52003DC0458

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE - Direktiivin 96/71/EY täytäntöönpano jäsenvaltioissa

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto

2. Direktiivi 96/71/EY - tausta yhteisön säännöstöön nähden, keskeinen sisältö ja lisäarvo

2.1 Direktiivin tausta

2.2 Keskeinen sisältö

2.3 Lisäarvo

2.3.1 Direktiivin merkitys kansainvälisen yksityisoikeuden kannalta

2.3.1.1 Rooman yleissopimus

2.3.1.2 Tuomioistuimen toimivalta

2.3.1.3 Direktiivin merkitys Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kannalta

3. Direktiivin täytäntöönpano jäsenvaltioissa

3.1 Keskeiset säännökset (1-3 artikla)

3.2 Tietojen toimittamista koskevan yhteistyön toteutuminen (4 artikla)

3.3 Direktiivin noudattamisen varmistamiseksi tarkoitetut toimenpiteet (5 ja 6 artikla)

4. Arvio tilanteesta

4.1 Direktiivin saattaminen osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä

4.1.1 Menetelmä

4.1.2 Sovellettavien sääntöjen luonne

4.1.2.1 Työehtosopimukset

4.1.2.2 Niiden sovellettavien oikeudellisten normien luonne, jotka koskevat muita kuin direktiivissä nimenomaisesti tarkoitettuja seikkoja

4.2 Käytännön soveltaminen

4.2.1 Jäsenvaltioiden viranomaisten kohtaamat ongelmat

4.2.2 Palveluita tarjoavien yritysten ja komennustyöhön lähetettyjen työntekijöiden kohtaamat ongelmat

4.3 Ehdokasmaat

5. Päätelmät

Komission tiedonanto direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa

1. Johdanto

Joulukuun 16. päivänä 1996 annettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/71/EY palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon. Sen tarkoituksena on poistaa esteitä ja epävarmuustekijöitä, jotka saattavat haitata palveluiden vapaata tarjoamista, koska se lisää oikeusvarmuutta ja tarjoaa mahdollisuuden kartoittaa niihin työntekijöihin sovellettavia työehtoja, jotka harjoittavat tilapäisesti ammattiaan toisessa jäsenvaltiossa kuin siinä, jonka lainsäädäntöä sovelletaan työsuhteeseen. Direktiivi on tulosta pyrkimyksestä tasapainottaa EY:n perustamissopimuksessa taatut taloudelliset vapaudet ja työkomennuksella olevien työntekijöiden oikeudet.

Kyseessä on oikeusväline, joka ylittää pelkät kansalliset puitteet ja jonka saattaminen osaksi jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä vaikuttaa välittömästi muiden maiden työnantajiin ja työntekijöihin, ja näin ollen direktiivin konkreettinen täytäntöönpano on erityisen tärkeää kaikille jäsenvaltioille. Direktiivin 8 artiklassa säädetään, että komissio tarkastelee uudelleen direktiivin soveltamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä tehdäkseen tarvittaessa neuvostolle ehdotukset tarpeellisista muutoksista.

Uudelleentarkastelua varten komission yksiköt ovat toteuttaneet useita toimia: ensimmäiseksi ne laativat raportin direktiivin täytäntöönpanosta nykyisissä viidessätoista jäsenvaltiossa saadakseen selville kansallisen lainsäädännön ja työehtosopimusten nykytilanteen. Samaan aikaan ne toimittivat jäsenvaltioiden viranomaisille kyselylomakkeen, jossa kysyttiin soveltamiseen liittyvistä käytännön toimintatavoista ja mahdollisista vaikeuksista. Täytäntöönpanoa koskevien tutkimusten tuloksista sekä kyselylomakkeeseen saaduista vastauksista on keskusteltu hallitusten asiantuntijoiden ryhmässä.

Tämän tiedonannon tavoitteena on tehdä päätelmiä kaikista näistä toimista, jotka koskevat direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, sekä määritellä komission kanta siihen, onko direktiivin tarkistaminen tarpeellista.

Tiedonannon tavoitteena ei ole ottaa kantaa siihen, ovatko tiedonannossa mainitut kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet direktiivin ja perustamissopimuksen mukaisia, eikä sillä rajoiteta komission kantaa yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnan osalta.

2. Direktiivi 96/71/EY - tausta yhteisön säännöstöön nähden, keskeinen sisältö ja lisäarvo

2.1. Direktiivin tausta

Sisämarkkinoiden ja etenkin jäsenvaltioiden välisen palveluiden vapaan tarjonnan toteutuminen on luonut työntekijöiden uudenlaista liikkuvuutta, joka eroaa selvästi siirtotyöläisten liikkuvuudesta, johon on nimenomaisesti viitattu EY:n perustamissopimuksissa ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevissa johdetun oikeuden säädöksissä. Sisämarkkinoiden dynamiikka ja taloudelliset vapaudet kannustavat yrityksiä kehittämään kansainvälistä toimintaa ja tarjoamaan enemmän kansainvälisiä palveluita. Niiden työntekijöiden tilanne, jotka lähetetään tilapäisesti toiseen jäsenvaltioon työskentelemään palveluiden tarjonnan puitteissa työnantajansa lukuun, on nostanut esiin monia juridisia kysymyksiä.

Kansainvälistä komennustyötä tekevien työntekijöiden työsuhteisiin liittyy ensinnäkin kysymys työsuhteeseen sovellettavasta lainsäädännöstä. Tämän osalta Roomassa 19. kesäkuuta 1980 tehdyssä yleissopimuksessa sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista [1] määrätään yleisenä sääntönä, että osapuolet voivat vapaasti valita sovellettavan lainsäädännön. Ellei valintaa tehdä, työsopimukseen sovelletaan yleissopimuksen 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti sen valtion lakia, jossa työntekijä tavallisesti työskentelee, vaikka hänet on väliaikaisesti lähetetty työhön toiseen valtioon. Jos työntekijä ei tavallisesti työskentele ainoastaan yhdessä valtiossa, sovelletaan sen toimipaikan sijaintivaltion lakia, joka on ottanut työntekijän työhön, jollei kaikista olosuhteista ilmene, että työsopimus liittyy läheisemmin johonkin toiseen valtioon. Yleissopimuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti osapuolten valinta ei saa johtaa siihen, että työntekijä menettäisi sen lain pakottavin säännöksin hänelle annetun suojan, jota valinnan puuttuessa sovellettaisiin edellä mainitun 2 kohdan nojalla. Rooman yleissopimuksen 7 artiklassa määrätään, että tietyin edellytyksin ja sovellettavaksi valitun lain mukaisesti muun valtion lain pakottaville säännöksille voidaan antaa vaikutusta, ja etenkin sen jäsenvaltion säännöksille, jonka alueelle työntekijä on lähetetty työhön tilapäisesti.

[1] EYVL L 266, 9.10.1980, s. 1.

Tuomioistuin on pyrkinyt useaan otteeseen selventämään työkomennukselle lähetettyjen työntekijöiden tilannetta perustamissopimuksen 49 artiklassa tarkoitetun palveluiden vapaan tarjoamisen puitteissa. Tuomioistuin on useiden tapausten yhteydessä kehittänyt kriteereitä, jotka koskevat etenkin rajan vetämistä palveluiden vapaan tarjonnan ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden välille. Tuomioistuin on tältä osin korostanut, että - päinvastoin kuin siirtotyöläiset - palveluiden tarjonnan yhteydessä työkomennukselle lähetetyt työntekijät palaavat alkuperämaahansa työkomennuksensa päätyttyä siirtymättä millään hetkellä vastaanottavan jäsenvaltion työmarkkinoille. Kun otetaan huomioon tämä erityistilanne, siirtotyöläisten tilannetta varten laadituilla yhteisön primääri- ja sekundäärioikeuden määräyksillä ja säännöksillä ei pystytä ratkaisemaan komennustyöhön liittyviä erityisongelmia. Etenkin niiden työehtojen osalta, joita sovelletaan työntekijään työkomennuksen aikana, tuomioistuin on todennut, että yhteisön lainsäädäntö ei estä jäsenvaltioita ulottamasta lainsäädäntöään tai työmarkkinaosapuolten välisiä työehtosopimuksia kaikkiin palkkatyössä alueellaan toimiviin henkilöihin, vaikka nämä työskentelisivät siellä vain tilapäisesti, tekemättä eroa sen perusteella, missä valtiossa on työnantajan kotipaikka, kunhan noudatetaan perustamissopimusta ja etenkin sen 49 artiklaa. [2]

[2] Yhdistetyt asiat 62/81 ja 63/81, Seco ja Desquenne, tuomio 3.2.1982, Kok. 1982, s. 223, 14 kohta; asia C-113/89, Rush Portuguesa, tuomio 27.3.1990, Kok. 1990, s. I-01417, 18 kohta.

Palveluiden vapaan liikkuvuuden helpottamiseksi on katsottu, että on tarpeen ja suotavaa sovittaa yhteen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetut jäsenvaltioiden lainsäädännöt ja säätää yhteisön tasolla vähimmäissuojaa koskevista pakottavista ydinsäännöistä, joita työnantajien on vastaanottajavaltiossa noudatettava lähettäessään työntekijöitä tilapäisesti työhön sen jäsenvaltion alueelle, jossa palvelu tarjotaan. Työntekijöiden työkomennukselle lähettämistä koskeva direktiivi 96/71/EY perustuu EY:n perustamissopimuksen 47 (ent. 57) artiklan 2 kohtaan ja 55 (ent. 66) artiklaan, ja siihen sisältyy luettelo yhteisön vähimmäissäännöistä, joita pidetään pakottavina. Direktiivissä otetaan huomioon komennustyöntekijöiden erityistilanne, ja se kuuluu edellä esitettyihin oikeudellisiin puitteisiin.

On huomattava, että direktiivi ei koske sosiaaliturvaa; sosiaaliturvaetuuksiin ja -maksuihin sovellettavat säännökset sisältyvät 14. kesäkuuta 1971 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 1408/71. [3]

[3] EYVL L 149, 5.7.1971.

2.2. Keskeinen sisältö

Direktiiviä sovelletaan yrityksiin, jotka lähettävät työntekijän tekemään tilapäisesti työtä toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, jonka lainsäädäntöä sovelletaan työsuhteeseen. Direktiivi kattaa seuraavat kolme työntekijöiden ulkomaille lähettämistä koskevaa tilannetta:

* työntekijän lähettäminen työkomennukselle lähettävän yrityksen ja palvelujen vastaanottajan välillä tehdyn sopimuksen nojalla

* työntekijän lähettäminen työkomennukselle yritysryhmään kuuluvaan toimipaikkaan tai yritykseen

* työvoimanvuokrausalan yrityksen työntekijöiden lähettäminen käyttäjäyritykseen, joka toimii toisessa jäsenvaltiossa kuin työvoimanvuokrausalan yritys.

Kaikissa näissä kolmessa tapauksessa lähettävän yrityksen ja lähetetyn työntekijän välillä on oltava työsuhde.

Muuhun kuin jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset eivät voi saada suotuisampaa kohtelua kuin jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset. Tähän liittyen direktiivin johdanto-osan 20 kappaleessa todetaan, että direktiivi ei vaikuta yhteisön ja kolmansien maiden välisiin sopimuksiin eikä kolmansien maiden palvelujen tarjoajien pääsyä jäsenvaltioiden alueelle koskeviin jäsenvaltioiden lakeihin. Direktiivi ei myöskään rajoita kolmansien maiden kansalaisten maahantulon, siellä oleskelun ja työnteon edellytyksiä koskevan kansallisen lainsäädännön soveltamista.

Riippumatta siitä, mitä lainsäädäntöä työsuhteeseen sovelletaan, direktiivillä pyritään takaamaan, että lähetettyihin työntekijöihin sovelletaan tiettyjä vähimmäissuojan tarjoavia sääntöjä, jotka ovat voimassa siinä jäsenvaltiossa, johon heidät lähetetään. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa määritetään säännöt, joita työnantajan on noudatettava komennusjakson aikana ja jotka koskevat seuraavia seikkoja: enimmäistyöajat ja vähimmäislepoajat, palkallisten vuosilomien vähimmäiskesto, vähimmäispalkat, erityisesti tilapäistä työvoimaa välittävien yritysten käyttöön asettamia työntekijöitä koskevat ehdot, työturvallisuus, työterveys ja työhygienia sekä raskaana olevien naisten ja äskettäin synnyttäneiden naisten sekä lasten ja nuorten työehtoihin ja -oloihin sovellettavat suojatoimenpiteet. Nämä säännöt on vahvistettava vastaanottavan valtion laein ja/tai yleisesti sovellettaviksi julistetuin työehtosopimuksin tai välitystuomioin siltä osin kuin ne koskevat rakennusalan toimintaa. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää, että yritysten on noudatettava muillakin aloilla kuin rakennusalalla työehtosopimuksin vahvistettuja sääntöjä. Ne voivat myös päättää, että yritysten on sovellettava - perustamissopimusta noudattaen - muita kuin direktiivissä lueteltuja seikkoja koskevia työehtoja ja -oloja siltä osin kuin kyse on yleiseen järjestykseen (ordre public) liittyvistä säännöksistä.

Jäsenvaltioiden on nimettävä tämän direktiivin täytäntöönpanoa varten yhteysvirastoja ja luotava tiedottamiseen liittyvää hallinnollista yhteistyötä. Direktiivissä on myös tuomioistuimen toimivaltaa koskeva lauseke, jonka mukaan oikeuksien toteuttamiseksi voidaan nostaa kanne siinä jäsenvaltiossa, jonka alueelle työntekijä on tai oli lähetetty työhön, sanotun kuitenkaan rajoittamatta oikeutta tarvittaessa nostaa jossakin toisessa valtiossa kanne voimassa olevien tuomioistuimen toimivaltaa koskevien kansainvälisten yleissopimusten mukaisesti.

2.3. Lisäarvo

2.3.1. Direktiivin merkitys kansainvälisen yksityisoikeuden kannalta

2.3.1.1. Rooman yleissopimus

Rooman yleissopimuksessa vahvistetaan yleiset kriteerit, joiden perusteella määritetään sopimusvelvoitteisiin sovellettava lainsäädäntö. Lisäksi siinä annetaan tuomarille -poikkeuksellisesti - mahdollisuus olla soveltamatta sopimukseen lakia, jota siihen yleisesti sovellettaisiin, ja soveltaa sopimukseen kansainvälisen yksityisoikeuden mukaisesti pakottavia säännöksiä, jotka ovat voimassa työn suorittamispaikassa (7 artikla). Näitä pakottavia säännöksiä ei ole määritelty Rooman yleissopimuksessa. Direktiivissä 96/71/EY vahvistetaan yhteisön tasolla Rooman yleissopimuksen 7 artiklan mukaiset pakottavat säännökset lähetettäessä työntekijöitä toiseen valtioon. Säännöt muodostavat lähetettyjen työntekijöiden vähimmäissuojaa koskevat ydinsäännöt, joissa noudatetaan yhtäläisen kohtelun periaatetta oman maan ja muiden maiden palveluntarjoajien (EY:n perustamissopimuksen 49 artikla) sekä työntekijöiden välillä.

Rooman yleissopimukseen sisältyvät lainvalintasäännöt, joilla määritetään sovellettava lainsäädäntö, tarjoavat yleiset oikeuspuitteet, kun taas direktiivissä käsitellään lähetettyjen työntekijöiden erityistilannetta, ja siinä voidaan näin ollen täsmentää näitä puitteita.

Direktiivillä ei suinkaan pyritä muuttamaan työsopimukseen sovellettavaa lainsäädäntöä, vaan sillä vahvistetaan tietyt pakottavat säännökset, joita on noudatettava työkomennuksen keston ajan vastaanottavassa jäsenvaltiossa työsuhteeseen sovellettavasta lainsäädännöstä riippumatta.

2.3.1.2. Tuomioistuimen toimivalta

Tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla 22. joulukuuta 2000 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 44/2001 [4] vahvistetaan tuomioistuimen toimivaltaa sekä tuomioiden tunnustamista siviili- ja kauppaoikeuden alalla koskevat yhteisön säännöt. Yksittäisten työsopimusten osalta asetuksen 19 artiklassa säädetään, että sellaista työnantajaa vastaan, jonka kotipaikka on jäsenvaltiossa, voidaan nostaa kanne sen jäsenvaltion tuomioistuimissa, missä tämän kotipaikka on, tai toisessa jäsenvaltiossa sen paikkakunnan tuomioistuimessa, missä työntekijä tavallisesti työskentelee tai sen paikkakunnan tuomioistuimessa, missä hän viimeksi työskenteli. Säännöksessä myönnetään työntekijän eduksi poikkeus yleisestä periaatteesta, jonka mukaan jonkin jäsenvaltion alueella asuvia henkilöitä vastaan on nostettava kanne kyseisessä jäsenvaltiossa.

[4] EYVL L 12, 16.1.2001, s. 1.

Direktiivin 96/71/EY 6 artiklassa lisätään näihin sääntöihin uusi tuomioistuimen toimivaltaa koskeva lauseke, joka on tarkoitettu tilapäisesti toiseen jäsenvaltioon työskentelemään lähetettyjä työntekijöiden eduksi ja jossa otetaan huomioon komennustyön erityinen luonne. Direktiivin 3 artiklassa säädetyn työoloja ja työehtoja koskevan oikeuden toteuttamiseksi voidaan direktiivin 6 artiklan mukaisesti nostaa kanne siinä jäsenvaltiossa, jonka alueelle työntekijä on tai oli lähetetty työhön.

Lauseke muodostaa säännöksen, joka koskee asetuksen (EY) N:o 44/2001 67 artiklassa säädettyä erityistä seikkaa ja joka ei rajoita mahdollisuutta nostaa kanne toisessa valtiossa asetuksen edellä mainittujen säännösten mukaisesti tai tuomioistuimen toimivaltaa koskevien kansainvälisten yleissopimusten nojalla.

2.3.1.3. Direktiivin merkitys Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kannalta

Tuomioistuin on todennut, että yhteisön lainsäädännössä ei estetä sitä, että jäsenvaltiot laajentavat lainsäädäntönsä tai työmarkkinaosapuolten laatimien työehtosopimusten soveltamisalan koskemaan kaikkia henkilöitä, jotka tekevät palkkatyötä, myös tilapäisesti, niiden alueella työnantajan sijoittautumisvaltiosta riippumatta. Tällä oikeuskäytännöllä taataan siis jäsenvaltioille mahdollisuus ulottaa - perustamissopimuksen määräyksiä noudattaen - tiettyjen sääntöjen soveltaminen koskemaan niiden alueelle komennustyöhön lähetettyjä työntekijöitä, kun taas direktiivissä säädetään velvoitteesta noudattaa tiettyjä pakottavia sääntöjä komennustyöntekijöiden työehtojen osalta.

Oikeuskäytännössä ei täsmennetä, mitä lainsäädännöllä tai työehtosopimuksilla tarkalleen ottaen tarkoitetaan. Direktiivillä pyritään näin ollen sovittamaan yhteen jäsenvaltioiden lainsäädännöt laatimalla luettelo pakottavista säännöistä, joita työntekijöitä tilapäisesti toiseen valtioon lähettävien yritysten on noudatettava vastaanottavassa maassa. Sillä ei yhdenmukaisteta pakottaviksi luokiteltujen sääntöjen konkreettista sisältöä vaan kartoitetaan ne ja tehdään niistä velvoittavia yrityksille, jotka lähettävät työntekijöitä työskentelemään toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, jossa he työskentelevät tavallisesti.

3. Direktiivin täytäntöönpano jäsenvaltioissa

3.1. Keskeiset säännökset (1-3 artikla)

Jo ennen direktiivin 96/71/EY antamista useat jäsenvaltiot olivat laatineet komennustyöhön liittyvää kansallista lainsäädäntöä kansainvälisten palveluiden tarjonnan yhteydessä. Näitä jäsenvaltioita ovat Saksa [5], Itävalta [6] ja Ranska [7]. Direktiivin lopullisen hyväksynnän jälkeen näiden valtioiden lainsäädäntöä mukautettiin yhteisön direktiivin vaatimusten täyttämiseksi. [8]

[5] Arbeitnehmer-Entsendegesetz, 26.2.1996.

[6] Bundesgesetzblatt I 1995/895.

[7] Loi du 20 décembre 1993 ja décret d'application du 11 juillet 1994.

[8] Saksassa 19. joulukuuta 1998 annettu laki työntekijöiden lähettämisestä 26. helmikuuta 1996 annetun lain korjaamiseksi; Itävallassa 1. lokakuuta 1999 annetun AVRAG-lain mukauttaminen; Ranskassa 4. syyskuuta ja 29. toukokuuta 2000 annetut asetukset Ranskan työlain niiden säännösten mukauttamisesta, jotka liittyvät työntekijöiden lähettämiseen kansainvälisen palveluiden tarjonnan puitteissa.

Espanja [9], Tanska [10], Suomi [11], Kreikka [12], Italia [13], Alankomaat [14], Portugali [15], Ruotsi [16], Belgia [17] ja Luxemburg [18] taas panivat direktiivin täytäntöön lailla, joka annettiin yhteisön säädöksen hyväksymisen jälkeen.

[9] Laki 45/1999, 29.11.1999.

[10] Laki nro 933, 15.12. 1999, tullut voimaan 17.12.1999.

[11] Laki N:o 1146/1999, tullut voimaan 16. joulukuuta 1999, muutettu 26. tammikuuta 2001 annetulla lailla N:o 74/2001 uuden työsopimuslain huomioon ottamiseksi.

[12] Presidentin asetus nro 219, 28.8.2000, tullut voimaan 31.8.2000.

[13] Decreto legislativo n°72, 25.2.2000.

[14] Laki 2.12.1999, tullut voimaan 23.12.1999.

[15] Laki 9/2000, 15.6.2000.

[16] Laki 1999:678, tullut voimaan 16.12.1999.

[17] Loi du 5 mars 2002 (Moniteur belge, 13.3.2002) ja Arrêté royal du 29.3.2002 (Moniteur belge, 17.4.2002)

[18] Détachement de travailleurs et contrôle de l'application du droit de travail, Loi du 20 décembre 2002, Recueil de législations A-No 154, 31.12.2002.

Kaikissa jäsenvaltioissa velvoitetaan ulkomaille sijoittautuneet yritykset, jotka lähettävät työntekijöitä niiden alueelle, noudattamaan direktiivin täytäntöön panevaa lainsäädäntöä. Lainsäädännössä noudatetaan periaatetta, jonka mukaan muuhun kuin jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset eivät voi saada suotuisampaa kohtelua kuin yhteisön alueelle sijoittautuneet yritykset.

Irlannissa ei ole annettu erityistoimia direktiivin täytäntöön panemiseksi, mutta osa-aikaisten työntekijöiden suojaa koskevassa laissa, jolla pannaan täytäntöön toinen yhteisön direktiivi, selvennetään, että joitakin Irlannin lainsäädännön säännöksiä sovelletaan Irlantiin lähetettyihin komennustyöntekijöihin.

Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei ole pidetty tarpeellisena mitään lakia, joka olisi tarkoitettu erityisesti direktiivin täytäntöönpanoon, koska kansallista lainsäädäntöä sovelletaan kaikkiin palkkatyöntekijöihin näiden tilanteesta riippumatta. Vain joihinkin kaikkein rajoittavimpiin teksteihin on tehty muutoksia niiden soveltamisalan laajentamiseksi lähetettyihin työntekijöihin.

Suurin osa jäsenvaltioista on määritellyt lainsäädännössään direktiivissä tarkoitetut työntekijöiden lähettämistä koskevat tilanteet ja jotkin ovat toistaneet sellaisenaan direktiivin määritelmät. Joidenkin maiden lainsäädännössä on käytetty direktiivissä käytettyä "lähetetyn työntekijän" määritelmää kun taas toisissa lähetetyn työntekijän käsitteen sisällössä on otettu huomioon kaikki asiaankuuluva lainsäädäntö.

Lainsäädännössä vahvistettujen, lähetettyyn työntekijään sovellettavien työehtojen ja työolojen määrittämisen osalta voidaan erottaa kolme jäsenvaltioiden ryhmää:

* joissakin jäsenvaltioissa on toistettu olennaisilta osin direktiivin termit ilmoittamatta, mitkä kansallisen lainsäädännön säännökset vastaavat direktiivissä käsiteltyjä seikkoja

* joissakin on pyritty kartoittamaan sovellettavat kansalliset säännökset ja tehty viittauksia näihin kansallisiin säännöksiin

* kahdessa jäsenvaltiossa ei ole annettu erityistä täytäntöönpanolainsäädäntöä lähetettäviin työntekijöihin sovellettavan kansallisen lainsäädännön osalta; toisessa näistä valtiosta on annettu yksi säännös, jolla selvennetään, että työlainsäädäntöä sovelletaan lähetettyihin työntekijöihin sen alueella.

Kysymys työehtosopimusten sovellettavuudesta on erityisen tärkeä, jos palkat vahvistetaan pääasiassa työehtosopimuksin. Suurimmassa osassa täytäntöönpanolainsäädäntöä säädetään yleisesti sovellettavien työehtosopimusten soveltamisesta tai ulottamisesta lähetettyihin työntekijöihin. Joissakin jäsenvaltioissa ei ole yleisesti sovellettavia työehtosopimuksia. Tällöin valtiot soveltavat lähetettyihin työntekijöihin ainoastaan lakiin tai muihin lainsäädäntöteksteihin sisältyviä sääntöjä.

Direktiivissä säädettyjen poikkeusten, poikkeusmahdollisuuksien ja muiden vaihtoehtojen osalta tilanne on seuraava.

Alle kahdeksan päivän mittaista asennustyötä - muualla kuin rakennusalalla - koskevasta poikkeuksesta (3 artiklan 2 kohta) ei ole säädetty kaikissa jäsenvaltioissa. On kuitenkin muistettava, että poikkeusta ei sovelleta direktiivin liitteessä tarkoitettuihin rakennusalan töihin.

Useimmat jäsenvaltiot eivät ole hyödyntäneet direktiivissä säädettyjä poikkeusmahdollisuuksia (3 artiklan 3, 4 ja 5 kohta). Kahdessa jäsenvaltiossa on yhdistetty asennustöitä koskeva poikkeus ja muut poikkeusmahdollisuudet niin, että täytäntöönpanolainsäädäntöä ei voida soveltaa alle kahdeksan päivää kestäviin komennuksiin.

Monissa jäsenvaltioissa on hyödynnetty 3 artiklan 10 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädettyä mahdollisuutta määrätä yritykset soveltamaan muita kuin direktiivin 3 artiklassa mainittuja työehtoja ja -oloja.

Direktiivin 3 artiklan 10 kohdan toisen luetelmakohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat määrätä, että kansallisten yritysten ja muiden valtioiden yritysten on yhdenvertaisen kohtelun nojalla noudatettava yleisesti sovellettavissa työehtosopimuksissa tai välitystuomioissa vahvistettuja ja muita kuin liitteessä tarkoitettuja toimintoja [19] koskevia työehtoja ja -oloja.

[19] Liitteessä mainitaan kaikki rakennusalan työt, jotka koskevat varsinaista rakentamista, korjaamista, kunnostamista, rakenteiden muuttamista tai hajottamista ja erityisesti seuraavia töitä: kaivaminen, maansiirto, varsinainen rakentaminen, valmisosien asentaminen ja purkaminen, perustyöt tai varustaminen, muutostyöt, kunnostaminen, korjaaminen, purkaminen, hajottaminen, kunnossapito, huolto, maalaus ja puhdistus.

Soveltamisalan laajentamismahdollisuutta ovat hyödyntäneet Itävalta, Belgia, Espanja, Suomi, Ranska, Kreikka, Italia, Portugali ja Luxemburg. Näissä maissa lainsäädäntö kattaa kaikki alat.

Saksassa työehtosopimuksin sovittujen työehtojen laajentaminen koskemaan muuta kuin rakennusalan toimintaa on rajoittunut meriliikenteen huolintapalveluihin vähimmäispalkkojen, palkallisten lomien keston, lomakorvauksen ja ylimääräisen lomabonuksen osalta. Alankomaissa yleisesti sovellettavissa työehtosopimuksissa vahvistettuja työehtoja sovelletaan ainoastaan direktiivin liitteessä tarkoitettuun toimintaa. Tanskassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Ruotsissa työehtosopimukset eivät ole yleisesti sovellettavia, joten tätä vaihtoehtoa ei ole.

3.2. Tietojen toimittamista koskevan yhteistyön toteutuminen (4 artikla)

Direktiivin 96/71/EY 4 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot nimeämään yhteysvirasto tai toimivaltainen kansallinen taho ja ilmoittamaan nämä muille jäsenvaltioille ja komissiolle. Artiklassa säädetään toimivaltaisten viranomaisten välisestä yhteistyöstä 3 artiklassa tarkoitettujen työehtojen ja työolojen valvonnan alalla.

4 artiklassa mainitaan kolme erityyppistä yhteistyötapaa: direktiivissä tarkoitettujen työehtojen ja työolojen valvonnan alalla toimivaltaisten viranomaisten välinen yhteistyö, yhteistyö 3 artiklan 10 kohdassa mahdollisesti ilmenevien vaikeuksien tutkimiseksi ja yhteistyö sen varmistamiseksi, että työehtoja ja -oloja koskevat tiedot olisivat yleisesti saatavilla.

Tietojen antaminen etukäteen asianomaisille vastaanottavassa maassa sovellettavista työehdoista on olennaisen tärkeää palveluiden tarjoamisen toteutumiseksi ja palkkatyöntekijään komennusjakson aikana sovellettavien pakottavien säännösten noudattamiseksi. Työkomennuksen tilapäisyys ja siihen liittyvä useiden jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien ristiriitatilanne voivat vaikeuttaa direktiivin täytäntöönpanosäännösten soveltamista samoin kuin säännösten noudattamisen valvontaa. Tätä varten säädetty hallinnollinen yhteistyö tulee siis erityisen merkittäväksi.

Kaikki jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön elimet, jotka mahdollistavat direktiivissä säädetyn yhteistyön. Elimet ovat yleisesti ministeriöissä asiasta vastaavia osastoja, työsuojelutarkastuselimiä tai työvoimatoimistoja.

Helpottaakseen sovellettavia työehtoja koskevien tietojen saamista monet jäsenvaltiot ovat laatineet esitteitä tai oppaita, jotka löytyvät myös Internetistä.

3.3. Direktiivin noudattamisen varmistamiseksi tarkoitetut toimenpiteet (5 ja 6 artikla)

Jäsenvaltiot hyödyntävät kahdentyyppisiä toimenpiteitä taatakseen direktiivistä johtuvien säännösten noudattamisen: valvontatoimenpiteitä työkomennusten säännönmukaisuuden valvomiseksi ja seuraamuksia mahdollisesti havaituissa säännönvastaisuuksissa.

Yrityksissä tai työpaikoilla säännöllisesti tehtyjen tarkastusten lisäksi joissakin jäsenvaltioissa on kahdenlaisia keinoja, joilla pyritään helpottamaan direktiivistä johtuvien säännösten noudattamisen valvontaa: asiakirjojen säilyttäminen palveluiden suorituspaikalla ja palveluiden tarjoamisesta ilmoittaminen kansallisille viranomaisille.

Seuraamusten osalta voidaan todeta, että jotkin jäsenvaltiot eivät ole ottaneet käyttöön komennustyöhön liittyviä uusia seuraamuksia, vaan näissä maissa kanteen nostamista ja seuraamuksia koskevat mekanismit ovat samat kuin mitä on säädetty kansallisten lainsäädännön noudattamisen osalta.

Direktiivillä taattujen työehtoja ja -oloja koskevien oikeuksien toteuttamiseksi useimmat jäsenvaltiot ovat 6 artiklan mukaisesti tehneet mahdolliseksi kanteen nostamisen niiden alueella, jos työntekijä on tai on ollut lähetettynä niiden alueella. Vastaanottavan jäsenvaltion tuomioistuinten toimivalta on tunnustettu joko direktiivin täytäntöönpanevassa lainsäädännössä tai voimassa olevissa menettelytapaohjeissa. Kahdessa maassa ei ole annettu nimenomaisia säännöksiä, joiden ansiosta komennustyöntekijällä olisi mahdollisuus nostaa kanne vastaanottavan maan tuomioistuimessa.

4. Arvio tilanteesta

4.1. Direktiivin saattaminen osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä

Riippumattomien asiantuntijoiden tekemien tutkimusten mukaan direktiivin täytäntöönpano jäsenvaltioissa on yleisesti ottaen ollut tyydyttävää. Komissio haluaa kuitenkin ottaa tässä vaiheessa esiin täytäntöönpanoon liittyvät kolme ongelmaa, jotka ovat tulleet esiin joissakin jäsenvaltioissa.

4.1.1. Menetelmä

Komissio katsoo, että niissä kahdessa maassa, jotka eivät ole antaneet erityistä täytäntöönpanolainsäädäntöä (ks. kohta 3.1), käytettyä menetelmää on tarkasteltava tuomioistuimen etenkin asioissa C-365/93 [20] ja C-144/99 [21] vahvistamien kriteereiden perusteella. Tuomioistuin muistutti, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "vaikka direktiivin täytäntöönpano ei välttämättä edellytäkään lainsäädäntötoimia kaikissa jäsenvaltioissa, on kuitenkin välttämätöntä, että kansallisessa oikeudessa taataan se, että asianomaisesta laista johtuva oikeudellinen tilanne on riittävän täsmällinen ja selvä ja että oikeudensaajat ovat tietoisia kaikista oikeuksistaan ja voivat tarpeen vaatiessa toteuttaa ne kansallisessa tuomioistuimessa". Tuomioistuin lisäsi, että viimeksi mainittu edellytys on erityisen tärkeä silloin, kun kyseisen direktiivin tarkoituksena on oikeuksien suominen toisten jäsenvaltioiden kansalaisille (asiassa komissio v. Kreikka annetun tuomion 9 kohta, asiassa komissio v. Alankomaat annetun tuomion 18 kohta).

[20] Komissio v. Helleenien tasavalta, tuomio 23.3.1995, Kok. 1995, s. I-499, 9 kohta.

[21] Komissio v. Alankomaiden kuningaskunta, tuomio 10.5.2001, Kok. 2001, s. I-3541, 17 kohta.

On huomattava, että näissä kahdessa maassa direktiivin soveltamisalaan kuuluvia komennustilanteita ja direktiivin säännöksistä johtuvia oikeuksia ei ole selkeästi määritelty eikä 6 artiklan mukaista tuomioistuimen toimivaltaa koskevaa lauseketta ole pantu eksplisiittisesti täytäntöön.

Jos "pakottavien sääntöjen" puuttuminen voidaan tulkita niin, että koko työlainsäädäntöä sovelletaan työkomennuksiin, on huomattava, että direktiivissä ei missään tapauksessa anneta jäsenvaltioille mahdollisuutta ulottaa kaikkea työehtoihin sovellettavia säännöksiä ja/tai työehtosopimuksia koskemaan alueellaan työskenteleviä lähetettyjä työntekijöitä ja että näiden sääntöjen soveltamisessa on noudatettava perustamissopimuksen ja etenkin sen 49 artiklan määräyksiä. Direktiivin 3 artiklassa vahvistetaan lähetettyihin työntekijöihin sovellettavat pakottavat säännöt, joihin jäsenvaltiot voivat lisätä ainoastaan yleiseen järjestykseen (ordre public) liittyviä säännöksiä kansainvälisissä yhteyksissä (ks. jäljempänä).

4.1.2. Sovellettavien sääntöjen luonne

Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on valvottava, että direktiivin soveltamisalaan kuuluvat yritykset takaavat jäsenvaltion alueelle työhön lähetetylle työntekijälle jäljempänä tarkoitettujen seikkojen osalta työehdot ja -olot, jotka vahvistetaan laein, asetuksin tai hallinnollisin määräyksin tai yleisesti sovellettaviksi julistetuin työehtosopimuksin tai välitystuomioin. Direktiivissä määritellään näin ollen ensinnäkin niiden sääntöjen luonne, joita jäsenvaltioiden on sovellettava, sekä näiden sääntöjen sisältö.

4.1.2.1. Työehtosopimukset

Kaikkien jäsenvaltioiden täytäntöönpanolainsäädännössä ei ole käsitelty kysymystä niiden työehtosopimusten määrittämisestä, joita sovelletaan komennustyöhön. Komissio aikoo paneutua aiheeseen tarkastellakseen kriteereitä, joiden perusteella määritetään toisaalta kansallisiin yrityksiin ja toisaalta muiden jäsenvaltioiden yrityksiin sovellettavat työehtosopimukset. Kuten tuomioistuin on korostanut yhdistetyissä asioissa C-49/98, C-50/98, C-52/98-C-54/98 ja C-68/98-C-71/98 [22] antamissaan tuomioissa, näillä kriteereillä voi olla käytännön seurauksia etenkin nk. sekayritysten tapauksessa, jotka harjoittavat toimintaa eri aloilla.

[22] Finalarte, tuomio 25.10.2001, Kok. 2001, s. I-07831, 76-83 kohta.

Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen työehtosopimusten on direktiivin täytäntöönpanoa varten oltava yleisesti sovellettavaksi julistettuja 3 artiklan 8 kohdan mukaisesti. Direktiivin 3 artiklan 8 kohdan ensimmäisessä alakohdassa viitataan yleissitoviin työehtosopimuksiin, joita kaikkien asianomaista toimialaa edustavien tai kaikkien kyseisten työehtosopimusten alueelliseen soveltamisalaan kuuluvien yritysten on noudatettava, jotta taataan yhtäläinen kohtelu kansallisten yritysten ja niiden toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden yritysten välillä, jotka tarjoavat palveluita toisen jäsenvaltion alueella.

Jos työehtosopimusten tai välitystuomioiden yleissitovaksi julistamista koskevaa järjestelmää ei ole, 8 kohdan toisessa alakohdassa tarjotaan vaihtoehtoja, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat taata yhtäläisen kohtelun. Asiantuntijaryhmä, joka valmisteli direktiivin täytäntöönpanoa, oli sitä mieltä, että jos jäsenvaltioilla ei ole työehtosopimusten tai välitystuomioiden yleissitovaksi julistamista koskevaa järjestelmää ja ne päättävät nojautua 3 artiklan 8 kohdassa tarkoitettuihin muihin työehtosopimustyyppeihin (työehtosopimukset, joilla on yleinen vaikutus, tai työehtosopimukset, jotka työmarkkinaosapuolten kansallisella tasolla edustavimmat järjestöt ovat tehneet), niiden on mainittavat tästä eksplisiittisesti lainsäädännössään, jolla pannaan komennustyöntekijöitä koskeva direktiivi täytäntöön. Jos täytäntöönpanolainsäädännössä ei tehdä viittausta tähän, jäsenvaltiot eivät voi edellyttää 3 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettujen työehtosopimusten noudattamista yrityksiltä, jotka ovat sijoittautuneet toiseen jäsenvaltioon ja jotka lähettävät työntekijöitä niiden alueelle.

Kun otetaan huomioon, että minkään jäsenvaltion täytäntöönpanolainsäädännössä ei viitata 8 kohdan toisessa alakohdassa esitettyihin vaihtoehtoihin, komissio katsoo, että jäsenvaltiot, joilla ei ole 3 artiklan 8 kohdan mukaisesti yleisesti sovellettavaksi julistettuja työehtosopimuksia, eivät sovella työehtosopimuksin vahvistettuja työehtoja ja työoloja alueelleen lähetettyihin työntekijöihin. Näin ollen niiden alueelle lähetettyihin työntekijöihin sovelletaan ainoastaan lainsäädännössä vahvistettuja työehtoja ja työoloja.

4.1.2.2. Niiden sovellettavien oikeudellisten normien luonne, jotka koskevat muita kuin direktiivissä nimenomaisesti tarkoitettuja seikkoja

Direktiivin 3 artiklan 10 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetään, että direktiivi ei estä jäsenvaltioita perustamissopimuksen mukaisesti määräämästä tai säätämästä, että kansallisten yritysten ja muiden valtioiden yritysten on yhdenvertaisen kohtelun nojalla noudatettava muita kuin 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainittuja seikkoja koskevia työehtoja ja -oloja siltä osin kuin kyse on yleiseen järjestykseen (ordre public) liittyvistä säännöksistä.

Yleiseen järjestykseen liittyvien säännösten määrittelyn osalta komissio muistuttaa, että direktiiviä hyväksyttäessä neuvosto ja komissio ilmoittivat (lausuma 10), että ilmaisun "yleiseen järjestykseen liittyvät säännökset" olisi katsottava kattavan pakottavat säännökset, joista ei voi poiketa ja jotka luonteensa ja tavoitteensa vuoksi vastaavat julkista etua koskeviin pakottaviin vaatimuksiin. Näihin säännöksiin voi sisältyä esimerkiksi pakkotyön kieltäminen tai viranomaisten velvoittaminen valvomaan työoloja koskevan lainsäädännön noudattamista. Kuten 3 artiklan 10 kohdassa eksplisiittisesti todetaan, yleiseen järjestykseen liittyviä säännöksiä on sovellettava myös perustamissopimuksen määräysten mukaisesti.

Komissio katsoo, että 3 artiklan 10 kohdan ensimmäistä luetelmakohtaa olisi tulkittava pitäen mielessä direktiivin tavoite helpottaa palveluiden vapaata tarjoamista yhteisössä. Tätä varten direktiivissä vahvistetaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa sovellettavat työntekijöiden oikeuksien vähimmäissuojelua koskevat ydinsäännöt, joita työntekijän lähettävän yrityksen on noudatettava.

Jäsenvaltiot eivät saa vapaasti määrätä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneita palveluiden tarjoajia noudattamaan oman maansa työoikeuden velvoittavia säännöksiä. Niiden on noudatettava perustamissopimuksen ja etenkin sen 49 artiklan määräyksiä tuomioistuimen tulkinnan mukaisesti (ks. asioissa Portugaia Construções [23] ja Mazzoneli [24] annetut tuomiot).

[23] Asia C-164/99, tuomio 24.1.2002.

[24] Asia C-165/98, tuomio 15.3.2001, Kok. 2001, s. I-2189.

Direktiivin 96/71/EY mukaista yleisen järjestyksen käsitettä on tulkittava tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa. Tuomioistuin on käsitellyt käsitettä useissa tuomioissaan. Oikeuskäytännössä ei anneta täsmällistä määritelmää käsitteelle, joka esiintyy mm. perustamissopimuksen 46 ja 56 artiklassa, mutta siinä todetaan, että käsite voi vaihdella maan ja aikakauden mukaan [25] ja jätetään jäsenvaltioiden viranomaisille tietty harkintavara perustamissopimuksen rajoissa. Tuomioistuin kuitenkin täsmentää, että yleisen järjestyksen käsitettä on tulkittava tiukasti [26] eikä kunkin jäsenvaltion pidä määritellä sitä yksipuolisesti. Tuomioistuin täsmentää vielä, että yleiseen järjestykseen vetoaminen on perusteltava yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä [27], että se edellyttää yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavaa todellista ja riittävän vakavaa vaaraa [28] ja että siinä on noudatettava oikeuden yleisiä periaatteita, etenkin perusoikeuksia ja ilmaisunvapauden yleistä periaatetta.

[25] Asia 30/77, tuomio 27.10.1977, Kok. 1977, s. 1999.

[26] Asia C-260/89, tuomio 18.6.1991, Kok. 1991, s. I-2925.

[27] Asia C-484/93, tuomio 14.11.1995, Kok. 1995, s. I-3955.

[28] Asia 30/77, tuomio 27.10.1977, Kok. 1977, s. I-1999.

Yleistä järjestystä ja turvallisuutta koskevien kansallisten säännösten määrittelyn osalta tuomioistuin totesi yhdistetyissä asioissa C-369/96 ja C-376/96 [29] antamassaan tuomiossa, että näillä "on katsottava tarkoitettavan niitä kansallisia säännöksiä, joiden noudattamista on pidetty olennaisen tärkeänä kyseisen jäsenvaltion poliittisen, sosiaalisen tai taloudellisen järjestelmän turvaamiseksi, minkä vuoksi niiden noudattamista voidaan vaatia kaikilta tämän jäsenvaltion alueella olevilta henkilöiltä tai kaikkien sen alueeseen kohdistuvien oikeussuhteiden osalta."

[29] Jean Claude Arblade/Bernard Leloup, tuomio 23.11.1999, Kok. 1999, s. I-08453, 30 kohta.

Yleistä järjestystä koskevien kansallisten ja kansainvälisten säännösten erosta voidaan antaa esimerkiksi säännöt, jotka koskevat irtisanomista ja jotka tietyissä maissa kuuluvat yleistä järjestystä koskeviin sisäisiin säännöksiin. Kyseessä ovat kansalliset, pakottavat säännöt, joista osapuolet eivät voi poiketa sopimuksin ja joiden tarkoituksena on suojella heikompaa osapuolta (työntekijää). Näissä maissa työnantajan ja työntekijän väliset sopimukset, joissa työntekijä luopuu irtisanomiskorvauksesta tai hyväksyy irtisanomisajan lyhentämisen ilman korvausta, eivät ole päteviä sopimukseen sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Näitä samoja sääntöjä ei sen sijaan pidetä kansainvälistä yleistä järjestystä koskevina säännöksinä tai Rooman yleissopimuksen 7 artiklan mukaisina kansainvälisesti pakottavina säännöksinä, joita sovellettaisiin työsuhteeseen sovellettavasta lainsäädännöstä riippumatta. Jos työsopimukseen näin ollen sovelletaan vieraan maan lainsäädäntöä, kansallista yleistä järjestystä koskevia säännöksiä ei automaattisesti sovelleta irtisanomisiin.

Joistakin Rooman yleissopimuksen määräyksistä voi olla myös apua jäsenvaltioille, kun ne soveltavat komennustyöntekijöitä koskevan direktiivin 3 artiklan 10 kohtaa. Yleissopimuksen 10 artiklan mukaan nimittäin sopimusvelvoitteen laiminlyönnin seurauksia säännellään sopimukseen sovellettavan lain mukaan yleissopimuksen 3-6 ja 12 artiklan nojalla; komennustyön yhteydessä tämä tarkoittaa yleensä lähettävän jäsenvaltion lainsäädäntöä. Tämä vahvistaa, että työsopimuksen laiminlyöntiä (esimerkiksi työsopimuksen purkaminen) koskeviin seurauksiin liittyviä vastaanottavan jäsenvaltion sääntöjä ei voida soveltaa direktiivin 3 artiklan 10 kohdan nojalla.

Komissio toteaa vielä, että direktiivin täytäntöönpanoa valmistellut asiantuntijaryhmä katsoi 3 artiklan 10 kohdassa tarkoitettujen yleistä järjestystä koskevien säännösten kattavan perusoikeuksia ja -vapauksia koskevat jäsenvaltioiden lainsäädännön tai kansainvälisen oikeuden määräykset ja erityisesti seuraavat: ammatillinen järjestäytymisvapaus ja neuvotteluoikeus, pakkotyön kieltäminen, syrjimättömyyden periaate ja lapsityövoiman riistävän käytön poistaminen [30], tietosuoja ja oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen.

[30] Ammatillista järjestäytymisvapautta ja ammatillisen järjestäytymisoikeuden suojelua käsitellään Kansainvälisen työjärjestön sopimuksissa N:o 87 ja 98. Sopimukset N:o 29 ja 105 koskevat pakkotyön kieltämistä, ja syrjimättömyyden periaate vahvistetaan sopimuksella N:o 111. Sopimus N:o 182 koskee lapsityön pahimpien muotojen kieltämistä.

Näin ollen ne jäsenvaltiot, joiden täytäntöönpanolainsäädännössä velvoitetaan ulkomaiset yritykset noudattamaan komennustyöjakson aikana vastaanottavan maan työoikeutta kokonaisuudessaan, ylittävät selvästi yhteisön lainsäädännössä asetetut puitteet. Joidenkin jäsenvaltioiden, joiden täytäntöönpanolainsäädäntöön sisältyvään pakottavien sääntöjen luetteloon on eksplisiittisesti lisätty kansallisella tasolla yleiseen järjestykseen liittyvinä pidettäviä säännöksiä, on myös muutettava lainsäädäntöään edellä esitetty huomioon ottaen.

4.2. Käytännön soveltaminen

4.2.1. Jäsenvaltioiden viranomaisten kohtaamat ongelmat

Jäsenvaltioissa ilmenneet ongelmat liittyvät yleensä lainsäädännön noudattamisen valvontaan. Kansainvälisen komennustyön erityisluonne eli sen tilapäisyys ja eri oikeusjärjestelmien yhteentörmäys tekee valvonnasta arkaluonteista ja vaikeaa.

Komennustyöjaksojen valvontaan liittyvistä vaikeuksista päällimmäisten joukossa ovat kielelliset vaikeudet. Joissakin jäsenvaltioissa valvontaviranomaisten kyvyttömyys käsitellä työntekijöiden lähtömaan kielellä laadittuja asiakirjoja on johtanut siihen, että asiakirjat on laadittava sen valtion kielellä, jossa palvelut tarjotaan.

Toinen vaikeuksia aiheuttava tekijä on tarve vertailla eri valtioiden lainsäädäntöä. Joillakin aloilla toimivaltaiset viranomaiset eivät voi valvoa pelkästään sitä, noudatetaanko kansallisia työoikeuden säännöksiä, vaan niiden on lisäksi varmistettava ennalta, noudattaako työnantaja yrityksen sijoittautumisvaltiossa voimassa olevaa vastaavaa lainsäädäntöä. Lainsäädäntöjen vertailu edellyttää muiden jäsenvaltioiden lainsäädännön tuntemuksen lisäksi niiden vastaavuuden vertailua vastaanottavassa maassa sovellettavaan kansalliseen lainsäädäntöön.

Rakennusalalla on esiintynyt erityisvaikeuksia työntekijöiden palkallisia lomia koskevien järjestelmien vertailussa. Joissakin jäsenvaltioissa järjestelmä toteutetaan lomarahastojärjestelmänä, jossa säädetään työntekijän eri työnantajien palveluksessa vuoden aikana hankkimien lomaoikeuksien yhteenlaskusta. Maksujen jakamiseksi työnantajien kesken rakennusalan työnantajien on maksettava lomarahastoon maksuja, jotka on laskettu asiaa koskevien kansallisten säännösten mukaisesti. Jos ulkomaille sijoittautuneiden työnantajien on osallistuttava vastaanottavan maan lomarahastojärjestelmään ja maksettava maksuja työntekijöiden komennustyön ajan, tästä voi seurata kaksi erilaista tilannetta.

Jos molemmissa maissa - yrityksen kotivaltiossa ja vastaanottavassa maassa - sovelletaan lomarahastojärjestelmää, on käsiteltävä kysymystä rahastojärjestelmien vastaavuudesta. Järjestelmien vertailuun liittyvien ongelmien käsittelemiseksi useiden jäsenvaltioiden lomarahastot ovat aloittaneet yhteistyön, viranomaisten välisen yhteistyön lisäksi. Yhteistyön tarkoituksena on varmistaa palkallisia lomia koskevien järjestelmien vastavuoroinen tunnustaminen ja välttää työnantajien kaksinkertaiset maksut komennustyöhön lähetettävien työntekijöiden osalta.

Vertailu on kuitenkin vaikeampaa, jos toisessa maassa ei ole lomarahastojärjestelmää. Tällaista tilannetta on käsitelty yhdistetyissä asioissa C-49/98, C-50/98, C-52/98-C-54/98 ja C-68/98-C-71/98 [31] annetussa tuomiossa, jossa tuomioistuin tarkasteli, ovatko EY:n perustamissopimuksen 49 ja 50 artikla (ent. 59 ja ent. 60 artikla) ristiriidassa sen kanssa, että jäsenvaltio velvoittaa toiseen jäsenvaltioon, jossa ei ole lomarahastojärjestelmää, sijoittautuneen yrityksen, joka tarjoaa palveluita ensin mainitun jäsenvaltion alueella ja lähettää sinne työntekijöitä, noudattamaan lomarahastojärjestelmään liittyviä kansallisia säännöksiä.

[31] Finalarte, tuomio 25.10.2001.

Tuomioistuin totesi, että palvelujen tarjoamisen vapautta perustamissopimuksen mukaisena perustavanlaatuisena periaatteena voidaan rajoittaa vain yleistä etua koskevien pakottavien syiden perusteella annetuilla säännöksillä, jollaisia ovat työntekijöiden suojaksi annetut säännökset, ja että on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä selvittää, edistetäänkö pääasiassa esillä olevalla lainsäädännöllä, kun sitä tarkastellaan objektiivisesti, ulkomaille lähetettyjen työntekijöiden suojelua. Tuomioistuimen mukaan on selvitettävä, aiheutuuko asianomaisesta lainsäädännöstä kyseisille työntekijöille todellista etua, joka merkittävällä tavalla edistää heidän sosiaalista suojeluaan. Tarkasteltuaan lomarahastojärjestelmän mahdollisia etuja tuomioistuin totesi, että "kansallisen tuomioistuimen asiana on selvittää, aiheutuuko tällaisista mahdollisista eduista todellista lisäsuojaa lähetetyille työntekijöille. Tätä arvioitaessa on otettava ensiksikin huomioon suoja, joka muodostuu niistä palkallisista lomista, joihin työntekijöillä on jo oikeus heidän työnantajansa sijoittautumisvaltion lainsäädännön nojalla."

Tuomioistuin totesi, että ei ole perustamissopimuksen 49 (ent. 59) ja 50 (ent. 60) artiklan vastaista, että jäsenvaltio velvoittaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen soveltamaan asiassa käsitellyn kaltaista lainsäädäntöä "edellyttäen yhtäältä, että työntekijöitä ei suojella pääasiallisesti vastaavalla tavalla heidän työnantajansa sijoittautumisvaltion lainsäädännön perusteella siten, että ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännöstä aiheutuu heille todellista etua, joka merkittävällä tavalla edistää heidän sosiaalista suojeluaan, ja toisaalta, että ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännön soveltaminen on oikeassa suhteessa yleistä etua koskevan tavoitteen toteuttamiseksi".

On selvää, että kaikkia näitä vaikeuksia ei pystytä ratkaisemaan ilman jäsenvaltioiden viranomaisten tehokasta yhteistyötä. Yhteistyön avulla valvontaviranomaisten on saatava nopeasti tietoja yrityksen sijoittautumisvaltion lainsäädännön sisällöstä. Yhteistyön kautta on myös saatava tietoja toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palveluita tarjoavan yrityksen tilanteesta.

Työehtojen noudattamisen valvonnan osalta komissio haluaa muistuttaa, että tuomioistuin on korostanut hallinnollisen yhteistyön merkitystä kansainvälisen komennustyön yhteydessä yhdistetyissä asioissa C-369/96 ja 376/96, vaikkakaan nämä asiat eivät koske direktiivin 96/71/EY tulkintaa. Näissä asioissa tuomioistuinta pyydettiin tarkastelemaan, onko perustamissopimuksen 49 (ent. 59) ja 50 (ent. 69) artiklaa tulkittava niin, että niissä kielletään jäsenvaltiota velvoittamasta yritystä, joka on sijoittautunut toiseen jäsenvaltioon ja suorittaa tilapäisesti töitä ensin mainitussa jäsenvaltiossa, säilyttämään tietyt työntekijöitä ja työtä koskevat asiakirjat yrityksen edustajan hallussa töiden suorittamismaassa.

Työntekijöitä ja työtä koskevien asiakirjojen säilyttämisestä vastaanottavassa maassa tuomioistuin totesi, että tällaisen velvollisuuden asettaminen toisen jäsenvaltion yrityksille merkitsee perustamissopimuksen 59 artiklassa tarkoitettua palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta, joka on perusteltua vain, jos se on välttämätön työntekijöiden tehokkaan suojelun kannalta. Tuomioistuin katsoi, että rakennusalan työntekijöiden tehokas suojelu, erityisesti turvallisuuden ja terveyden sekä työajan osalta, voi edellyttää, että tiettyjä asiakirjoja on pidettävä saatavilla työmaalla tai ainakin vastaanottavan jäsenvaltion alueella olevassa paikassa, johon tämän valtion valvontaviranomaisten on helppo päästä ja joka on näiden kannalta selvästi yksilöity, varsinkin silloin kun ei ole järjestetty direktiivin 96/71/EY 4 artiklassa tarkoitetun kaltaista jäsenvaltioiden välistä yhteistyö- tai tiedonvaihtojärjestelmää

Asiakirjojen pitämisestä ja säilyttämisestä tuomioistuin totesi, että direktiivin 96/71/EY 4 artiklassa tarkoitetun jäsenvaltioiden välisen yhteistyön tai tiedonvaihdon järjestelmän vuoksi tulee lähiaikoina tarpeettomaksi säilyttää asiakirjoja vastaanottavassa jäsenvaltiossa sen jälkeen, kun työnantajalla ei enää ole siellä työntekijöitä palveluksessaan.

Tällä oikeuskäytännöllä kehotetaan jäsenvaltioita toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet, joilla voidaan ottaa käyttöön jäsennetty ja tehokas yhteistyöjärjestelmä direktiivin täytäntöönpanon puitteissa. Järjestelmällä on tuomioistuimen mukaan korvattava joitakin vaatimuksia, jotka koskevat työpaikalla pidettäviä ja säilytettäviä asiakirjoja. Direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanon jälkeen väitteitä näiden asiakirjojen muodon ja sisällön eroista vastaanottavan ja lähettävän maan välillä ei voida enää hyväksyä perusteeksi tietyille velvoitteilla, joita tällä alalla on asetettu toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelle yritykselle. Arvioitaessa toimenpiteiden perusteluja on varauduttava siihen, että tuomioistuin ottaa täysimääräisesti huomioon direktiivin 96/71/EY 4 artiklassa säädetyn yhteistyön, jonka puitteissa jäsenvaltioiden olisi pystyttävä saamaan kaikki kansainväliseen komennustyöhön liittyvät tarvittavat tiedot.

4.2.2. Palveluita tarjoavien yritysten ja komennustyöhön lähetettyjen työntekijöiden kohtaamat ongelmat

Yritysten kohtaamat ongelmat voivat johtua siitä, että direktiivissä edellytetään sen valtion lainsäädännön noudattamista, joka ei ole yrityksen sijoittautumisvaltio, ja siitä, että asiaa koskevat säännökset ovat toisinaan vaikeaselkoisia ja toisinaan vaikeasti saatavissa. Direktiivin täytäntöönpanosäädökset ovat usein monimutkaisia niihin sisältyvien monien viittausten vuoksi. Tällainen lainsäädäntömenetelmä edellyttää, että tekstin ymmärtämiseksi on etsittävä muut tekstit, joihin viitataan. Lisäksi sovellettavien työehtosopimusten saaminen saattaa olla vaikeaa joissakin jäsenvaltioissa. Palveluiden tarjoajille aiheuttaa vaikeuksia myös se, ettei sovellettavia tekstejä ole käännetty muille kielille.

Komissio muistuttaa tähän liittyen, että direktiivin 96/71/EY 4 artiklan 3 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että kunkin jäsenvaltion on toteutettava aiheelliset toimenpiteet, jotta 3 artiklassa tarkoitettuja työehtoja ja -oloja koskevat tiedot olisivat yleisesti saatavilla. Komissio on tyytyväinen, että useat jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimia helpottaakseen komennustyöhön sovellettavien säännösten saamista, esimerkiksi julkaisemalla tiedotteita ja perustamalla hyödyllisiä tietoja sisältäviä verkkosivuja, ja se kannustaakin jäsenvaltioita jatkamaan näitä pyrkimyksiä.

Lisäksi on syytä muistuttaa, että komissio on käsitellyt palveluiden tarjoajien esiin tuomia vaikeuksia valtioiden rajat ylittävässä palveluiden tarjoamisessa ja erityisesti työntekijöiden komennustyöhön liittyvissä kysymyksissä 30. heinäkuuta 2002 annetussa kertomuksessa, joka koski palvelujen sisämarkkinatilannetta. [32]

[32] KOM(2002) 441 lopullinen.

4.3. Ehdokasmaat

Ehdokasmaiden on pantava direktiivin säännökset täytäntöön ennen liittymistään Euroopan unioniin. Suurin osa ehdokasmaista on jo antanut uusia säännöksiä tai mukauttanut voimassa olevaa lainsäädäntöä pannakseen työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiivin täytäntöön.

Useissa maissa direktiivin täytäntöönpano vaikuttaa olevan jo pitkällä, mutta joissakin on vielä tehtävä paljon työtä. Tämä koskee erityisesti 3 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanoa, jonka mukaan vastaanottavan jäsenvaltion on vahvistettava säännöt, joita sen alueella palveluita tarjoavan ulkomaisen yrityksen on noudatettava.

Jotta ehdokasmaat saataisiin nopeasti mukaan hallitusten asiantuntijaryhmien toimintaan, niiden asiantuntijat kutsutaan osallistumaan ryhmän kokouksiin vuonna 2003.

5. Päätelmät

Direktiivin 96/71/EY tarkistus

Edellä esitetyt tulokset direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanoa koskevista tutkimuksista ovat saaneet vahvistusta jäsenvaltioiden vastauksista kyselylomakkeeseen, joka koski direktiiviin pohjautuvien säännösten käytännön soveltamista, ja hallitusten asiantuntijoista koostuvan ryhmän päätelmistä.

Ryhmässä esitetyt kannat voidaan esittää tiivistettynä seuraavasti:

* Missään jäsenvaltiossa ei ole ollut direktiivin täytäntöönpanoon liittyviä erityisiä juridisia ongelmia.

* Direktiivin täytäntöönpano voi tuoda esiin käytännön vaikeuksia, joiden kuitenkin pitäisi enimmäkseen hävitä ajan myötä, kun viranomaisten välinen tiedotus ja yhteistyö paranevat (direktiivin 4 artikla).

* Vaikuttaa ennenaikaiselta suunnitella direktiivin muuttamista. Direktiivin tosiasiallinen täytäntöönpano perustuu ensi sijassa sen 4 artiklaan, ja on selvää, että tiedotus- ja yhteistyöverkostot käynnistyvät vasta vähitellen.

Nämä lausunnot ja kannat osoittavat komissiolle, että direktiivin muuttaminen ei ole tarpeen. Vaikka käytännön täytäntöönpanoon liittyviä vaikeuksia onkin ilmoitettu, on todettava, että tähän mennessä kohdatut vaikeudet ovat enemmän käytännöllisiä kuin juridisia. Näin ollen komissio ei tässä vaiheessa esitä direktiiviehdotusta, jolla muutettaisiin lähetettyjä työntekijöitä koskevan direktiivin täytäntöönpanosääntöjä.

Ongelmien kartoittaminen

Esitetyt ongelmat voidaan ryhmitellä seuraavasti:

* Tilanne jäsenvaltioissa, jotka eivät ole katsoneet tarpeelliseksi antaa erityisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä, ei vastaa tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuja kriteereitä yhteisön direktiivien täytäntöönpanon osalta. Direktiivin mukaisia pakottavia säännöksiä ei ole yksilöity eikä direktiivistä johtuvia oikeuksia ja velvollisuuksia ole selvästi määritelty. Direktiivin 6 artiklassa esitettyä tuomioistuimen toimivaltaa koskevaa lauseketta ei ole eksplisiittisesti saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

* Säännöksiä, joita useat jäsenvaltiot ovat antaneet 3 artiklan 10 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan nojalla ja joita sovelletaan komennustyötilanteisiin, on tarkasteltava sen varmistamiseksi, mitä näistä voidaan pitää kansainvälisen yksityisoikeuden mukaisesti yleiseen järjestykseen liittyvinä sääntöinä. Kansainvälisessä yksityisoikeudessa yleisen järjestyksen tai pakottavien sääntöjen käsitteellä tarkoitetaan normeja, joita valtio pitää niin tärkeinä, että niiden soveltamista vaaditaan heti, kun oikeudellisella tilanteella on yhteys sen alueeseen, työsopimukseen tai työsuhteeseen sovellettavasta lainsäädännöstä riippumatta.

* Kohdassa 4.2 mainitut käytännön vaikeudet eli tietojen saamisessa, kansallisten täytäntöönpanosäännösten noudattamisen valvonnassa ja seuraamusten täytäntöönpanossa kohdatut esteet ovat sellaisia, että ne rajoittavat direktiivin tehokkuutta.

Ratkaisuehdotuksia ongelmiin

Edellä mainittujen vaikeuksien kaksi ensimmäistä ryhmää liittyvät direktiivin saattamiseen osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmää, ja ne on ratkaistava kansallisella tasolla. Kyseisten jäsenvaltioiden ja komission on oltava yhteydessä niiden osalta.

Kolmannen ongelmaryhmän osalta komissio arvioi käytössään olevia mahdollisuuksia parantaakseen tiedon jakelua ja yhteistyötä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten välillä. Tässä vaiheessa se aikoo toteuttaa ja kannustaa seuraavia toimenpiteitä:

* Hallitusten asiantuntijoista koostuvan vaihtuvan ryhmän, joka perustettiin 27. maaliskuuta 2002 tehdyllä komission päätöksellä, [33] olisi kokoonnuttava ainakin kahdesti vuodessa keskustelemaan kohdissa 4.1 ja 4.2 esitetyistä aiheista ja muista käytännön vaikeuksista, joita kansallisilla viranomaisilla mahdollisesti on ollut. Edellä mainitulla päätöksellä perustetun työmarkkinasuhteista vastaavien pääjohtajien ryhmän jäseniä kehotetaan nimeämään asiantuntijoita eri toimivaltaisilta hallinnonaloilta, yhteistyötahoilta, yhteysvirastoista tai työsuojelutarkastuslaitoksilta keskusteltavien aiheiden mukaisesti. Ryhmän olisi ennen kaikkea selvennettävä direktiivin 4 artiklassa mainittujen eri yhteistyötoimien jakautumista ja saatava aikaan tiedonvaihtoa yhteistyön organisoinnista ja toiminnasta.

[33] Työsuhteista vastaavien pääjohtajien työryhmän perustamisesta tehty päätös 2002/260/EY, EYVL L 91, s. 30.

* Asiantuntijaryhmän olisi tarkasteltava mahdollisuuksia helpottaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa lähetettyihin työntekijöihin sovellettavia säännöksiä koskevan tiedon saamista, esimerkiksi laatimalla helppotajuisia esitteitä, asettamalla tietoja saataville verkkosivuille etenkin komennustyöhön sovellettavasta lainsäädännöstä ja työehtosopimuksista, yhteyshenkilöistä ja yhteyspisteistä, ja luomalla verkkosivuille linkkejä muiden jäsenvaltioiden ja komission sivustoille.

* Komission yksiköiden tehtävänä on kerätä jäsenvaltioilta asiaankuuluvat tiedot, jotta ne voidaan saattaa kansalaisten saataville komission verkkosivulle ja luoda linkkejä jäsenvaltioiden sivustoille (lainsäädäntö ja työehtosopimukset, yhteyspisteet).

* Direktiivin mukaisten pakottavien säännösten noudattamisen valvonnan osalta ryhmää kehotetaan kartoittamaan joukko välttämättömiä tietoja, jotka (yritysten) on toimitettava valvontaviranomaisille vastaanottavassa maassa. Tietojen ja hyvien toimintatapojen vaihto asiantuntijaryhmässä voi lähentää ja yksinkertaistaa käytännön toimintatapoja, joita jäsenvaltiot ovat tähän mennessä kehittäneet etenkin toimivaltaisille viranomaisille tehtävien ilmoitusten osalta. Komissio katsoo, että ryhmä olisi sopiva taho pohtimaan ratkaisuja kieliongelmiin, jotka on tuotu esiin tässä yhteydessä.

* Pelkkä kansainvälisen yhteistyön parantaminen direktiivin 96/71/EY nojalla luotujen mekanismien kautta ei vaikuttaisi riittävän, vaan on myös arvioitava muutoin kuin direktiivin puitteissa luotujen eri yhteistyömuotojen mahdollisuuksia.

* Komissio pohtii Lissabonin Eurooppa-neuvoston kokouksessa päätetyn palvelujen sisämarkkinastrategian [34] täytäntöönpanon puitteissa keinoja, joilla voitaisiin parantaa hallinnollisen yhteistyön järjestelmiä, ja ehdottaa asiaa koskevia konkreettisia toimia vuonna 2003.

[34] KOM(2000) 888 lopullinen, 29.12.2000.

* Komissio toteaa vielä, että 8. toukokuuta 2003 kokoontunut oikeus- ja sisäasioita käsittelevä neuvosto pääsi poliittiseen sopimukseen puitepäätöksestä, joka koskee vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamista taloudellisiin seuraamuksiin. Yksinkertainen ja tehokas järjestelmä helpottaa tulevaisuudessa taloudellisten seuraamusten kansainvälistä täytäntöönpanoa heti, kun puitepäätöksen säännökset on pantu täytäntöön jäsenvaltioissa.