EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52012AE0930

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – EU:n sosiaaliturvan yhteensovittamisen ulkoinen ulottuvuus” COM(2012) 153 final

OJ C 11, 15.1.2013, p. 71–76 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

15.1.2013   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 11/71


Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – EU:n sosiaaliturvan yhteensovittamisen ulkoinen ulottuvuus”

COM(2012) 153 final

2013/C 11/15

Esittelijä: José María ZUFIAUR Narvaiza

Euroopan komissio pyysi 18. huhtikuuta 2012 päivätyssä kirjeessä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa laatimaan lausunnon aiheesta

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – EU:n sosiaaliturvan yhteensovittamisen ulkoinen ulottuvuus

COM(2012) 153 final.

Asian valmistelusta vastannut "ulkosuhteet"-erityisjaosto antoi lausuntonsa 4. lokakuuta 2012.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 14.–15. marraskuuta 2012 pitämässään 484. täysistunnossa (marraskuun 14. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 137 ääntä puolesta ja 2 vastaan 9:n pidättyessä äänestämästä.

1.   Tiivistelmä ja suositukset

1.1

ETSK katsoo, että talouden globalisoitumisen ja siihen liittyvän kaupankäynnin ja muuttovirtojen lisääntymisen johdosta sosiaalilainsäädännön kansainvälistämisprosessia on syvennettävä, jottei kansalaisuudesta riippumatta yleisesti kansalaisten ja erityisesti työntekijöiden – siirtotyöläisten tai kotimaassaan pysyvien työntekijöiden – oikeuksia loukata ja jotta he voivat hyötyä niin kutsutusta sosiaalisesta globalisaatiosta. Tähän tilanteeseen liittyvät haitta- ja hyötytekijät koskevat myös yrityksiä.

1.2

ETSK pitää näin ollen myönteisenä Euroopan komission julkistamaa tiedonantoa "EU:n sosiaaliturvan yhteensovittamisen ulkoinen ulottuvuus". Tiedonannossa painotetaan, että on tärkeää ottaa käyttöön EU:n yhteinen strategia sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen alalla unionin ulkopuolisia maita silmällä pitäen kunnioittaen kansallisia toimivaltuuksia ja varmistaen tarvittava koordinointi ja yhteensopivuus kolmansien maiden kanssa solmittuja kahdenvälisiä sosiaaliturvayleissopimuksia koskevan unionin oikeuden kanssa. Niin ikään tiedonannossa kehotetaan lujittamaan yhteistyötä jäsenvaltioiden välillä, jotta jäsenvaltioilla olisi käytettävissään tarvittavat tiedot ja välineet kehittääkseen kansainväliseen koordinointiin tähtäävää politiikkaa tällä alalla. Asiakirjassa korostetaan lisäksi, että sekä kolmansien maiden yritykset että kyseisten maiden kansalaiset ovat tietoisia siitä, että kullakin jäsenvaltiolla on oma sosiaaliturvajärjestelmänsä, mikä saattaa merkitä tiettyjä esteitä Euroopan unioniin asettauduttaessa.

1.3

ETSK kannattaa tiedonannossa esiteltyjen yhteensovittamissääntöjen ulkoista ulottuvuutta, jolla tähdätään jäsenvaltioiden ja unionin näkökohtien täydentävyyteen epätasapainon, puutteiden ja oikeudellisen tyhjiön välttämiseksi.

1.4

ETSK painottaa laadullista muutosta, joka on ollut seurauksena siitä, että päätökset sosiaaliturvan yhteensovittamisesta Marokon, Algerian, Tunisian, Israelin, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kroatian kanssa on hyväksytty. Komitea kehottaa myös Euroopan unionin neuvostoa jatkamaan tällä tiellä Montenegroa, San Marinoa, Albaniaa ja Turkkia koskevien päätösehdotusten osalta.

1.5

ETSK korostaa, että on aiheellista laajentaa eurooppalaista kokonaisvaltaista lähestymistapaa sellaisten EU:n sopimusten avulla, joissa kunnioitetaan kansallisia toimivaltuuksia mutta joilla vähennetään tiettyjä kansallisista lähestymistavoista aiheutuvia epäkohtia ja tarjotaan paremmat mahdollisuudet kaikille jäsenvaltioille.

1.6

ETSK kehottaa neuvostoa antamaan Euroopan komissiolle toimeksiannon, jotta se edistäisi perussopimusten oikeudellisissa puitteissa neuvotteluita nousevan talouden BRIC-maiden (Brasilia, Venäjä, Intia, Kiina), Balkanin maiden, itäisten eurooppalaisten naapurivaltioiden sekä sellaisten muiden valtioiden kanssa, joiden kansalaisia työskentelee paljon EU:n alueella (1), ja solmisi kansainvälisiä sosiaaliturvasopimuksia, joiden avulla voidaan taata EU:n kansalaisten sekä unionin ulkopuolisten allekirjoittajavaltioiden kansalaisten vastavuoroinen suojelu. Komitea muistuttaa erityisesti tarpeesta suojella sellaisten valtioiden kansalaisia, joita ei maantieteellisen sijaintinsa tai taloudellisen tilanteensa takia pidetä strategisesti tärkeinä unionille ja jotka saattavat näin olla epäsuotuisimmassa asemassa.

1.7

EU:n ulkoista toimintaa voidaan täydentää tällä alalla kehittämällä monenvälistä politiikkaa, jolla tiivistetään siteitä muihin kansainvälisiin organisaatioihin ja ylikansallisiin alueellisiin elimiin. Merkittävä esimerkki tämänkaltaisesta useita alueita käsittävästä yhteistyöstä on iberoamerikkalainen sosiaaliturvayleissopimus, johon kuuluvat Latinalaisen Amerikan maat, Espanja ja Portugali. Tähän liittyen ETSK kannattaa Euroopan komission ja EU:n sekä Latinalaisen Amerikan ja Karibian maiden valtion- ja hallitusten päämiesten seuraavan huippukokouksen puheenjohtajavaltion Chilen aloitteita, joilla pyritään parantamaan yhteistyötä osapuolten välillä sosiaaliturvan alalla.

1.8

ETSK kannustaa EU:n ja asianomaisten kolmansien maiden välisiä assosiaationeuvostoja saattamaan päätökseen työskentelynsä, jotta hyväksyttäisiin lopullisesti päätökset sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta Israelin, Tunisian, Algerian, Marokon, Kroatian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa solmittujen assosiaatio- ja vakautussopimusten puitteissa.

1.9

ETSK ilmaisee toiveensa siitä, että nykyisiin tai tuleviin kumppanuus-, kauppa- tai talouskumppanuussopimuksiin sisältyy kahdenvälisiä sosiaaliturvalausekkeita, jotka koskevat erityisesti yhdenvertaista kohtelua, eläkeoikeuksien siirtoa ja kaksinkertaisten sosiaaliturvamaksujen poistamista.

1.10

ETSK esittää, että unionin yhteistyössä suuntaudutaan sosiaaliturvan alalla erityisesti valtioihin, jotka pyrkivät saavuttamaan tavoitteet, joita ehdotetaan Kansainvälisen työjärjestön (ILO) aloitteessa sosiaalisesta perusturvasta, ja tarvitsevat tukea sekä vaadittujen raja-arvojen saavuttamiseksi että niiden parantamiseksi. Tällä tavoin mahdollistetaan myös sellaisten sosiaaliturvaa koskevien kahdenvälisten välineiden käyttöönotto, jotka perustuvat yhdenvertaisen kohtelun, saavutettujen oikeuksien säilymisen, parhaillaan saavutettavien oikeuksien säilyttämisen ja hallinnollisen yhteistyön periaatteisiin. Tältä osin asetus (EY) N:o 883/2004 (2) sekä ILO:n yleissopimus N:o 157 (3) ja suositus N:o 167 (4) voivat toimia mallina tarvittavin mukautuksin.

1.11

ETSK kehottaa komissiota kartoittamaan kaikki voimassa olevat kahdenväliset yleissopimukset, joita jäsenvaltiot ovat solmineet kolmansien maiden kanssa, ajantasaistamaan säännöllisesti näiden välineiden luetteloa ja varmistamaan, että niiden soveltaminen on sopusoinnussa EU:n periaatteiden sekä asiaan liittyvän oikeuskäytännön kanssa.

2.   Johdanto

2.1

ETSK on tietoinen siitä, että sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen alalla jäsenvaltiot ovat toteuttaneet kahdenvälisiä tai monenvälisiä politiikkoja kolmansien maiden kanssa kansainvälisten yleissopimusten pohjalta. Tämä toimintalinja saattaa kuitenkin olla liian hajanainen ja epätäydellinen, koska siinä keskitytään usein allekirjoittajavaltioiden kansalaisten yksinomaiseen suojeluun tai sellaisten konkreettisten intressien puolustamiseen, jotka eivät ole aina yhteisiä kaikille jäsenvaltioille.

2.2

ETSK katsoo, että tämä kansainvälisten kahdenvälisten sääntöjen rakennelma, jonka merkitys on tunnustettava, voi johtaa tilanteeseen, jossa kolmansien maiden kaikki kansalaiset eivät nauti samoista oikeuksista tai takeista EU:n alueella. Saattaisi olla mahdollista, että tietyssä jäsenvaltiossa EU:hun kuulumattomasta maasta lähtöisin olevilla ulkomaalaisilla olisi pääsy sosiaaliturvan piiriin tai mahdollisuus eläkeoikeuksien siirtoon vain, jos on olemassa kahdenvälinen yleissopimus, jossa vahvistetaan yhdenvertaisen kohtelun periaate. Näin ollen kahdenvälisen yleissopimuksen allekirjoittaneen valtion kansalaiselle myönnettäisiin sosiaaliturva, ja vastaavasti sellaisen toisen maan kansalaisella, joka ei ole solminut kahdenvälistä yleissopimusta, ei olisi tätä oikeutta, vaikka hän työskentelisi samassa yrityksessä samanlaisessa ammatillisessa asemassa. Niin ikään voisi olla mahdollista, että erilaisten kansallisten lainsäädäntöjen soveltamisen johdosta jossakin jäsenvaltiossa kolmannen maan kansalainen kuuluisi sosiaaliturvan piiriin ja jossakin toisessa jäsenvaltiossa ei, mikä voisi haitata jäsenvaltioiden välistä tervettä kilpailua. Ensimmäisessä tapauksessa kolmannen maan kansalainen maksaisi näin ollen sosiaaliturvamaksut ja vastaavasti toisessa tapauksessa ei. Tästä syntyisi taloudellista etua jälkimmäiselle jäsenvaltiolle, joka säästäisi sosiaalikustannuksissa. Tämä saattaisi horjuttaa käsitystä EU:sta yhdenvertaisuuteen perustuvana alueena, missä syrjintää ei ole tai mistä se on kitketty pois.

2.3

Näin heikennettäisiin myös työntekijöiden lähettämisestä annetussa direktiivissä vahvistettua periaatetta, joka edellyttää, että lähetettyjä työntekijöitä kohdellaan samalla tavoin kuin jäsenvaltion kansalaisia.

2.4

ETSK katsoo niin ikään, että yhteensovittamissääntöjen ulkoisen ulottuvuuden tulee mahdollistaa EU:n kansalaisten oikeuksien puolustamisen silloin, kun he ovat unionin maantieteellisen alueen ulkopuolella tai kun he ovat työskennelleet tai työskentelevät kolmansissa maissa.

2.5

ETSK pitää ajatusta siitä, että EU:n eri jäsenvaltiot neuvottelevat erikseen kahdenväliset yleissopimukset kunkin kolmannen maan kanssa, myönteisenä ja kannatettavana, mutta epätäydellisenä aloitteena. Tämä merkitsisi suunnatonta, kohtuutonta ja suhteetonta ponnistusta, joka ei aina johtaisi menestykseen, minkä lisäksi yleissopimusten sisällöt voisivat poiketa toisistaan ja olla keskenään jopa ristiriitaisia. Sitä paitsi neuvottelut erityisesti joidenkin vaikutusvallaltaan ja potentiaaliltaan merkittävien nousevan talouden maiden kanssa (esimerkiksi BRIC-maat) voivat johtaa voimasuhteiden epätasapainoon, mikäli jäsenvaltiot eivät toimi yhdessä yhteisten intressien ja kantojen pohjalta. Olisikin tarkasteltava mahdollisuutta, että Euroopan unioni voisi itse neuvotella sosiaaliturvasta kolmansien maiden tai kolmansien maiden yhteenliittymien kanssa, ja tarvittaessa tämä mahdollisuus olisi toteutettava käytännössä noudattaen perussopimuksia.

2.6

ETSK katsoo, että näiden välineiden avulla vältettäisiin erityisesti lähetettyjen työntekijöiden tapauksessa sosiaaliturvamaksujen kaksinkertainen maksaminen työskentelyvaltiossa ja lähtövaltiossa. Tässä yhteydessä on painotettava, että kaksinkertaiset sosiaaliturvamaksut poistamalla vähennetään kustannuksia merkittävästi. Tämä edistäisi työntekijöiden liikkuvuutta ja eurooppalaisten yritysten kilpailukykyä unionin ulkopuolella ja myös muiden maiden yritysten asettumista EU:n alueelle. Voitaisiin myös vahvistaa yksi ainoa sääntö, jotta estetään se, että työskentelyvaltion tai lähtövaltion lainsäädäntöä sovelletaan harkinnanvaraisesti ja mielivaltaisesti etunäkökohtien mukaan, ja jotta veroja ja sosiaaliturvamaksuja koskevat velvollisuudet eivät kohdistu yhteen ja samaan valtioon.

3.   Yleistä

3.1

ETSK on ilmaissut kantansa yhteensovittamista koskevista asetuksista, joilla on laajennettu henkilöllistä (uusia ryhmiä) ja asiakohtaista (uusia etuuksia) soveltamisalaa EU:ssa. Näitä asetuksia, joita on käytetty muiden monenvälisten välineiden perustana ja mallina, sovelletaan myös eräisiin EU:hun kuulumattomiin Euroopan maihin (Norja, Islanti, Lichtenstein ja Sveitsi). Paras esimerkki tästä on iberoamerikkalainen sosiaaliturvayleissopimus, joka on muodostettu eurooppalaisten yhteensovittamissääntöjen pohjalta. ETSK katsookin, että EU:n alueella sovellettavan asetuksen (EY) N:o 883/2004 keskeisten periaatteiden ja menettelyiden tulisi olla jäsenvaltioiden tai unionin kansainvälisten yhteensovittamissääntöjen lähtökohtana ja antaa niille leimansa.

3.2

ETSK muistuttaa, että sosiaalilainsäädäntö ja erityisesti sosiaaliturvaa koskevat säännökset voivat ylittää Euroopan maantieteellisen alueen ja olla sovellettavissa EU:n ulkopuolella. Niinpä periaatteet, kuten jäsenvaltioiden työntekijöiden yhdenvertainen kohtelu, voivat suojella työntekijöitä EU:ssa ja synnyttää oikeusvaikutuksia myös unionin alueen ulkopuolella. Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiot, jotka koskevat asioita C-214/94, Boukhalfa (belgialainen työntekijä, joka sai pienempää palkkaa kuin saksalaiset työtoverinsa Saksan konsuliedustustossa Algeriassa); 112/75, Hirardin; 110/73, Fiège; C-247/96, Horst, ja 300/84, Van Roosmalen (Ranska ja Belgia tunnustavat Algeriassa ja Belgian Kongossa kertyneet vakuutuskaudet kaikille EU:n kansalaisille eikä yksinomaan Ranskan ja Belgian kansalaisille), ovatkin oivallisia osoituksia syrjimättömyyden periaatteen ekstraterritoriaalisesta sovellettavuudesta, vaikka kyse olisi EU:n alueen ulkopuolella tapahtuvista asioista. Lisäksi tätä vetovoimaisuutta ovat vahvistaneet asioissa 237/83, Prodest, ja C-60/93, Aldewered, annetut tuomiot, joissa Euroopan unionin tuomioistuin toteaa, että asetusta (ETY) N:o 1408/71 (5) voidaan soveltaa, kun on kyse EU:n työntekijöiden väliaikaisesta lähettämisestä unionin ulkopuolisiin maihin.

3.3

ETSK on tyytyväinen siihen, että päätökset sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta Israelin, Tunisian, Algerian, Marokon, Kroatian ja Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa solmittujen assosiaatio- ja vakautussopimusten puitteissa on hyväksytty. Päätöksissä vahvistetaan kanta, joka Euroopan unionin tulee omaksua assosiaationeuvostoissa. Näiden välineiden avulla EU:n sosiaaliturvapolitiikassa toteutetaan laadullinen muutos vahvistamalla periaate yhdenvertaisesta kohtelusta ja eläkeoikeuksien siirrosta ja sääntelemällä sitä kahdenvälisellä tasolla (EU – assosioitunut valtio). Kyse on näin ollen molemminpuolisista velvollisuuksista ja oikeuksista, jotka koskevat sekä jossakin mainituista maista työskenteleviä tai työskennelleitä EU:n kansalaisia että EU:n alueella työskenteleviä tai työskennelleitä assosioituneiden valtioiden kansalaisia. Kyse ei ole enää Euroopan unionin yksipuolisista säännöistä, joita sovelletaan vain yhteen suuntaan, vaan kansainvälisistä sopimuksista, jotka hyödyttävät vastavuoroisesti molempia allekirjoittajaosapuolia. Tämänkaltaisten sopimusten ja niihin liittyvien täytäntöönpanoa koskevien päätösten avulla voidaan lisäksi säästää ponnistuksia, kun yhdellä ainoalla säädöksellä on mahdollista toteuttaa se, mikä muutoin edellyttäisi monia kahdenvälisiä yleissopimuksia.

3.4

Komitea suhtautuu myönteisesi ILO:n aloitteeseen sosiaalisesta perusturvasta, joka ETSK:n näkemyksen mukaan ei voi tarkoittaa yhtä ainoaa yhdenmukaista tasoa eikä olla esteenä sosiaaliturvajärjestelmien kehittämiselle. Sen sijaan sitä on pidettävä vähimmäistasona, jota pyritään kehittämään. Sosiaalisen perusturvan tuleekin tarkoittaa pysyvää ja jatkuvasti muuttuvaa haastetta edistymisen ja parannusten aikaansaamiseksi pyrittäessä saavuttamaan asetettu tavoite: työntekijöiden ja kansalaisten kokonaisvaltainen suojelu.

3.5

ETSK kannattaa sitä, että jäsenvaltioiden välille luodaan EU-tason yhteistyömekanismi (työryhmä) tietojen vaihtamiseksi, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamiseen liittyvien hyvien käytänteiden esittelemiseksi, jäsenvaltioiden ja EU:n politiikkojen yhdentämistä ja täydentämistä koskevien parhaiden tapojen tutkimiseksi sekä kolmansiin maihin liittyvien EU:n tulevien toimien suunnittelemiseksi.

3.6

Komitea pitää suotavana sitä, että kansalaisyhteiskunnan organisaatiot, erityisesti työntekijä- ja työnantajajärjestöt, otetaan mukaan yhteensovittamissääntöjen ulkoisen ulottuvuuden prosessiin. Koska kyseiset säännökset vaikuttavat työmarkkinasuhteisiin ja koska on laaja kirjo ryhmiä, joihin vaikutukset kohdistuvat, on suositeltavaa, että otetaan huomioon sekä valtiollisten toimijoiden että ei-valtiollisten toimijoiden ehdotukset. Jo ETSK:n Madridissa toukokuussa 2010 järjestämässä Euroopan unionin ja Latinalaisen Amerikan järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajien kuudennessa tapaamisessa esitettiin joitakin vaatimuksia liittyen sosiaaliturvan ulkoiseen ulottuvuuteen sekä tarpeeseen lisätä yhteistyötä kaikkien Latinalaisen Amerikan ja Karibian alueen maiden – erityisesti maiden, joiden kanssa EU toteuttaa strategista kumppanuutta, kuten Brasilia ja Meksiko – sekä EU:n jäsenvaltioiden välillä.

3.7

Mainittakoon lisäksi Alcalá de Henaresissa toukokuussa 2010 järjestetty Euroopan unionin sekä Latinalaisen Amerikan ja Karibian alueen maiden sosiaaliturvasta vastaavien ministerien ja korkeiden edustajien tapaaminen, jota voidaan pitää keskeisenä lähtökohtana EU-tason toimille sosiaaliturvan ulkoisen ulottuvuuden koordinoimiseksi ja joka johti tässä tarkasteltavaan tiedonantoon.

3.8

ETSK tähdentää, että on aiheellista entisestään laajentaa eurooppalaista kokonaisvaltaista lähestymistapaa EU:n sekä muiden valtioiden ja alueellisten organisaatioiden välisin sopimuksin, sillä tämä malli on tarkoituksenmukaisempi ja tehokkaampi kuin puhtaasti kansallinen lähestymistapa, jossa jäsenvaltiot toimivat yksipuolisesti. Tässä yhteydessä esikuvana on mainittava iberoamerikkalainen sosiaaliturvayleissopimus (6). ETSK toivoo, että iberoamerikkalainen sosiaaliturvajärjestö tutkisi mahdollisuutta, että EU:n muut jäsenvaltiot voisivat Portugalin ja Espanjan lisäksi osallistua tulevaisuudessa tähän yleissopimukseen, jotta ne voisivat yhden ainoan ratifioinnin kautta luoda yhteyksiä sosiaaliturvan alalla useiden eri Latinalaisen Amerikan maiden kanssa ja välttää näin moninaiset kahdenväliset neuvottelut ja yleissopimukset.

4.   Nykytilanne – mahdollisuuksia ja heikkouksia

4.1

Tarvitaan kansainvälistä sosiaaliturvaa koskeva unionin kokonaisvaltainen lähestymistapa, jotta täydennetään politiikkoja, joita jäsenvaltiot toteuttavat kolmansien maiden kanssa, sillä muussa tapauksessa ei ole mahdollista täyttää täysimääräisesti EU-oikeuteen perustuvia velvoitteita. Tätä väitettä tukee selkeästi asiassa C-55/00, Gottardo, annettu tuomio, jolla EU:n tuomioistuin ulottaa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukaisesti EU:n jäsenvaltioiden kolmansien maiden kanssa allekirjoittamien kaikkien kahdenvälisten yleissopimusten henkilöllisen soveltamisalan unionin kansalaisiin, vaikka kyseessä olevan oikeudellisen välineen henkilöllinen soveltamisala kattaisi yksinomaan allekirjoittajavaltioiden kansalaiset.

4.1.1

Samalla ratkaisussa todetaan, että kyseisestä päätöksestä aiheutuvia velvoitteita voidaan soveltaa ainoastaan jäsenvaltioihin mutta ei kolmansiin maihin, joiden osalta EU:n tuomioistuin ei ole miltään osin toimivaltainen. Tämä osoittaa, kuinka vaikeaa tuomion täytäntöönpano on, sillä EU:n ulkopuolinen maa voi kieltäytyä laajentamasta yleissopimuksen henkilöllistä soveltamisalaa unionin kaikkiin kansalaisiin ja näin ollen antamasta todistuksia, tunnustamasta oikeutta sairausetuuksiin tai yksinkertaisesti toimittamasta tietoja henkilöistä, jotka eivät kuulu yleissopimuksen henkilölliseen soveltamisalaan.

4.1.2

Tässä mielessä asiassa Gottardo annetun tuomion ansio on, ettei tuomion avulla yksinomaan kehitetä EU:n oikeuden ulkoista ulottuvuutta vaan myös osoitetaan EU:n oikeuden rajat ja heikkoudet, koska muiden valtioiden tai muiden ylikansallisten alueellisten organisaatioiden yhteistyö on välttämätöntä.

4.1.3

Siksi ETSK esittää, että ryhdytään pohtimaan, tuleeko EU:n yhteistä lähestymistapaa kansainvälisen sosiaaliturvan alalla vahvistaa muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa solmittavin EU-sopimuksin tai niiden kanssa toteutettavin, keskinäiseen yhteistyöhön tähtäävin politiikoin.

4.2

ETSK suhtautuu erittäin myönteisesti asetuksen (EU) N:o 1231/2010 (7) hyväksymiseen; asetuksella ulotetaan asetuksen (EY) N:o 883/2004 säännökset koskemaan kolmansien maiden kansalaisia. Komitea katsoo kuitenkin, että edelleen on puutteita ja oikeudellisia aukkoja, joita nimenomaan komission tiedonannossa esitetyllä uudella lähestymistavalla pyritään korjaamaan. Kyseistä asetusta sovelletaan itse asiassa ainoastaan silloin, kun kyse on rajatylittävistä tilanteista EU:n sisällä. Näin ollen asetuksen yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sovelletaan yleisesti ainoastaan tilanteissa, joissa kolmannen maan työntekijä on työskennellyt useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa. Tämä tarkoittaa, että valtaosa kolmansien maiden siirtotyöläisistä, jotka ovat työskennelleet yhdessä ainoassa jäsenvaltiossa, ei kuulu asetuksen (EU) N:o 1231/2010 henkilöllisen soveltamisalan piiriin. Tämän seurauksena heillä ei ole EU:n takeita yhdenvertaisesta kohtelusta ja syrjimättömyydestä, vaan he ovat riippuvaisia siitä, mitä asiasta on päätetty kulloisenkin jäsenvaltion lainsäädännössä. Asetuksessa ei myöskään säädetä työntekijän lähtövaltiossa kertyneiden vakuutuskausien yhteenlaskemisesta eikä eläkeoikeuksien siirrettävyydestä kyseiseen valtioon. Kyseisessä EU:n välineessä ei myöskään vaadita eikä peräänkuuluteta vastavuoroisuutta EU:n kansalaisille, jotka eivät saa minkäänlaista hyvitystä kolmansilta mailta.

4.3

ETSK katsoo niin ikään, että maahanmuutosta annettujen direktiivien (8) sekä parhaillaan neuvostossa ja parlamentissa käsiteltävinä olevien komission ehdotusten myötä Euroopan unionin ulkoisessa ulottuvuudessa on otettu erittäin merkittävä askel. Jo hyväksytyissä direktiiveissä sosiaaliturvaa koskeva yhdenvertaisen kohtelun periaate ulotetaan koskemaan tietyin erityisin rajoituksin kolmansien maiden siirtotyöläisiä. Lisäksi niissä säädetään eläkeoikeuksien maastavietävyydestä ja siirrettävyydestä kolmansiin maihin samoin ehdoin, joita sovelletaan kulloisenkin jäsenvaltion kansalaisiin, ilman että edellytetään yleissopimusta tai kahdenvälistä sopimusta. Edelleen on kuitenkin sääntelemättömiä näkökohtia, kuten vastavuoroisuus, EU:n ulkopuolella kertyneiden vakuutuskausien yhteenlaskeminen ja eläkeoikeuksien maastavienti, kun jäsenvaltion lainsäädännössä ei myönnetä tätä oikeutta omille kansalaisille. ETSK toivoo lisäksi, että jo hyväksytyt maastamuuttoa koskevat direktiivit voivat sosiaaliturvan alalla muodostaa yleisen perustan parhaillaan neuvoteltavina oleville direktiiveille siten, että niitä mukautetaan eri tilanteisiin ja suojeltaviin ryhmiin.

5.   Käsitteitä

5.1

Sosiaaliturvan kansainvälinen yhteensovittaminen – Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisella pyritään suojelemaan työntekijöitä, jotka ovat työskennelleet kahdessa tai useammassa valtiossa ja kuuluneet eri sosiaaliturvajärjestelmien piiriin. Tässä tarkoituksessa valtiot solmivat muiden valtioiden kanssa yleissopimuksia, joihin sisältyy usein lausekkeita yhdenvertaisesta kohtelusta, sovellettavan lainsäädännön yhtenäisyydestä, kuulumisesta edelleen lähtövaltion sosiaaliturvan piiriin ja lähtövaltion sosiaaliturvaoikeuksien säilyttämisestä lähetettyjen työntekijöiden tapauksessa, eläkeoikeuksien siirrosta sekä allekirjoittajavaltioissa kertyneiden kausien yhteenlaskemisesta. Asetus (ETY) N:o 1408/71 ja sitä seurannut asetus (EY) N:o 883/2004 ovat unionin oikeusvälineitä, joissa vahvistetaan nämä periaatteet ja niiden soveltaminen EU:ssa, ja niitä voidaan käyttää virikkeinä myös sopimuksissa kolmansien maiden kanssa.

5.2

Sosiaaliturvan ulkoisen ulottuvuuden kansallinen näkökulma ilmenee yleissopimuksissa, joita jäsenvaltiot allekirjoittavat kolmansien maiden kanssa suojellakseen kahdessa valtiossa työskennelleitä työntekijöitä sosiaaliturvan osalta. Joissakin tapauksissa niiden henkilöllisen soveltamisalan piiriin kuuluvat ainoastaan allekirjoittajavaltioiden kansalaiset.

5.3

Sosiaaliturvan ulkoista ulottuvuutta koskevassa unionin näkökulmassa otetaan huomioon koko EU:n etunäkökohdat. Se liittyy EU:n käymiin sopimusneuvotteluihin yhden tai useamman kolmannen maan kanssa tai muihin suojeluun tähtääviin toimiin sosiaaliturvan alalla. Periaatteessa se koskee kaikkia EU:n kansalaisia.

5.4

Assosiaatio- ja/tai vakautussopimuksiin voi sisältyä määräyksiä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen soveltamisesta ja eläkeoikeuksien siirrosta, ja niitä sovelletaan EU:n kansalaisiin sekä allekirjoittajavaltioiden kansalaisiin. Sopimukset pannaan täytäntöön päätöksin.

5.5

EU:n sosiaaliturvasopimuksia kolmansien maiden kanssa ei nykyisin ole, mutta alkuvaiheessa niissä voitaisiin sopia sovellettavasta lainsäädännöstä kaksinkertaisen sosiaaliturvamaksun estämiseksi, eläkeoikeuksien siirrosta sekä kausien yhteenlaskemisesta. Nämä sopimukset eroavat merkittävästi edellisistä sopimuksista, jotka ovat paljon yleisempiä ja joissa käsitellään sosiaaliturvakysymyksiä vain toissijaisesti.

5.6

Kumppanuus-, kauppa- ja talouskumppanuussopimuksilla säännellään taloudellisia ja kaupallisia sekä kestävään kehitykseen ja yhteistyöhön liittyviä poliittisia kysymyksiä Euroopan unionin ja EU:n ulkopuolisten maiden tai alueiden välillä. Jotkin niistä sisältävät sosiaaliturvalausekkeita.

6.   Esimerkkejä

6.1

Yhdenvertainen kohtelu ja eläkeoikeuksien siirto

6.1.1

EU:n jäsenvaltioiden A ja B työntekijät työskentelevät kolmannessa maassa C, jonka sosiaaliturvalainsäädäntöön ei sisälly säännöksiä ulkomaalaisten kuulumisesta sosiaaliturvajärjestelmään eikä eläkeoikeuksien siirrosta. Jäsenvaltio A on allekirjoittanut kahdenvälisen yleissopimuksen, joka kattaa yhdenvertaisen kohtelun ja saavutettujen oikeuksien säilymisen (eläkeoikeuksien siirto). Jäsenvaltio B ei ole solminut minkäänlaista yleissopimusta valtion C kanssa. Jäsenvaltioiden A ja B työntekijöiden asemat poikkeavat täysin toisistaan. Ensin mainitulla on oikeus päästä valtion C sosiaaliturvan piiriin, ja jos hänellä on oikeus eläkkeeseen, hänelle voidaan maksaa sitä valtioon A, mikäli hän palaa sinne. Vastaavasti jäsenvaltion B työntekijällä ei olisi oikeutta eläkkeeseen, ja vaikka hänellä olisikin tämä oikeus, hän ei voisi saada eläkettä lähtömaahansa. Tämä on esimerkki erilaisesta kohtelusta, joka johtuu siitä, onko solmittu kahdenvälinen yleissopimus vai ei. Sopimuksen solmiminen riippuu yleensä valtion C intresseistä neuvotella siitä EU:n eri jäsenvaltioiden kanssa. Tässä tilanteessa olisi huomattavasti tarkoituksenmukaisempaa, että EU ja valtio C neuvottelisivat suoraan sosiaaliturvasopimuksesta. Toisena vaihtoehtona olisi sisällyttää kattavampiin sopimuksiin (esim. alueellisiin, monenvälisiin tai kumppanuussopimuksiin) sosiaaliturvaa käsittelevä luku, joka sisältäisi lausekkeet yhdenvertaisesta kohtelusta ja eläkeoikeuksien siirrosta.

6.1.2

Jäsenvaltioiden A ja B työntekijät lähetetään kahdeksi vuodeksi valtioon C. Valtion C lainsäädännössä edellytetään, että kyseisen valtion alueella työskentelevien työntekijöiden on maksettava sosiaaliturvamaksut. Lisäksi jäsenvaltioiden A ja B lainsäädännön mukaan lähetettyjen työntekijöiden on maksettava sosiaaliturvamaksut. Jäsenvaltio A on kuitenkin solminut valtion C kanssa kahdenvälisen yleissopimuksen, jonka mukaan sosiaaliturvamaksut maksetaan ainoastaan lähtövaltiossa. Jäsenvaltiossa B toimivan yrityksen on sitä vastoin maksettava kaksinkertaiset sosiaaliturvamaksut: sekä sijaintivaltiossa että valtiossa C. Viimeksi mainitussa tapauksessa työntekijöitään lähettävä yritys menettää kilpailukykyään, koska sen on vastattava suuremmista sosiaalikuluista. Tämä voitaisiin välttää, mikäli EU solmisi sosiaaliturvayleissopimuksen suoraan kyseisen kolmannen maan kanssa.

6.1.3

Kolmansien maiden C ja D työntekijät työskentelevät jäsenvaltiossa A, jolla on sosiaaliturvayleissopimus valtion C mutta ei valtion D kanssa. Jäsenvaltion lainsäädännössä ei säädetä yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta eikä eläkeoikeuksien siirrosta. Myöskään mikään EU:n säädös ei suojele valtioiden C ja D työntekijöiden (jotka voivat olla esimerkiksi kausityöntekijöitä) asemaa. Työntekijöillä ei ole samanlaista suojaa (valtion C kansalaisella on täysimääräiset oikeudet ja valtion D kansalaisella ei minkäänlaisia), joten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei noudatettaisi kaikilta osin. Näin ei tapahtuisi, mikäli EU itse neuvottelisi sosiaaliturvasopimuksen valtion D kanssa.

6.1.4

Kolmannen maan C kansalaiset työskentelevät jäsenvaltioissa A ja B. Jäsenvaltion A lainsäädäntö kattaa eläkeoikeuksien siirron tai sillä on kahdenvälinen yleissopimus valtion C kanssa eläkeoikeuksien siirrosta, mutta valtiolla B ei. Molemmat työntekijät ovat kerryttäneet eläkeoikeuksia jäsenvaltiossa, jossa he ovat työskennelleet, ja ovat palanneet kotimaahansa. Jäsenvaltiossa A työskennellyt voi saada eläkkeensä, kun vastaavasti jäsenvaltiossa B työskennellyt menettää eläkeoikeutensa. Myöskään tämä ei olisi mahdollista, jos olisi nämä ja muut sosiaaliturvaoikeudet kattava EU-sopimus.

6.1.5

Kolmannen maan kansalaiset työskentelevät jäsenvaltioissa A ja B. Jäsenvaltion A sosiaaliturvalainsäädäntöön sisältyy sosiaaliturvaa koskeva yhdenvertaisen kohtelun periaate, ja vastaavasti jäsenvaltion B lainsäädännössä ei ole säännöksiä kyseisestä periaatteesta. Ensimmäisessä tapauksessa EU:n ulkopuolisen maan kansalainen maksaisi sosiaaliturvamaksut ja vastaavasti toisessa tapauksessa ei. Tämä johtaisi siihen, että jäsenvaltio B saisi taloudellista etua, mikä rikkoisi käsityksen EU:sta yhdenvertaisuuteen ja syrjimättömyyteen perustuvana alueena. EU-sopimus olisi ratkaisu myös tässä tilanteessa.

6.2

Vastavuoroisuus – Kolmannen maan B työntekijä työskentelee jäsenvaltiossa A, jossa kansallisen sosiaaliturvalainsäädännön tai EU:n oikeusjärjestyksen perusteella noudatetaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Vastaavasti jäsenvaltion A työntekijä työskentelee kolmannessa maassa B, jossa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei ole tunnustettu. Koska yhdenvertaisen kohtelun periaatetta koskevasta vastavuoroisuudesta ei ole säädetty kansallisessa eikä unionin lainsäädännössä, syntyy räikeä eriarvoinen tilanne. EU:n neuvottelema sosiaaliturvasopimus ratkaisisi ongelman velvoittaessaan osapuolet vastavuoroisuuteen.

6.3

Asiassa Gottardo annetun tuomion vaikutus – Jäsenvaltion A työntekijä on työskennellyt jäsenvaltiossa B ja kolmannessa maassa C. Valtioiden B ja C välillä on kahdenvälinen sosiaaliturvayleissopimus, joka kattaa ainoastaan allekirjoittajavaltioiden kansalaiset. Sitä vastoin valtioiden A ja C välillä ei ole kahdenvälistä yleissopimusta. Työntekijä ilmoittaa maksaneensa sosiaaliturvamaksuja kahdeksan vuotta valtiossa B ja kymmenen vuotta valtiossa C. Valtio B edellyttää, että sosiaaliturvamaksuja on maksettava 15 vuotta, jotta oikeus vanhuuseläkkeen syntyisi. Asiassa Gottardo annetun tuomion perusteella jäsenvaltion B tulisi ottaa huomioon vakuutuskaudet, jotka työntekijälle on kertynyt valtiossa C. Jotta tämä olisi mahdollista, jäsenvaltion B on voitava tehdä yhteistyötä valtion C kanssa ja valtion C on ilmoitettava virallisesti kertyneet vakuutuskaudet. Koska valtio C ei ole velvollinen tähän asiassa Gottardo annetun tuomion perusteella, se voi kieltäytyä pyynnöstä. Näin ollen kyseinen tuomio ei ole sovellettavissa ilman valtion C hyvää tahtoa. Tämän epäkohdan korjaaminen edellyttäisi, että EU:n ja kolmansien maiden välillä on tuomion soveltamiseen liittyvää yhteistyötä. Komissiolle tulisi lisäksi osoittaa seuranta- ja koordinointitehtävä, jotta varmistetaan, että solmittavat tai uudelleen neuvoteltavat kahdenväliset yleissopimukset kattavat EU:n kaikki kansalaiset.

Bryssel 14. marraskuuta 2012

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Staffan NILSSON


(1)  Yli 20 miljoonaa unionin ulkopuolisten maiden kansalaista työskentelee EU:n eri jäsenvaltioissa.

(2)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 883/2004, annettu 29. huhtikuuta 2004, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta (EUVL L 166, 30.4.2004, s. 1).

(3)  Yleissopimus kansainvälisen järjestelmän perustamisesta sosiaalietuuksien säilyttämiseksi, Geneve, ILO:n 68. yleiskokous (21. kesäkuuta 1982).

(4)  Suositus kansainvälisen järjestelmän perustamisesta sosiaalietuuksien säilyttämiseksi, Geneve, ILO:n 69. yleiskokous (20. kesäkuuta 1983).

(5)  Neuvoston asetus (ETY) N:o 1408/71, annettu 14. kesäkuuta 1971, sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä (EYVL L 149, 5.7.1971, s. 2; suomenk. erityispainos: alue 5, nide 1, s. 57–105).

(6)  Monenvälinen iberoamerikkalainen sosiaaliturvayleissopimus, tehty 10. marraskuuta 2007.

(7)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1231/2010, annettu 24. marraskuuta 2010, asetuksen (EY) N:o 883/2004 ja asetuksen (EY) N:o 987/2009 ulottamisesta koskemaan niitä kolmansien maiden kansalaisia, joita nämä asetukset eivät yksinomaan heidän kansalaisuutensa vuoksi vielä koske (EUVL L 344, 29.12.2010, s. 1).

(8)  Erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/98/EU, annettu 13. joulukuuta 2011, kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista (EUVL L 343, 23.12.2011, s. 1).


Top