Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52001DC0720

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille Ja neuvostolle- Schengenin tietojärjestelmän toisen vaiheen luominen

/* KOM/2001/0720 lopull. */

52001DC0720

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille Ja neuvostolle- Schengenin tietojärjestelmän toisen vaiheen luominen /* KOM/2001/0720 lopull. */


KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE - Schengenin tietojärjestelmän toisen vaiheen luominen

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto

2. Nykytilanne

2.1. Schengenin säännöstön sisällyttäminen Euroopan unioniin

2.1.1. SIS-tietojärjestelmä ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus

2.1.2. Toimet Schengenin säännöstön sisällyttämiseksi Euroopan unioniin

2.2. SIS I -tietojärjestelmän toiminta

2.3. Vireillä olevat toimet

3. SIS II -tietojärjestelmän kehittäminen vuodesta 2002 alkaen

3.1. Tekniset valmistelut

3.1.1. Hankkeen hallinnointi vuodesta 2002 alkaen

3.1.2. Tekniset näkökohdat

3.1.2.1. SIS II -tietojärjestelmän tekninen kehittäminen

3.1.2.2. Tärkeimmät tekniset vaatimukset, jotka on otettava huomioon

3.1.2.3. SIS II -tietojärjestelmän verkkoratkaisu

3.2. SIS II -tietojärjestelmän kehittämistoimien institutionaalinen kehys

3.3. SIS II -tietojärjestelmän kehittämistä koskevien säädösehdotusten oikeusperustojen määrittäminen

3.4. Eriytetyn yhdentymisen vaikutukset

3.5. SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen taloudelliset näkökohdat

4. SIS II -tietojärjestelmän hallinnointi

5. Uusien jäsenvaltioiden liittymisen vaikutukset

6. Päätelmät

RAHOITUSSELVITYS

1. Johdanto

Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen asteittainen luominen edellyttää, että luodaan myös alue, jolla ei ole sisärajoja. EY:n perustamissopimuksen 61 artiklassa määrätään, että on toteutettava toimenpiteet henkilöiden vapaan liikkuvuuden takaamiseksi EY:n perustamissopimuksen 14 artiklan mukaisesti yhdessä niihin liittyvien rinnakkaistoimenpiteiden kanssa, jotka koskevat ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, turvapaikkaa ja maahanmuuttoa. Samalla on toteutettava toimenpiteitä rikollisuuden ehkäisemiseksi ja torjumiseksi.

Schengen-valtioissa on Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehtyyn yleissopimukseen perustuvan hallitustenvälisen yhteistyön puitteissa hyväksytty toimenpiteitä, joiden perusteella on luovuttu henkilötarkastuksista sisärajoilla ja toteutettu henkilöiden vapaa liikkuvuus näiden kansallisuudesta riippumatta. Lisäksi on toteutettu sisärajoilla tehtävien tarkastusten lakkauttamisen vuoksi tarpeellisiksi katsotut rinnakkaistoimenpiteet. Tällaisia toimenpiteitä ovat olleet mm. ulkorajoilla tehtävien tarkastusten ja ulkorajojen valvonnan sekä viisumipolitiikan yhdenmukaistaminen, eri muodoissa tehtävä oikeudellinen ja poliisiyhteistyö rikosoikeudellisissa asioissa sekä Schengenin tietojärjestelmän (SIS) luominen.

SIS on Schengen-valtioiden yhteinen atk-pohjainen tietojärjestelmä, jonka avulla viranomaiset voivat tutkia henkilöistä ja tavaroista tehtyjä ilmoituksia, joita tarvitaan viisumien myöntämistä varten, rajatarkastusten ja -valvonnan yhteydessä ja muiden kyseisessä maassa tehtävien poliisi- ja tullitarkastusten yhteydessä. Schengen-alue, jolla ei ole sisärajoja, ei voisi toimia ilman tällaista tietojärjestelmää. Järjestelmä on välttämätön myös Schengeniin kuuluvaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta ja oikeudellista ja poliisiyhteistyötä koskevien määräysten täytäntöönpanon kannalta.

Schengenin säännöstö ja sen mukana myös SIS sisällytettiin Euroopan unioniin 1. toukokuuta 1999 Amsterdamin sopimukseen liitetyn pöytäkirjan nojalla.

Nykyinen SIS on laadittu 18 valtiota [1] varten, ja sen luomiseen käytetty tietotekniikka on jo vanhentunut. Schengen-valtioiden mukaan uusien jäsenien ottaminen mukaan tietojärjestelmään vaarantaisi sen toimivuuden ja saattaa jopa olla teknisesti mahdotonta. Siksi jo ennen Schengenin säännöstön sisällyttämistä unioniin tehtiin päätös SIS:n toisen vaiheen kehittämisestä.

[1] EU:n 15 jäsenvaltiota, Islanti ja Norja sekä yksi varapaikka.

SIS II -tietojärjestelmä on luotava vaadittuun määräaikaan mennessä, sillä tulevia uusia jäsenvaltioita ei voida ottaa mukaan nykyiseen järjestelmään. Toisaalta ne eivät voi olla osa aluetta ilman sisärajoja ennen kuin ne ovat mukana SIS II:n toiminnassa.

SIS II -tietojärjestelmästä voidaan tehdä nykyistä suorituskykyisempi käyttämällä kehittyneempää teknologiaa ja lisäämällä järjestelmään uusia toimintoja, jotka on todettu tarpeellisiksi sovellettaessa sitä nykyisellä alueella ilman sisärajoja.

Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto vahvisti 28.-29. toukokuuta 2001 pidetyssä kokouksessaan, että SIS II -tietojärjestelmä on kehitettävä vuoteen 2006 mennessä. Se myös totesi, että asian valmistelua neuvoston eri työryhmissä on koordinoitava ja että teknisten valmistelujen jatkamiseen vuonna 2001 tarvittavat varat on saatava jäsenvaltioilta; sen sijaan vuodesta 2002 alkaen SIS II -järjestelmän kehittämiseen voidaan myöntää varoja yhteisön talousarviosta (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 41 artiklan 3 kohdan mukaisesti SIS:n kolmanteen pilariin liittyvien näkökohtien osalta; sen sijaan ensimmäiseen pilariin kuuluvat SIS:n toimet rahoitetaan ilman muuta yhteisön talousarviosta).

Viimeksi mainitun osalta on todettava, että tilanteeseen on jouduttu, koska hallitustenvälisestä rahoituksesta ei ole päästy yksimielisyyteen. Koska tilanne saattaa toistua, komissio harkitsee Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 41 artiklan 3 kohtaan perustuvien vastaavien tilanteiden joustavan hallinnan varmistamiseksi mahdollisuutta esittää sopivan hetken tullen toimielinten välistä sopimusta, jossa otettaisiin huomioon eri toimielinten toimivalta ja joka perustuisi yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla jo tehtyyn sopimukseen.

Valmistelujen edistämiseksi sekä Belgia että Ruotsi ovat esittäneet puheenjohtajakautenaan aloitteet, joista toinen perustuu ensimmäiseen ja toinen kolmanteen pilariin. Niiden tarkoituksena on antaa komissiolle toimivalta SIS II -tietojärjestelmän kehittämiseen komitean avustuksella sekä määritellä oikeusperusta toiminnan rahoitusta varten. Neuvoston on määrä hyväksyä aloitteet piakkoin.

Budjettineuvosto onkin jo päättänyt valmistelutoimien rahoittamisesta vuonna 2002.

Komissio päätti 28. syyskuuta 2001 huolehtia sekä SIS II -tietojärjestelmän rahoituksesta että sen kehittämisestä yhteisön rahoituksen turvin, koska kehittämistoimet on toteutettava:

- tiiviissä yhteistyössä niiden jäsenvaltioiden kanssa, joilla on kokemusta SIS:n ensimmäisestä vaiheesta,

- yhteistyössä Euroopan parlamentin kanssa,

- turvautumalla tarvittaessa yhteisten valvontaviranomaisten apuun,

- ehdokasmaiden näkemykset huomioon ottaen.

Komissio haluaa kuitenkin huomauttaa, että SIS II -tietojärjestelmän kehittäminen ei kuulu pelkästään sen vastuulle. Vastuu talousarvion toteuttamisesta kuuluu toki komissiolle, mutta lisäksi on varmistettava, että toiminnalla on suotuisat edellytykset. Molemmat budjettivallan käyttäjät (neuvosto ja parlamentti) ovat vastuussa siitä, että tarvittavat määrärahat otetaan talousarvioon.

Lisäksi lainsäätäjä vastaa siitä, että tarvittavat säädökset hyväksytään ajoissa. Viivästykset voisivat vaarantaa järjestelmän toteuttamisaikataulun. SIS II -tietojärjestelmän kehittäminen ja käyttöönotto edellyttävät uusia säädöksiä, jotka korvaavat Schengenin yleissopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 92-119 artiklan. Näiden säädösten tulee perustua perussopimusten asianmukaisiin oikeusperustoihin, niin että muut toimielimet voivat antaa täyden panoksensa toimielinten yhteistyöhön Euroopan unionin ja Euroopan yhteisön puitteissa.

Tämän komission tiedonannon tarkoituksena on valmistella jo vuonna 2001 tehtäviä, jotka siirtyvät komission vastuulle vuodesta 2002 alkaen, ja avata keskustelu SIS II -tietojärjestelmän kehittämiseen liittyvistä näkökohdista sekä huolehtia siitä, että valmistelutöitä neuvostossa jatketaan johdonmukaisesti. Tiedonannossa käsitellään lähinnä SIS II -tietojärjestelmän kehittämistä ja käyttöönottoa vuoteen 2006 mennessä. SIS II -tietojärjestelmän hallinnoinnista voidaan tässä vaiheessa esittää vain arvioita. Valinta eri vaihtoehtojen välillä riippuu myöhemmin tehtävistä päätöksistä.

2. Nykytilanne

2.1. Schengenin säännöstön sisällyttäminen Euroopan unioniin

2.1.1. SIS-tietojärjestelmä ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus

SIS-tietojärjestelmä on yhteistyöväline, jonka avulla viranomaiset voivat varmistaa, että eri politiikkoja sovelletaan siten, että alue ilman sisärajoja voi toteutua.

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 93 artiklassa määrätään, että "Schengenin tietojärjestelmän tavoitteena on tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti säilyttää yleinen järjestys ja turvallisuus, valtion turvallisuus mukaan lukien, ja soveltaa [asianomaisten jäsenvaltioiden] alueella tämän yleissopimuksen määräyksiä henkilöiden liikkuvuudesta järjestelmän kautta toimitettujen tietojen avulla".

SIS-tietojärjestelmä sisältää ainoastaan sellaisia kunkin jäsenvaltion toimittamia tietoja, jotka ovat tarpeen seuraavia tarkoituksia varten: rikoksen johdosta tapahtuva luovuttaminen (95 artikla), maahantulokielto (96 artikla), kadonneiden tai suojelua tarvitsevien henkilöiden etsiminen (97 artikla), todistajien, epäiltyjen tai tuomittujen etsiminen (98 artikla), tarkkailu tai yksittäinen tarkastus (99 artikla) sekä esineiden etsiminen takavarikointia varten tai todisteiden etsiminen rikosoikeudellista menettelyä varten (100 artikla). Ilmoituksen tehnyt jäsenvaltio tutkii, onko tapaus niin tärkeä, että se on tallennettava Schengenin tietojärjestelmään (94 artikla).

Tietojärjestelmä käsittää kansalliset osat (N.SIS) ja Strasbourgissa toimivan teknisen tuen yksikön (Schengenin keskustietojärjestelmä C.SIS), jonka toiminnasta Ranska vastaa kaikkien jäsenvaltioiden puolesta. Kunkin kansallisen osan tiedoston on oltava identtinen muiden kansallisten osien tiedostojen kanssa. Tämä varmistetaan keskustietojärjestelmän online-tiedonsiirron kautta. Kunkin jäsenvaltion viranomaiset voivat tehdä hakuja vain oman kansallisen osansa tiedostoon (92 artiklan 2 ja 3 kohta).

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyssä yleissopimuksessa on erillinen luku SIS-tietojärjestelmässä noudatettavasta henkilötietojen suojaamisesta ja tietosuojasta (102-118 artikla). On myös perustettu yhteinen valvontaviranomainen, jonka tehtävänä on erityisesti Schengenin keskustietojärjestelmän valvonta (115 artikla).

2.1.2. Toimet Schengenin säännöstön sisällyttämiseksi Euroopan unioniin

Schengenin säännöstö sisällytettiin Euroopan unioniin 1. toukokuuta 1999 Amsterdamin sopimukseen liitetyn pöytäkirjan mukaisesti niiden määräysten osalta, jotka neuvosto on määritellyt 20. toukokuuta 1999 tehdyssä päätöksessä [2]. Näihin määräyksiin kuuluvat myös SIS-tietojärjestelmää koskevat määräykset eli Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 92-118 artikla sekä asiaa koskevat toimeenpanevan komitean päätökset ja julistukset (mukaan luettuna Schengenin tietojärjestelmän käyttöä koskevista järjestelyistä 23. kesäkuuta 1998 tehty päätös SCH/Com-ex (98) 29rev [3]).

[2] Neuvoston päätös N:o 1999/435, tehty 20 päivänä toukokuuta 1999, Schengenin säännöstön määrittelemisestä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisen oikeusperustan vahvistamiseksi kullekin Schengenin säännöstöön kuuluvalle määräykselle tai päätökselle (EYVL L 176, 10.7.1999, s. 1).

[3] EYVL L 239, 22.9.2000, s. 144.

Schengenin säännöstö on sisällytetty unioniin sellaisenaan lukuun ottamatta joitakin mukautuksia, joita ilman sitä ei olisi voitu soveltaa heti toukokuun alusta 1999 lähtien unionin oikeudellisen ja institutionaalisen kehyksen edellyttämällä tavalla (Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyn pöytäkirjan, jäljempänä 'Schengen-pöytäkirjan', 1 artikla).

Komission yksiköt esittivät aikoinaan, että samalla kun Schengenin säännöstö sisällytettiin unioniin, olisi myös voitu perustaa erillinen virasto hallinnoimaan SIS-tietojärjestelmää. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan hyväksyneet ajatusta, koska ne eivät uskoneet, että virasto olisi ehditty perustaa ajoissa ennen Amsterdamin sopimuksen voimaantuloa, jolloin SIS-tietojärjestelmän toimintakyky olisi ollut uhattuna. Jäsenvaltiot kuitenkin totesivat, ettei niiden kielteinen kanta estäisi harkitsemasta tällaisen viraston perustamista myöhemmin SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen yhteydessä.

Schengenin säännöstön sisällyttäminen osaksi unionia edellytti eräitä toimenpiteitä, joista erityisen merkittävä on 20. toukokuuta 1999 tehty neuvoston päätös [4] Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisen oikeusperustan vahvistamisesta kullekin Schengenin säännöstöön kuuluvalle määräykselle ja päätökselle. Yksi syy Schengenin säännöstön eri määräysten ja päätösten jaottelemiseen ensimmäisen ja kolmannen pilarin kesken oli juuri se, että haluttiin määrittää oikeusperusta Schengenin säännöstön kehittämistä koskeville myöhemmille ehdotuksille. [5]

[4] Neuvoston päätös N:o 1999/436/EY, tehty 20 päivänä toukokuuta 1999, EYVL L 176, 10.7.1999, s. 17.

[5] Ks. päätöksen N:o 1999/436/EY johdanto-osan neljäs kappale.

Neuvosto ei kuitenkaan päässyt yksimielisyyteen siitä, kumman pilarin yhteyteen SIS-tietojärjestelmän on kuuluttava, minkä vuoksi päätöksessä N:o 1999/436/EY on sen kohdalla vain merkintä "p.m." eikä oikeusperustaa ole määritelty.

Koska asiasta ei ole olemassa neuvoston päätöstä, SIS-tietojärjestelmään liittyvien Schengenin säännöstön määräysten "katsotaan olevan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon perustuvia toimia" Schengenin-pöytäkirjan 2 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan mukaisesti. Saman pöytäkirjan 5 artiklan 2 kohdan mukaan kaikkien Schengenin säännöstöä koskevien uusien ehdotusten ja aloitteiden on kuitenkin oltava perussopimusten asiaa koskevien määräysten mukaisia, vaikka neuvosto ei olisi suorittanut Schengenin säännöstön määräysten ja päätösten jaottelua ensimmäisen ja kolmannen pilarin kesken.

2.2. SIS I -tietojärjestelmän toiminta

SIS-tietojärjestelmä on ilmoituksista muodostuva arkistotietokanta, jossa poliisi, rajavartiosto, tulli sekä viisumien ja oleskelulupien myöntämisestä vastaavat viranomaiset voivat tehdä hakuja siten, että kullakin viranomaisella on pääsy ainoastaan sen oman erityistehtävän hoitamista varten tarvittaviin tietoihin. [6] Tietojen tallentamisesta SIS-tietojärjestelmään vastaa kukin Schengen-valtio itse, ja SIS-tietojärjestelmän kuulutuksiin sovelletaan sen Schengen-valtion kansallista lakia, joka on tallentanut ne järjestelmään, ellei Schengenin säännöstössä anneta asiaa koskevia tiukempia määräyksiä.

[6] Schengenin yleissopimuksen soveltamisesta tehdyn sopimuksen 101 artikla.

Käyttäjät voivat etsiä SIS-tietojärjestelmästä henkilöitä ja esineitä, tarkistaa etsintöjen perusteita, määrittää toiminnan painopisteet ja tarvittaessa varmistaa, että tarkastuksista vastaavaa henkilöstöä suojellaan asianmukaisella tavalla. Jos haku tuottaa tuloksen (eli etsitty henkilö tai esine löytyy), haun tehnyt viranomainen pyytää yleensä lisätietoja kansallisesta SIRENE-toimistosta. Lisätietoja hankitaan asianomaisten kansallisten SIRENE-toimistojen välisten kahdenvälisten kontaktien avulla SIRENE-käsikirjassa esitettyjen yksityiskohtaisten menettelyjen mukaisesti.

SIS-tietojärjestelmässä on jo yli 10 miljoonaa tietuetta. Valtaosa niistä koskee varastettuja, väärinkäytettyjä tai kadonneita henkilöasiakirjoja. Yli miljoonasta henkilöstä on tehty kuulutus (95-99 artiklan nojalla). Näistä 90 prosenttia on etsintäkuulutettu 96 artiklan nojalla. Neuvostolle toimitettujen, hakutuloksia koskevien tilastojen perusteella jäsenvaltiot pitävät järjestelmää toimivana. Tulosten vertailu on kuitenkin hankalaa, koska ne on laadittu erilaisten kansallisten menetelmien mukaan.

Vuosien kokemuksen myötä käyttäjät ovat perehtyneet SIS-tietojärjestelmän tarjoamiin mahdollisuuksiin samalla kun heille on muodostunut kuva siitä, mitä parannuksia siihen olisi tehtävä. Yhteisellä valvontaviranomaisella on keskeinen tehtävä antaa SIS-tietojärjestelmän toimintaa ohjaavia lausuntoja ja suosituksia Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen tietosuojaan liittyviä sääntöjä ja oikeuksia koskevien määräysten mukaisesti. Esimerkiksi huhtikuussa 2000 yhteinen valvontaviranomainen antoi 15 suositusta, joista useimmat on jo toteutettu. [7]

[7] Viisi näistä suosituksista on otettava huomioon myös SIS II -tietojärjestelmän yhteydessä. Ensisijaisesti olisi löydettävä kestävä tekninen ratkaisu, jonka avulla voitaisiin varmistaa, ettei EU:n kansalaisia tai muita henkilöitä, joihin sovelletaan EU:n kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, oteta 96 artiklassa tarkoitettuun luetteloon. Olisi myös käsiteltävä väärän henkilöllisyyden käyttöä.

Neuvosto ryhtyi valmistelemaan SIS II -tietojärjestelmän kehittämistä tältä pohjalta ja nykyisen järjestelmän toimintaa koskevan arvioinnin perusteella.

2.3. Vireillä olevat toimet

Jo vuonna 1996 alettiin pohtia SIS-tietojärjestelmän teknisen käyttöjärjestelmän ja toimivuuden parantamista, ja ensimmäinen SIS II -tietojärjestelmää koskeva toteutettavuustutkimus tehtiin vuonna 1998. Asian käsittely neuvostossa on kuitenkin edistynyt vasta viime aikoina [8] unionin laajentumisen lähestyessä.

[8] SIS 2 COMIX 21; CAT. 9 SIS 30 COMIX 238; CAT. 14 SIS 40 COMIX 304.

Hanke sai lisävauhtia Ruotsin puheenjohtajuuskauden aikana, kun SIS II -tietojärjestelmän valmistelu aloitettiin neuvoston työryhmissä. [9] SIRENE-työryhmä on laatinut yhdessä SIS-työryhmän kanssa luettelon mahdollisista uusista toiminnoista. [10] Puheenjohtajamaa Belgia valmistelee nyt näiden valmistelutöiden sekä jäsenvaltioiden esittämien ehdotusten ja 20. syyskuuta 2001 terrorismia käsitelleen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston ehdotusten pohjalta neuvostossa käytävää keskustelua mahdollisista uusista vaatimuksista ja siitä, minkä painopisteiden mukaan SIS-tietojärjestelmää olisi kehitettävä. Samalla on vahvistunut, että koska suunniteltuja uudistuksia on paljon eikä niitä voida toteuttaa nykyisen järjestelmän puitteissa, SIS II -tietojärjestelmä olisi kehitettävä kokonaan uudelta pohjalta.

[9] Asiakirja SN 2728/01 koskee uudelle SIS-tietojärjestelmälle asetettuja teknisiä vaatimuksia ja asiakirja SIS-TECH 32 neuvostossa parhaillaan käsiteltävien uusien SIS-toimintojen edellyttämiä teknisiä ominaisuuksia.

[10] SIS-tietojärjestelmän nykyiset käyttäjät ovat toivoneet lähinnä neljän tyyppisiä uusia toimintoja:

Komission mielestä SIS-tietojärjestelmän toiminnot olisi määriteltävä mahdollisimman pian. Se korostaa, että eräät nyt esitetyistä ehdotuksista muuttaisivat kokonaan SIS-tietojärjestelmän toimintaperiaatteen, koska se muuttuisi pelkästä ilmoitusten arkistointivälineestä myös tutkintavälineeksi. Lisäksi komissio huomauttaa, että osa ehdotuksista voitaisiin toki toteuttaa jo nykyisen järjestelmän puitteissa ja vain siirtää uuteen järjestelmään. Osa uudistuksista edellyttää kuitenkin SIS II -tietojärjestelmän uutta teknistä toimintaympäristöä.

Yksi ehdotus koskee SIS-tietojärjestelmän käyttöoikeuksien laajentamista joko niin, että ne myönnettäisiin nykyistä useammille viranomaisille, kuten turvallisuus- ja tiedustelupalveluille, Europolille, oikeusviranomaisille, Eurojust-yksikölle ja turvapaikkaviranomaisille, tai siten että esimerkiksi oleskelulupien myöntämisestä vastaavien viranomaisten käyttöoikeuksien soveltamisalaa laajennettaisiin.

Nämä ehdotukset, etenkin Eurooppa-neuvoston antamien ohjeiden ja jo aiemmin esitettyjen aloitteiden seurantatoimet (esim. käyttöoikeuksien antamista Europolille [11] esitettiin jo vuonna 1998 hyväksytyssä Wienin Eurooppa-neuvoston toimintasuunnitelmassa) voitaisiin toteuttaa varsin nopeasti, sillä niihin ei liity merkittäviä teknisiä hankaluuksia. Komissio huomauttaa, että käyttöoikeuksien myöntämistä oikeusviranomaisille voitaisiin esittää samalla kun neuvosto käsittelee eurooppalaista luovutusmääräystä. Käyttöoikeudet olisi myönnettävä myös kyseisessä puitepäätöksessä mainituille viranomaisille. Lisäksi 95 artiklan perusteella tehtyä ilmoitusta luovutustarkoituksessa tehtävää väliaikaista pidätystä varten voitaisiin laajentaa niin, että se kattaisi kaikki eurooppalaiseen luovutusmääräykseen sisältyvät lisätiedot ja muodostaisi siten perustan pidätys- ja luovuttamistoimille.

[11] Tarkoituksena on lisätä poliisille annettavaa tukea rikosten ehkäisemisessä ja paljastamisessa.

Muut ehdotukset koskevat mm. nykyiseen järjestelmään lisättäviä uusia tietoluokkia sekä SIS-tietojärjestelmän tietojen käytön mahdollista laajentamista poliisitoiminnassa ja henkilöiden liikkuvuuteen liittyvissä kysymyksissä Schengen-alueella.

Komission mielestä näiden ehdotusten käsittelyssä tulisi ottaa täysipainoisesti huomioon muilla Euroopan unionin toiminta-aloilla paraikaa suunnitellut uudistukset ja täydentää niitä. SIS-tietojärjestelmän ei pitäisi olla päällekkäinen Europolin tietojärjestelmän kanssa, joka on tarkoitus toteuttaa vuonna 2002 vakavaa järjestäytynyttä rikollisuutta koskevien analyysien ja tutkimusten tukemiseksi, vaan se voisi pikemminkin keskittyä ehkäisevään toimintaan ja niiden uhkakuvien tunnistamiseen, jotka kohdistuvat yleiseen järjestykseen ja kansalliseen turvallisuuteen.

Mahdollisuuksia kehittää SIS-tietojärjestelmää sen toisen ydintoiminnon eli henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten soveltamisen osalta olisi arvioitava asianmukaisessa neuvoston työryhmässä. Tässä yhteydessä on mainittava 20. syyskuuta 2001 kokoontuneen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston antama päätelmä nro 26 myönnettyjä viisumeja koskevan tietojenvaihtoverkoston perustamisesta. Komissio katsoo, että kysymystä olisi käsiteltävä SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen yhteydessä. Myönnettyjä viisumeja koskevaan tietojenvaihtoon liittyvä uusi toiminto ei edellyttäisi uusien tietojen pyytämistä viisuminhakijalta. Tällainen toiminto saattaisi olla erittäin hyödyllinen tunnistamisväline esimerkiksi seuraavissa tilanteissa: terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta, viisumin aitouden tarkistaminen ulkorajoilla, viisumihakemuksen käsittelyn tehostaminen siten, että vilpittömät hakijat voitaisiin tunnistaa helpommin (kun he hakevat viisumia toisen kerran), matkustusasiakirjansa kadottaneiden matkailijoiden liikkumisen helpottaminen sekä laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden palauttaminen.

Yleensäkin komissio haluaisi korostaa SIS II -tietojärjestelmän tekniseen kehittämiseen liittyvien tehtäviensä osalta, että teknisten valmistelujen helpottamiseksi neuvoston tulisi antaa joulukuussa 2001 myös ensimmäiseen pilariin liittyviä uusia toimintoja koskevat poliittiset suuntaviivat.

Komissio haluaa korostaa myös sitä, että jokainen uusi toiminto, jonka neuvosto hyväksyy, myös ne jotka voitaisiin lisätä järjestelmään pidemmällä aikavälillä, on arvioitava tarkkaan sekä oikeudelliselta että tietosuojan, rahoituksen ja teknisen toteutuksen kannalta.

Lopuksi komissio haluaa muistuttaa, että Euroopan parlamentin lausunto on otettava huomioon asianmukaisella tavalla.

3. SIS II -tietojärjestelmän kehittäminen vuodesta 2002 alkaen

3.1. Tekniset valmistelut

3.1.1. Hankkeen hallinnointi vuodesta 2002 alkaen

Koska komissio hallinnoi teknistä kehittämishanketta vuodesta 2002 alkaen, se haluaa täsmentää eräitä toimintasuunnitelmansa keskeisiä kohtia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että työ valmistuu tiukan aikataulun mukaisesti. Komissio

* varmistaa, että hanke toteutetaan johdonmukaisesti neuvostossa tehtyjen valmistelujen pohjalta. SIS II -tietojärjestelmää kehitetään tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa noudattaen komiteamenettelyä, jonka neuvosto vahvistaa Belgian ja Ruotsin esittämien aloitteiden pohjalta.

* pyytää hankkeen hallinnointiin tarvittavia resursseja. Hanketta koordinoimaan ollaan parhaillaan perustamassa erityisryhmää, johon jäsenvaltioiden on helppo ottaa yhteyttä (ks. liite). Tarvittaessa käytetään myös muita ulkopuolisia asiantuntijoita.

* ottaa huomioon suuntaviivat, jotka se on laatinut muita keskeisiä tietotekniikkaan liittyviä hankkeita varten, erityisesti turvallisuusominaisuuksien huomioimiseksi jo järjestelmän kehittämisen alkuvaiheissa. Suuntaviivojen noudattaminen helpottaa myös julkisia hankintoja koskevia menettelyjä. Lisäksi komissio pyrkii hyödyntämään aiheeseen liittyviä aiempia hankkeita ja selvityksiä, jotka on toteutettu tietoyhteiskunnan teknologiaohjelman (viidennen puiteohjelman), hallintojenvälisen tietojenvaihto-ohjelman (IDA), eEurope-aloitteen tai Eurodacin yhteydessä.

* varmistaa, että laadunvalvonta (johon sisältyy jäljempänä mainittu toteutettavuustutkimus) annetaan ulkoisen, riippumattoman asiantuntijatahon tehtäväksi.

* varmistaa, että tietosuojavaatimuksia noudatetaan järjestelmän kehittämisen kaikissa vaiheissa. Schengenin yhteisellä valvontaviranomaisella on tässä suhteessa tärkeä tehtävä. Aikanaan perustettavalla Euroopan tietosuojavaltuutetulla on niin ikään tähän liittyviä tehtäviä, joista säädetään 18 päivänä joulukuuta 2000 annetussa asetuksessa [12].

[12] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 45/2001, annettu 18 päivänä joulukuuta 2000, yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta.

3.1.2. Tekniset näkökohdat

3.1.2.1. SIS II -tietojärjestelmän tekninen kehittäminen

SIS II -tietojärjestelmän teknisessä kehittämisessä noudatetaan jäljempänä esitettävää suunnitelmaa. Komissio haluaa kuitenkin muistuttaa, että ennen kuin hanke voidaan käynnistää, jäsenvaltioiden on päästävä sopimukseen SIS II -tietojärjestelmän tärkeimmistä toiminnoista. Vastaavasti hankkeen loppuunsaattaminen edellyttää, että hyvissä ajoin määritellään, mitä toimintoja ja tietoja lopullisen teknisen ratkaisun avulla on tarkoitus käsitellä.

(1) Valmistelutyöt ja toteutettavuustutkimus

Neuvostossa suoritettujen valmistelutöiden [13] täydentämiseksi tilataan toteutettavuustutkimus, jota valmistellaan tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ja jonka on määrä kattaa SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen ja käyttöönoton tekniset, taloudelliset ja organisatoriset näkökohdat.

[13] SIS II -tietojärjestelmän valmistelun yhteydessä otetaan huomioon tärkeimmät neuvoston SIS-TECH-työryhmän laatimat asiakirjat.

Tutkimuksessa on otettava huomioon muuttuvat poliittiset ja oikeudelliset olosuhteet. Parhaillaan käytävä keskustelu SIS-tietojärjestelmän luonteesta vaikuttaa siihen, millaista teknistä ratkaisua toteutettavuustutkimuksessa tarkastellaan; järjestelmä, jossa vain toimitetaan viestejä eteenpäin, edellyttää aivan erilaisia ominaisuuksia kuin järjestelmä, jossa käyttäjät voivat myös tehdä hakuja, kuten on ehdotettu.

Tutkimuksessa on arvioitava mahdollisuuksia noudattaa strategiaa, jonka mukaan teknistä rakennetta voitaisiin vähitellen laajentaa ja mukauttaa nykyisiin ja tuleviin vaatimuksiin. On myös selvitettävä, millaisen aikataulun mukaan järjestelmä voitaisiin ottaa käyttöön, sekä millä tavoin sen toteuttamiseen liittyviä riskitekijöitä voitaisiin vähentää tai poistaa. Lisäksi on tutkittava, mitä toimia tarvitaan hankkeen toteuttamiseksi annetussa määräajassa.

Tutkimuksessa on myös vertailtava keskitetyn ja hajautetun järjestelmän tehokkuutta, joskin tästä vaihtoehdosta on päätettävä poliittisella tasolla. [14]

[14] Sitä, onko SIS II -tietojärjestelmässä oltava keskustietokanta vai ei, ja toisaalta sitä, tarvitaanko SIS II -tietojärjestelmän käyttöönoton jälkeen esimerkiksi käyttötuki- tai turvallisuusvalvontatehtäviin erillistä keskusviranomaista, on tarkasteltava erillisinä kysymyksinä.

Toteutettavuustutkimuksen perusteella saadaan myös tietoa taloudellisten ja henkilöresurssien tarpeesta sekä hankkeen kehittämisvaiheessa että sen jälkeen kun valittu tekninen ratkaisu on otettu käyttöön.

(2) Kehittämis- ja rakennusvaihe (julkinen hankintamenettely)

Hankkeen toisen vaiheen aluksi julkaistaan tarjouskilpailu ja valitaan sen perusteella teknisen käyttöjärjestelmän tuottava yritys, joka aloittaa järjestelmän toteuttamisen komission vastuulla ja sen tiukan valvonnan alaisena.

SIS II -tietojärjestelmän tekniset ominaisuudet hahmotellaan tarjouskilpailua varten toteutettavuustutkimuksen tulosten perusteella. Teknisissä määräyksissä on otettava asianmukaisella tavalla huomioon neuvoston hyväksymät vaatimukset (tiedot, toiminnot, käyttöoikeudet jne.) tai, jos näistä kysymyksistä ei ole päästy yksimielisyyteen, jätettävä tilaa mahdollisesti esitettäville uusille vaatimuksille. Teknisten määräysten pitäisi lisäksi antaa komissiolle mahdollisuus valvoa järjestelmän kehittämistä.

(3) Hyväksymis- ja mukauttamisvaihe

Ennen järjestelmän mukauttamista tehdään hyväksymistestejä, joissa ehdotettua ratkaisua verrataan sille asetettuihin teknisiin vaatimuksiin ja myöhemmin mukauttamisen jälkeen käyttäjien esittämiin vaatimuksiin. Se, mitä mukauttamisen yhteydessä tehdään, riippuu valitun ratkaisun joustavuudesta ja siitä, onko sitä mukautettava uusiin toimintoihin.

(4) Siirtyminen SIS II -tietojärjestelmään ja käytön valmistelu

Hankkeen viimeinen vaihe kattaa siirtymisen SIS I -tietojärjestelmästä SIS II:een ja uusien jäsenvaltioiden integroimisen järjestelmän käyttäjiksi.

SIS II -tietojärjestelmään siirtymisestä tehdään riskiarviointi, jonka tarkoituksena on selvittää, olisiko kumpaakin järjestelmää käytettävä jonkin aikaa rinnakkain vai olisiko tehokkaampaa siirtyä SIS I:stä suoraan SIS II:een.

Jotta järjestelmän käyttöönotto sujuisi mahdollisimman helposti, (2) kohdassa tarkoitetun tarjouskilpailun yhteydessä tulisi varmistaa, että järjestelmän toimittaja huolehtii myös sen ylläpidosta ja tukitoiminnoista.

3.1.2.2. Tärkeimmät tekniset vaatimukset, jotka on otettava huomioon

SIS II -tietojärjestelmän tekniset ominaisuudet on suunniteltava nykyisen järjestelmän pohjalta. Periaatteessa nykyisen järjestelmän tehtävänä on validoida ja toimittaa eteenpäin jäsenvaltioiden viestejä kaikille muille jäsenvaltioille ja varmistaa, että kaikilla on samat tiedot. Järjestelmä toimii ympäri vuorokauden, ja sen on oltava helposti suuren käyttäjämäärän käytettävissä ja turvallinen.

Tältä pohjalta ja ottaen huomioon SIS-tietojärjestelmän tavoitteet ja toiminnot sekä sen, että olisi pyrittävä välttämään nykyisten puutteiden siirtyminen uuteen järjestelmään, olisi valittava tekninen ratkaisu, jolla on seuraavat perusominaisuudet:

- SIS II -tietojärjestelmän tulisi perustua nykyaikaiseen, valmiiseen teknologiaan, niin että käyttöjärjestelmä on yksinkertainen ja helposti hallinnoitava, jolloin myös ylläpitokustannukset pienenevät ja muutoksia nykyiseen järjestelmään nähden tarvitaan mahdollisimman vähän,

- käyttöjärjestelmää pitäisi voida myöhemminkin mukauttaa helposti esim. lisäämällä siihen uusia kenttiä tai tietoluokkia. Järjestelmää pitäisi myös voida kehittää lisäämällä siihen vähitellen uusia toimintoja,

- erityisvaatimuksena tulisi olla testaamiseen ja muutosten tekemiseen, esimerkiksi uusien jäsenvaltioiden integroimiseen, kuluvan ajan lyhentäminen. Yhteisten kansallisten käyttöliittymien kehittäminen on tässä suhteessa keskeinen tekijä.

- koska SIS II -tietojärjestelmällä on paljon käyttäjiä ja mahdollisesti myös uusia toimintoja, uuden käyttöjärjestelmän on voitava käsitellä suurempia tietomääriä kuin nykyisen SIS:n,

- turvaominaisuuksien varmistaminen on erittäin tärkeää ja tässä tulisi käyttää pohjana nykyisiä ominaisuuksia. Yhteisten sääntöjen soveltamista yms. tutkitaan.

3.1.2.3. SIS II -tietojärjestelmän verkkoratkaisu

SIS II -tietojärjestelmän käyttämän verkon (ja sen turvaominaisuuksien) määrittely on erillinen kysymys uuden käyttöjärjestelmän luomisessa ja sitä tulisi käsitellä hankkeessa erikseen. Jos päätetään käyttää keskitettyä järjestelmää, voidaan esittää kolme vaihtoehtoa:

* nykyisen SISNET-verkoston käyttöä laajennetaan ja mukautetaan sitä niin, että se voi käsitellä useampia jäsenvaltioita ja uudenaikaisempaa tiedonsiirtoprotokollaa,

* käytetään IDA-verkoston yleispalveluja, erityisesti hallinnon käyttöön tarkoitettua TESTA-verkostoa,

* otetaan käyttöön kokonaan uusi verkosto. Tämä on kaikkein kallein ratkaisu ja edellyttää edellä kuvatun kaltaista suunnittelua, teknisten määräysten laatimista ja toteuttamista.

3.2. SIS II -tietojärjestelmän kehittämistoimien institutionaalinen kehys

SIS II -tietojärjestelmän käyttöönotto on poliittisesti erittäin merkittävä hanke. Hanke voidaan toteuttaa annetussa ajassa vain jos kaikki siihen osallistuvat toimielimet ja jäsenvaltiot kokoavat voimansa yhteen. Niillä on kuitenkin erilaisia tehtäviä sen mukaan, millaisia toimia SIS II -tietojärjestelmän kehittämistä ja käyttöönottoa varten on toteutettava. On mm. erotettava toisistaan tekniset ja järjestelmän organisointiin liittyvät toimet ja päätökset ja toisaalta tarvittavat säädökset.

Tekniset toimet ja päätökset eli toteutettavuustutkimuksen käynnistäminen vuonna 2002 ja sen jälkeen tarjouskilpailun julkaiseminen SIS II -tietojärjestelmän käyttöönottoa varten kuuluvat komission vastuualueeseen.

Kuten edellä jo mainittiin, komissio ei toimi tässä tehtävässä yksin, vaan tukeutuu jäsenvaltioiden asiantuntemukseen Belgian ja Ruotsin aloitteissa esitetyn komiteamenettelyn mukaisesti.

Euroopan parlamentille ilmoitetaan työn etenemisestä menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28 kesäkuuta 1999 tehdyn neuvoston päätöksen N:o 1999/468/EY [15] sekä Euroopan parlamentin ja komission välillä tästä aiheesta tehdyn sopimuksen [16] mukaisesti.

[15] EYVL L 184, 17.7.1999, s. 23.

[16] EYVL L 256, 10.10.2000, s. 19.

Lainsäädäntötoimenpiteet koskevat lähinnä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 92-118 artiklan määräyksiä, ja niiden on nojauduttava perustamissopimusten asianmukaisiin määräyksiin; niitä ei siis käsitellä edellä mainitun komiteamenettelyn yhteydessä.

Eri toimielimet ja jäsenvaltiot toteuttavat siten tehtäviä, jotka niille kuuluvat kyseisten oikeusperustojen nojalla. On huomattava, että perussopimuksissa tarkoitettu aloiteoikeus kuuluu sekä jäsenvaltioille että komissiolle, mutta että jäsenvaltioilla on aloiteoikeus EY:n perustamissopimuksen IV osastoon perustuvien toimenpiteiden osalta vain 30. huhtikuuta 2004 asti.

Komissio korostaa, että kumpaankin ryhmään kuuluvat toimenpiteet on määriteltävä selkeästi, jotta niiden käsittelyä toimielimissä voidaan selkeyttää. Tätä varten Belgian ja Ruotsin tekemien aloitteiden vahvistamisen yhteydessä annetaan julistus, jossa luetellaan, mitkä SIS II -tietojärjestelmän kehittämiseen liittyvistä toimista kuuluvat komiteamenettelyn piiriin, jonka tarkoituksena on avustaa komissiota järjestelmän teknisissä valmistelutöissä, ja mitkä taas ovat lainsäädäntöaloitteita, jotka on käsiteltävä puheenjohtajamaa Belgian parhaillaan valmisteleman ohjelman yhteydessä.

3.3. SIS II -tietojärjestelmän kehittämistä koskevien säädösehdotusten oikeusperustojen määrittäminen

SIS II -tietojärjestelmän kehittämiseen tarvittavien säädösten tulee nojautua perustamissopimusten asianmukaisiin määräyksiin. Asiasta keskusteltiin vuonna 1999, kun Schengenin säännöstö oli sisällytettävä osaksi Euroopan unionia. Silloin ei haluttu määrittää SIS-tietojärjestelmälle perustamissopimuksissa kahta eri oikeusperustaa, koska pelättiin (sinänsä perustellusti) tämän vaikeuttavan järjestelmän toimintaa. Komissio katsoo, että asiasta pitäisi nyt päästä sopimukseen.

Näkemys, jota komissio puolusti määritettäessä Schengenin säännöstön eri osien oikeusperustoja, oli se, että vaikka SIS liittyykin olennaisesti Schengenin säännöstön nojalla tehtävään yhteistyöhön, järjestelmä ei kuitenkaan ole itsessään päämäärä vaan väline, jonka avulla toteutetaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen muissa luvuissa tarkoitettuun yhteistyöhön liittyviä toimenpiteitä ja tehtäviä. SIS-tietojärjestelmän perustamista ja käyttöä koskevat määräykset ovat tältä osin yksiselitteiset: järjestelmän tarkoituksena on varmistaa yleisen turvallisuuden säilyminen ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten toteutuminen (93 artikla). SIS ei siis ole pelkästään Schengenin säännöstön nojalla rikosasioissa tehtävän oikeudellisen ja poliisiyhteistyön väline eikä perustu yksin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon, vaan myös ensimmäiseen pilariin.

Komissio muistuttaa tämän tulkinnan tueksi, että toimivaltaiset viranomaiset käyttävät 96 artiklassa tarkoitettuja ilmoituksia viisumien myöntämismenettelyissä, ulkorajoilla ja Schengen-alueella tehtävissä henkilötarkastuksissa (maahantuloa ja lyhytaikaista oleskelua koskevien sääntöjen noudattaminen) sekä oleskelulupien myöntämistä ja ulkomaalaisten oleskelun hallinnointia koskevissa menettelyissä. Nämä kysymykset ovat Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen kuuluneet EY:n perustamissopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan soveltamisalaan. Komissio onkin sitä mieltä, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 96 artiklan oikeusperusta on EY:n perustamissopimuksessa (sen 62, 63 ja 66 artikla).

Vaikka 96 artiklassa tarkoitettu ilmoitus voikin edistää yleisen järjestyksen säilymistä, sen perusteella toteutetaan yleensä toimia, jotka eivät kuulu poliisiyhteistyöhön siinä merkityksessä kuin siitä määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa (ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen III osaston "Poliisi ja turvallisuus" määräyksissä). Maahantulokieltoa koskevan ilmoituksen perusteella toteutettavat toimet kuuluvat ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua koskeviin asioihin, olipa kyseessä sitten viisumin epääminen, palauttaminen ulkorajalle tai maastapoistaminen, jos henkilö tavataan Schengen-alueelta.

Komission mielestä niillä SIS-tietojärjestelmään liittyvillä Schengenin säännöstön osilla, jotka kuuluvat sekä ensimmäiseen että toiseen pilariin (SIS-tietojärjestelmän luomista ja käyttöä sekä tietosuojaa koskevat määräykset), olisi katsottava olevan kaksi oikeusperustaa.

Komissio huomauttaa, että myös neuvoston päätös, jolla Yhdistyneelle kuningaskunnalle annetaan lupa osallistua osittain SIS-tietojärjestelmän toimintaan, sekä Belgian ja Ruotsin aloitteet, jotka "vapaata liikkuvuutta" koskevan osan kannalta perustuvat ensimmäiseen pilariin ja oikeudellista ja poliisiyhteistyötä koskevan osan kannalta kolmanteen pilariin, tukevat käsitystä SIS-tietojärjestelmän monitahoisuudesta.

Schengenin säännöstön eri osien jaottelu ensimmäisen ja kolmannen pilarin kesken koskee myös ehdotuksia SIS II -tietojärjestelmän kehittämiseksi. Koska ei ole mahdollista esittää ns. monipilarista ehdotusta, joka perustuisi sekä ensimmäiseen että kolmanteen pilariin, komissio katsoo, että on esitettävä rinnakkaiset ehdotukset, joista toinen perustuu ensimmäiseen ja toinen kolmanteen pilariin.

Ongelma johtuu säädösteknisistä syistä. Schengenin säännöstön kehittämistä koskevien ehdotusten oikeusperustan määrittäminen on Schengen-pöytäkirjaan perustuva velvoite, joka on täytettävä objektiivisesti, perussopimuksia täysimääräisesti noudattaen.

Näihin ongelmiin voidaan löytää juridisesti pätevä ratkaisu esimerkiksi päättämällä, että ensimmäiseen ja kolmanteen pilariin perustuvia säädöksiä sovelletaan samanaikaisesti.

3.4. Eriytetyn yhdentymisen vaikutukset

Toinen säädöstekninen hankaluus liittyy perustamissopimuksen IV osastoon liittyvillä aloilla sovellettavaan ns. eriytettyyn yhdentymiseen, joka perustuu Amsterdamin sopimukseen liitettyihin pöytäkirjoihin eräiden EU:n jäsenvaltioiden (Tanskan, Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan) osallistumisesta tiettyjen toimenpiteiden toteuttamiseen. Tähän liittyy myös kysymys Islannin ja Norjan osallistumisesta Schengenin säännöstön kehittämiseen, jota on tarkasteltava näiden maiden ja Euroopan unionin välillä tehdyn yhteistyösopimuksen pohjalta.

Neuvoston päätöksen N:o 2000/365/EY nojalla Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 96 artiklan määräysten täytäntöönpanoon ja osallistuu muiden SIS-tietojärjestelmää koskevien määräysten täytäntöönpanoon vain siltä osin kuin ne eivät liity 96 artiklaan. Tämän päätöksen 8 artiklan 2 kohdan nojalla Yhdistyneen kuningaskunnan katsotaan peruuttamattomasti ilmoittaneen neuvoston puheenjohtajalle Schengen-pöytäkirjan 5 artiklan mukaisesti, että se haluaa osallistua kaikkiin niihin Schengenin säännöstöön perustuviin ehdotuksiin ja aloitteisiin, joihin sillä on lupa osallistua. Tämä koskee siis myös SIS II -tietojärjestelmän kehittämiseen liittyviä ehdotuksia lukuun ottamatta niitä, jotka liittyvät 96 artiklaan.

Irlannin tilanteen pitäisi olla samanlainen, koska parhaillaan käsiteltävänä oleva luonnos neuvoston päätökseksi perustuu Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa sovittuun ratkaisuun.

Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin mahdollinen osallistumisesta SIS II -tietojärjestelmän uusiin toimintoihin määrätään Amsterdamin sopimukseen liitetyissä pöytäkirjoissa ja/tai niiden soveltamista koskevissa määräyksissä.

Tanskan osalta on otettava huomioon ehdotusten oikeusperusta, koska Tanska osallistuu täysimääräisesti Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon perustuvien ehdotusten täytäntöönpanoon, mutta ei osallistu lainkaan EY:n perustamissopimuksen IV osastoon perustuvien ehdotusten täytäntöönpanoon. [17] Schengenin säännöstön kehittämiseen tähtäävien toimenpiteiden osalta Tanska voi pöytäkirjan 5 artiklan nojalla päättää erikseen viimeistään kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun neuvosto on vahvistanut tietyn toimenpiteen, saattaako se kyseisen toimenpiteen osaksi kansallista lainsäädäntöään.

[17] Amsterdamin sopimukseen liitetty pöytäkirja Tanskan asemasta.

Islannin ja Norjan osalta Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 92-118 artikla kuuluvat Euroopan unionin neuvoston ja näiden maiden välillä viimeksi mainittujen osallistumisesta Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseen tehdyn sopimuksen soveltamisalaan. SIS II -tietojärjestelmän kehittämistä koskevia säädösehdotuksia on siten niiden oikeusperustasta riippumatta käsiteltävä kyseisessä sopimuksessa perustetussa sekakomiteassa. [18]

[18] Islannin ja Norjan osallistumisesta komission työskentelyyn komiteamenettelyn puitteissa on määrättävä kyseiseen sopimukseen liitetyn kirjeenvaihdon mukaisesti.

3.5. SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen taloudelliset näkökohdat

SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen ja käyttöönoton taloudellisia seurauksia ei voida vielä tässä vaiheessa määrittää lopullisesti, mutta niitä voidaan arvioida niiden lukujen perusteella, jotka neuvosto on esittänyt Belgian ja Ruotsin aloitteiden rahoitusselvityksissä sekä nykyisen SIS-tietojärjestelmän ja muiden vastaavien tietotekniikkahankkeiden kehittämisen pohjalta.

Taloudellisten seurausten määrä riippuu tietenkin myös toteutettavan järjestelmän rakenteesta ja sisällöstä. Alustava arvio kustannuksista esitetään tämän tiedonannon liitteenä olevassa rahoitusselvityksessä, joka perustuu realistiseen mutta vasta alustavaan arvioon hankkeen eri osien kustannuksista ja tarvittavista henkilöresursseista. Jotta SIS II -tietojärjestelmä voitaisiin kehittää ajoissa, budjettivallan käyttäjän on myönnettävä hanketta varten tarvittavat määrärahat ja henkilöstöresurssit.

Vuonna 2002 käynnistettävän toteutettavuustutkimuksen avulla saadaan toivottavasti lisätietoja, jotka tukevat rahoitusselvityksessä esitettyjä lukuja.

Tässä yhteydessä on myös syytä muistuttaa, että Islannin ja Norjan osuus SIS II -tietojärjestelmän kehittämiseen on määritettävä niiden ja EU:n välillä tehdyn sopimuksen 12 artiklan 1 kohdan nojalla.

4. SIS II -tietojärjestelmän hallinnointi

SIS II -tietojärjestelmän hallinnointia ja mahdollisuutta antaa keskeinen osa siitä erilliselle virastolle käsiteltiin ensimmäisen kerran jo siinä vaiheessa kun Schengenin säännöstö sisällytettiin osaksi Euroopan unionia. Tuolloin pohditun vaihtoehdon tarkoituksena oli mukauttaa SIS uuteen institutionaaliseen ympäristöön. Ehdotetun päätöksen oli määrä täydentää SIS-tietojärjestelmän eri osien määrittelyä ja oikeusperustojen jaottelua koskevia päätöksiä. Keskustelua ei kuitenkaan voitu viedä loppuun asti, koska ei saatu aikaan päätöstä SIS-tietojärjestelmää koskevien määräysten jaottelusta ensimmäisen ja kolmannen pilarin kesken. Euroopan parlamentti arvioi hiljattain Schengen-yhteistyötä 21. kesäkuuta 2001 hyväksytyssä Coelhon mietinnössä [19], jossa suositettiin yhteisön talousarviosta rahoitettavan erillisen viraston perustamista SIS-tietojärjestelmän hallinnointia varten.

[19] Coelhon mietintö, A5-0233/2001.

Komission mielestä on liian varhaista tehdä päätöksiä suuntaan tai toiseen. Sitä paitsi tässä vaiheessa olisi parempi keskittyä ensisijaiseen tavoitteeseen eli itse järjestelmän kehittämiseen.

Tätä aihetta ei kuitenkaan voida sivuuttaa kokonaan, sillä on selvää, että neuvoston on päästävä yhteisymmärrykseen SIS II -tietojärjestelmän keskustietokannan hallinnoinnista ennen kuin järjestelmä valmistuu ja otetaan käyttöön, jotta järjestelmän toiminta ei vaarannu ja sen kehittämiseen uhrattu työ mene hukkaan. Riippumatta siitä, miten keskustietokantaan liittyvät ongelmat ratkaistaan teknisesti, järjestelmässä olisi oltava jonkinlainen keskusyksikkö, joka hoitaisi tiettyjä toimeenpanotehtäviä (käyttötukea, turvallisuusvalvontaa ja ylläpitoa). [20]

[20] Tässä vaiheessa tarvitaan kuitenkin toteutettavuustutkimuksen tuloksia, jotta saadaan täsmällisempi käsitys tulevan keskusyksikön tehtävistä ja sen henkilöstöresurssien tarpeesta.

Komissio haluaa osallistua keskusteluun esittämällä seuraavat näkökohdat.

* Belgian ja Ruotsin aloitteissa mainitaan yksinkertainen yhdennetty järjestelmä; myös komissio kannattaa tällaista ratkaisua. On muistettava, että SIS II -tietojärjestelmän käytön rahoitusta koskevissa päätöksissä on otettava asianmukaisella tavalla huomioon se, että järjestelmä perustuu sekä ensimmäiseen että kolmanteen pilariin.

* Pohdittaessa eri keinoja hallinnoida SIS II -tietojärjestelmän monimutkaista teknistä sisältöä komissio haluaa hyödyntää ideoita, joita on jo esitetty niissä yhä useammin toistuvissa tilanteissa, joissa yhteisö joutuu uusien säädösten perusteella uusien vaatimusten eteen erittäin teknisillä, korkeaa asiantuntemusta edellyttävillä aloilla. Komissio on tämän vuoksi pohtinut, mitä tehtäviä voitaisiin mahdollisesti ulkoistaa. [21] SIS II -tietojärjestelmän hallinnointi on sekä järjestelmän kahtalaisen luonteen että sen erittäin teknisen sisällön vuoksi juuri sellainen tehtävä, joka saattaa edellyttää ulkoistamista.

[21] Komission tiedonanto "Toimielimen tehtävien ja henkilöresurssien vastaavuus" (SEC 2000/200).

* Ulkoistamista voidaan toteuttaa eri muodoissa, esimerkiksi delegoimalla vastuuta joko kansallisille viranomaisille tai yksityisen sektorin toimijoille (ulkoinen ja sisäinen hajauttaminen) tai eriyttämällä eli antamalla täytäntöönpanotehtävät erillisille toimeenpanovirastoille. Jälleen kerran on todettava, että on liian varhaista kallistua minkään tietyn vaihtoehdon puoleen, sillä järjestelmän rakennetta ja sisältöä koskevat päätökset vaikuttavat varmasti siihen, mitä vaihtoehtoja loppuvaiheessa voidaan harkita. Keskustelun virittämiseksi komissio haluaa kuitenkin täsmentää niiden käsitteiden sisältöä, joita se aikoo tarkastella lähemmin pohtiessaan eri vaihtoehtoja SIS II -tietojärjestelmän hallinnoinnin järjestämistä varten:

- Ulkoinen hajauttaminen tarkoittaa täytäntöönpanovastuun hajauttamista sellaisille kansallisille elimille, joilla on valtion takaama julkisen palvelun tehtävä ja jotka toimivat kumppanuusosapuolina tiettyjen yhteisön politiikkojen toteuttamisessa. Tämä vaihtoehto soveltuu parhaiten tilanteisiin, joissa hallinto on hajautettava kansallisten virastojen verkostoille, koska ne voivat ottaa paremmin huomioon kansalliset erityispiirteet; se ei kuitenkaan ole välttämättä hyvä vaihtoehto SIS II -tietojärjestelmän keskustietokannan hallinnointia varten.

- Sisäinen hajauttaminen tarkoittaa sopimusten tekemistä yksityisen sektorin toimijoiden kanssa. Sopimuspuolten tehtäviin ei saa liittyä julkisen vallan tehtäviä eikä harkintavallan käyttöä, ja niille voidaan antaa ainoastaan selkeästi määriteltyjä teknisiä täytäntöönpanotehtäviä. Tätä vaihtoehtoa voitaisiin harkita puhtaasti järjestelmän ylläpitoon liittyvien tehtävien osalta, mutta toisaalta on otettava huomioon SIS -tietojärjestelmän luottamuksellisuus.

- Eriyttäminen tarkoittaa täytäntöönpanovastuun siirtämistä julkisille elimille, joita yleensä nimitetään toimeenpanovirastoiksi. Toimeenpanovirastojen osalta on myös ennakkotapausten perusteella olemassa eri vaihtoehtoja sen mukaan, annetaanko virastolle pelkästään toimeenpanotehtäviä vai myös hallinnointia ja kuuluvatko virastot tehtävänsä puolesta ensimmäiseen vai kolmanteen pilariin (vrt. Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskus, Europol).

Tässä vaiheessa ei ole mahdollista määritellä täsmällisesti SIS II -tietojärjestelmän hallintorakenteen tehtäviä. On kuitenkin selvää, että valitun ratkaisun yhteydessä olisi otettava huomioon SIS II -tietojärjestelmän kuuluminen kahteen eri pilariin ja toisaalta varmistettava jatkuvuus SIS I -tietojärjestelmän kanssa säilyttämällä yhtenäiseen järjestelmään liittyvät edut.

Erillisen viraston perustamiseen perustamissopimusten asianomaisten määräysten pohjalta liittyy monia etuja, mm. toiminnan itsenäisyys, mahdollisuus hyödyntää jäsenvaltioiden asiantuntemusta sekä tilintekovelvollisuus. Tämän joustavan vaihtoehdon edut olisi otettava huomioon myös laajemmin, sillä parhaillaan ollaan kehittämässä tai ainakin suunnitellaan myös muiden vastaavien hallinnointivälineiden käyttöönottoa, jossa voitaisiin hyödyntää tällaista virastoa (esim. Eurodac turvapaikkakysymysten alalla). SIRENE-keskustoimiston perustaminen saattaa tulla ajankohtaiseksi koordinoinnin ja järjestelmän toimivuuden parantamiseksi etenkin kun käyttöön otetaan uusia toimintoja. Uusi yksikkö voisi toimia samassa paikassa kuin SIS II -tietojärjestelmän keskusyksikkö.

Pitkällä aikavälillä voitaisiin harkita myös muita vaihtoehtoja, kuten SIS II -tietojärjestelmän hallinnoinnin antamista jollekin erillisvirastolle, esimerkiksi Europolille. Tätä koskevassa arvioinnissa olisi kuitenkin otettava huomioon se, että kolmanteen pilariin liittyviä sääntöjä ja menettelyjä ei voida soveltaa järjestelmään, johon sisältyy myös ensimmäiseen pilariin liittyviä näkökohtia, ilman että joudutaan ristiriitaan Amsterdamin sopimuksen aiheuttamien muutosten kanssa.

Komissio katsoo joka tapauksessa, että valittavan ratkaisun on oltava sellainen, että se takaa käytännön toiminnan tehokkuuden ja SIS-tietojärjestelmän jatkuvuuden unionin toimielinjärjestelmän puitteissa.

5. Uusien jäsenvaltioiden liittymisen vaikutukset

Schengen-pöytäkirjan 8 artiklassa todetaan, että "neuvoteltaessa uusien jäsenvaltioiden liittymisestä Euroopan unioniin Schengenin säännöstöä ja toimielinten jatkossa sen soveltamisalalla toteuttamia toimia pidetään säännöstönä, joka kaikkien jäsenyyttä hakevien valtioiden on hyväksyttävä kokonaisuudessaan". Uusien jäsenvaltioiden on siis hyväksyttävä ja saatettava aikanaan osaksi kansallista lainsäädäntöään koko Schengenin säännöstö ja sen kehittämistä koskevat määräykset, mm. SIS-tietojärjestelmää koskevat määräykset.

Tältä osin on syytä muistuttaa, että voidakseen osallistua alueeseen, jolla ei ole sisärajoja, jäsenvaltion on osallistuttava täysimääräisesti SIS-tietojärjestelmän toimintaan. Osallistuminen SIS-tietojärjestelmän toimintaan on välttämätön edellytys sille, että tarkastukset uuden jäsenvaltion ja kyseiseen alueeseen jo kuuluvien jäsenvaltioiden välisellä rajalla voidaan poistaa.

Kuten edellä jo todettiin, yksi SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen tavoitteista on juuri luoda järjestelmä, jonka avulla myös uudet jäsenvaltiot voivat liittyä Schengen-alueeseen. Tämän pitäisi voida tapahtua mahdollisimman pian sen jälkeen kun ne ovat liittyneet EU:n jäseniksi.

Tämän vuoksi ehdokasmaat olisi saatava hyvissä ajoin mukaan SIS II -tietojärjestelmän kehittämiseen sopivalla tavalla.

Aluksi tämä voi tarkoittaa vain tiedotusta. Komissio ilmoittaa ehdokasmaille säännöllisesti SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen edistymisestä. Komissio selvittää myös mahdollisuuksia järjestää ensimmäinen tiedotusseminaari jo vuonna 2002. Lisäksi komissio pyytää ehdokasmaita toimittamaan sille jo tämän tiedonannon perusteella mahdolliset SIS II -tietojärjestelmää ja sen kehittämistä koskevat huomautuksensa (ja toiveensa ehdokasmaiden osallistumisesta hankkeeseen) sekä muut tiedot, joista komissiolle voi olla hyötyä ja joita se pyytää erikseen hankkeen edetessä.

Se, miten ehdokasmaat voivat osallistua komiteaan, joka avustaa komissiota SIS II -tietojärjestelmän teknisten näkökohtien kehittämisessä, täsmennetään myöhemmin niiden yleisten periaatteiden pohjalta, jotka koskevat ehdokasmaiden osallistumista eri komiteoiden työskentelyyn tarkkailijoina sekä SIS II -hankkeen luottamuksellisuutta.

6. Päätelmät

Schengenin tietojärjestelmä on olennainen tekijä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomisessa, sillä se edistää perustamissopimukseen perustuvien, henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevien politiikkojen täytäntöönpanoa ja on korvaamaton väline jokapäiväisessä oikeudellisessa ja poliisiyhteistyössä. SIS-tietojärjestelmän toisen vaiheen kehittäminen on tarpeen nykyisen järjestelmän käytössä ilmenneiden uusien vaatimusten, Amsterdamin sopimuksen voimaantulon myötä muuttuneen oikeudellisen ympäristön sekä unionin laajentumisnäkymien vuoksi.

Järjestelmän kehittäminen rahoitetaan yhteisöjen talousarviosta. Perustamissopimuksiin perustuvien tehtäviensä nojalla ja yhteisöjen talousarvion täytäntöönpanosta vastaavana toimielimenä komissio on lupautunut ottamaan tehtävän vastuulleen.

Se haluaa kuitenkin huomauttaa, että SIS II -tietojärjestelmän teknisen kehittämisen on perustuttava järjestelmän tehtävien ja tavoitteiden selkeään määrittelyyn. Komissio kiinnittääkin jäsenvaltioiden huomiota siihen, että tätä koskeva keskustelu on saatava päätökseen mahdollisimman pian.

Komissio korostaa myös, että järjestelmän kehittäminen ja käyttöönotto neuvoston asettamassa määräajassa eli vuoteen 2006 mennessä edellyttää, että työtä varten myönnetään tarvittavat taloudelliset ja henkilöstöresurssit.

Komissio toteuttaa täysimääräisesti tehtävän, joka sille on osoitettu vuodesta 2002 alkaen. Se on jo aloittanut valmistautumisensa ja haluaa täsmentää, miten se aikoo menetellä tehtävässä.

Tässä tiedonannossa todetaan valmistelutöiden nykytilanne ja esitetään suunnitelma toteutettavia toimenpiteitä varten. Työohjelmaa ei kuitenkaan ole mahdollista lyödä lopullisesti lukkoon vielä tässä vaiheessa. Esimerkiksi eräistä teknisistä vaihtoehdoista voidaan päättää vasta myöhemmin tehtävien poliittisten ratkaisujen perusteella. Hankkeen työohjelma voidaan kuitenkin jo hahmotella pääpiirteittäin ja käynnistää työt. Vuonna 2002 laaditaan selvitys, jonka pohjalta komissio laatii aikanaan tarjouskilpailun järjestelmän käyttöönottoa varten. Tarjouskilpailun avulla komissio myös laatii yksityiskohtaisen ehdotuksen SIS II -tietojärjestelmän hallinnoinnista, jota koskeva suunnitelma on esitettävä hyvissä ajoin ennen vuotta 2006, jotta järjestelmä voidaan ottaa käyttöön sujuvasti.

SIS II -tietojärjestelmän teknisen kehittämisen osalta komissio haluaa korostaa, että se tarvitsee sekä jäsenvaltioiden että Euroopan parlamentin tukea ja yhteistyötä niitä koskevilla aloilla ja asianmukaisten menettelyjen mukaisesti. Jäsenvaltioiden asiantuntemusta on tarkoitus hyödyntää niiden komiteamenettelyjen pohjalta, joita neuvosto on parhaillaan hyväksymässä Belgian ja Ruotsin aloitteiden perusteella, ja rinnan neuvostossa tehtävien valmistelutöiden kanssa, jotka koskevat ennen järjestelmän teknistä kehittelyä ratkaistavia kysymyksiä.

Jotta hankkeen teknisten näkökohtien kehittäminen ei vaarantuisi, neuvoston on päästävä yhteisymmärrykseen SIS II -tietojärjestelmään liittyvistä poliittisista ja oikeudellisista kysymyksistä.

On myös tärkeää tiedottaa ehdokasmaille työn etenemisestä ja ottaa ne mahdollisimman pian mukaan siihen, sillä näin voidaan tukea niiden liittymisvalmisteluja ja osallistumista Schengen-yhteistyöhön.

Komissio valvoo, että Euroopan parlamentille tiedotetaan säännöllisesti työn etenemisestä.

LIITE

RAHOITUSSELVITYS

Toimintalohko(t): Yhteistyö oikeus- ja sisäasioiden alalla

Toiminto (toiminnot): Yhteistyö EY:n perustamissopimuksen IV osaston soveltamisalaan kuuluvilla aloilla (viisumit, turvapaikka- ja maahanmuuttoasiat sekä muut henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät politiikat) ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston soveltamisalaan kuuluvilla aloilla (poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla).

Toimenpiteen nimi: SIS II -tietojärjestelmän kehittäminen

1. Budjettikohta/-kohdat

OSA A: A-7000 Ylimääräiset toimihenkilöt, A-7003 Kansalliset asiantuntijat

A-701 Virkamatkat A-7030, Kokoukset A-7031 Komiteat

B OSA: B5-840 - Schengen

2. NUMEROTIEDOT

2.1 Toimenpiteen kokonaismäärärahat (B osa): 23,0 miljoonaa euroa maksusitoumusmäärärahoina

2.2 Toimenpiteen soveltamisaika:

2002-2006

2.3 Monivuotinen kokonaismenoarvio:

a) Maksusitoumusmäärärahojen/maksumäärärahojen aikataulu (rahoitustuki) (vrt. kohta 6.1.1)

milj. euroa (kolmen desimaalin tarkkuudella)

>TAULUKON PAIKKA>

b) Tekninen ja hallinnollinen apu ja tukimenot (vrt. kohta 6.1.2)

>TAULUKON PAIKKA>

(määrät on pyöristetty)

>TAULUKON PAIKKA>

c) Henkilöstö- ja muiden hallintomenojen kokonaisvaikutus rahoitukseen (vrt. kohdat 7.2 ja 7.3)

>TAULUKON PAIKKA>

(määrät on pyöristetty)

>TAULUKON PAIKKA>

2.4 Yhteensopivuus ohjelmasuunnitelman ja rahoitusnäkymien kanssa

|X| Ehdotus on tehdyn ohjelmasuunnitelman mukainen.

| | Ehdotus edellyttää rahoitusnäkymien kyseisen otsakkeen ohjelmasuunnitelman muuttamista,

| | ja tämä voi edellyttää toimielinten sopimuksen määräysten soveltamista.

2.5 Vaikutukset tuloihin

|X| Ei vaikuta tuloihin (kyseessä ovat toimenpiteen toteuttamiseen liittyvät tekniset näkökohdat).

TAI

| | Vaikutukset tuloihin ovat seuraavat:

- Huomautus: Tuloihin kohdistuvan vaikutuksen laskutapaa koskevat täsmennykset ja huomautukset on liitettävä tähän rahoitusselvitykseen erillisellä lehdellä...

milj. euroa (yhden desimaalin tarkkuudella)

>TAULUKON PAIKKA>

(Kaikki asianomaiset budjettikohdat ilmoitetaan ja taulukkoon lisätään tarvittaessa rivejä, jos toimenpide kohdistuu useampaan budjettikohtaan.)

3. BUDJETTITIEDOT

>TAULUKON PAIKKA>

4. OIKEUSPERUSTA

Tämä rahoitusselvitys ei liity säädösehdotukseen vaan hankkeen aloittamiseen. SIS II -tietojärjestelmän kehittäminen edellyttää, että hyvissä ajoin vahvistetaan lainsäädäntötoimenpiteet, joiden tulee perustua Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 30, 31 ja 34 artiklaan sekä EY:n perustamissopimuksen 62, 63 ja 66 artiklaan.

5. KUVAUS JA PERUSTELUT

5.1 Yhteisön toiminnan tarve

5.1.1 Toiminnan tavoitteet

SIS-tietojärjestelmä on olennainen ja välttämätön edellytys henkilöiden vapaan liikkuvuuden toteutumiselle EY:n perustamissopimuksen kolmannen osan V osastossa tarkoitetulla alueella, jolla on luovuttu sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista. Nykyinen järjestelmä, joka luotiin kymmenisen vuotta sitten ja joka on ollut toiminnassa vuodesta 1995 saakka, on uudistettava, jotta kaikki jäsenvaltiot voivat osallistua siihen myös EU:n laajentumisen jälkeen. On käynnistettävä tarvittavat selvitykset ja toimenpiteet, jotta voidaan ottaa käyttöön SIS-tietojärjestelmän toinen vaihe. Näiden selvitysten ja toimenpiteiden toteuttamisesta aiheutuvat menot otetaan Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon.

5.1.2 Ennakkoarviointiin liittyvät toimenpiteet

Tämä rahoitusselvitys koskee teknisen ja hallinnointiasiantuntemuksen sekä laitteistojen ja ohjelmien hankkimista yms. koko hankkeen toteuttamisen aikana ja perustuu seuraaviin seikkoihin:

- Belgian ja Ruotsin aloitteissa esitetyt alustavat arviot,

- neuvoston työryhmissä parhaillaan tehtävien valmistelutöiden seurantatoimia koskevat arviot,

- tietotekniikkahankkeita koskevien komission suuntaviivojen ja aiempien kokemusten perusteella laaditut arviot,

- nykyisen SIS-tietojärjestelmän kehittämisestä ja toiminnasta saadut kokemukset ja eroavuudet, joita voidaan ennakoida tai odottaa ilmenevän järjestelmien välillä. On syytä muistaa, että SIS 1+ ja siirtyminen SISNET-verkoston käyttöön ovat aiheuttaneet yhteensä 11 miljoonan euron menot hankkeen alusta laskettuna. SIS II -tietojärjestelmässä on voitava käsitellä aiempaa huomattavasti useampien maiden tietoja, useampia tietoluokkia ja enemmän tietueita tiukempien turvallisuusmääräysten pohjalta. Toisaalta järjestelmän on myös oltava joustavampi, jotta siihen voidaan tehdä myöhemmin ilmenevien tarpeiden perusteella uusia muutoksia ilman että koko järjestelmää tarvitsee uusia.

SIS II -tietojärjestelmän kehittäminen on suuren luokan hanke, jota voidaan verrata yhteisön muihin suuriin tietotekniikkahankkeisiin, kuten tullitietojärjestelmään (TTJ) [22]. Arvio tarvittavasta kokonaisrahoituksesta on korkeampi kuin se karkea arvio, joka esitettiin komission avustamiseksi suunniteltua komiteamenettelyä koskevien Belgian ja Ruotsin aloitteiden liitteenä olevassa rahoitusselvityksessä. Uusi arvio perustuu kuitenkin perusteelliseen analyysiin tämän suuruusluokan tietotekniikkahankkeiden keskimääräisistä resurssitarpeista sekä hankkeen hallinnoinnin ja järjestelmän kehittämiseen liittyvistä erityistarpeista.

[22] Komission perustaman ja hallinnoiman uuden tullitietojärjestelmän pilottivaihe tuli maksamaan 15 miljoonaa euroa, ja sen toinen vaihe tulee maksamaan saman verran.

Vaikka hankkeen kustannusanalyysi onkin laadittu mahdollisimman huolellisesti, esitettyjä lukuja on kuitenkin pidettävä vasta alustavana arviona. Vuoden 2002 luvut perustuvat arvioon hankkeen käynnistämisestä aiheutuvista kuluista. Vuotta 2003 ja sitä myöhempiä vuosia koskevat luvut ovat pakostakin vain suuntaa-antavia, ja niitä on tarkistettava toteutettavuustutkimuksen tulosten perusteella. Niihin saattavat vaikuttaa myös hankkeen toteuttamista ja SIS II -tietojärjestelmän teknistä toteutusta koskevat neuvoston päätökset.

5.1.3 Jälkiarvioinnin perusteella toteutetut toimenpiteet

(Ohjelman uusimisen yhteydessä on annettava myös lyhyt kuvaus väli- tai jälkiarvioinnin tuloksista).

Koska SIS I -tietojärjestelmän luominen ja hallinnointi kuuluu jäsenvaltioiden vastuualueeseen, ei yhteisön tasolla suoriteta jälkiarviointia. SIS II -tietojärjestelmän kehittämisessä tämän tiedonannon mukaisesti otetaan kuitenkin huomioon SIS I -tietojärjestelmän kehittämisestä ja hallinnoinnista saadut kokemukset.

5.2 Suunnitellut toimet ja yhteisön rahoitustukea koskevat yksityiskohtaiset säännöt

(1) Toteutettavuustutkimus

Tilataan toteutettavuustutkimus, joka valmistellaan tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ja joka kattaa SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen ja käyttöönoton tekniset, taloudelliset ja organisatoriset näkökohdat.

Toteutettavuustutkimuksen perusteella saadaan myös tietoa taloudellisten ja henkilöresurssien tarpeesta sekä hankkeen kehittämisvaiheessa että sen jälkeen kun valittu tekninen ratkaisu on otettu käyttöön.

Toteutettavuustutkimuksessa arvioidaan, minkä menetelmän mukaan SIS II -tietojärjestelmän tekninen kehittäminen on toteutettava. On myös selvitettävä, millaisen aikataulun mukaan järjestelmä voidaan ottaa käyttöön, sekä millä tavoin sen toteuttamiseen liittyviä riskitekijöitä voidaan vähentää tai poistaa. Lisäksi on tutkittava, millaisin edellytyksin hanke voidaan toteuttaa annetussa määräajassa ja analysoitava, millaista verkkoratkaisua SIS II -tietojärjestelmä voisi käyttää ja mitkä ovat sen kustannukset.

Tutkimuksessa on myös vertailtava keskitetyn ja hajautetun järjestelmän tehokkuutta, joskin tästä vaihtoehdosta on päätettävä poliittisella tasolla.

(2) Kehittämis- ja rakennusvaihe

Hankkeen toisen vaiheen aluksi julkaistaan tarjouskilpailu ja valitaan sen perusteella teknisen ratkaisun tuottava yritys, joka aloittaa järjestelmän toteuttamisen komission vastuulla ja sen tiukan valvonnan alaisena.

(3) Hyväksymis- ja mukauttamisvaihe

Ennen järjestelmän mukauttamista tehdään hyväksymistestejä, joissa ehdotettua ratkaisua verrataan sille asetettuihin teknisiin vaatimuksiin ja myöhemmin mukauttamisen jälkeen käyttäjien esittämiin vaatimuksiin. Se, mitä mukauttamisen yhteydessä tehdään, riippuu valitun ratkaisun joustavuudesta ja siitä, onko sitä mukautettava uusiin toimintoihin.

(4) Siirtyminen SIS II -tietojärjestelmään ja käytön valmistelu

Hankkeen viimeinen vaihe kattaa siirtymisen SIS I -tietojärjestelmästä SIS II:een ja uusien jäsenvaltioiden integroimisen järjestelmän käyttäjiksi. SIS II -tietojärjestelmään siirtymisestä tehdään riskiarviointi, jonka tarkoituksena on selvittää, olisiko kumpaakin järjestelmää käytettävä jonkin aikaa rinnakkain vai olisiko tehokkaampaa siirtyä SIS I:stä suoraan SIS II:een.

Jotta järjestelmän käyttöönotto sujuisi mahdollisimman helposti, (2) kohdassa tarkoitetun tarjouskilpailun yhteydessä tulisi varmistaa, että järjestelmän toimittaja huolehtii myös sen ylläpidosta ja tukitoiminnoista.

5.3 Toteuttamismenetelmät

Komissio vastaa järjestelmän kehittämisestä suoran hallinnoinnin avulla käyttämällä sekä sisäisiä että ulkoisia resursseja (ylimääräisiä toimihenkilöitä ja kansallisia asiantuntijoita) tarvittavan korkean teknisen asiantuntemuksen saamiseksi. Jäsenvaltiot osallistuvat kehittämistyöhön tiiviisti komiteamenettelyn mukaisesti, joka on tarkoitus luoda Belgian ja Ruotsin aloitteiden perusteella.

6. RAHOITUSVAIKUTUKSET

6.1 Kokonaisrahoitusvaikutus, B osa (koko ohjelmakaudeksi)

(Alla olevassa taulukossa ilmoitettujen kokonaismäärien laskutapa on esitettävä taulukossa 6.2 esitetyn jaottelun avulla).

6.1.1 Rahoitustuki Maksusitoumusmäärärahat milj. euroa (kolmen desimaalin tarkkuudella)

>TAULUKON PAIKKA>

6.2. Toimenpidekohtainen kustannuslaskelma, B osa (koko ohjelmakaudeksi)

(Jos toimia on useita, on ilmoitettava kuhunkin eri toimeen kuuluvia konkreettisia toimenpiteitä kohti tarkat tiedot suoritteiden laajuuden ja kustannusten arviointia varten.)

Maksusitoumusmäärärahat milj. euroa (kolmen desimaalin tarkkuudella)

>TAULUKON PAIKKA>

Laskutapa on tarvittaessa selitettävä.

7. VAIKUTUKSET HENKILÖSTÖÖN JA HALLINTOMENOIHIN

7.1. Vaikutukset henkilöstöön vuodesta 2004 alkaen

SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen myötä henkilöresurssien ja määrärahojen tarve vähenee vuosina 2002 ja 2003 seuraavasti:

>TAULUKON PAIKKA>

Vaikutukset henkilöresursseihin vuonna 2002: 2 ylimääräistä toimihenkilöä (A), 1 kansallinen asiantuntija, 1 ylimääräinen toimihenkilö (C)

Vaikutukset henkilöresursseihin vuonna 2003: 4 virkamiestä, 2 ylimääräistä toimihenkilöä (A), 1 kansallinen asiantuntija, 1 ylimääräinen toimihenkilö (B), 1 ylimääräinen toimihenkilö (C)

7.2 Henkilöstön taloudellinen kokonaisvaikutus

>TAULUKON PAIKKA>

Henkilöresurssien taloudellinen kokonaisvaikutus vuonna 2002: 267 000 euroa

Henkilöresurssien taloudellinen kokonaisvaikutus vuonna 2003: 753 000 euroa

Määrät vastaavat 12 kuukauden kokonaismenoja.

7.3 Muut toimesta johtuvat hallintomenot

>TAULUKON PAIKKA>

Muut toimintamenot vuonna 2002: A07031- Pakolliset komiteat 100 000 euroa, A0701 - Virkamatkat 8 200 euroa.

Määrät vastaavat 12 kuukauden kokonaismenoja.

(1) Mainittava komitean laji sekä ryhmä, johon se kuuluu.

I. Yhteensä vuodessa 2004 alkaen (7.2 + 7.3)

II. Toimen kesto

III. Toimen kokonaiskustannukset (I x II) // 1 141 760 EUR

5 vuotta

4 780 760 EUR

(Arvioidessaan toimeen tarvittavia hallinnollisia ja henkilöresursseja pääosastojen ja yksiköiden on otettava huomioon alustavasta talousarvioesityksestä käydyissä periaatekeskusteluissa ja sitä hyväksyttäessä tehdyt komission päätökset. Tämä tarkoittaa, että pääosastojen on mainittava, että henkilöstötarpeet voidaan täyttää alustavan talousarvioesityksen hyväksymisen yhteydessä määrätyn alustavan määrärahajaottelun asettamissa rajoissa.

Jos tässä käsiteltyjä toimia ei ole poikkeuksellisesti voitu ennakoida alustavaa talousarvioesitystä laadittaessa, komissiota on pyydettävä päättämään, voidaanko ehdotetun toimen toteuttaminen hyväksyä ja jos, niin miten: määrärahojen tapauskohtaisella uudelleenjaolla, lisätalousarviolla vai talousarvioesitykseen tehtävällä oikaisukirjeellä.)

8. SEURANTA JA ARVIOINTI

8.1 Seurantajärjestelmä

Komissio esittää neuvostolle ja Euroopan parlamentille puolivuosittain raportin SIS II -tietojärjestelmän kehittämisen etenemisestä.

8.2 Arvioinnin yksityiskohtaiset säännöt ja arviointijaksot

Kohdassa 5.2 mainittujen toimien 2, 3 ja 4 tuloksista on määrä suorittaa jälkiarviointi. Arvioinnissa tarkasteltavat seikat määritetään mm. toteutettavuustutkimuksen tulosten perusteella.

9. PETOSTEN TORJUNTATOIMET

Komission hankintamenettelyjä on sovellettava huolellisesti, jolloin voidaan varmistaa julkisia hankintoja koskevan yhteisön lainsäädännön noudattaminen.

Top