EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 22.4.2015
COM(2015) 176 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE
Muuntogeenisiä organismeja koskevan päätöksentekomenettelyn uudelleentarkastelu
1.JOHDANTO
Euroopan komissio nimitettiin sen Euroopan parlamentille esittämien poliittisten suuntaviivojen perusteella. Suuntaviivoissa komissio lupasi tarkastella muuntogeenisten organismien (GMO:t) hyväksymiseen nykyisin sovellettavaa lainsäädäntöä uudelleen.
Tässä tiedonannossa esitetään tulokset komission tekemästä muuntogeenisten organismien hyväksyntään sovellettavaa päätöksentekomenettelyä koskevasta uudelleentarkastelusta ja esitetään perusteet, joiden pohjalta komissio on tehnyt asiaa koskevan lainsäädäntöehdotuksen.
Muuntogeenisiin organismeihin liittyvää päätöksentekomenettelyä säännellään sekä erityisellä lainsäädännöllä että yhteisillä toimielintenvälisillä säännöillä. Tässä tiedonannossa esitetään tiivistetysti tällaisten päätösten konteksti, tarkastellaan hyväksyntämenettelyn toimintaa käytännössä ja kuvaillaan hiljattain tehtyjä muutoksia.
Siinä selostetaan komission tekemiä päätelmiä ja niiden laatimisessa huomioon otettuja seikkoja. Näitä ovat poliittisissa suuntaviivoissa esitetyn sitoumuksen taustalla olevat muuntogeenisiin organismeihin liittyvät erityiset tekijät, etenkin demokraattiset ja oikeudelliset seikat.
2.MUUNTOGEENISIIN ORGANISMEIHIN LIITTYVÄ PÄÄTÖKSENTEKO
2.1 Lainsäädäntökehys
Euroopan unionissa on käytössä kattava lainsäädäntökehys muuntogeenisten organismien hyväksymistä, jäljitettävyyttä ja merkitsemistä varten.
Muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista annettu asetus (EY) N:o 1829/2003, jäljempänä ’vuoden 2003 asetus’, kattaa elintarvikkeet, elintarvikelisäaineet ja rehut, jotka sisältävät tai koostuvat tai jotka on valmistettu muuntogeenisistä organismeista. Sen soveltamisalaan kuuluvat myös muihin käyttötarkoituksiin, kuten viljelyyn, tarkoitetut muuntogeeniset organismit, jos niitä on tarkoitus käyttää elintarvikkeiden ja rehujen valmistuksessa. Kaikista edellä mainituista, vuoden 2003 asetuksen soveltamisalaan kuuluvista muuntogeenisistä organismeista käytetään jäljempänä nimitystä ’muuntogeeniset elintarvikkeet ja rehut’.
Toinen asiaan liittyvä säädös on geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön annettu direktiivi 2001/18/EY, jäljempänä ’vuoden 2001 direktiivi’. Kyseinen direktiivi kattaa muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeisiin ja rehuihin (etenkin viljelyyn) käytettävät muuntogeeniset organismit.
Kummassakin säädöksessä vahvistetaan lupamenettelyt, joiden tarkoituksena on varmistaa, ettei asianomaisten tuotteiden saattaminen markkinoille aiheuta riskiä ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle. Tämän johdosta menettelyn keskiössä on tieteellinen riskinarviointi: jokaisen tuotteen markkinoille saattamista koskevan luvan on oltava asianmukaisesti perusteltu, ja tällöin käytettävä pääperuste on tieteellinen arviointi. Vastuu tieteellisistä riskinarvioinnista annetaan näissä säädöksissä Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselle (EFSA), joka tekee ne yhteistyössä jäsenvaltioiden tieteellisten elinten kanssa.
Oikeudellisesti tarkasteltuna päätökset luvan myöntämisestä muuntogeenisille organismeille tehdään komission hyväksymillä täytäntöönpanosäädöksillä. Komissiolla on näin ollen lupamenettelyssä ratkaiseva rooli, mutta myös jäsenvaltiot ovat tiiviisti mukana prosessissa.
Jäsenvaltioiden rooli luvan myöntämisessä
Jäsenvaltiot osallistuvat menettelyyn kahdessa vaiheessa: ne äänestävät komission esittämistä päätösluonnoksista pysyvässä komiteassa ja tarvittaessa muutoksenhakukomiteassa, ellei päätöksestä päästä sopimukseen pysyvässä komiteassa. Kuten muissakin EU:n lainsäädännöllä perustetuissa komiteoissa, jäsenvaltiot äänestävät näissä komiteoissa perussopimuksessa määritellyllä määräenemmistöllä.
Jos muutoksenhakukomiteassa ei saavuteta määräenemmistöä ehdotusluonnoksen puolesta tai sitä vastaan, komitea ei anna lausuntoa.
Komission lopullinen päätös
Menettelyä koskevissa säännöissä (asetus (EU) N:o 182/2011) todetaan, että jos muutoksenhakukomitea ei anna lausuntoa, ”komissio voi hyväksyä ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi”.
Sanamuodosta johtuu, että komissiolla on käytettävissään tietty harkintavalta. Muuntogeenisiin organismeihin liittyvien päätösten osalta vuoden 2003 asetus ja vuoden 2001 direktiivi rajoittavat tätä harkintavaltaa kuitenkin huomattavasti. Ennakkolupajärjestelmän, sellaisena kuin se on tulkittuna perusoikeuskirjan 41 artiklan ja tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa, mukaan komission on tehtävä päätös (tuotteen EU:n markkinoille saattamista koskevan luvan myöntämisestä tai epäämisestä) kohtuullisessa ajassa. Jos lainsäädännössä kielletään tuotteen (tässä tapauksessa muuntogeenisen organismin) saattaminen markkinoille, ellei siihen ole myönnetty lupaa, lupaviranomainen (tässä tapauksessa komissio) ei saa lykätä päätöksen tekemistä (tuotteen hyväksymisestä tai kieltämisestä) rajoittamattomaksi ajaksi, jos sille on toimitettu asianmukainen lupahakemus. Jos äänestyksen perusteella ei anneta lausuntoa, komissio ei näin ollen voi yksinkertaisesti pidättyä tekemästä päätöstä.
Mahdolliset EU:n tai jäsenvaltioiden tason hätätoimenpiteet
Vuoden 2003 asetuksessa on säännöksiä, joiden mukaisesti komissio tai jäsenvaltiot voivat toteuttaa hätätoimenpiteitä, joilla estetään sallitun muuntogeenisen organismin saattaminen markkinoille tai käyttö. Tällaisia toimenpiteitä voidaan toteuttaa vain siinä tapauksessa, että on tieteellistä näyttöä, joka osoittaa, että kyseinen tuote todennäköisesti aiheuttaa vakavan riskin terveydelle tai ympäristölle.
2.2 Muuntogeenisiä organismeja koskevaan lupamenettelyyn liittyvä päätöksenteko käytännössä
Asetuksen (EY) N:o 1829/2003 voimaantulon jälkeen jäsenvaltiot eivät ole yhdessäkään tapauksessa antaneet määräenemmistöllä puoltavaa tai kieltävää lausuntoa luonnoksesta komission päätökseksi luvan myöntämisestä muuntogeenisille organismeille, olipa kyse viljelystä tai käytöstä muuntogeenisissä elintarvikkeissa tai rehuissa. Tuloksena on aina ollut, ettei lausuntoa anneta. Näin on käynyt johdonmukaisesti kaikissa menettelyn vaiheissa (sekä pysyvässä komiteassa että muutoksenhakukomiteassa nykyisillä säännöillä ja aiemmin neuvostossa) (ks. liitteen taulukot 1–3 ja kaavio 1).
Viljelyyn tarkoitetut muuntogeeniset organismit
Muuntogeenisten organismien viljely on EU:ssa vähäistä. Vuodesta 1990 vain kolmelle muuntogeeniselle organismille on myönnetty lupa viljelykäyttöön, ja tätä nykyä vain yksi tuote (MON810-maissi) on sallittu. Sitä viljellään viidessä jäsenvaltiossa, ja sen viljelyala on vain 1,5 prosenttia maissintuotantoon EU:ssa käytetystä kokonaisalasta.
Tähän mennessä myönnettyjen viljelylupien vähäinen määrä samoin kuin ne eräiden jäsenvaltioiden käyttöön ottamat turvalausekkeet, joilla estetään EU:n lainsäädännöllä sallittujen muuntogeenisten organismien käyttö, kuvastavat monien jäsenvaltioiden kantaa tässä asiassa. Muuntogeenisten organismien viljelykäytön vastustaminen on viime vuosina lisääntynyt, mistä kertoo se, että monet jäsenvaltiot vastustivat maissi-1507:n sallimista neuvostossa helmikuussa 2014 (ks. liitteen taulukko 1).
Muuntogeeniset elintarvikkeet ja rehut
Myytävänä on vain vähän muuntogeenisiä elintarviketuotteita (vaikka myös rehua koskeva yhteislupa tarkoittaa sitä, että sallittuja tuotteita on enemmän.) Mielipidemittaukset vahvistavat, että EU:n kansalaiset yleisesti vastustavat muuntogeenisiä elintarvikkeita. Monet vähittäiskauppiaat ovat päättäneet olla ottamatta muuntogeenisiä elintarvikkeita valikoimaansa. Tämä saattaa johtua muuntogeenisten elintarvikkeiden merkintävaatimuksista ja myös siitä, että ei-muuntogeenisiä vaihtoehtoja on tarjolla.
Osa kuluttajista haluaa olla varma siitä, ettei heidän ostamansa elintarvikkeen missään valmistusvaiheessa käytetä muuntogeenisiä organismeja. Osa kotieläintuottajista ja tukku- ja vähittäiskauppiaista on eri jäsenvaltioissa sen vuoksi pyrkinyt tekemään muuntogeenisten organismien välttämisestä myyntivaltin. Onkin ryhdytty käyttämään sellaisia merkintöjä kuin ”ei ruokittu GMO-rehulla” tai ”luonnonmukainen”.
Muuntogeenisen rehun kohdalla tilanne on toinen kuin muuntogeenisten elintarvikkeiden: tällaiselle rehulle on EU:ssa huomattavan kokoiset markkinat. Tämä koskee etenkin eri rehuaineista koostuvia tuotantoeläimille tarkoitettuja rehuseoksia, joita käytetään niiden suuren energia- ja proteiinisisällön vuoksi. Suurin osa EU:ssa käytetystä rehusta on tuontitavaraa (vuonna 2013 yli 60 % EU:n kasviproteiinitarpeesta katettiin tuonnilla – lähinnä soijapavuilla ja soijajauheella). Tuotu rehu on peräisin etupäässä sellaisista maista, joissa viljelyssä käytetään pääasiassa muuntogeenisiä organismeja: 90 prosenttia tuodaan maista, joissa noin 90 prosenttia soijapavuntuotantoon käytetystä viljelyalasta viljellään muuntogeenisellä soijapavulla. Suurimmat syyt muuntogeenisen soijajauheen käyttöön näyttävät olevan saatavuus, hinta ja kilpailukyky.
Muuntogeenisen rehun laaja käyttö ei kuitenkaan ole vaikuttanut äänestyskäyttäytymiseen. Muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista äänestettäessä tuloksena on edelleen järjestelmällisesti ”ei lausuntoa” (ks. liitteen taulukot 2 ja 3 ja kaavio 1). Äänestyskannat ovat ajan mittaan kuta kuinkin vakiintuneet, mutta päätösehdotuksen kannalle asettuu tavallisesti useampi jäsenvaltio kuin sitä vastaan.
Vaikka jäsenvaltiot ovat hanakasti ottaneet käyttöön suojalausekkeita, joilla estetään muuntogeenisten organismien viljelykäyttö, niitä ei ole käytetty laajalti muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen kohdalla (toimenpiteitä on voimassa tällä hetkellä vain yhdessä jäsenvaltiossa, jossa ne koskevat kolmea tuotetta). Muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen sallimista vastaan äänestävien jäsenvaltioiden määrä kuitenkin osoittaa, ettei menettely jäsenvaltioiden mielestä anna niille mahdollisuutta puuttua täysimittaisesti niitä huolestuttaviin kysymyksiin.
Päätöksentekomenettelyä koskevat päätelmät
GMO-luvista päätettäessä on muodostunut lähes säännöksi, että asia palautetaan komissiolle lopullista päätöstä varten, minkä johdosta päätöksenteosta tällä alalla on tullut pitkälti poikkeus siihen nähden, miten EU:n komiteamenettely kokonaisuutena toimii. Lupia vastustaneiden jäsenvaltioiden esiin nostamat kysymykset eivät useimmissa tapauksissa perustu tieteellisiin seikkoihin vaan kansallisiin huolenaiheisiin, jotka eivät liity pelkästään muuntogeenisten organismien turvallisuuteen terveyden tai ympäristön kannalta.
Vaikka nykyinen lainsäädäntö antaa komissiolle mahdollisuuden ottaa EFSAn tekemän riskinarvioinnin lisäksi huomioon ”muut perustellut tekijät”, komissio ei ole pystynyt näiden tekijöiden perusteella perustelemaan EU:n laajuista kieltoa tuotteille, joita EFSA on pitänyt turvallisina.
Tämä merkitsee käytännössä sitä, että komissio joutuu järjestelmällisesti tilanteeseen, jossa sen on tehtävä päätös luvista ilman jäsenvaltioiden asianomaisissa komiteoissa antamaa tukea. Tilanne on ominainen nimenomaan muuntogeenisten organismien lupien myöntämiselle.
3.VILJELYYN HYVÄKSYTTYJÄ MUUNTOGEENISIÄ ORGANISMEJA KOSKEVIEN SÄÄNTÖJEN TUORE UUDISTUS
Komissio esitti vuonna 2010 ehdotuksen GMO-lainsäädännön muuttamiseksi siten, että laajennetaan niitä perusteita, joiden pohjalta jäsenvaltiot voivat rajoittaa EU:n tasolla hyväksyttyjen muuntogeenisten organismien viljelyä tai kieltää sen alueellaan (nk. opt-out). Ehdotuksen perusteluissa komissio totesi, että ”muuntogeenisten kasvien viljelyyn liittyvistä erityiskysymyksistä on paras päättää kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla”. Ehdotettu muutos on nyt otettu osaksi EU:n lainsäädäntöä direktiivillä (EU) 2015/412, jäljempänä ’vuoden 2015 direktiivi’. Direktiivin nojalla jäsenvaltiot voivat rajoittaa muuntogeenisten organismien viljelyä tai kieltää sen alueellaan (tai sen osassa), kunhan toimenpiteet on perusteltu pakottavilla syillä, jotka ovat muita kuin ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle aiheutuva riski, ts. muilla kuin niillä perusteilla, joita EFSA on riskinarvioinnissaan arvioinut. Tämä on merkittävä muutos, koska sen myötä jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon kansallisen tilanteensa. Se voi tarjota muuntogeenisten organismien viljelyn rajoittamiseen tai kieltämiseen muita oikeutettuja perusteita kuin terveys- ja ympäristöriskeihin liittyvät. Jäsenvaltiot voivat näin ollen ottaa huomioon muitakin seikkoja kuin ne, jotka kuuluvat EU:n lupajärjestelmään, jossa keskitytään tieteelliseen arviointiin ja joka toimii EU:n lainsäädännön asettamissa rajoissa. Säännös koskee sekä tulevia lupia että jo EU:n tasolla hyväksyttyjä muuntogeenisiä organismeja.
Vuoden 2015 direktiivi antaa näin ollen jäsenvaltioille lisää joustonvaraa päättää itse muuntogeenisten organismien viljelyn sallimisesta tai kieltämisestä, mutta siinä säilytetään edelleen EU:n lupamenettely, jonka perustana on riskinarviointi. Direktiivillä puututaan täten yhteen niistä keskeisistä huolenaiheista, jotka lupamenettelyn suhteen on vuosien mittaan tuotu esiin. Se on täysin linjassa komission Euroopan parlamentille esittämien poliittisten suuntaviivojen kanssa.
Vuoden 2015 direktiiviä sovelletaan kuitenkin vain viljeltäväksi tarkoitettuihin muuntogeenisiin organismeihin eikä muuntogeenisiin elintarvikkeisiin ja rehuihin, joita suurin osa EU:ssa myönnetyistä luvista koskee.
4.KOMISSION EHDOTUS
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella komissio ehdottaa vuoden 2003 asetuksen muuttamista niin, että jäsenvaltiot voivat rajoittaa EU:n tasolla hyväksyttyjen muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen käyttöä tai kieltää sen alueellaan (tai sen osalla) pakottavista syistä, jotka ovat muita kuin ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle aiheutuva riski, ts. muilla kuin niillä perusteilla, joita EFSA on riskinarvioinnissaan arvioinut.
Jäsenvaltioiden hyväksymien toimenpiteiden on oltava yhteensopivia sisämarkkinasääntöjen kanssa ja etenkin suhteessa SEUT-sopimuksen 34 artiklaan, jossa kielletään tavaroiden vapaan liikkuvuuden määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet. Ehdotusta hyödyntävien jäsenvaltioiden on siksi perusteltava toimenpiteensä seikoilla, jotka ovat SEUT-sopimuksen 36 artiklan ja yleiseen etuun liittyviä pakottavia syitä koskevan tuomioistuimen oikeuskäytännön
mukaisia. Jos jäsenvaltiot haluavat hyödyntää tätä mahdollisuutta, niiden on toimitettava kyseisen tapauksen perusteet, joissa otetaan huomioon kyseinen muuntogeeninen organismi, suunnitellun toimenpiteen tyyppi sekä ne erityiset kansalliset tai alueelliset olosuhteet, jotka muodostavat perusteet tämän mahdollisuuden käytölle. Kun jäsenvaltiot käyttävät tätä uutta toimivaltaa, niiden on toimittava täysin kansainvälisten velvoitteidensa, mukaan luettuina WTO-velvoitteet, mukaisesti.
Ehdotus kuvastaisi ja täydentäisi niitä oikeuksia, joita vuoden 2015 direktiivi on jäsenvaltioille jo antanut muuntogeenisten organismien viljelykäytön osalta, ja sen piiriin kuuluisi huomattavasti suurempi määrä myönnettyjä lupia, jotka koskevat elintarvikkeita ja rehuja. Ehdotuksen myötä EU:ssa olisi johdonmukaiset muuntogeenisten organismien hyväksymistä koskevat säännöt niin viljelyn kuin elintarvikkeiden ja rehujenkin osalta. Kuten vuoden 2015 direktiivin tapauksessa, myös tämän ehdotuksen käytännön vaikutukset riippuvat siitä, missä määrin jäsenvaltiot sitä hyödyntävät.
Komissio uskoo, että tämä on oikea tapa puuttua EU:n tason päätöksentekomenettelyn ongelmiin.
Ehdotusta laatiessaan komissio on ottanut huomioon seuraavat keskeiset tekijät:
Ensinnäkin komissio katsoo, että on tärkeää säilyttää yksi ja sama riskinhallintajärjestelmä, joka perustuu riippumattomaan riskinarviointiin, mieluummin kuin ottaa käyttöön järjestelmä, joka perustuu kansallisiin lupiin ja niiden keskinäiseen tunnustamiseen. Yksi ja sama riskinhallintajärjestelmä on tehokkain tapa varmistaa samantasoinen suoja koko EU:ssa ja samalla myös sisämarkkinoiden toiminta.
Toiseksi on otettu huomioon se, että perusoikeuskirjan 41 artiklassa ja ennakkolupajärjestelmiä koskevassa tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään, että komissio riskinhallinnasta vastaavana tahona tekee päätökset lupahakemuksista. Komissio ei saa lykätä päätöksentekoa määräämättömäksi ajaksi eli käytännössä asettaa luville moratoriota.
Kolmanneksi on noudatettava EU:n voimassa olevia oikeudellisia ja institutionaalisia puitteita. Jäsenvaltioiden äänten suhteellinen painotus neuvostossa vahvistetaan perussopimuksissa, ja täytäntöönpanosäädösten hyväksymistä koskeva asetus perustuu näihin äänestyssääntöihin. Samassa asetuksessa vahvistetaan lisäksi säännöt, joita sovelletaan, kun täytäntöönpanotoimenpideluonnoksen puolesta tai sitä vastaan ei ole määräenemmistöä. Näitä sääntöjä sovelletaan kaikilla politiikan aloilla. Komissio ei pidä perusteltuna poiketa unionin säännöstön täytäntöönpanoa varten sovituista horisontaalisista menettelysäännöistä.
5.PÄÄTELMÄT
Komissio katsoo, että muuntogeenisiä elintarvikkeita ja rehuja koskevan päätöksenteon oikeudellista kehystä on syytä mukauttaa. Komissio selosti Euroopan parlamentille esittämissään poliittisissa suuntaviivoissa tätä nimenomaan muuntogeenisiin organismeihin liittyvää ongelmaa: järjestelmä ei anna mahdollisuutta ottaa huomioon demokraattisesti valittujen hallitusten huolenaiheita. Komissio ehdottaa, että jäsenvaltiot voivat perusteltujen tekijöiden nojalla rajoittaa muuntogeenisten organismien käyttöä tai kieltää sen alueellaan, mutta samalla varmistetaan, että nämä toimenpiteet noudattavat sisämarkkinasääntöjä ja EU:n institutionaalista järjestelmää. Tällöin jäsenvaltiot voivat puuttua kansallisella tasolla kysymyksiin, joita EU:n päätöksentekomenettely ei kata.
Kuten poliittisissa suuntaviivoissa todettiin, komissio on sitoutunut syventämään sisämarkkinoita. Tässä tiedonannossa tehdyt päätelmät liittyvät niihin ongelmiin, jotka ovat tulleet esiin muuntogeenisiä organismeja koskeviin täytäntöönpanosäädöksiin sovellettavassa päätöksentekomenettelyssä, eikä niitä voida ulottaa tätä kontekstia laajemmalle.
Komissio ehdottaakin Euroopan parlamentille ja neuvostolle muuntogeenisiin elintarvikkeisiin ja rehuihin sovellettavan lainsäädännön muuttamista siten, että Euroopan parlamentin ja neuvoston tämän vuoden alussa hyväksymä muuntogeenisten organismien viljelyä koskeva ratkaisu ulotetaan koskemaan myös muuntogeenisiä elintarvikkeita ja rehuja.