippuvat valinnoista. Kustannukset voitaisiin veloittaa sähkön kuluttajilta. Vaikka nämä kustannukset voitaisiin periaatteessa kompensoida toimenpiteellä aikaansaadulla sähkön tukkuhintojen laskulla, kuluttajiin kohdistuva nettovaikutus riippuu fossiilisten polttoaineiden hintojen muutoksista, tuotujen fossiilisten polttoaineiden määristä ja naapurimaihin viedyn sähkön määristä. Tällaisten toimenpiteiden käyttöönotto vähentäisi ylivoittojen verotuksesta saatavia tuloja.

C.Hintakaton sähkön tukkumarkkinoilla käyttöön ottava tukkutason interventio

Tässä vaihtoehdossa sähkön hintakatto asetettaisiin ennalta määritetylle tasolle.

Jotta sellaisia polttoaineita käyttävät tuottajat voisivat jatkaa toimintaansa, joista aiheutuvat kustannukset estäisivät hintakaton myötä tuottavuuden (esim. kaasu ja hiili), tarvittaisiin tuotetun sähkön markkinahinnan ja ennalta vahvistetun kattohinnan välisen erotuksen kattava taloudellinen korvaus. Tiukka sääntely voi olla tarpeen sen varmistamiseksi, että taloudelliseen korvaukseen oikeuttavan hintakaton ylittävän sähköntuotannon tarjonta on ”kohtuullista”. Vastaavasti sääntely voi olla tarpeen sen varmistamiseksi, etteivät tuottajat, joiden kustannukset alittavat hintakaton, tee hintakattoa korkeampia tarjouksia korkeamman hinnan saamiseksi. Tämä saattaa lopulta edellyttää tarjousten tiukkaa sääntelyä, mikä voi monimutkaistaa järjestelmää.

Edut 

Tässä vaihtoehdossa rajoitettaisiin tukkuhintoja, minkä puolestaan pitäisi johtaa vähittäishintojen alenemiseen. Vaihtoehdon käyttöönotto johtaisi inframarginaalisten tuottojen pienenemiseen niiden tuottajien osalta, joihin hintakatolla ei ole suoraa vaikutusta.

Haitat 

Tämä vaihtoehto edellyttää, että hallinto tuntee yksityiskohtaisesti yksittäisten voimalaitosten kustannusrakenteet ja toimintatavat.

Samoin kuin vaihtoehdon B kohdalla, jos tätä vaihtoehtoa ei oteta käyttöön EU:n tasolla, se voisi vääristää sähkönsiirtoja sisämarkkinoilla ja käynnistää sähkönsiirrot hintakaton käyttöön ottaneista maista hintakattoa käyttämättömiin maihin ilman, että tarjonnan niukkuus otettaisiin huomioon.

Kuten vaihtoehto B, tämä vaihtoehto hyödyttäisi kohtuuttomasti EU:n naapureita, jotka saisivat jäsenvaltioiden tukemaa sähköä.

Tämä vaihtoehto voisi hintasignaalin puuttumisen vuoksi myös vääristää sähkönsiirtoja sisämarkkinoilla ja johtaa toimitusvarmuuteen liittyviin riskeihin.

Kuten kaikissa vaihtoehtoissa, joilla alennetaan kuluttajakustannuksia, fossiilisten polttoaineiden käyttö, EU:n riippuvuus tuonnista ja huoli toimitusvarmuudesta voisivat lisääntyä.

Kustannukset

Markkinahinnan ja kattohinnan välisen erotuksen kompensoimiseen tarvittaisiin rahoitusta. Näiden kustannusten maksaminen olisi vaikeampaa niille jäsenvaltioille, joiden julkisen talouden liikkumavara on rajallisempi.

Ajan mittaan voi syntyä toimitusvarmuuteen kohdistuvia riskejä, jotka liittyvät siihen, ettei hintasignaaleja ole eriytetty EU:n markkinoilla, sekä siitä seuraavaa sääntelyllistä epävarmuutta. Myös ilman tukea toteutettavat uusiutuvia energialähteitä koskevat hankkeet vähenisivät, koska markkinoilta saatavat tulot pienenisivät (ja myös siksi, että kuluttajilla olisi vähemmän kannustimia tehdä uusiutuvaan energiaan perustuvia pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia, koska hintakatto vähentää kuluttajien tarvetta suojautua korkeilta hinnoilta).

D.Sääntelytoimet sähkömarkkinoilla: tiettyjen markkinatoimijoiden tuoton rajoittaminen

Sähkön tukkumarkkinoilla hinta määräytyy kysynnän tyydyttämiseen tarvittavan viimeisen lähteen mukaan. Fossiilisia polttoaineita käyttävien sähköntuottajien kustannukset ovat tällä hetkellä erittäin korkeat, ja hiilidioksidipäästöjen hinnat nousevat. Tästä syystä sähkön marginaalihinnat ovat korkeat. Niiden peruskuormatuottajien kustannusrakenne, jotka eivät ole riippuvaisia fossiilisista polttoaineista, ei tässä tilanteessa ole samanlainen, vaan ne saavat odotettua selvästi enemmän tuottoa päättäessään investoida.

REPowerEU-tiedonannon liitteessä 2 todetaan, että jäsenvaltiot voivat poikkeuksellisesti ottaa käyttöön verotoimenpiteitä, joilla pyritään saamaan osa näistä suurista tuotoista.

Sama tavoite, johon tällaisilla verotustoimenpiteillä pyritään, voidaan saavuttaa myös sääntelytoimilla. Tämä voidaan toteuttaa sallimalla jäsenvaltioille väliaikaisesti toteutushinnan asettaminen tai takaisinperintäjärjestely, joka rajoittaa tuottajien kohtuuttomia tuottoja. Toteutushinnassa on mahdollisesti otettava huomioon eri markkinaosapuolten ominaispiirteet, ja hinnan olisi oltava kansallisten sääntelyviranomaisten vahvistama. Tämä vaihtoehto toimii itse asiassa yksisuuntaisena hinnanerosopimuksena, jossa maksuja tulee vasta, kun viitehinta (markkinahinta) on toteutushintaa korkeampi. REPowerEU-tiedonannossa esitetyn ylivoittoveron tavoin tarvittaisiin erillinen mekanismi tällaisesta sääntelytoimesta saatavien tulojen jakamiseksi kuluttajille.

Jäsenvaltiot voisivat muuntaa uuden sukupolven tukijärjestelmänsä kaksisuuntaisten hinnanerosopimusten järjestelmiksi. Tällä mekanismilla pyydettäisiin sähköntuottajia maksamaan investointituki takaisin, kun hinnat ovat korkeat, ja näin estettäisiin tilanne, jossa nyt rakennettavat uudet tuotantolaitokset hyötyisivät tulevaisuudessa tuista myös silloin, kun markkinahinnat ovat erittäin korkeat ja epävakaat.

Silloin, kun maakaasumarkkinoiden toimijat saavat nykyisen kriisitilanteen vuoksi kohtuuttomia tuottoja esimerkiksi siksi, että ne pystyvät myymään pitkäaikaisia sopimuksia huomattavasti korkeampaan hintaan spot-markkinoilla, tuottoihin voitaisiin soveltaa samankaltaisia verotoimenpiteitä.

Edut

Jos vaihtoehto suunnitellaan hyvin, se ei haittaa hinnanmuodostusta sähkön tukkumarkkinoilla eikä vaikuta EU:n sisäiseen ja ulkoiseen kauppaan eikä toimitusvarmuuteen vaikuttaviin signaaleihin. Vaihtoehdolla ei ole vaikutusta EU:n laajuiseen sähkökauppaan.

Uusia investointeja koskevien tukijärjestelmien rakenteen uudistaminen voisi tasoittaa tietä mahdollisille pitkän aikavälin markkinarakennemuutoksille.

Haitat

Tämä vaihtoehto ei sinänsä alenna kuluttajahintoja, mutta sen tuottamilla tuloilla voidaan tarjota suoraa helpotusta korkeista hinnoista eniten kärsiville energiankuluttajille, esimerkiksi kotitalouksille myönnettävinä arvoseteleinä sekä yrityksille valtiontuki- ja kilpailusääntöjen mukaisesti myönnettävänä taloudellisena tukena.

Jotta kansalliset viranomaiset voisivat määrittää tarkasti, onko kyseessä kohtuuton inframarginaalinen voitto, niiden olisi saatava yksityiskohtaiset tiedot tuottajien kustannuksista, eikä niillä välttämättä ole pääsyä näihin tietoihin. Nopea täytäntöönpano voi synnyttää oikeudellisia haasteita, koska vaikutukset markkinatoimijoihin ovat erilaiset.

Kilpailukysymyksiä olisi arvioitava huolellisesti ja niiden vuoksi olisi noudatettava komission ohjeita vähittäishintojen sääntelystä ja inframarginaalisiin tuottoihin liittyvistä julkisen talouden toimenpiteistä valtiontukisääntöjen noudattamista unohtamatta.

Windfall-verojen käyttöönotto vaikuttaa todennäköisesti investointivarmuuteen, mikä voi tarkoittaa sitä, että tukea saatetaan tarvita kaikkeen tulevaan sähköntuotantoon. Tämä sääntelyriski näkyy tulevaisuudessa pääomakustannusten nousuna ja uusiutuvien energialähteiden käyttöönoton vähenemisenä.

III – Kaasumarkkinainterventiot

E.EU:ssa käytävän kaasukaupan hintarajat

Tämä vaihtoehto perustuu siihen, että määritetään EU:n laajuinen enimmäishinta, jolla kaasulla voidaan käydä kauppaa kaikkien EU:n jäsenvaltioiden toimijoiden kesken, tai vaihtoehtoisesti asetetaan hintarajat, joiden puitteissa kaasun hinta voi vaihdella. Hintakatto/-haitari rajoittaisi tarjouksia eurooppalaisissa pörsseissä. Kaasun enimmäishinnasta tulisi uusi sopimusperusteinen viitehinta pitkäaikaisille sopimuksille ja johdannaissopimuksille.

Jotta tämä vaihtoehto olisi tehokas, se olisi pantava täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa.

Edut

Kaasukaupalle asetettava hintakatto Euroopassa vähentäisi liiallista hintavaihtelua ja johtaisi suoraan kaasun hintojen alenemiseen. Tämä puolestaan alentaisi kaasuvoimalaitosten tuottaman sähkön kustannuksia ja sekä kaasun että sähkön kuluttajahintoja.

Haitat

Hintakatto oli asetettava oikealle tasolle. Jos kaasun hintakatto asetetaan liian alhaiseksi, Eurooppaan olisi vaikea houkutella enemmän kaasua. Se voisi jopa kannustaa eurooppalaisia yrityksiä viemään kaasua maihin, joissa hinnat ovat korkeammat. Alhaisempi hinta lisäisi kaasun kulutusta ja kasvattaisi siten kysyntää Euroopassa. Tämän riskin lieventämiseksi vaihtoehtoon olisi liitettävä vahva kysynnänhallinta. Nämä tekijät voivat yhdessä johtaa kaasumarkkinoiden niukentumiseen ja aiheuttaa riskejä kaasun toimitusvarmuudelle.

Jos kattohinta on sama kaikkialla EU:ssa, olisi vaikea varmistaa, että kaasua siirretään niihin kohteisiin, joissa sitä tarvitaan, ja että verkon toiminta on turvallista ja pitää tarjonnan ja kysynnän tasapainossa.

Ne kuluttajat, jotka ovat ostaneet kaasua pitkäaikaisilla sopimuksilla hintakaton ylittävällä hinnalla, eivät hyötyisi hintakatosta ennen sopimustensa voimassaolon päättymistä.

Hintakaton tasosta ja sen soveltamisajasta riippuen sillä voitaisiin houkutella toimituksia EU:n kauppakumppaneilta. Niiden reaktiota hallinnollisesti vahvistettuun hintaan ei kuitenkaan tiedetä eikä sitä voida ennakoida. Ne voisivat riitauttaa tämän vaihtoehdon tuomioistuimissa ja/tai rajoittaa tai keskeyttää toimituksia. 

Kustannukset

Kustannukset liittyvät mahdolliseen toimitushäiriöön riippuen siitä, miten toimittajat reagoivat hintakattoon.

F.Kansainvälisten toimittajien kanssa neuvoteltu määrä ja hinta

Yhtenä vaihtoehtona olisi asettaa tarkempia kaasun määrää ja hintoja koskevia tavoitteita eri toimitusreiteille/toimittajille ja asettaa nämä määrä- ja hintatavoitteet EU:n kauppakumppaneiden kanssa EU:n tasolla koordinoidun yhteisen neuvottelustrategian pohjalta. Tavoitehinnat koskisivat kolmansien maiden kanssa tehtyjä toimitussopimuksia, mutta ne eivät vaikuttaisi EU:n sisäisiin liiketoimiin (esim. tasehallinta sisämarkkinoilla).

Hyvähintaisen nesteytetyn maakaasun ja kaasun tuonnin varmistamiseksi EU:n olisi tarkasteltava kaasualan kumppanuuksia toimittajiensa kanssa pidemmällä aikavälillä ja laajennettava neuvottelujen soveltamisala kattamaan vedyn pitkän aikavälin tuonnin turvaaminen.

Tällaiset kumppanuudet voisivat olla seuraavanlaisia:

·Nesteytetyn maakaasun ja putkitoimitusten lisäämistä koskevat pitkäaikaiset sopimukset;

·EU:n investoinnit vety-yhteensopivan nesteytetyn maakaasun tuontikapasiteetin lisäämiseen;

·5–10 vuoden aikajänteellä toteutettava H2-kumppanuus infrastruktuurin luomiseksi sekä vakaat puitteet investoinneille ja investointikumppanuus (yhteinen kehys, jolla varmistettaisiin investointien ja kysynnän ennustettavuus ja vakaus EU:ssa sekä vakaat investointiedellytykset kumppanimaissa).

Tällaisen neuvottelustrategian onnistumismahdollisuudet riippuisivat yhteisestä lähestymistavasta Euroopan tasolla.

Edut

Jos hintasopimus onnistuu, koko Euroopalle neuvoteltu alhaisempi hinta johtaisi merkittävästi alhaisempiin kaasun hintoihin ja sovittuihin kaasun tuontimääriin. Tämä puolestaan alentaisi kaasuvoimalaitosten tuottaman sähkön kustannuksia ja sekä kaasun että sähkön kuluttajahintoja.

Koska vaihtoehto perustuisi neuvotteluihin eikä asettaisi rajoituksia EU:n sisäiselle kaasukaupalle (esim. tasehallinnalle), EU:n sisäisten kaasusiirtojen häiriöt vältettäisiin.

Haitat

Tämän vaihtoehdon onnistuminen riippuu viime kädessä kolmansien maiden toimittajien kanssa käytävien neuvottelujen tuloksesta.

Kustannukset

Onnistuessaan tämä vaihtoehto vähentäisi pysyvästi maakaasun hankintakustannuksia.