1.

Nyt esillä oleva ennakkoratkaisupyyntö koskee sitä, kuinka paljon ympäristöasiaa koskeva tuomioistuinmenettely saa maksaa. Ympäristöoikeudellisia riita-asioita koskevat oikeudenkäyntimenettelyt eivät nimittäin saa Århusin yleissopimuksen ( 2 ) ja sen täytäntöönpanoa koskevien direktiivin 85/337 ( 3 ) ja direktiivin 96/61 ( 4 ) säännösten mukaan olla niin kalliita, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle.

2.

Englannin ja Walesin tuomioistuimissa on olemassa huomattavia kuluriskejä erityisesti sikäläisten oikeudenkäyntiedustajien tavanomaisten palkkioiden vuoksi. Ympäristöoikeudellisen menettelyn päätyttyä Supreme Court tiedusteleekin, miten sen on sovellettava Århusin yleissopimusta ja siihen liittyviä direktiivien säännöksiä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan riidan yhteydessä.

3.

Ympäristöasioita koskevien oikeudenkäyntikulujen kannalta merkitykselliset määräykset sisältyvät Århusin yleissopimukseen, jonka silloinen Euroopan yhteisö allekirjoitti 25.6.1998 Tanskan Århusissa. ( 5 )

4.

Oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa tarkastellaan Århusin yleissopimuksen johdanto-osan 7., 8. ja 18. perustelukappaleessa:

”[sopimuspuolet] ovat tietoisia myös siitä, että jokaisella ihmisellä on oikeus elää terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta laadukkaassa ympäristössä ja velvollisuus sekä yksilönä että yhdessä muiden kanssa suojella ja parantaa ympäristöä nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi,

ottavat huomioon, että voidakseen puolustaa tätä oikeuttaan ja voidakseen täyttää tämän velvollisuutensa kansalaisten on saatava tietoa ympäristöasioista ja heillä on oltava osallistumisoikeus päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristöasioissa, ja tunnustavat tässä yhteydessä, että kansalaiset saattavat tarvita apua käyttääkseen oikeuksiaan,

– –

pitävät tärkeänä, että yleisöllä, mukaan lukien järjestöt, olisi käytettävissään tehokkaita oikeudellisia menettelyjä oikeutettujen etujensa turvaamiseksi ja lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi.”

5.

Århusin yleissopimuksen perustavoite on kirjattu 1 artiklaan:

”Edistääkseen nykyiseen sukupolveen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta riittävän laadukkaassa ympäristössä, kukin sopimuspuoli takaa yleisölle oikeuden saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti.”

6.

Oikeudenkäyntikulut mainitaan Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 8 kappaleessa:

”Kukin sopimuspuoli varmistaa, ettei niitä henkilöitä, jotka käyttävät oikeuksiaan tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti, rangaista, vainota tai häiritä millään tavalla heidän toimintansa takia. Tämä määräys ei vaikuta kansallisten tuomioistuinten oikeuteen määrätä kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen korvaamis[es]ta.”

7.

Århusin yleissopimuksen 9 artiklassa säännellään muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa. Artiklan 4 ja 5 kappaleessa puhutaan muun muassa kuluista:

”4.   Tämän artiklan 1 kappaleen lisäksi ja sen soveltamista rajoittamatta tämän artiklan 1, 2 ja 3 kappaleessa tarkoitettujen menettelyiden tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, joihin sisältyy tarvittaessa väliaikaiset turvaamistoimenpiteet, ja niiden tulee olla oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita eivätkä ne saa olla niin kalliita, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle. – –

5.   – – kukin sopimuspuoli – – harkitsee asianmukaisten oikeusapujärjestelmien perustamista poistaakseen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden käyttöön liittyvät taloudelliset esteet ja muut esteet tai vähentääkseen niitä.”

8.

Lisäksi on otettava huomioon Århusin yleissopimuksen valvontakomitean (Aarhus Convention Compliance Committee, jäljempänä valvontakomitea) käytäntö. Sopimuspuolet perustivat tämän asiantuntijoista koostuvan valvontakomitean edistääkseen Århusin yleissopimuksen 15 artiklan mukaista yleissopimuksen määräysten noudattamisen arvioimista sopimuspuolten kokouksessa. Komitea tutkii ensisijaisesti yksityisten tekemiä valituksia. ( 6 ) Se päättää tutkimuksensa julkaisemalla toteamuksia ja suosituksia.

9.

Århusin yleissopimuksen panemiseksi täytäntöön direktiivillä 2003/35/EY ( 7 ) lisättiin 10 a artikla direktiiviin 85/337 ja 15 a artikla direktiiviin 96/61. Kummallakin säännöksellä säännellään oikeutta saada ympäristöoikeutta koskeva riita-asia käsitellyksi tuomioistuimissa, ja niiden kummankin viidennessä kohdassa ( 8 ) säädetään seuraavaa:

”Kyseisen menettelyn on oltava oikeudenmukainen, tasapuolinen ja nopea, eikä se saa olla niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle.”

10.

Oikeudenkäyntimenettely perustuu David Edwardsin vireille panemaan judicial review -menettelyyn, joka koski Environment Agencyn päätöstä myöntää lupa sementtitehtaan toiminnan aloittamiseksi. Sikäli kuin on havaittavissa, asianomainen yritys ei osallistunut kyseiseen menettelyyn.

11.

Kanne hylättiin ensimmäisessä oikeusasteessa vuonna 2005. Edwards valitti tästä päätöksestä Court of Appealiin. Lilian Pallikaropoulos osallistui oikeudenkäyntiin tästä eteenpäin valittajana Edwardsin vetäydyttyä menettelystä. Hänen osuutensa kuluista Court of Appealissa rajoitettiin enintään 2000 Englannin puntaan (GBP). Court of Appeal hylkäsi valituksen ja määräsi vuonna 2006 vastapuolten kulut, jotka oli rajoitettu edellä mainittuun määrään, Pallikaropoulosin maksettavaksi.

12.

Pallikaropoulos haki sen jälkeen ratkaisuun muutosta House of Lordsissa. Heti menettelyn aluksi hän jätti hakemuksen saadakseen rajoitetuksi vastuunsa muutoksenhausta aiheutuvista oikeudenkäyntikuluista. House of Lords kuitenkin hylkäsi hänen hakemuksensa muun muassa siksi, että hän ei ollut antanut tietoja omasta varallisuusasemastaan tai kaikista edustamistaan henkilöistä ja heidän varallisuusasemastaan.

13.

House of Lords vahvisti 16.4.2008 Court of Appealin ratkaisun hylätä Pallikaropoulosin tekemä valitus. House of Lords antoi 18.7.2008 määräyksen, jonka mukaan Pallikaropoulosin tuli maksaa kaikki House of Lordsiin tehdystä valituksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

14.

Nyt riitaa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta käsitellään Supreme Courtissa, johon asian käsittely on siirtynyt House of Lordsista. Tässä menettelyssä Supreme Court esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:

15.

Pallikaropoulos, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Irlanti, Helleenien tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet huomautuksia kirjallisesti sekä 13.9.2012 pidetyssä istunnossa.

16.

Supreme Courtin ensimmäiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava yhdessä, koska ne koskevat abstraktisti jäsenvaltioiden harkintavaltaa kyseisten oikeussääntöjen täytäntöönpanossa (ks. A kohta). Näihin kahteen kysymykseen annettavan vastauksen perusteella voidaan vastata muihin erityisiä näkökohtia koskeviin kysymyksiin niiden esittämisjärjestyksessä (ks. B, C ja D kohta).

17.

Ensimmäinen ja kolmas kysymys koskevat sitä, voiko unionin tuomioistuin ratkaista, kuinka kansallisen tuomioistuimen tulisi ratkaista kysymys oikeudenkäyntikulujen langettamisesta kantajalle, joka on yleisöön kuuluva ja jonka ympäristöoikeuden alaan kuuluva kanne ei ole menestynyt, kun otetaan huomioon velvollisuus estää niin kalliit oikeudenkäyntimenettelyt, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle, vai kuuluuko asian ratkaiseminen kokonaisuudessaan jäsenvaltion kansallisen lain alaan, kunhan kyseessä oleva menettely ei ole niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle.

18.

Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleessa sekä direktiivin 85/337 10 a artiklan viidennessä kohdassa ja direktiivin 96/61 15 a artiklan viidennessä kohdassa säädetään, että ympäristöoikeudellisen menettelyn on oltava oikeudenmukainen, tasapuolinen ja nopea, eikä se saa olla niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle.

19.

Kuten Irlanti muistuttaa, SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten elinten valittavaksi täytäntöönpanon muodon ja keinot. Se, että direktiiveillä pannaan täytäntöön myös olennaisilta osiltaan samanlainen unionin kansainvälisen yleissopimuksen määräys, ei aseta tätä jäsenvaltioiden periaatteellista valinnanvapautta kyseenalaiseksi.

20.

Esillä olevassa asiassa tällä tavoin myönnetty harkintavalta on erityisen laaja, sillä mainittuihin oikeussääntöihin ei sisälly pidemmälle meneviä sääntöjä siitä, kuinka kohtuuttomat kulut on vältettävä yksityiskohtaisesti.

21.

Kuluja koskevien sääntöjen moninaisuus jäsenvaltioissa korostaa tämän liikkumavaran välttämättömyyttä. Yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleella ja direktiivien säännöksillä ei pyritä yhdenmukaistamaan näitä kuluja koskevia sääntöjä. Niissä edellytetään ainoastaan välttämättömiä yksittäisiä mukautuksia.

22.

Välipäätelmänä voidaan siis todeta, että lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden tehtävänä on vahvistaa, kuinka saavutetaan Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleessa sekä direktiivin 85/337 10 a artiklassa ja direktiivin 96/61 15 a artiklassa säädetty lopputulos eli se, että oikeudenkäyntimenettely ei ole niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle.

23.

Jäsenvaltioiden liikkumavara ei kuitenkaan ole rajoittamaton. Unionin tuomioistuin on yleissopimuksen yhteydessä muistuttanut, että silloin, kun unioni ei ole antanut asiaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet. Jäsenvaltioilla on kuitenkin velvollisuus taata kussakin yksittäistapauksessa näiden oikeuksien tehokas suoja. ( 9 )

24.

Tämän vuoksi kansallisilla säännöillä on tosiasiallisesti estettävä kussakin yksittäisessä tapauksessa se, että oikeudenkäyntimenettely on niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle.

25.

Jäsenvaltioiden ratkaistavaksi ei voida jättää tulkintaa siitä, milloin menettely on ”niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle”, eli miten yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleessa ja direktiiveissä tarkoitettu lopputulos on määriteltävä. Unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen edellyttää, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on lähtökohtaisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys ja kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä; unionin tuomioistuin tukeutuu lisäksi yhdenvertaisuusperiaatteeseen. ( 10 ) Ja toisin kuin esimerkiksi ilmaisujen ”riittävä etu” ja ”oikeuksien heikentyminen” tapauksessa direktiiveissä ei ilmaisun ”niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle”, osalta viitata kansalliseen oikeuteen.

26.

Viitteitä siitä, mitä tarkoitetaan niin kalliiden oikeudenkäyntimenettelyjen estämisellä, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle, saadaan jo säännöksen sanamuodosta mutta myös sen asiayhteydestä ( 11 ) eli ennen muuta Århusin yleissopimuksesta, koska direktiivissä 2003/35 ei ole muita viittauksia. Lisäksi merkityksellisiä ovat unionin oikeuden täytäntöönpanoa koskevat yleiset vaatimukset, varsinkin riittävän selvän täytäntöönpanon välttämättömyys, ( 12 ) tehokkuus- ja vastaavuusperiaate ( 13 ) sekä unionin oikeuden perusoikeuksien kunnioittaminen. ( 14 )

27.

Komission korostama käsite ”kohtuuton” (saksaksi ”übermäßig”), jolla luonnehditaan vältettäviä kuluja joissakin direktiivien kielitoisinnoissa ja vastaavissa yleissopimuksen käännöksissä, ( 15 ) saattaa viitata suhteellisuusperiaatteeseen. Sitä on muutoinkin noudatettava tulkittaessa direktiivejä ja pantaessa ne täytäntöön, ( 16 ) ja se on tietysti esteenä Århusin yleissopimuksessa ja direktiiveissä tarkoitetusta oikeudesta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa aiheutuville kohtuuttomille kuluille.

28.

Käsitteen rajoittaminen tarkoittamaan suhteellisuusperiaatetta olisi kuitenkin liian suppeaa. Yleissopimuksen kolmessa todistusvoimaisessa kielitoisinnossa ei nimittäin käytetä ilmaisua ”kohtuuton”. Ranskankielisen toisinnon mukaan oikeudenkäyntikulut eivät saa olla esteenä, ( 17 ) ja englanninkielisen toisinnon mukaan menettelyt eivät saa olla niin kalliita, että se on esteenä. ( 18 ) Venäjänkielisessä toisinnossa tosin ei käytetä ilmaisua ”esteenä”, mutta siinäkin pyritään varmistamaan, ettei menettelyihin osallistuminen ole mahdotonta kalliiden kulujen vuoksi. ( 19 )

29.

Näin ollen kysymys ei ole ainoastaan kohtuuttomien eli menettelyyn nähden suhteettomien oikeudenkäyntikulujen estämisestä, vaan menettely ei ennen kaikkea saa olla niin kallis, että sen kulut uhkaavat estää menettelyn toteuttamisen. Kohtuulliset mutta esteenä olevat kulut ovat mahdollisia varsinkin suuria hankkeita koskevissa ympäristöoikeudellisissa menettelyissä, koska ne voivat olla kaikin tavoin erittäin kalliita esimerkiksi esiin nousevien oikeudellisten, tieteellisten ja teknisten kysymysten sekä osapuolten lukumäärän vuoksi.

30.

Nyt on siis mahdollista antaa ensimmäiseen ja kolmanteen kysymykseen hyödyllinen vastaus: Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleen, direktiivin 85/337 10 a artiklan ja direktiivin 96/61 15 a artiklan mukaan lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden tehtävänä on ratkaista, kuinka estetään se, että oikeudenkäyntimenettelyä ei voida toteuttaa sen kulujen vuoksi. Näillä toimenpiteillä on kuitenkin varmistettava riittävän selvästi ja sitovasti se, että Århusin yleissopimuksen tavoitteet täyttyvät kussakin yksittäistapauksessa, ja niiden on samanaikaisesti oltava tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteen sekä unionin oikeuden perusoikeuksien mukaisia.

31.

Supreme Court kysyy toiseksi, onko kysymys siitä, onko oikeudenkäynti ”niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle”, ratkaistava objektiivisin vai subjektiivisin perustein vai jonkinlaisella näiden perusteiden yhdistelmällä. Se mainitsee esimerkkeinä perusteesta ”tavallisen” yleisöön kuuluvan maksukyvyn ja yksittäisen kantajan varallisuuden.

32.

Viime kädessä tämä kysymys koskee sitä, kuinka kansallisen tuomioistuimen on määrä ratkaista, ovatko oikeudenkäyntikulut vielä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleen ja sen täytäntöönpanodirektiivien säännösten mukaisia.

33.

Unionin tuomioistuin ei voi antaa tähän kysymykseen kattavaa ja lopullista vastausta jo jäsenvaltioiden harkintavallan vuoksi mutta ei myöskään lukuisien mahdollisten yksittäistapausten vuoksi. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleen asiayhteys mahdollistaa kuitenkin sellaisten näkökohtien tunnistamisen, jotka voivat olla hyödyllisiä määritettäessä hyväksyttävät kulut.

34.

Aluksi on todettava, että Århusin yleissopimuksen 3 artiklan 8 kappaleessa nimenomaisesti sallitaan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappale ja direktiivien säännökset eivät siis estä määräystä oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta, kunhan kulujen määrä ei ole esteenä. ( 20 )

35.

Ei ole olemassa yksinkertaisia perusteita sille, milloin kuluvaatimus on esteenä. Kun yhteisöjen tuomioistuin totesi, että 20 ja 45 euron suuruiset maksut eivät estä ympäristövaikutusten arviointia koskevan osallistumisoikeuden käyttämistä, se ei perustellut toteamusta millään tavoin. ( 21 ) Se ei myöskään esittänyt perusteluja sille, miksi ympäristötietojen antamisesta välittömästi aiheutuvat kulut noin 5000 euroon asti eivät estä yksityisiä käyttämästä oikeuttaan saada näitä tietoja, kun taas välilliset kulut, kuten osallisuus viranomaisen kiinteisiin kustannuksiin, estävät sen. ( 22 )

36.

Valvontakomitea ( 23 ) on ottanut jo useaan otteeseen kantaa esteenä oleviin kuluihin asioissa, joista useimmat koskevat Yhdistynyttä kuningaskuntaa. ( 24 ) Kussakin tapauksessa se arvioi tapauskohtaiset olosuhteet ja kansallisen järjestelmän kattavasti. Tällainen toimintatapa on välttämätön jo siksi, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleeseen ja direktiivien säännöksiin ei sisälly yksityiskohtaisia perusteita.

37.

Komissio viittaa myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa käsiteltävänä olleeseen asiaan Kreuz. ( 25 ) Tämä asia ei kuitenkaan koskenut tuomioistuinmenettelyn kokonaiskuluja vaan kantajalta perittävää kallista ennakkoa oikeudenkäyntimaksuista. Tässä yhteydessä ihmisoikeustuomioistuin mainitsi, että määrä vastaa keskimääräistä vuosipalkkaa kyseisessä valtiossa. Komission mukaan tätä on pidettävä osoituksena objektiivisesta tasosta. Tätä ajatusta ei kuitenkaan ole havaittavissa tuomion muista perusteluista. Kuten Yhdistynyt kuningaskunta huomautti, ensisijaisesti kyse oli asianosaisten yksilöllisestä maksukyvystä eli siis subjektiivisesta tasosta. ( 26 )

38.

Yksilöllisellä maksukyvyllä on merkitystä myös perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitetun tehokasta oikeussuojaa koskevan periaatteen kannalta. Perusoikeuskirjan 47 artiklan kolmannen kohdan mukaan oikeusapua annetaan vähävaraisille, jos tällainen apu on tarpeen, jotta asianomainen voisi tehokkaasti käyttää oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 5 kappaleessa ei tosin välttämättä edellytetä oikeusavun kaltaisten tukitoimenpiteiden käyttöönottoa ( 27 ) vaan ainoastaan ”asianmukaisten oikeusapujärjestelmien perustamisen” harkitsemista. Oikeusavulla kuitenkin mahdollistetaan tietyissä tapauksissa esteenä olevien kuluriskien välttäminen. ( 28 ) Unionin oikeussääntöjen täytäntöönpanon näkökulmasta oikeusapu voi olla jopa välttämätöntä, mikäli periaatteessa hyväksyttävät kuluriskit muodostavat asianomaisen rajallisen maksukyvyn perusteella ylipääsemättömän esteen oikeuden saatavuudelle. ( 29 )

39.

Århusin yleissopimuksen mukainen oikeussuoja menee kuitenkin perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaista tehokasta oikeussuojaa pidemmälle, kuten komissio tähdentää osuvasti. Perusoikeuskirjan 47 artiklan nimenomaisena tavoitteena on omien oikeuksien suojelu. Tehokkaan oikeussuojan saamiseksi tarpeellista apua on arvioitava ottaen lähtökohdaksi juuri henkilö, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, eikä yhteiskunnan yleistä etua, joka tosin voi olla yksi avun tarpeellisuuden arviointiin vaikuttavista seikoista. ( 30 )

40.

Oikeussuoja ympäristöasioissa sitä vastoin ei yleensä palvele ainoastaan kantajien henkilökohtaisia etuja vaan myös tai jopa yksinomaan yleistä etua. Tällä yleisellä edulla on suuri painoarvo unionissa, sillä ympäristönsuojelun korkea taso on SEUT 191 artiklan 2 kohdan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan mukaan yksi sen tavoitteista. ( 31 )

41.

Århusin yleissopimuksessa otetaan nämä kahdenlaiset edut huomioon. Sen 1 artiklan mukaan kukin sopimuspuoli takaa yleisölle oikeuden käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa edistääkseen kaikkien nykyiseen sukupolveen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta riittävän laadukkaassa ympäristössä. Yleissopimuksen johdanto-osan seitsemännessä ja kahdeksannessa perustelukappaleessa vahvistetaan tämä tavoite ja täydennetään sitä jokaisen ihmisen velvollisuudella suojella ja parantaa ympäristöä nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi. Tämän vuoksi yleissopimuksessa pidetään sen johdanto-osan 18. perustelukappaleen mukaan tärkeänä sitä, että yleisöllä, mukaan lukien järjestöt, olisi käytettävissään tehokkaita oikeudellisia menettelyjä oikeutettujen etujensa turvaamiseksi ja lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi.

42.

Ympäristönsuojelua koskevan yleisen edun tunnustaminen on sitäkin tärkeämpää, kun otetaan huomioon, että voi olla paljon tapauksia, joissa tiettyjen yksityisten oikeudellisesti suojattuja etuja ei loukata tai niitä loukataan vain toissijaisesti. Ympäristö ei kuitenkaan voi puolustautua itse tuomioistuimessa, vaan esimerkiksi aktiivisten kansalaisten tai valtiosta riippumattomien järjestöjen on edustettava sitä.

43.

Ympäristönsuojelua koskevien kahdenlaisten intressien vuoksi on pois suljettua, että esteeksi katsottavia kuluja koskevien riskien välttäminen perustuisi vain siihen, millainen on ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa vaativien henkilöiden maksukyky. Heiltä ei voida vaatia oikeudenkäyntimenettelyjen koko kuluriskin ottamista vastuulleen oman maksukykynsä asettamissa rajoissa, jos menettelyt ovat myös tai jopa yksinomaan yleisen edun mukaisia.

44.

Näin ollen arvioitaessa, ovatko oikeudenkäyntikulut esteenä, on otettava kulloinenkin yleinen etu huomioon asianmukaisella tavalla. Valvontakomitea katsoo perustellusti yleisen edun huomioon ottamisen perustuvan myös 9 artiklan 4 kappaleessa edellytettyyn oikeudenmukaiseen menettelyyn. ( 32 )

45.

Yleisen edun huomioon ottaminen ei kuitenkaan sulje pois kantajien mahdollisten henkilökohtaisten etujen huomioon ottamista. Henkilöllä, jonka osalta ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa koskevaan menettelyyn liittyvät laajat omat taloudelliset edut, on oletettava yleensä olevan suuremmat kuluriskit kuin henkilöllä, jolla ei ole odotettavissa mitään taloudellista etua. Näin ollen silloin, kun on kyse taloudellisista henkilökohtaisista eduista, esteenä olevien kulujen kynnysarvo voi olla korkeampi. Tämä mahdollisesti selittää sen, että valvontakomitea ei pitänyt yli 5000 GBP:n suuruista osittaisten kulujen vaatimusta esteenä hajuhaittoja koskevassa naapuririidassa eli asiassa, johon liittyvä yleinen etu oli suhteellisen vähäinen. ( 33 )

46.

Toisaalta omien etujen olemassaolo ei voi olla esteenä kaikkien samanaikaisesti tavoiteltujen yleisten etujen huomioon ottamiselle. Esimerkiksi lentokenttähankkeen joidenkin asianomaisten omalla edulla ei hyväksyttäviä kuluja määriteltäessä voida perustella asiaa koskevan yleisen edun huomiotta jättämistä, sillä yleinen etu on huomattava jo siksi, että asianomaisten joukko on paljon suurempi. ( 34 )

47.

Yleisen edun laajuuden kannalta merkittäviä voivat olla myös menestymisen mahdollisuudet. Ilmeisen toivoton kanne ei ole yleisen edun mukainen, vaikka suuri yleisö olisikin periaatteessa kiinnostunut kanteen kohteesta.

48.

Hyväksyttävien kulujen määrän kannalta merkitystä on lisäksi sillä, että oikeudenkäyntimenettelyjä koskevia Århusin yleissopimuksen määräyksiä on tulkittava pyrkien varmistamaan laaja oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa. ( 35 ) Laaja oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa mainitaan tosin nimenomaisesti ainoastaan riittävää etua tai oikeuksien loukkaamista koskevien kanteen tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten yhteydessä yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleessa ja vastaavissa direktiivien säännöksissä. Ainakin 9 artiklan 2 kappaleesta käy kuitenkin ilmi, että kyseessä on yleissopimuksen yleinen tavoite. Tätä tulkintaohjetta on siis noudatettava myös määritettäessä hyväksyttävät kulut. Olisi vastoin laajaa oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa, jos huomattavat kuluriskit olisivat yleensä omiaan estämään menettelyn.

49.

Toiseen kysymykseen on siis vastattava, että tutkittaessa, ovatko oikeudenkäyntikulut esteenä, on otettava tapauskohtaiset objektiiviset ja subjektiiviset olosuhteet huomioon, jotta laaja oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa on mahdollinen. Kantajan puutteellinen taloudellinen suorituskyky ei saa olla esteenä menettelylle pantaessa unionin oikeutta täytäntöön. Aina, siis myös määritettäessä maksukykyisiltä kantajilta perittävissä olevat kulut, on otettava asianmukaisella tavalla huomioon ympäristönsuojelua koskeva yleinen etu riidan kohteena olevassa asiassa.

50.

Neljäs kysymys koskee sen seikan merkitystä, että kantajaa ei tosiasiallisesti ole saatu luopumaan aloittamasta tai jatkamasta oikeudenkäyntiä.

51.

Tällainen lähestymistapa voisi viedä pohjan esteenä olevien kulujen kiellolta: jos menettely on toteutettu, kuluriski ei ilmeisesti ole estänyt sitä. Ilman menettelyä kuluja koskeva kysymys jää hypoteettiseksi. Tämä ei kuitenkaan voi olla lopputulos.

52.

Kysymys voidaankin selittää sillä, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa on olemassa mahdollisuus antaa määräys oikeudenkäyntikulujen ylärajasta ennen varsinaisen asian käsittelyä. Pääasiassa Pallikaropoulosin kuluriski Court of Appealissa rajoitettiin enintään 2000 GBP:aan, mutta hänen hakemuksensa oikeudenkäyntikulujen ylärajasta viimeisessä oikeusasteessa eli silloisessa House of Lordsissa hylättiin. Siitä, että Pallikaropoulos kuitenkin pysytti valituksensa House of Lordsissa, voidaan päätellä, että kuluriski ei ollut esteenä.

53.

Tältä osin on aluksi todettava, että oikeudenkäyntikulujen ylärajaa koskevan hakemuksen kaltainen väline on tietyistä käytännön ongelmista huolimatta rakenteeltaan ( 36 ) periaatteessa mielekäs osa yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleen ja direktiivien säännösten täytäntöönpanoa. Hakemuksesta annettavan määräyksen takia voidaan välttää esteenä olevat kulut, joten sillä samalla poistetaan kanteen nostamisen mahdollinen lisäeste eli epätietoisuus uhkaavista oikeudenkäyntikuluista.

54.

Jos oikeudenkäyntikulujen ylärajaa koskevasta hakemuksesta annetulla määräyksellä jo pantiin asianmukaisella tavalla täytäntöön Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappale ja vastaavat direktiivien säännökset, tätä lopputulosta ei ole enää tarpeen asettaa kyseenalaiseksi. Oikeudenkäyntikulujen ylärajaa koskevan hakemuksen hylkäämistä voidaan tällöin pitää osoituksena siitä, että kuluriski ei ollut esteenä kanteelle. Poikkeustapauksissa voi kuitenkin olla välttämätöntä rajoittaa maksettavat kulut jälkikäteen, esimerkiksi jos oikeudenkäynnin aikana ilmenee yleisen edun arvioinnin kannalta ratkaisevia uusia näkökohtia tai jos kulut ovat selvästi suurempia kuin oletettiin annettaessa määräys oikeudenkäyntikulujen ylärajaa koskevasta hakemuksesta.

55.

Jos ratkaisevia näkökohtia esteenä olevien kulujen välttämiseksi ei sen sijaan ole otettu riittävällä tavalla huomioon, on kiellettyä pitää valmiutta nostaa kanne osoituksena siitä, että hyväksytty kuluriski ei ollut esteenä. Tämä merkitsisi esteenä olevien kulujen välttämistä koskevan oikeuden pidättämistä kantajalta. Näiden oikeuksien tehokas vaikutus on päinvastoin varmistettava määräyksellä oikeudenkäyntikulujen maksamisesta pääasian oikeudenkäynnin päätyttyä. ( 37 )

56.

Näin ollen se, että kantajaa ei tosiasiallisesti oikeudenkäyntikulujen ylärajaa koskevan hakemuksen hylkäämisestä huolimatta ole saatu luopumaan aloittamasta tai jatkamasta oikeudenkäyntiä, voidaan ottaa jälkikäteen huomioon annettaessa määräys oikeudenkäyntikulujen maksamisesta, jos määräyksessä oikeudenkäyntikulujen ylärajaa koskevasta hakemuksesta on otettu huomioon velvollisuus välttää esteenä olevat kulut.

57.

Lopuksi Supreme Court tiedustelee, onko eri oikeusasteiden sallittua toimia eri tavalla rajoittaessaan kulut. Pääasiassa Court of Appeal hyväksyi hakemuksen oikeudenkäyntikulujen ylärajasta mutta House of Lords ei.

58.

Yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleessa ja direktiivien säännöksissä puhutaan ainoastaan menettelyistä eikä tehdä eroa oikeusasteiden välillä. Yleissopimuksessa ei edellytetä tietyn oikeusasteen tai ylipäänsä valituksen takaamista. Menettelyt ovat kuitenkin päättyneet vasta sitten, kun kulloinenkin ratkaisu tulee lainvoimaiseksi. Toisin kuin Tanska esittää, esteenä olevia kuluja on tämän vuoksi vältettävä kaikissa oikeusasteissa. ( 38 )

59.

Tämä koskee periaatteessa myös valitusta, jonka tekee kantaja, jolle jo alemmassa oikeusasteessa myönnettiin suoja esteenä olevilta kuluilta. Jo menettelyllisen yhdenvertaisuuden aspekti, joka on osa oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaa perusoikeutta, ( 39 ) joka myös yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleessa nimenomaisesti mainitaan menettelyohjeena, kieltää kantajan altistamisen esteenä olevien kulujen riskille muutoksenhakumenettelyssä. Muussa tapauksessa vaarana on, että vastapuoli suuntaa menettelystrategiansa siihen, että sen mahdollisuus tehdä valitus on käytännössä pois suljettu.

60.

Lisäksi Pallikaropoulos tähdentää perustellusti, että SEUT 267 artiklan mukaan ainoastaan viimeisen oikeusasteen tuomioistuimilla on unionin oikeuden tulkintaa tai sitovuutta koskevissa epäselvissä tapauksissa velvollisuus esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle. Jos alempien oikeusasteiden tuomioistuimet eivät ole vielä esittäneet tällaisia kysymyksiä unionin tuomioistuimelle, on kiellettyä estää pääsy ennakkoratkaisupyyntövelvollisuuden alaiseen tuomioistuimeen esteenä olevilla kuluriskeillä.

61.

Ei kuitenkaan ole myöskään pois suljettu, että alemman oikeusasteen tuomioistuimen tehtyä ratkaisunsa yleisön kiinnostus menettelyn jatkamiseen raukeaa tai ainakin vähenee. Näin ollen on Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 4 kappaleen ja direktiivien säännösten mukaista tutkia uudestaan kussakin oikeusasteessa, missä määrin esteenä olevat kulut on vältettävä.

62.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti: