4.10.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 299/72

1.1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) vahvistaa vankan tukensa Euroopan avaruuspolitiikalle ja etenkin suurille eurooppalaisille Galileo- ja GMES-hankkeille, joita se pitää strategisina Euroopan taloudellisen ja tieteellisen kehityksen kannalta. ETSK on kaikissa laatimissaan lausunnoissa (1) katsonut, että avaruusalan toimiin on kiinnitettävä suurempaa huomiota ja kohdennettava enemmän varoja ja että EU:n on säilytettävä alalla merkittävä asema.

1.2

ETSK torjuu ehdottomasti komission ehdotuksen siirtää GMES-ohjelman kehittämisen ja loppuunsaattamisen edellyttämä rahoitus ulkopuolelle eli erityiselle rahastolle.

1.3

ETSK katsoo, että on pikaisesti varmistettava operatiiviseen vaiheeseen siirtyvän ohjelman jatkuvuus, jos halutaan välttää sen epäonnistuminen. Ehdotetut innovatiiviset rahoitus-, johtamis- ja hallintojärjestelmät poikkeavat kokonaisuudessaan EU:n tavanomaisista ja vakiintuneista järjestelmistä, ja niitä koskeva ehdotus vaikuttaa huonosti ajoitetulta, perusteettomalta ja erittäin riskialttiilta. Uusien elinten ja rahoitusmallien luominen edellyttää nimittäin pitkiä ja epävarmoja neuvottelu- ja tutkimusvaiheita, jotka kestävät varmasti vuosia. Tätä ei voida sovittaa yhteen GMES:n kaltaisen ohjelman käyttöönoton kanssa, ja kyseinen prosessi on hyödytön, sillä komissiossa ja muissa unionin virastoissa on jo olemassa kaikki tarvittavat kompetenssit ja toimivaltuudet ohjelman toteuttamiseksi.

1.4

ETSK kehottaa palauttamaan ohjelman rahoituksen monivuotiseen rahoituskehykseen 2014–2020 ja ottamaan hallinnoinnin järjestämisessä huomioon Euroopassa nykyisin olemassa olevat kapasiteetit sekä välttämään niin hallinnoijien pirstaloitumista kuin sellaisten uusien elinten perustamista, jotka eivät kykene huolehtimaan viime vuosikymmenen aikana laaditun ohjelman hallinnoinnista. Tämä kehotus on jo esitetty aiemmassa lausunnossa (2).

1.5

Tiedonanto Euroopan maanseurantaohjelman (GMES) toimintaa koskevan hallitusten välisen sopimuksen (3) toteuttamisen yksityiskohdista, joka julkaistiin käsillä olevaa lausuntoa valmisteltaessa, ei muuta komitean tähänastisia päätelmiä. Tiedonanto päinvastoin vahvistaa niitä, ja ETSK voikin jälleen kerran todeta, että on erittäin riskialtista ottaa myöhäisessä vaiheessa käyttöön uusi rahoitus- ja hallinnointimalli, jota ei ole testattu ja joka ei sisälly monivuotiseen rahoituskehykseen eikä EU:n omiin vakiintuneisiin hallinnointiväyliin.

1.6

ETSK on erittäin huolissaan siitä konkreettisesta riskistä, että GMES-ohjelma saattaa kohdata useita vaikeuksia, jotka tekisivät tyhjäksi jo tehdyt yli 3,2 miljardin euron investoinnit. Jäsenvaltioiden käymien keskustelujen valossa kyseinen riski vaikuttaa varsin todennäköiseltä.

1.7

ETSK tuo esiin, että vaikuttaa erittäin riskialttiilta ja perusteettomalta pyrkiä määrittelemään uudelleen GMES-ohjelman rahoituksen ja hallinnoinnin monimutkainen järjestelmä, kuten tässä tarkasteltavassa tiedonannossa esitetään, vajaa vuosi ennen sen suunniteltua toteuttamista (Sentinel 1-, Sentinel 2- ja Sentinel 3 -satelliittisarjojen A-satelliitit on tarkoitus laukaista vuonna 2013), myös kun ajatellaan ohjelman strategista merkitystä EU:lle.

1.8

Tiedonantoon ei sisälly toteutettavuuden analyysia, jonka avulla voitaisiin arvioida ohjelman tehokkuutta ja tuloksellisuutta. Uuden järjestelmän tarvetta ei myöskään perustella selkeästi.

1.9

ETSK panee merkille, että unionin avaruussuunnitelman kahta lippulaivaohjelmaa – Galileo ja GMES – kohdellaan eri tavoin, sillä ensimmäinen sisältyy monivuotiseen rahoituskehykseen ja toinen ei.

1.10

Hallinnoinnin osalta kyseisessä monitahoisessa järjestelmässä on Euroopan avaruusjärjestölle (ESA) varattu hämmästyttävän pieni rooli. ESA on tähän mennessä huolehtinut suurelta osin unionin satelliittijärjestelmien suunnittelusta, hallinnoinnista ja toteuttamisesta ja lisäksi hankkinut yhdessä Euroopan komission kanssa lähes kaiken rahoituksen. Sen korvaaminen uusilla elimillä tai elimillä, joilla on vähän kokemusta satelliittijärjestelmien hallinnoinnista ja niiden keräämistä tiedoista, vaikuttaa perusteettomalta.

1.11

ETSK katsoo, että ohjelmaa koskevien toimivaltuuksien näin radikaali uudelleenmäärittely alle vuosi GMES-ohjelman rahoitusmallin voimaantuloa, kuten tiedonannossa esitetään, muodostaa järjestelmän käyttöönoton kannalta hyvin suuren riskin.

1.12

ETSK kiinnittää huomiota hallinnointia koskevan komission ehdotuksen epävarmuuteen ja epäselvyyteen. Ehdotettuun malliin liittyy ilmeisiä ongelmia, ja tekninen koordinointi on annettu elimille, joilla ei ole kokemusta avaruusalaan liittyvistä toimista eikä muiden virastojen kanssa tehtävästä yhteistyöstä. Kuitenkin yli 80 prosenttia GMES-ohjelmaan sisältyvistä toimista liittyy avaruusalaan. ETSK kehottaa komissiota tarkistamaan ehdotettua mallia ja säilyttämään yhtenäisen hallinnon sekä antamaan ESAlle edelleen teknisen vastuun ohjelmasta komission seurannassa ja valvonnassa, kuten alun perin suunniteltiin.

2.1

Tässä tarkasteltavassa tiedonannossa, joka annettiin 30. marraskuuta 2011, Euroopan komissio ehdottaa, että ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuisen seurantajärjestelmän (GMES) operatiivinen vaihe, sellaisena kuin se on määritelty tähän mennessä ja tuotu lopulliseen toteutusvaiheeseen, rahoitetaan monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 (4) ulkopuolella. Komissio esittää myös hallinnointia koskevan ehdotuksen. Tiedonanto on näin ollen GMES-ohjelman kannalta perusluonteisen tärkeä.

2.2

Tuorein tiedonanto GMES:n toimintaa koskevan hallitusten välisen sopimuksen (5) toteuttamisen yksityiskohdista, joka julkaistiin käsillä olevaa lausuntoa valmisteltaessa, ei muuta tässä tarkasteltavaan tiedonantoon tehtyjä kommentteja eikä päätelmiä, sillä kyse on täydennyksestä, jossa esitetään yksityiskohtaisesti ehdotetun rahaston rahoitusnäkökohdat ja perustetaan uusi elin, GMES-neuvosto, jonka toimivaltuudet ovat päällekkäisiä unionin avaruusohjelmien tähänastisen hallinnon kanssa. Tämä luo selkeästi ristiriitaisia toimivaltuuksia ja päällekkäisiä unionin päätöksentekoelimiä.

2.3

Ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuista seurantajärjestelmää (GMES) koskeva ohjelma on yksi Euroopan unionin kahdesta avaruusalan lippulaivaohjelmasta – toinen on Galileo-ohjelma. Sillä on keskeinen rooli Maan havainnoinnissa, ja se tarjoaa välineitä ilmastonmuutoksen ymmärtämiseen ja seurantaan sekä pelastuspalveluun, yleiseen turvallisuuteen, kestävään kehitykseen ja kriisinhallintaan.

2.4

Ehdotuksen mukainen ympäristön ja turvallisuuden seurantajärjestelmää (GMES) koskevan strategisen ohjelman rahoitus monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 ulkopuolella on herättänyt suurta huolta. Todellisena riskinä on menettää Euroopan kannalta strateginen ohjelma, jonka puolesta on tähän mennessä tehty vuosikymmenen työ ja johon on investoitu yli kolme miljardia euroa.

2.5

ETSK on jo joulukuussa 2011 tekemässään analyysissa (6) ilmaissut suuren huolensa ohjelman tulevaisuudesta, jos sen rahoituksen jatkuvuudesta ei huolehdita.

2.6

Euroopan parlamentti totesi helmikuussa 2012 antamassaan päätöslauselmassa GMES-ohjelman tulevaisuudesta (7), että "GMES-ohjelman rahoitus monivuotisen rahoituskehyksen ulkopuolisista lähteistä komission tiedonannossaan esittämän rahoitus- ja hallintorakenteen avulla ei ole toteuttamiskelpoinen vaihtoehto".

2.7

GMES-ohjelman avaruussegmentti perustuu kolmeen satelliittisarjaan – Sentinel 1, 2 ja 3 – sekä muilla satelliiteilla oleviin välineisiin (Sentinel 4 ja 5). Kolmen sarjan ensimmäiset satelliitit laukaistaan vuonna 2013. Näin ollen on viipymättä määriteltävä rahoituskehys, jolla varmistetaan näiden pian toteutettavien operaatioiden rahoitus.

2.8

ESAn pääjohtaja vahvisti 9. tammikuuta 2012 järjestetyssä lehdistötilaisuudessa ehdotuksen puuttuessa, että jollei GMES-ohjelman operaatioiden rahoituksesta saada päätöstä, ESA ei toteuta suunniteltuja laukaisuja (8).

2.9

Euroopan komissio ehdottaa tiedonannossaan, että tarvittava rahoitus koko infrastruktuurin toteuttamiseen ja käyttöönottoon saadaan perustamalla erityisesti GMES-ohjelmaa varten uusi rahasto, joka edellyttäisi EU:n jäsenvaltioiden hallitusten välistä sopimusta neuvostossa.

2.10

Rahastoon osallistuisivat EU:n kaikki 27 jäsenvaltiota bruttokansantuloonsa (BKTL) perustuvalla rahoitusosuudella. Tiedonannossa esitetään sopimusluonnos, jonka yksityiskohtia on tarkennettu jälkeenpäin annetussa tiedonannossa (9).

2.11

Tiedonannon ehdotuksen mukaan hallinnointiin, joka ei ole rahoitusta koskevaa ehdotusta vähäpätöisempi, osallistuisi useita toimijoita, joiden olisi otettava vastuu GMES-ohjelmaan sisältyvistä erilaisista näkökohdista ja aloista.

2.12

Uuden ja monimutkaisen rahoitusmallin sekä avaruusohjelman uuden hallinnointielimen (GMES-neuvosto) käyttöönotto ei vaikuta perustellulta ja se tapahtuu myöhäisessä vaiheessa, vuosi ennen ensimmäisten satelliittien laukaisua.

3.1

Ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuista seurantajärjestelmää koskeva GMES-ohjelma ja Galileo-satelliittinavigointijärjestelmä ovat Euroopan unionin suuria strategisia ohjelmia, joiden avulla unioni pyrkii säilyttämään riippumattomuutensa ja kärkiasemansa avaruusalalla.

3.2

Vahvan johtoaseman ja riippumattomuuden säilyttämistä avaruusalalla pidetään strategisena Euroopan tulevaisuuden kannalta, mikä johtuu avaruusalalla kehitettyjen toimien laaja-alaisista ja merkittävistä taloudellisista, teknologisista, geopoliittisista ja kulttuurisista vaikutuksista laajimmassa merkityksessä.

3.3

GMES-ohjelma on Euroopan unionin strateginen ohjelma, joka on perustettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 911/2010.

3.4

Tiedonannossa todetaan, että "Eurooppa tarvitsee oman, hyvin koordinoidun maanseurantajärjestelmän voidakseen vastata jatkuvasti kasvaviin maailmanlaajuisiin haasteisiin. GMES on tällainen järjestelmä."

3.5

Tiedonannossa ehdotetaan uutta rahoitusmallia, joka ei sisälly EU:n talousarvion vakiintuneeseen hallinnointijärjestelmään ja joka edellyttää, että kaikki 27 jäsenvaltiota osallistuvat järjestelmään ja hyväksyvät sen. Nykyisessä rahoitustilanteessa (esimerkiksi, mutta ei yksinomaan, Kreikan tilanne sekä Ranskan ja Italian mahdollinen varojen puute) on, ellei varmaa, ainakin erittäin todennäköistä, että järjestelmä jumittuu, mikä merkitsisi GMES-ohjelman päättymistä.

4.1

Tiedonannossa GMES-ohjelma siirretään monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 ulkopuolelle.

4.2

Rahoitus on sen sijaan tarkoitus varmistaa neuvostossa kokoontuvien jäsenvaltioiden hallitusten edustajien välisellä sisäisellä sopimuksella.

4.3

Sopimuksen mukaan kunkin unionin jäsenvaltion hallituksen on ensin saatettava päätökseen vaadittavat menettelyt sopimuksen voimaan saattamiseksi ja ilmoitettava tästä Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristölle.

4.4

Kaikkien unionin jäsenvaltioiden on ratifioitava sopimus ennen kuin se voi tulla voimaan.

4.5

Sopimus voi tulla voimaan vasta sen jälkeen kun viimeinen jäsenvaltio on hyväksynyt sen. Euroopan unionin nykyisen yleisen ja eräiden jäsenvaltioiden erityisen taloustilanteen vuoksi tämä ehto saattaa sinällään riittää kaatamaan GMES-ohjelman.

4.6

Kyseisen neuvoston kokouksen järjestämisen ajankohta ja menettelyt eivät ole vielä tiedossa, mikä on riskialtista, sillä Sentinel 1, 2 ja 3 -satelliittien laukaisuajankohta (2013) lähestyy.

4.7

GMES-rahaston suunnittelun, hallinnoinnin ja toteuttamisen osalta tiedonannossa todetaan, että neuvosto antaa asetuksen komission ehdotuksesta. Tällä hetkellä tällaista asetusluonnosta ei ole saatavilla.

4.8

Tiedonannossa todetaan, että neuvosto antaa komission ehdotuksesta GMES-rahastoa koskevan varainhoitoasetuksen, jossa vahvistetaan GMES-rahaston varojen muodostumista ja käyttöä sekä tilinpäätöksen esittämistä ja tilintarkastuksia koskevat säännöt. Tällä hetkellä tällaista asetusluonnosta ei ole saatavilla.

4.9

Tähän mennessä ohjelman kehittäminen on maksanut 3,2 miljardia euroa, ja rahoituksesta ovat vastanneet lähes kokonaan ESA (1 890 miljoonaa euroa) ja EU (1 300 miljoonaa euroa).

4.10

Ohjelman toteuttaminen kokonaisuudessaan, sen ylläpito, kehittäminen ja ajanmukaistaminen mukaan luettuina, edellyttää arvion mukaan 5,8 miljardin euron budjettia vuosina 2014–2020. Summa vastaa samalla ajanjaksolla noin 0,6:ta prosenttia unionin talousarviosta, joka on 1 025 miljardia euroa monivuotisessa rahoituskehyksessä 2014–2020. On syytä muistaa, että unionin talousarvio on puolestaan noin prosentti bruttokansantulosta (BKTL).

4.11

Ei kuitenkaan vaikuta todennäköiseltä, että GMES-ohjelman ehdotetusta EU:n talousarvion ulkopuolelle siirretystä rahoituksesta olisi taloudellista etua, sillä 27 jäsenvaltion olisi edelleen varmistettava ohjelman rahoitus, vaikkakin erilaisen, monitahoiseen hallitusten väliseen sopimukseen perustuvan rahoituskanavan kautta. Näin ollen ehdotuksen tarkoitusta on vaikea ymmärtää.

4.12

Avaruussegmentin osalta ESAlla on budjetti Sentinel 1, 2 ja 3 -satelliittisarjojen kolmen A-satelliitin laukaisemiseksi. Sentinel 1:n laukaisu on jo maksettu, eikä kahden muun satelliitin laukaisun rahoituksessa ole odotettavissa ongelmia. Vuoden 2013 jälkeinen budjetti kattaa näin ollen kokonaisten satelliittisarjojen käyttöönoton, jotta voidaan varmistaa suunnitelmien mukainen palvelu.

4.13

Tiedonannossa esitetään useita elimiä GMES-ohjelman operatiivisen vaiheen hallinnointia varten.

4.14

Komission on määrä olla vastuussa poliittisesta hallinnoinnista ja valvonnasta.

4.15

Tarkasteltavan ehdotuksen toteuttamisen yksityiskohtia käsittelevän tuoreimman tiedonannon (COM(2012) 218 final, 11. toukokuuta 2012) mukaan GMES-ohjelman hallintoelimenä olisi GMES-neuvosto, jonka toimivaltuudet ovat niin laajat, että ne kattavat sekä EU:n ohjelmien tavanomaisen että avaruusjärjestölle tyypillisen hallinnoinnin. Tämä luo päällekkäisiä toimivaltuuksia ja päätöksentekoelimiä, mikä ei ole jo muutenkin alhaisten yhteisön varojen tehokkaan hallinnoinnin mukaista.

4.16

Toimintojen osalta maakartoituspalvelun tekninen koordinointi on määrä antaa Euroopan ympäristökeskukselle (EYK), hätätilanteiden hallintaan liittyvän palvelun tekninen koordinointi Euroopan hätäapukeskukselle ja ilmakehän seurantapalvelun tekninen koordinointi Euroopan keskipitkien sääennusteiden keskukselle. Ilmastonmuutoksen, meriympäristön seurannan ja turvallisuuden osalta ei ole vielä päätetty vastuutahoista. Palvelujen toteutukseen voisi osallistua komission yksiköiden lisäksi muitakin eurooppalaisia elimiä, kuten Euroopan meriturvallisuusvirasto (EMSA), Euroopan unionin satelliittikeskus (EUSK), Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto (FRONTEX) tai Euroopan puolustusvirasto (EDA).

4.17

Avaruuskomponentin suhteen operatiiviset toimet on määrä antaa tilapäisesti Euroopan avaruusjärjestön (ESA) vastuulle maanpinnan ja tarkkojen kohteiden korkean resoluution kuvahavainnoinnin osalta ja Euroopan sääsatelliittijärjestön (EUMETSAT) vastuulle ilmakehän ja merien systemaattisen ja maailmanlaajuisen havainnoinnin osalta. Avaruuskomponentin kehitystoimista vastaisivat ESA ja komissio.

4.18

Näin määritelty tilapäisjärjestely kattaa Sentinel 1- ja Sentinel 2 -satelliittisarjojen sekä Sentinel 3:n maakomponentin hallinnoinnin. On selvää, että näin suuresta organisaatio- ja resurssitaakasta on vaikea vastata tilapäisjärjestelyin.

4.19

GMES:n in situ -komponentin tekninen koordinointi ehdotetaan annettavan Euroopan ympäristökeskuksen (EYK) vastuulle.

4.20

On epäselvää, miten kyseisten elinten tieteellinen kompetenssi ja hallintokapasiteetti voivat täyttää GMES:n kaltaisen ohjelman operatiiviset vaatimukset, sillä sen keskeinen avaruuskomponentti edellyttää erityisosaamista.

4.21

Tuoreimmassa GMES-ohjelmaa käsittelevässä tiedonannossa (10) ehdotetaan GMES-neuvostoa, jonka toimivaltuuksista monet ovat päällekkäisiä unionin avaruusohjelmien hallinnon toimivaltuuksien kanssa. Tämä luo selkeästi ristiriitaisia toimivaltuuksia ja päällekkäisiä unionin päätöksentekoelimiä, sillä näin perustettaisiin eräänlainen rinnakkainen avaruusjärjestö, mikä ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräysten mukaista.