EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 5.12.2018

COM(2018) 790 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen täytäntöönpanosta ja yhteisellä maatalouspolitiikalla saavutetuista ensimmäisistä tuloksista

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen täytäntöönpanosta ja yhteisellä maatalouspolitiikalla saavutetuista ensimmäisistä tuloksista

Johdanto

Yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) vuoden 2013 uudistuksessa luotiin yhteinen seuranta- ja arviointikehys, jonka tarkoituksena oli mitata vuosien 2014–2020 YMP:n täytäntöönpanon tuloksia, esitellä sen saavutuksia ja parantaa sen tehokkuutta. 1 Tämä kehys kattoi ensimmäistä kertaa YMP:n ensimmäisen pilarin (suorat tuet 2 ja markkinatoimenpiteet 3 ), toisen pilarin (maaseudun kehittäminen 4 ) ja horisontaaliset toimenpiteet 5 (esim. täydentävät ehdot).

Vuosien 2014–2020 YMP:ssa todettiin, että komissio antaa ensimmäisen kertomuksen ”yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen täytäntöönpanosta ja yhteisellä maatalouspolitiikalla saavutetuista ensimmäisistä tuloksista 31. joulukuuta 2018 mennessä”, ja vuosien 2014–2020 YMP:n täytäntöönpanon loppuarviointi on määrä tehdä vuonna 2021. Tämä kertomus julkaistaan ennen määräpäivää, koska sillä halutaan edistää keskustelua 1. kesäkuuta 2018 annetuista YMP:n lainsäädäntöehdotuksista. Samalla julkaistaan kaikki merkitykselliset indikaattorit 6 .

Ensimmäisessä kertomuksessa kuvataan kehyksen suunnittelua ja täytäntöönpanoa, esitetään yhteisellä maatalouspolitiikalla saavutetut ensimmäiset tulokset yhteisestä seuranta- ja arviointikehyksestä ja muista tutkimuksista (esim. arvioinneista) saatujen kokemusten perusteella ja yhdistetään saadut kokemukset vuoden 2020 jälkeistä YMP:aa koskeviin ehdotuksiin sisällytettyyn tuloksellisuus-, seuranta- ja arviointikehykseen.

Yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen suunnittelu ja täytäntöönpano

Oikeudellinen kehys

Horisontaaliasetuksella5 perustetulla vuosien 2014–2020 YMP:n seuranta- ja arviointikehyksellä mitataan yhteisellä maatalouspolitiikalla saavutettuja tuloksia YMP:n kolmen yleisen tavoitteen osalta:

a.elinkelpoinen ruoan tuotanto, jossa keskitytään maataloustuloon, maatalouden tuottavuuteen ja hintatason vakauteen

b.luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet, joissa keskitytään kasvihuonekaasupäästöihin, luonnon monimuotoisuuteen, maaperään ja veteen

c.tasapainoinen aluekehitys, jossa keskitytään maaseudun työllisyyteen ja kasvuun sekä köyhyyteen maaseutualueilla.

Lisäksi toisen pilarin osalta yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa 7 säädetään Euroopan rakenne- ja investointirahastojen yhteisistä seuranta- ja arviointimenettelyistä, kun taas maaseudun kehittämistä koskevassa asetuksessa4 käsitellään maaseudun kehittämisohjelmien erityispiirteitä.

Yhteisessä seuranta- ja arviointikehyksessä annetaan keskeisiä tietoja YMP:n täytäntöönpanosta (seuranta) sekä sen tuloksista ja vaikutuksista (arviointi) 8 . Siinä määritetään jäsenvaltioiden toimet (tuotokset), kuvataan saavutukset ja tarkistetaan, miten hyvin tavoitteet on saavutettu 9 . Komissio suunnitteli asiantuntijaryhmässä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen ja laati luettelon indikaattoreista, jotka valittiin yleisten ja erityisten tavoitteiden ja toimenpiteiden toimintalogiikan perusteella ja jotka vahvistettiin useissa täytäntöönpanosäädöksissä.

Indikaattorit

Indikaattoreita, joilla tuetaan yhteisellä maatalouspolitiikalla saavutettujen tulosten arviointia, määriteltiin viisi erityyppistä. 10 Ne ovat seuraavat:

·45 konteksti-indikaattoria, joilla kuvataan politiikan yleistä toimintaympäristöä

·84 tuotosindikaattoria, joilla mitataan poliittisiin toimenpiteisiin suoraan liittyviä toimia

·41 tulosindikaattoria: ensimmäisen pilarin 16 tulosindikaattoria, joilla mitataan toimenpiteiden suoria ja välittömiä vaikutuksia, ja toisen pilarin 25 tulosindikaattoria (joista 19 vastaa tavoiteindikaattoreita)

·24 tavoiteindikaattoria (joista 19 vastaa tulosindikaattoreita), joita käytetään määrällisten tavoitteiden asettamisessa ohjelmakauden alussa

·16 vaikutusindikaattoria, joilla mitataan poliittisten toimien pitemmän aikavälin vaikutuksia, jotka ulottuvat välittömiä vaikutuksia pidemmälle (joista 13 on sisällytetty myös konteksti-indikaattoreihin).

Kunkin indikaattorin osalta laadittiin tietosivut, jotka sisältävät määritelmät ja tietolähteet ja joissa määritetään maantieteellisten tietojen taso, raportoinnin tiheys ja ajoitus. 11 Lisäksi kehykseen sisällytettiin alaindikaattoreita, kun jako katsottiin tarpeelliseksi, esimerkiksi alaa tai luokkaa kohden. Nykyisessä kehyksessä on yhteensä yli 900 alaindikaattoria.

Tietolähteet

Indikaattorit määritellään mahdollisuuksien mukaan siten, että tietojen keruu perustuu nykyisiin kanaviin 12 , jotta edunsaajien ja jäsenvaltioiden hallinnollista taakkaa ei lisättäisi. Yhteisessä seuranta- ja arviointikehyksessä käytetään lukuisia tietolähteitä, joihin kuuluvat muun muassa jäsenvaltioiden ilmoitukset, Eurostatin toimittamat tilastot 13 ja Euroopan ympäristökeskuksen keräämät tiedot.

Ensimmäisen pilarin osalta tuotosindikaattorit ovat saatavilla maatalousmarkkinoiden hallinnan ja valvonnan tietojärjestelmän (ISAMM), tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvän kirjausketjujärjestelmän (CATS) ja maatalousmenojen hallinnoinnin tietojärjestelmän (AGREX) välityksellä. Vuosien 2015 ja 2016 ja osittain vuoden 2017 tiedot ovat saatavilla.

Toisen pilarin osalta seurantatiedot kerätään jäsenvaltioiden kunkin vuoden kesäkuussa toimittamien edellistä vuotta koskevien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten avulla. Näihin kertomuksiin sisältyvät tuotos-, tulos- ja tavoiteindikaattorien arvot. Jäsenvaltioiden oli myös toimitettava syvennetyt vuotuiset täytäntöönpanokertomukset vuonna 2017 (ja vuonna 2019), mukaan lukien arviointitoimiin perustuvat lisätiedot. Lisäksi menoja koskevat tiedot kerätään neljännesvuosittain Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston menoilmoituksen avulla. Maaseudun kehittämisen osalta on saatavilla vuoden 2015 ja vuoden 2016 indikaattoritiedot. 14

Nykyisten tietolähteiden käyttö ja tietyiltä indikaattoreilta vaadittu yksityiskohtaisuus vaikuttavat tietojen saatavuuden ajankohtaan ja tiheyteen. Esimerkiksi Eurostatin maatilojen rakennetutkimustietoihin perustuvat tiedot kerätään kolmen vuoden välein, ja ne ovat saatavilla 1,5 vuoden kuluttua viitevuodesta. Vastaavasti jotkin ympäristöindikaattorit perustuvat säännöllisiin tutkimuksiin. Maan laatua koskevat indikaattorit kerätään viiden vuoden välein, ja tuoreimmat tiedot koskevat vuotta 2012.

Yhteisellä maatalouspolitiikalla saavutettujen tulosten alustava arviointi

Yhteisellä maatalouspolitiikalla saavutetut tulokset yhteisiin tavoitteisiin nähden mitataan ja arvioidaan yhteisten vaikutusindikaattorien perusteella ja taustalla olevat konkreettiset tavoitteet tulosindikaattorien perusteella.

Tässä ensimmäisessä kertomuksessa kuvataan näin ollen YMP:n saavutuksia yhteisessä seuranta- ja arviointikehyksessä toistaiseksi saatavilla olevien tietojen perusteella. 15 Arviointitiedot otetaan huomioon, jos ne ovat saatavilla. Lisäanalyysi on saatavilla vuoden 2020 jälkeisen yhteisen maatalouspolitiikan uudistusta koskevien ehdotusten vaikutustenarvioinnissa 16 ja useissa tätä tarkoitusta varten kerättyjä taustatietoja koskevissa lähteissä. 17

Varoituksen sana on kuitenkin tarpeen tässä yhteydessä. Tulosten mittaamista varten on tarpeen tarkastella politiikan vaikutusta erillään muista vaikuttavista tekijöistä (taustatekijät, muut asiaan liittyvät politiikat jne.). Niin kutsutut ”nettovaikutukset” on mitattava. Tämä tehdään yleensä arviointien avulla. Tässä vaiheessa on saatavilla ainoastaan vähän tietoja näiden arviointien suorittamiseksi, koska viimeisin YMP:n uudistus toteutettiin vasta vuonna 2015. Vaikutusindikaattoreiden (ja konteksti-indikaattoreiden) saatavuudessa on myös ollut viivästyksiä. Useiden indikaattoreiden tuoreimmat tiedot ovat vuodelta 2012 tai 2013 eli ennen YMP:n vuoden 2013 uudistuksen täytäntöönpanoa. Joidenkin vaikutusindikaattoreiden osalta tarvitaan enemmän aikaa ennen kuin vaikutukset näkyvät, mikä vaikeuttaa YMP:n vaikutusten nettouttamista.

Elinkelpoinen ruoan tuotanto

Markkinasuuntautuneisuus ja hintavakaus

YMP:ssa on tehty useita uudistuksia kohti parempaa markkinasuuntauneisuutta ja siirrytty (hintojen avulla toteutetusta) tuotetuesta (tulotuen, lähinnä tuotannosta irrotettujen tukien, avulla toteutettavaan) tuottajatukeen. Tämä siirto vähentää ajan mittaan EU:n ja maailmanmarkkinoiden hintojen välistä eroa ja lisää EU:n kilpailukykyä ja kaupan tuloksellisuutta: tärkeimpien maataloushyödykkeiden EU:n ja maailmanmarkkinoiden hintojen suhde (painotettu keskiarvo) oli 140 prosenttia vuonna 2007 mutta enää 113 prosenttia vuonna 2017.

EU:n maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden vienti lähes kaksinkertaistui 10 viime vuoden aikana 138 miljardiin euroon vuonna 2017 ja vaikutti osaltaan siihen, että kauppatase kasvoi 20,5 miljardiin euroon (+ 28 miljardia euroa verrattuna vuoteen 2007). EU:n vienti oli noin 17 prosenttia maailman maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden kokonaisviennistä, ja tämä osuus on pidemmän aikaa ollut melko vakaa.

Samalla EU:n markkinat ovat avoimemmat: maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden tuonti EU:hun kasvoi 117 miljardiin euroon vuonna 2017 (+51 prosenttia verrattuna vuoteen 2007), ja EU:n tuonti vähiten kehittyneistä maista kasvoi yli 75 prosenttia vuodesta 2007 ja oli arvoltaan 3,5 miljardia euroa vuonna 2017. Kaikkien muiden maailman kauppamahtien, Yhdysvaltojen, Kiinan, Japanin, Venäjän ja Kanadan, tuonti vähiten kehittyneistä maista oli yhteensä vain 3 miljardia euroa.

Vaikka EU:n maanviljelijät altistuvat nyt enemmän maailmanhintojen vaihteluille, hinnanvaihtelut ovat kuitenkin pienemmät kuin tärkeimmillä kilpailijoilla. Esimerkiksi vehnän hinta vaihteli 6,8 prosenttia vuosina 2015–2017, kun taas maailmanmarkkinoilla hinta vaihteli 10 prosenttia.

Kun EU:n hinnat ovat nyt lähempänä maailmanmarkkinahintoja, EU:n vientitukia ei enää käytetä ja interventiojärjestelyitä toteutetaan harvemmin kuin 20 vuotta sitten. YMP:ssa on nyt käytössä markkinoiden turvaverkko, jolla tuetaan hintoja aloilla, joilla ne laskevat liikaa tai poikkeuksellisesti. Useimmilla aloilla hinnat ovat viime vuosina olleet selvästi interventiohintaa korkeammat lukuun ottamatta rasvatonta maitojauhetta, jonka hinta laski interventiohintaa alemmaksi vuosina 2015 ja 2016, mikä johti julkisiin interventio-ostoihin, joiden osuus oli 2 prosenttia (vuonna 2015) ja 23 prosenttia (vuonna 2016) EU:n kokonaistuotannosta.

Viime vuosien kokemukset osoittavat, että tarvittaessa voidaan käyttää markkinatoimenpiteitä, ja ne voidaan panna täytäntöön hintojen laskun pysäyttämiseksi. Poikkeuksellisia toimenpiteitä, kuten yksityinen varastoinnin tuki ja markkinoilta poistaminen, otettiin käyttöön vastauksena Venäjän vuonna 2014 asettamalle tuontikiellolle.

Maataloustulo

Yksi YMP:n keskeisistä tavoitteista on myötävaikuttaa maataloustuloon ja rajoittaa sen vaihtelua. Tärkein maataloustuloa tukeva väline ovat suorat tuet, joista suurin osa on irrotettu todellisesta tuotannosta.

Keskimääräiset suorat tuet tuensaajaa kohden olivat vuonna 2016 lähes 6 200 euroa, mikä on 44 prosenttia maatalouden yrittäjätulosta EU:n 28 jäsenvaltiossa. Osuus vaihteli maatilatyypin ja maatilan koon mukaan 18 . Suorien tukien osuus tulosta on joillakin aloilla (naudanliha, lampaat, oliivit) ja vyöhykkeillä (alueet, joilla on luonnonolosuhteista johtuvia rajoituksia) jopa suurempi, ja niiden avulla maatilat voivat jatkaa toimintaansa koko EU:n alueella, mikä lisää maaseudun elinvoimaisuutta. Näillä aloilla ja vyöhykkeillä maataloustulo on kuitenkin alle EU:n keskiarvon. Aloilla, joilla hintavaihtelut ovat suuret, suorat tuet auttavat maanviljelijää selviytymään hintojen laskusta. Äskettäisessä Maailmanpankin raportissa todetaan, että YMP vaikuttaa merkittävästi maataloustuloon ja auttaa vähentämään maataloustulon ja muilla elinkeinoaloilla saatavien palkkojen välistä eroa 19 .

Vuoden 2013 YMP:n uudistuksessa luotiin myös useita riskinhallintavälineitä. Näitä ovat vakuutusmaksut, keskinäiset rahastot ja äskettäin käyttöönotettu tulonvakautusväline. Koska niiden käyttöönotto on ollut rajallista 20 (vuonna 2016 ainoastaan 0,5 prosenttia maatiloista osallistui EU:n riskinhallintajärjestelmiin), niin kutsutussa koontiasetuksessa 21 ehdotettiin joitakin muutoksia. EU:n maatalouden riskinhallintaa koskevassa äskettäisessä tutkimuksessa todettiin, että eurooppalaiset maanviljelijät altistuvat entistä enemmän riskeille ja samalla riskinhallintavälineiden saatavuudessa on puutteita. Vakuutus on edelleen yleisin väline; keskinäisten rahastojen saatavuus ja käyttö on vähäisempää 22 .

Maatalouden tuottavuus

Maatalouden tuottavuus kokonaistuottavuutena ilmaistuna paranee tasaisesti mutta hitaasti (+0,7 prosenttia vuodessa viiden viime vuoden aikana). Eniten tuottavuuden kasvuun vaikuttaa työn tuottavuuden parantuminen.

YMP:n tuotannosta irrotetuilla tuilla ja maaseudun kehittämistuella on myönteinen vaikutus maatalouden tuottavuuden kasvuun työntekijää kohden (toisin kuin tuotantosidonnaisella tuella). YMP:n tuet parantavat maanviljelijöiden luotonsaantia ja vähentävät riskialtistusta, jolloin he voivat investoida enemmän 23 .

Tärkeä tekijä, joka määrittää tuottavuuden kasvua pitkällä aikavälillä, on innovointi. Innovaatioiden käyttöönoton nopeuttamiseksi komissio käynnisti vuonna 2012 maatalouden tuottavuutta ja kestävyyttä koskevan eurooppalaisen innovaatiokumppanuuden (ks. 3.4 kohta).

Luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet

YMP:lla edistetään luonnonvarojen kestävää hoitoa ja ilmastotoimia monin eri tavoin YMP:n eri toimenpiteiden yhteisvaikutusten avulla. Näitä toimenpiteitä ovat täydentävät ehdot (kattaa 90 prosenttia käytössä olevasta maatalousmaasta), suorat tuet (viherryttäminen, joka kattaa 77 prosenttia käytössä olevasta maatalousmaasta 24 ) ja tiettyihin ympäristötavoitteisiin kohdistuvat maaseudun kehittämistoimenpiteet sekä tuki maatiloille annettavalle neuvonnalle ja eurooppalaisen innovaatiokumppanuuden ja sen toimijaryhmien innovatiivisille toimille.

Maataloustuotanto vaikuttaa ympäristöön, kuten myös muut tekijät. Koska tuoreita tietoja ympäristöindikaattoreista on vain vähän saatavilla ja ympäristövaikutukset näkyvät usein pitkällä aikavälillä, on vaikea todeta suoraa yhteyttä YMP:n toimenpiteiden ja niiden ympäristöön kohdistuvien todellisten vaikutusten välillä. Maatalouden kasvihuonekaasupäästöt ovat vähentyneet yli 20 prosenttia vuodesta 1990, ja vuonna 2016 niiden osuus oli 12 prosenttia EU:n kasvihuonekaasujen kokonaispäästöistä. Tämä on maatalousmaan typpioksidipäästöjen vähenemisen (mikä johtuu lähinnä typpilannoitteiden käytön vähenemisestä) ja eläinten suolistokäymisestä peräisin olevien päästöjen vähenemisen (mikä johtuu karjan kokonaismäärän vähenemisestä) ansiota. Väheneminen on kuitenkin tasaantunut 10 viime vuoden aikana ja päästöt ovat nyt noin 490 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia. Yleisen käsityksen vastaisesti niittyjen ja viljelymaan päästöt ovat edelleen positiivisia, joskin suuntaus on alaspäin (-15 % vuosina 2006–2016). Tärkeimmät syyt ovat maan muuttaminen viljelymaaksi ja laidunten hoitokäytännöt, mutta tässä on havaittavissa suuria eroja jäsenvaltioiden välillä. Lisäksi maatalouden ammoniakkipäästöt lisääntyivät kahden viime vuoden aikana (+10 prosenttia). Nämä ympäristöindikaattorit osoittavat, etteivät ympäristöongelmat ole hävinneet vaan niiden ratkaisemiseksi on tehtävä enemmän työtä tulevan YMP:n puitteissa.

Suorien tukien kolmen viherryttämisvaatimuksen tavoitteena on tehdä YMP:sta entistä tehokkaampi ympäristö- ja ilmastotavoitteiden saavuttamisessa ja varmistaa EU:n maatalouden pitkän aikavälin kestävyys. Nämä viherryttämisvaatimukset ovat seuraavat:

1) Ekologiset alat, joiden tavoitteena on lähinnä luonnon monimuotoisuuden turvaaminen ja parantaminen tiloilla.

2) Pysyvän nurmen säilyttäminen, minkä tarkoituksena on tukea hiilen talteenottoa ja luonnon monimuotoisuutta sekä suojata maaperää eroosiolta ja maaperän laatua.

3) Viljelyn monipuolistaminen, jonka tavoitteena on ensisijaisesti parantaa maaperän laatua.

Viherryttämisen viljelijöille ja hallinnoille aiheuttamaa lisätaakkaa kuitenkin arvosteltiin verrattuna sen ympäristövaikutuksiin. Ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisia maatalouskäytäntöjä soveltaville viljelijöille myönnettävää tukea koskevassa äskettäisessä arvioinnissa 25 todetaan, että jäsenvaltioiden ja viljelijöiden viherryttämistoimien nykyistä täytäntöönpanoa voitaisiin parantaa sen tavoitteiden saavuttamisen tehostamiseksi.

Maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta luonnon monimuotoisuutta ja/tai maisemia tukevat sopimukset kattavat 13 prosenttia käytössä olevasta maatalousmaasta, vesienhoidon parantamista koskevat sopimukset kattavat 9 prosenttia käytössä olevasta maatalousmaasta, maaperän eroosion torjumista ja maaperän hoidon parantamista koskevat sopimukset kattavat 9 prosenttia käytössä olevasta maatalousmaasta ja kasvihuonepäästöjen ja/tai ammoniakkipäästöjen vähentämiseen tähtäävät sopimukset kattavat 1 prosentin käytössä olevasta maatalousmaasta 26 . Lisäksi 7 prosenttia käytössä olevasta maatalousmaasta on luonnonmukaisesti viljeltyä alaa 27 . Jäsenvaltiot eivät ole juurikaan arvioineet vaikutuksia määrällisesti, sillä niiden mukaan vuonna 2016 tehdyissä arvioinneissa oli liian aikaista havaita maaseudun kehittämisohjelmien vaikutuksia ympäristövaikutusindikaattorien arvoihin 28 .

YMP:n uudistuksessa todettiin, että jäsenvaltioiden on varattava vähintään 30 prosenttia II pilarin rahoituksesta ilmastonmuutoksen hillitsemiseen tähtääviin toimenpiteisiin sekä ympäristökysymyksiä käsitteleviin toimenpiteisiin 29 . Vuonna 2016 jäsenvaltiot menivät selvästi tätä velvoitetta pidemmälle aiheutuneiden menojen osalta, jotka nousivat keskimäärin 67 prosenttiin EU:ssa. Tähän vaikuttivat eniten alueet, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita (30 prosenttia), sekä maaseudun ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet (18 prosenttia).

Tämän jäsenvaltiotason YMP-sitoumuksen lisäksi neuvosto ja Euroopan parlamentti sopivat, että vähintään 20 prosenttia vuosien 2014–2020 EU:n talousarviosta on käytettävä ilmastoon liittyviin toimiin ja että tähän siirretään varoja eri politiikan alojen määrärahoista 30 . YMP:lla on keskeinen rooli tämän tavoitteen saavuttamiseen tähtäävissä toimissa. Nykyisen ohjelmakauden ilmastomenojen seurantamenetelmän perusteella 31 ja OECD:n määrittelemien Rion tunnusmerkkien mukaisesti YMP:n osuus ilmastonmuutostoimista on arviolta 26 prosenttia eli 102,8 miljardia euroa.

Tasapainoinen aluekehitys

Maatalouden osuus maaseudun kokonaistyöttömyydestä oli 13,5 prosenttia vuonna 2016 (12,4 prosenttia vuonna 2012). Maatalousala työllisti 8,7 miljoonaa kokoaikaista maanviljelijää (vuonna 2013). Maatalousalan työvoimapakoa koskevaa pitkän aikavälin suuntausta ohjaavat väestörakenne, rakenteelliset muutokset, koneistaminen ja maatalousalan ulkopuoliset mahdollisuudet. Viime vuosina maatalouden työvoimapako on hidastunut.

YMP:lla edistetään tasapainoista aluekehitystä useiden maatalousalan (joka on usein maaseudun elinkeinoelämän selkäranka) tukijärjestelmien avulla ja myöntämällä suoraa tukea maaseudun maatalouden ulkopuolisille aloille. Näihin tukijärjestelmiin kuuluvat seuraavat:

·noin 7 miljoonalle tuensaajalle kohdistuva tuki, joka kattaa noin 65 prosenttia kaikista maatiloista 32 . Suorien tukijärjestelmien tuensaajia oli lähes 6,8 miljoonaa ja maaseudun kehittämistoimenpiteiden tuensaajia yli 3 miljoonaa hakuvuonna 2015 33

·vuoristoalueilla ja muilla alueilla, joilla on erityisrajoitteita, viljelijöille maksettava tuki (2,7 miljoonaa tuensaajaa, 8 miljardia euroa)

·tuki nuorille viljelijöille, joille maksetaan ensimmäisen viiden vuoden aikana perustuen lisäksi lisätukea, jota saa noin 312 000 nuorta viljelijää (352 miljoonaa euroa), ja monenlaiset maaseudun kehittämisohjelman mukaiset tukitoimenpiteet nuorille viljelijöille

·vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki 2,3 miljoonalle 34 tuensaajalle (3,9 miljardia euroa).

Lisäksi jäsenvaltioilla on mahdollisuus jakaa uudelleen 30 prosenttia suorien tukien kansallisesta osuudestaan kunkin tilan ensimmäisille hehtaareille (uudelleenjakotuki). Tätä järjestelmää sovelsi 9 jäsenvaltiota vuonna 2016, ja 1,8 miljoonalle viljelijälle myönnettiin tukena 1,6 miljardia euroa.

YMP:lla tuetaan myös suoraan peruspalvelujen ja viestintäteknologian kehittämistä maaseutualueilla, erityisesti toimenpiteitä, joiden toteuttaminen kestää useita vuosia. Tällaisia ovat esimerkiksi pitkän aikavälin investoinnit (laajakaista ja muu infrastruktuuri). Näistä investoinneista hyötyi 90 miljoonaa ihmistä vuonna 2016. Paikallisen kehittämisen Leader-strategia kattaa 171 miljoonaa maaseudun kansalaista, ja se on osoittautunut erittäin onnistuneeksi lähestymistavaksi, kun halutaan edistää paikallista kehittämistä ja valmiuksien kehittämistä maaseutualueilla.

YMP:n tuella (esimerkiksi investoinneilla viestintäteknologiaan ja infrastruktuuriin) on kerrannaisvaikutuksia maaseudun muihin aloihin, erityisesti elintarviketeollisuuteen ja aloihin, jotka tarjoavat palveluja maataloudelle. Maaseudun työllisyysaste nousi selvästi 62,5 prosentista vuonna 2011 (talouskriisin jäljiltä) 66 prosenttiin vuonna 2016. Työllisyysaste on lähes sama kuin muilla talouden aloilla. Maataloustulojen ja muilla talouden aloilla saatavien tulojen välinen ero on yhä merkittävä mutta se supistuu (keskimääräinen maataloustulo verrattuna koko talouden palkkoihin nousi vuosina 2005–2010 32 prosentista 47 prosenttiin vuonna 2017). Tämän seurauksena maaseutualueiden köyhyysaste laski (vuoden 2011 29 prosentista 26 prosenttiin vuonna 2016 EU:n 28 jäsenvaltiossa) ja lähenee koko talouden köyhyysastetta (25 prosenttia). YMP:lla onkin tärkeä rooli maaseutualueiden köyhyyden vähentämisessä, ja sillä edistetään parempien työpaikkojen luomista viljelijöille koko EU:ssa17.

Tietämyksen siirto ja innovointi

Tietämyksen siirron ja innovoinnin edistäminen on YMP:n monialainen painopiste, ja sille on osoitettu 5,7 miljardin euron kokonaisbudjetti. Vuosien 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyy joustava toimenpidepaketti, jolla tuetaan neuvontaa, koulutusta, innovointia ja yhteistyötä sekä tietämyksen kehittämistä maaseutualueilla. Yli 492 000 viljelijää (4,5 prosenttia kaikista viljelijöistä) on saanut rahoitusta koulutukseen ja yli 63 500 viljelijälle on annettu tukea neuvontaa varten 35 .

Vuonna 2016 tehdyn ennakkoarviointitutkimuksen mukaan eurooppalaiseen innovaatiokumppanuusaloitteeseen suhtauduttiin myönteisesti. Kaikki jäsenvaltiot (paitsi Luxembourg) ovat päättäneet toteuttaa eurooppalaisen innovaatiokumppanuuden kuluvalla kaudella (ks. myös 3.2 kohta). Vuoden 2016 loppuun mennessä tukea myönnettiin yli 245 yhteistyötoimenpiteeseen 36 .

Saadut kokemukset

Yhteinen seuranta- ja arviointikehys

Yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen lyhyestä täytäntöönpanoajasta huolimatta sen vaikutuksista vuosien 2014–2020 YMP:n arviointiin on jo saatu kokemuksia, joita voidaan hyödyntää sen tulevassa kehittämisessä.

Kokemus on osoittanut, että indikaattoreita ja alaindikaattoreita on tällä hetkellä liian paljon. Ensinnäkään niiden avulla ei saada välittömästi yleiskuvaa YMP:n saavutuksista. Toiseksi kaikki indikaattorit eivät sovi tarkoitukseensa, esimerkiksi jotkin indikaattorit eivät ole vuosittain saatavilla ja/tai ne ovat saatavilla viiveellä, eikä niitä voida käyttää aikaisessa seurannassa. Joillakin indikaattoreilla on ainoastaan heikko yhteys YMP:aan. Tietyt indikaattorit taasen puuttuvat. Esimerkiksi ilmastonmuutosta koskevassa käynnissä olevassa arvioinnissa todetaan, ettei YMP:n täytäntöönpanosta ole riittävästi tietoja ilmastonmuutoksen osalta joidenkin tuotosindikaattoreiden vähäisen erittelyn takia.

Kokemukset aiemmilta ohjelmakausilta II pilarin osalta osoittavat, että jäsenvaltioilla on ensimmäisinä vuosina paljon opittavaa tietojen asianmukaisesta ilmoittamisesta. Tämä pätee myös ohjelmakaudella 2014–2020. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi vuonna 2018 on saadun kokemuksen perusteella kehitetty validointiprosessi, jossa jäsenvaltioita varoitetaan mahdollisista virheistä ennen tietojen antamista vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa. On syytä todeta, että nykyisessä YMP:ssa jäsenvaltiolla ei ole lakisääteistä velvoitetta oikaista tietoja niiden ilmoittamisen jälkeen.

Jos tiedoista (tietojen saatavuudesta) saadut kokemukset ovat osoittaneet, että on tarpeen mukauttaa yhtä indikaattoriin liittyvää osatekijää (esim. määritelmä, kattavuus, raportointitiheys), indikaattoreiden yksityiskohtaista kuvausta ja tarvittaessa asiaa koskevaa sääntelyä on mukautettu. Sääntelyä on muutettu esimerkiksi investointeja ja nuorille viljelijöille myönnettävää tukea koskevien raportointivaatimusten osalta. Koska jäsenvaltiot raportoivat vasta sen jälkeen, kun toimi oli saatu päätökseen, osittaisia saavutuksia ei raportoitu. Tästä syystä arvoja aliarvioitiin verrattuna todelliseen suoritukseen, erityisesti sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka saattoivat kestää useita vuosia. Täytäntöönpanosääntöjen muuttamisen ansiosta jäsenvaltiot voivat nyt raportoida osittain toteutettujen toimenpiteiden saavutetuista indikaattoriarvoista raportointivuodesta 2017 lähtien.

Useiden vaikutusindikaattoreiden osalta havaittiin myös ongelmia. Esimerkiksi merkittävää luontoarvoa koskevan indikaattorin osalta kaikissa jäsenvaltioissa ei ole vertailukelpoisia tietoja. Viljelymaiden lintuindeksin laskemisessa käytetyt tiedot eivät ole täydelliset, ja komissio selvittää, miten näiden tietojen keruuta voidaan parantaa. Mahdollisuutta mitata tutkimuksilla maaseudun kehittämistoimien vaikutusta veden ja energian säästöihin maataloudessa ei ole vielä otettu käyttöön muun muassa täytäntöönpanoajan lyhyyden vuoksi.

Tulevan YMP:n tuloksellisuuden seuranta ja arviointi

Vuoden 2020 jälkeisen yhteisen maatalouspolitiikan uudistusta koskevissa ehdotuksissa painopiste siirtyy vaatimustenmukaisuudesta ja säännöistä tuloksiin ja tuloksellisuuteen. Jäsenvaltioilla on myös suurempi liikkumavara päättää siitä, miten parhaiten saavuttaa yhteiset tavoitteet. Uudessa tuloksellisuus-, seuranta- ja arviointikehyksessä esitetään YMP:n molempia pilareita koskevat EU:n tavoitteet. Politiikan yleistä tuloksellisuutta arvioidaan useamman vuoden osalta vaikutusindikaattoreiden perusteella. Tulosten vuosiseuranta perustuu täydelliseen tulosindikaattoriluetteloon, ja tuotosindikaattorit linkittävät menot vuosittain politiikan täytäntöönpanon tuloksellisuuteen.

Nykyisestä kehyksestä saatujen kokemusten merkitys on siinä, että siirryttäessä tuloksellisuutta kohti on keskeistä, että käytössä on vähemmän mutta paremmin kohdennettuja indikaattoreita. Vuoden 2020 jälkeistä yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevissa lainsäädäntöehdotuksissa ehdotetaan indikaattoreiden vähentämistä 146:sta 101:een. 37 Kohdennetummat indikaattorit on valittu siten, että ne kuvastavat mahdollisimman tarkasti sitä, edistävätkö tuetut toimenpiteet tavoitteiden saavuttamista.

Tulosperusteinen politiikka edellyttää myös, että jäsenvaltioiden antamien ilmoitusten laatu paranee. Todentamisviranomaisten on sen vuoksi seuraavassa YMP:ssa varmistettava tuotosten ja tulosten raportoinnin luotettavuus. Valituilla indikaattoreilla, jotka laaditaan yleensä hallintomenettelyissä tai jotka ovat muutoin saatavilla, vähennetään lisäksi hallinnollista taakkaa. Tietojen saatavuutta tulevaisuudessa on parannettava huomattavasti (lisäämällä lähteiden välistä tiedonvaihtoa ja uusilla teknologioilla). CATS-tietokanta (Clearance Audit Trail System) tai tietoaineisto, jolla on samanlaiset ominaisuudet, on kuitenkin edelleen välttämätön tietolähde.

(1)      Asetuksen (EU) N:o 1306/2013 110 artikla.

(2)      Asetus (EU) N:o 1307/2013.

(3)      Asetus (EU) N:o 1308/2013.

(4)      Asetus (EU) N:o 1305/2013.

(5)      Asetus (EU) N:o 1306/2013.

(6)      Tuleva verkkosivusto.

(7)      Asetus (EU) N:o 1303/2013.

(8)      Lisätietoja on asiakirjassa ”Technical handbook on the monitoring and evaluation framework of the CAP 2014-2020” (2015).

(9)      Lisätietoja on asiakirjassa ”The monitoring and evaluation framework for the CAP 2014-2020” (2015).

(10)      Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 834/2014.

(11)      Tietosivut ovat saatavilla  tästä .

(12)      Useimmat kestävän kehityksen indikaattorit ovat myös osa yhteistä seuranta- ja arviointikehystä.

(13)      Maataloustilastot, maatalouden ympäristötilastot, maanpeite- ja maankäyttötilastot (mukaan lukien LUCAS-tutkimus), alueelliset tilastot, sosiaalitilastot, kauppatilastot jne.

(14)      Jäsenvaltioiden on ilmoitettava 30. kesäkuuta 2018 mennessä vuoden 2017 tiedot. Kun tämä kertomus laadittiin, nämä tiedot eivät vielä olleet saatavilla.

(15)      Komissio on tehnyt useita laatutarkastuksia. Virheitä ei kuitenkaan ole aina voitu korjata. Komissio laski lisäksi uudestaan maaseudun kehittämisen tulosindikaattorit vuoden 2013 tuotos- ja konteksti-indikaattoreiden perusteella sen varmistamiseksi, että tiedot on laskettu yhdenmukaisella tavalla.

(16)      COM(2018) 392, COM(2018) 393, COM(2018) 394.

(17)       Tietoja ja lukuja  

(18)      Statistical factsheets: https://ec.europa.eu/agriculture/statistics/factsheets_en.

(19)      World Bank, Thinking CAP: Supporting Agricultural Jobs and Incomes in the EU (2017).

(20)      Vähäinen käyttö voi selittyä sillä, että rahastoja voidaan käyttää ainoastaan, jos tulonmenetykset ovat yli 30 prosenttia. Välineitä ei myöskään ole mahdollista kohdistaa tietyille aloille eikä julkista tukea voida myöntää alkupääomalle. Lisäselvityksiä on asiakirjassa Market Brief on risk management .

(21)      Asetus (EU) 2017/2393.

(22)       https://ec.europa.eu/agriculture/external-studies/2017-risk-management-eu-agriculture_en .

(23)

      https://www.ceps.eu/publications/cap-subsidies-and-productivity-eu-farms

(24)      Vuoden 2016 tiedot. Vuoden 2017 tiedot eivät ole vielä saatavilla kaikkien jäsenvaltioiden osalta.

(25)       Ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisia maatalouskäytäntöjä soveltaville viljelijöille myönnettävää tukea koskeva arviointitutkimus (suorien tukien ”viherryttäminen”)  

(26)

.    Tätä indikaattoria laskettaessa otetaan huomioon ainoastaan järjestelmät, joiden tulokset suunnitelmien mukaan näkyvät kohdealalla 5D ohjelmiin (riippumatta siitä, mihin järjestelmien menot suunnitelmien mukaan sisältyvät). Tämä prosenttiosuus on EU:n kokonaistavoitteen (3 prosenttia) mukainen.

(27)      Suurin osa luomuviljelijöistä saa maaseudun kehittämistukea.

(28)      Summary report: synthesis of the evaluation components of the 2017 enhanced Annual Implementation Report.

(29)      Asetuksen (EU) N:o 1305/2013 59 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varattava vähintään 30 prosenttia II pilarin rahoitusosuudesta 17, 21, 28, 29, 30 (lukuun ottamatta vesipuitedirektiiviin liittyviä tukia), 31, 32 ja 34 artiklan mukaisiin toimenpiteisiin.

(30)      COM(2011) 500 final, 29. kesäkuuta 2011, ”Eurooppa 2020 -strategiaa tukeva talousarvio”, osa II, s. 13.

(31)      Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 215/2014.

(32)      Tuensaajien määrä varainhoitovuonna 2016 (hakuvuosi 2015). Tilojen määrä vuonna 2013, jolloin tuoreimmat tiedot olivat saatavilla.

(33)      Suurin osa maaseudun kehittämistuen tuensaajista saa myös suoria tukia, mutta heidät lasketaan mukaan ainoastaan kerran.

(34)      Yksi tuensaaja voi saada useamman kuin yhden toimenpiteen mukaista tuotantosidonnaista tukea. Tähän lukuun voi siksi sisältyä kahteen kertaan laskettuja arvoja.

(35)      Jäsenvaltioiden ilmoitukset eivät olleet kaikilta osin yhdenmukaisia (esim. koulutusten määrä suhteessa esittelylehtisten määrään).

(36)       Evaluation study of the implementation of the European Innovation Partnership for Agricultural Productivity and Sustainability .

(37)      Konteksti-indikaattorit kuitenkin säilytetään.