EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62005CJ0304

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 20 päivänä syyskuuta 2007.
Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Italian tasavalta.
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Direktiivi 92/43/ETY - Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu - Direktiivi 79/409/ETY - Luonnonvaraisten lintujen suojelu - Laskettelurinteiden muutostöiden ympäristövaikutusten arviointi.
Asia C-304/05.

European Court Reports 2007 I-07495

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2007:532

Asia C-304/05

Euroopan yhteisöjen komissio

vastaan

Italian tasavalta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 79/409/ETY – Luonnonvaraisten lintujen suojelu – Laskettelurinteiden muutostöiden ympäristövaikutusten arviointi

Tuomion tiivistelmä

1.        Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Suojelualueella toteutettavan suunnitelman tai hankkeen hyväksyminen

(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohta)

2.        Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Suojelualueella toteutettavan suunnitelman tai hankkeen hyväksyminen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä

(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohta)

3.        Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Erityissuojelualueet

(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 2 kohta)

4.        Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Komission on osoitettava, että jäsenvaltio ei ole noudattanut jäsenyysvelvoitteitaan

(EY 226 artikla; neuvoston direktiivin 79/409 4 artikla; neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 2–4 kohta)

1.        Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa säädetään arviointimenettelystä, jonka tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen mutta joka on omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi, hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen. Käsite ”asianmukainen arviointi”, joka esiintyy kyseisessä säännöksessä, jossa ei määritellä mitään erityistä tapaa tällaisen arvioinnin toteuttamiseksi, on ymmärrettävä niin, että arviointi on suoritettava siten, että toimivaltaiset viranomaiset voivat olla varmoja siitä, ettei suunnitelmalla tai hankkeella ole haitallisia vaikutuksia kyseisen alueen koskemattomuuteen, koska jos on epävarmaa, että tällaisia vaikutuksia ei ole, kyseisten viranomaisten on evättävä pyydetty lupa.

Arviointeja, joita voidaan pitää direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla asianmukaisina, koskeva tutkimus, jossa itsessään korostetaan asianomaisten töiden ympäristövaikutusten arvioinnin yhteenvedonomaista ja satunnaista luonnetta, mainitaan huomattava määrä tekijöitä, joita ei ole otettu huomioon, suositellaan näin ollen muun muassa täydentäviä morfologisia ja ympäristöä koskevia analyysejä sekä uutta tutkimusta töiden vaikutuksista niiden kokonaiskontekstissa yhtäältä luonnonvaraiseen eläimistöön yleensä ja toisaalta tiettyjen suojeltujen lajien tilanteeseen, erityisesti hakattavan metsän alueella, ja katsotaan, että suunniteltujen töiden toteuttamisessa, joka on taloudelliselta kannalta toivottavaa, on noudatettava useita suojeluvaatimuksia, ei ole asianmukainen arviointi, johon kansalliset viranomaiset voivat tukeutua myöntääkseen luvan töihin kyseisen 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

Arviointeja, joita voidaan pitää direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla asianmukaisina, koskeva kertomus, jota pidetään tilaisuutena esitellä muita parannusehdotuksia suunniteltujen toimien ympäristövaikutuksiin ja jonka mukaan on tärkeää toteuttaa arviointeja progressiivisesti muun muassa sen tiedon ja niiden yksityiskohtien perusteella, jotka havaitaan hankkeen toteuttamisen yhteydessä, ja joka ei sisällä niiden lintujen osalta, joita varten alue on luokiteltu erityissuojelualueeksi, tyhjentävää luetteloa siellä esiintyvistä luonnonvaraisista linnuista, ei ole asianmukainen arviointi, johon kansalliset viranomaiset voivat tukeutua myöntääkseen luvan töihin kyseisen 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

Kertomuksia ja tutkimuksia, joissa on aukkoja ja joissa ei ole täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voitaisiin hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys suunniteltujen töiden vaikutuksista asianomaiseen erityissuojelualueeseen, ei voida pitää tässä artiklassa tarkoitettuina asianmukaisina arviointeina. Tällaiset toteamukset ja päätelmät ovat välttämättömiä, jotta toimivaltaiset viranomaiset voivat saada tarvittavan varmuuden kyseisiä töitä koskevan lupapäätöksen tekemiseksi.

(ks. 56–58 ja 62–71 kohta)

2.        Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohtaa, jossa säädetään, että jos suunnitelma tai hanke on tämän direktiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti toteutetun arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä, on poikkeussäännöksenä lupakriteeriin, joka vahvistetaan kyseisen artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä, tulkittava suppeasti.

Kyseistä 6 artiklan 4 kohtaa voidaan soveltaa vasta sen jälkeen, kun suunnitelman tai hankkeen vaikutukset on tutkittu tämän saman artiklan 3 kohdan mukaisesti. Näiden vaikutusten tunteminen asianomaisen alueen suojelutavoitteiden kannalta on välttämätön edellytys kyseisen 4 kohdan soveltamiselle, koska muussa tapauksessa kyseessä olevan poikkeussäännöksen soveltamisedellytyksiä ei voida tutkia. Mahdollisten erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden sekä vähemmän haitallisten vaihtoehtojen olemassaolon tutkiminen nimittäin edellyttää niiden vertaamista asianomaisen suunnitelman tai hankkeen alueelle aiheuttamaan vahinkoon. Lisäksi mahdollisten korvaavien toimenpiteiden luonteen määrittäminen edellyttää, että kyseiseen alueeseen kohdistuva vahinko voidaan määrittää täsmällisesti.

(ks. 81–83 kohta)

3.        Toimilla, jotka kohdistuvat erityissuojelualueeseen, voidaan rikkoa samanaikaisesti luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa sekä saman artiklan 2 kohtaa. Kun suunnitelmalle tai hankkeelle on annettu lupa tavalla, joka on ristiriidassa 6 artiklan 3 kohdan kanssa, jonka mukaan suunnitelman tai hankkeen vaikutukset on arvioitava asianmukaisesti ennakolta, kyseisen artiklan 2 kohdan, jossa asetetaan velvollisuus toteuttaa tarpeellisia suojelutoimenpiteitä, rikkominen voidaan todeta, jos elinympäristön heikentyminen tai niiden lajien häirintä, joita varten asianomainen alue on osoitettu, on näytetty toteen.

Tämä heikentyminen osoitetaan, kun suojelualueella olevalta metsäalueelta, joka muodostaa suojeltujen lintulajien elinympäristön, hakataan puita siten, että kyseisten lajien lisääntymispaikkoja tuhotaan. Kyseiset työt ja niiden vaikutukset asianomaiseen erityissuojelualueeseen ovat nimittäin ristiriidassa sen suojelun kannalta annetun oikeudellisen aseman kanssa, joka kyseisellä alueella olisi direktiivin 92/43 6 artiklan 2 kohdan nojalla pitänyt olla.

(ks. 91, 92 ja 94–96 kohta)

4.        EY 226 artiklan nojalla aloitetussa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen. Juuri komission on esitettävä yhteisöjen tuomioistuimelle ne seikat, jotka ovat välttämättömiä, jotta yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä se voi nojautua minkäänlaisiin olettamuksiin.

Kun erityissuojelualueeksi luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun direktiivin 79/409 4 artiklan säännösten mukaisesti luokitellun alueen käytöstä säädetään useassa kansallisen oikeuden säädöksessä, komission on esitettävä todisteet siitä, että näiden eri säädösten oikeussäännöt eivät voi antaa asianomaiselle alueelle asianmukaista suojeluasemaa. Pelkkä viittaus siihen, että hallintoviranomainen on tehnyt lupapäätöksen, joka on ristiriidassa luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 6 artiklan 2–4 kohdan kanssa, ei voi riittää osoittamaan kyseisten oikeussääntöjen ristiriitaisuutta direktiivin 79/409 4 artiklan kanssa.

(ks. 105–108 kohta)







YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)

20 päivänä syyskuuta 2007 (*)

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 79/409/ETY – Luonnonvaraisten lintujen suojelu – Laskettelurinteiden muutostöiden ympäristövaikutusten arviointi

Asiassa C‑304/05,

jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 29.7.2005,

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään M. van Beek ja D. Recchia, prosessiosoite Luxemburgissa,

kantajana,

vastaan

Italian tasavalta, asiamiehinään I. M. Braguglia ja G. Fiengo, prosessiosoite Luxemburgissa,

vastaajana,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Lenaerts sekä tuomarit E. Juhász, R. Silva de Lapuerta (esittelevä tuomari), J. Malenovský ja T. von Danwitz,

julkisasiamies: J. Kokott,

kirjaaja: R. Grass,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,

kuultuaan julkisasiamiehen 19.4.2007 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1        Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että koska Italian tasavalta on Santa Caterina Valfurvan hiihtoalueen laajentamista ja muuttamista (Bucaneve‑ ja Edelweiss-nimiset rinteet) ja tähän liittyvän infrastruktuurin rakentamista vuoden 2005 alppihiihdon maailmanmestaruuskilpailuja varten koskevan hankeen yhteydessä erityissuojelualueella IT 2040044, Parco Nazionale dello Stelvio (jäljempänä puisto)

–        hyväksynyt toimenpiteitä, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi kyseiseen alueeseen, arvioimatta niitä asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat tämän alueen suojelutavoitteisiin, ja joka tapauksessa jättänyt noudattamatta säännöksiä, jotka mahdollistavat hankkeen toteuttamisen vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa ainoastaan erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä ja vasta sen jälkeen, kun kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä, on toteutettu ja niistä on ilmoitettu komissiolle

–        jättänyt toteuttamatta toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten kyseinen alue on osoitettu, ja

–        jättänyt antamatta kyseiselle alueelle sellaista oikeudellista asemaa suojelun kannalta, jonka avulla voidaan turvata erityisesti luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2.4.1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY (EYVL L 103, s. 1; jäljempänä direktiivi 79/409) liitteessä I mainittujen lintulajien eloonjääminen ja lisääntyminen sekä niiden säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien pesintä, sulkasato ja talvehtiminen, joita ei luetella liitteessä I,

se ei ole noudattanut luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL L 206, s. 7; jäljempänä direktiivi 92/43) 6 artiklan 2–4 kohdan ja 7 artiklan eikä direktiivin 79/409 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan.

 Asiaa koskeva yhteisön lainsäädäntö

2        Direktiivin 92/43 tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa EY:n perustamissopimusta sovelletaan.

3        Tämän direktiivin johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”suunnitelmat tai ohjelmat, joilla voidaan vaikuttaa merkittävästi suojelualueeksi osoitetun tai myöhemmin osoitettavan alueen suojeluun, on arvioitava asianmukaisella tavalla.”

4        Kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Natura 2000 -verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden direktiivin [79/409] säännösten mukaisesti luokittelemat erityiset suojelualueet.”

5        Direktiivin 92/43 4 artiklassa säädetään menettelystä, jolla voidaan perustaa kyseinen Natura 2000 -verkosto ja jolla jäsenvaltiot voivat osoittaa erityisten suojelutoimien alueita.

6        Tämän direktiivin 6 artiklassa, jossa vahvistetaan kyseisten alueiden suojelutoimenpiteet, säädetään seuraavaa:

”– –

2.      Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

3.      Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

4.      Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.

Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”

7        Direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tämän direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat direktiivin [79/409] 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion direktiivin [79/409] mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.”

8        Direktiivin 79/409 tavoitteena on kaikkien luonnonvaraisina jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan, elävien lintulajien suojelu, hoitaminen ja sääntely.

9        Tämän direktiivin 4 artiklassa säädetään sen liitteessä I mainittujen lintulajien elinympäristöjen suojelusta erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella. Kyseisessä artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.      Tämän direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.

Tässä yhteydessä kiinnitetään huomiota:

a)      lajeihin, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon;

b)      lajeihin, jotka ovat herkkiä tietyille muutoksille niiden elinympäristössä;

c)      lajeihin, joita pidetään harvinaisina niiden pienen kannan tai alueellisesti suppean levinneisyyden takia;

d)      muihin lajeihin, jotka vaativat erityistä huomiota niiden erityislaatuisen elinympäristön vuoksi.

Arvioissa otetaan huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset.

Jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi erityissuojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.

2.      Jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, ottaen huomioon niiden suojelun tarve sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä-, sulkasato- ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.

– –

4.      Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen.”

 Puisto

 Puiston asema kansallisessa lainsäädännössä

10      Puisto perustettiin 24.4.1935 annetulla lailla nro 740 aluksi yksinomaan Trenton ja Bolzanon maakuntien alueelle tarkoituksena suojella ja kehittää kasvistoa, lisätä eläimistöä ja säilyttää erityiset geologiset muodostumat sekä maiseman kauneus.

11      Puiston aluetta laajennettiin tasavallan presidentin 23.4.1977 antamalla asetuksella Cancanon ja Livignon alueille sekä Sobrettan, Gavian ja Serottinin vuorille, jotka sijaitsevat Sondrion ja Brescian maakunnissa Lombardian alueella.

12      Puisto on kansallisista suojelualueista 6.12.1991 annetussa puitelaissa nro 394 tarkoitettu suojelualue. Tässä laissa säädetään perusperiaatteet, jotka ohjaavat kyseisiä alueita, tarkoituksena taata koordinoidusti maan luonnonperinnön säilyttäminen ja kehittäminen ja edistää sitä.

13      Pääministerin 23.11.1993 antamalla asetuksella perustettiin Consorzio del Parco Nazionale dello Stelvio (jäljempänä Consorzio). Consorzion toimivalta ja tehtävät määritellään sen säännöissä.

14      Kyseisten sääntöjen 4 §:n mukaan Consorzion tehtävänä on taata puiston hoidossa luonnon- ja maisemansuojelu.

 Puiston asema yhteisön lainsäädännössä

15      Puisto luokiteltiin vuonna 1998 direktiivin 79/409 4 artiklassa tarkoitetuksi erityissuojelualueeksi. Se on merkitty luvussa ”Regione Lombardia” numerolla IT 2040044.

16      Italian tasavallan ehdotettujen Natura 2000 -alueiden ilmoituslomakkeesta 18.12.1996 tehdyn komission päätöksen 97/266/EY (EYVL L 107, s. 1) mukaisesti vuonna 1998 laatiman tietolomakkeen mukaan puistossa on monia direktiivin 79/409 liitteen I mukaisesti suojeltuja lintulajeja – maakotka (Aquila chrysaetos), muuttohaukka (Falco peregrinus), mehiläishaukka (Pernis apivorus), pyy (Bonasa bonasia), kiiruna (Lagopus mutus helveticus), teeri (Tetrao tetrix), metso (Tetrao urogallus) ja palokärki (Dryocopus martius) – sekä kolme muuttolintulajia – varpushaukka (Accipiter nisus), hiirihaukka (Buteo buteo) ja kalliokiipijä (Tichodroma muraria).

17      Toisessa, 14.5.2004 päivätyssä tietolomakkeessa mainitaan muita kyseisellä alueella esiintyviä, direktiivin 79/409 liitteessä I lueteltuja lajeja eli partakorppikotka (Gypaetus barbatus), isohaarahaukka (Milvus milvus), keräkurmitsa (Charadrius morinellus), helmipöllö (Aegolius funereus), varpuspöllö (Glaucidium passerinum), huuhkaja (Bubo bubo), harmaapäätikka (Picus canus) ja kivikkopyy (Alectoris graeca saxatilis).

 Tosiseikat

18      Hanke Santa Caterina Valfurvan hiihtoalueen ja siihen liittyvän infrastruktuurin kehittämiseksi esitettiin paikallisviranomaisille 4.10.1999 vuoden 2005 alppihiihdon maailmanmestaruuskilpailuja silmällä pitäen.

19      Hankkeeseen kuului väylän raivaaminen metsään laskettelurinteitä varten. Siihen liittyi myös sellaisen hiihtohissin rakentaminen, jonka oli määrä kulkea Santa Caterinan tuloväylältä Plagheran alueelle ja toisessa osassa Valle dell’Alpen alueelle. Siinä suunniteltiin myös yhteyttä Valle dell’Alpen ja Costa Sobrettan välille nelipaikkaisen yksikaapelisen tuolihissin avulla. Kyseiseen hankkeeseen kuului vielä muita töitä, jotka liittyivät läheisesti suunniteltuun kehittämistyöhön, eli lähtöalueen, hiihtostadionin ja lähtöalueen läheisen pysäköintipaikan rakentaminen, Edelweiss-rinteen muuttaminen, sillan rakentaminen Frodolfo-joen yli, yöpymispaikan rakentaminen Valle dell’Alpeen sekä palveluväylien, ohjelmoitavan lumitykin ja ajoneuvovaraston rakentaminen.

20      Lombardian alue antoi 30.5.2000 päivätyllä asetuksella nro 13879 arkkitehdin Montagne di Valfurva‑ ja Santa Caterina Impianti -yhtiöille suorittaman tutkimuksen perusteella myönteisen lausunnon hankkeen ympäristöyhteensopivuudesta edellyttäen, että tiettyjä yleisluonteisia ja erityisiä edellytyksiä, jotka liittyivät hankkeen eri osatekijöiden toteuttamiseen, noudatettaisiin. Kyseisessä asetuksessa täsmennettiin, että myöhempien lupamenettelyjen puitteissa olisi tarkistettava edellä mainittujen edellytysten sekä tiettyjen kieltojen ja ympäristökorvausten noudattaminen.

21      Kyseisessä asetuksessa mainitun tutkimuksen johdanto-osassa todettiin, että asianomaisen alueen hiihtolaitteiden ja infrastruktuurin tila oli heikentynyt ja että niiden modernisointi oli tarpeen myös siksi, että suunnitellulle hankkeelle saataisiin avustusta.

22      Tämän tutkimuksen mukaan huomioon ei ole otettu ihmisen toiminnan aiheuttaman paineen kasvun vaikutusta lajeihin, joiden lisääntymistoimintaa ihmisten läsnäolo häiritsee ja joita ovat muun muassa kiiruna ja murmeli, eikä mahdollisia seurauksia selkärangattomille ja sammakkoeläimille eikä vaikutuksia kahlaajalintujen muuttoreitteihin.

23      Kyseisen tutkimuksen mukaan ympäristövaikutukset ja kysymykset, jotka liittyvät suunniteltujen töiden eri ympäristötekijöille aiheuttamien vaikutusten kohtuullistamis-, korvaus- ja valvontatoimenpiteisiin, tutkittiin yhteenvedonomaisesti, ja tekijä ”kasvisto, kasvillisuus ja elinympäristö” tutkittiin yksinomaan satunnaisesti. Tässä tutkimuksessa katsottiin näin ollen, että sellainen morfologinen ja ympäristöön liittyvä korjaushanke oli tarpeen, jolla varmistetaan alueiden saattaminen uudelleen vehreiksi töiden päätyttyä.

24      Kyseisessä tutkimuksessa pääteltiin seuraavaa:

”– –

Jos töitä ei toteuteta, seurauksena voi olla hidas mutta väistämätön talouden laskusuuntaus paitsi Santa Caterinan alueella myös koko hiihtoalueella. Näin ollen on välttämätöntä tukea ehdotettua hissien kehittämistä ja uusien laskettelurinteiden rakentamista tähän liittyvine infrastruktuureineen niiden sosioekonomisen arvon vuoksi erityisesti turismin näkökulmasta.

– –

Suunniteltujen töiden voidaan katsoa kunnioittavan ympäristöä, jos seuraavia edellytyksiä noudatetaan:

–        kaikki laitteiden saneeraushankkeet ja uusien laitteiden ja palvelujen käyttöönottohankkeet edellyttävät, että pysäköintialue rakennetaan Santa Caterinan kaupunkikeskuksen ulkopuolelle uusien laitteiden rakentamisen loogiseksi tueksi. Kun otetaan huomioon pysäköintihankkeen taloudellinen merkitys ja yhteisön tasolla sallittu avustusten määrä, on korostettava, että on mahdollista, että hakijat rahoittavat laitteet pääosin itse.

– –

–        puiden hakkuun, maansiirtojen ja Frodolfon ylittävän sillan leveyden rajoittamiseksi mahdollisimman paljon liitosrinnettä, jonka leveyden piti alun perin olla vähintään 40 metriä, on kavennettava 20 metriin. – –

– –

–        laakson infrastruktuuri (katsomot, selostajien ja ajanottajien kopit) edellyttää erityishanketta. – –

–        sen väylän leveyden, joka hakataan paljaaksi hiihtohissien rakentamiseksi, on ehdottomasti rajoituttava laitteiden turvallisuusmääräysten edellyttämään leveyteen. – –

–        olemassa olevien laskettelurinteiden ja Plagheran uuden maali/lähtöalueen välisen liitosrinteen mittasuhteita on muutettava maansiirtojen vähentämiseksi.

– –

–        maansiirtojen ja niiden aiheuttaman alueiden muuttumisen vähentämiseksi tuloalueen ja Valle dell’Alpen yöpymispaikan välistä yhdystietä ja selostajien ja ajanottajien koppien varastoa ei voida rakentaa. – –

–        suunniteltua uutta ajokelpoista tietä Valle dell’Alpen–Costa Sobrettan ‑tuolihissin rakennustyömaata varten ei voida rakentaa, koska tämä muuttaisi aluetta kohtuuttomasti. – –

–        alueiden luonnontila (luonnonniittyjen kasvillisuus, monivuotiset kasvit, kallio- ja moreenikasvillisuus, maisema, jota luonnehtivat kallioseinämien massiiviset vertikaaliset linjat ja harjanteiden rikkonaiset linjat) ja edellä todetut eri vaarat tälle ympäristölle huomioon ottaen lopullisessa hankkeessa – – on huomioitava kaikki eri aloja (kasvisto, eläimistö, ekosysteemit, geologia, hydrogeologia, rinteiden vakaus – –) koskevat tiedot, jotta suunnitellut toimenpiteet voidaan arvioida alueiden alppiluonnon suojelun korkean tason valossa.

Jotta työt voidaan toteuttaa, lopullisen hankkeen on vielä sisällettävä – – seuraavat toimenpiteet: – –

–        puunhakkuun aiheuttama metsäluonnonperinnön menetys on korvattava istuttamalla hakattuihin puihin nähden kaksinkertainen määrä puita. – –

–        kaikki [alueet, joilta siirretään] maata, on kunnostettava ja saatettava uudelleen vehreiksi. – –

–        tarvittava infrastruktuuri (vesijohdot, salaojitus, sähkö, lumetuslaitteet) on sijoitettava maan alle. Ilmassa olevien sähkölinjojen asentaminen hissien läheisyyteen on kiellettävä.

–        on tarpeen ja välttämätöntä suunnitella sellainen morfologiaa ja ympäristöä koskeva korjaushanke, jolla varmistetaan alueiden saattaminen uudelleen vehreiksi töiden päätyttyä. – –

Seuraavien edellytysten on täytyttävä ennen lopullisen hankkeen toteuttamista:

–        hydrogeologian osalta ongelmat, jotka koskevat laskettelurinteiden rakentamisen seurauksia ja rakennustyömaiden vaikutusta Valle dell’Alpen alueen hydrogeologiseen tasapainoon ja Costa Sorbettan etelärinteeseen, on ratkaistava

–        on suoritettava erityistutkimuksia, jotka koskevat hydrogeologista tasapainoa ja geomekaaniikkaa, sekä tutkimuksia, jotka koskevat pohjavesien kiertoa – –

–        paljaiden kalliomuodostumien geomorfologisen tasapainon vaihtelut vaikutuksenalaisilla kallioseinämillä on selvitettävä asianmukaisesti. – –

Eläimistön ympäristötekijän osalta on välttämätöntä mitata töiden vaikutus uudelleen niiden kokonaiskontekstissa – –.”

25      Tämän jälkeen syyskuussa 2000 Lombardian alue antoi Istituto di Ricerca per l’Ecologia e l’Economia Applicate alle Aree Alpinen (alppialueiden sovelletun ekologian ja taloustieteen tutkimuslaitos, jäljempänä IREALP) tehtäväksi laatia asianomaisen hankkeen ympäristövaikutusten arviointikertomuksen.

26      Tämä kertomus suunniteltiin toteutettavuustutkimukseksi, jonka oli määrä kattaa seikat, jotka liittyvät ympäristön parantamiseen, korjaustoimiin, ympäristötekniikkaan sekä ympäristön kehittämiseen, joita pidettiin tarpeellisina alustavan hankkeen ja sittemmin lopullisen hankkeen toteuttamiseksi.

27      Riidanalaista hanketta muutettiin tämän jälkeen erityisesti Edelweiss-rinteen laajennuksen sisällyttämiseksi siihen; rinnettä levennettiin 20 metristä lähes 50 metriin.

28      IREALP julkaisi syyskuussa 2002 suunniteltujen toimenpiteiden vaikutusten arviointia koskevan kertomuksensa. Tässä kertomuksessa kuvailtiin yhteenvedonomaisesti alueen se osa, johon asianomainen hanke vaikutti, ”kuusimetsäksi, jossa on vähän harvinaisia lajeja mutta joka on erittäin monimuotoinen subalpiinisille metsille tyypillisellä tavalla, hyvin hauras ja hitaasti uudistuva”.

29      Kyseisessä kertomuksessa mainittiin ”metsässä pesivät erityisen mielenkiinnon kohteena olevat eläimet: kanahaukka, palokärki, käpytikka, vihertikka”. Tässä kertomuksessa mainittiin kyseisen hankkeen työvaiheen tärkeimpien vaikutusten joukossa ”metsäelinympäristön, jossa pesii suojelun kannalta tärkeitä lajeja, pieneneminen”.

30      IREALPin kertomuksen päätelmistä ilmenee, että suuntaviivoja, jotka kertomuksessa kyettiin ottamaan huomioon, ei ollut vielä täysin määritelty, vaan ne kehittyivät vähitellen erityisesti asianomaisen hankkeen toteuttamisen yhteydessä saatujen tietojen ja täsmennysten perusteella. Kertomuksessa todettiin myös, että se oli tilaisuus esitellä muita parannusehdotuksia, jotka liittyivät koko hiihtoalueen käytön ympäristövaikutuksiin.

31      Kertomuksessa todettiin myös seuraavaa:

”Vaikka prosessia voidaan pitää positiivisena, siihen kuuluu myös vähemmän positiivisia seikkoja, koska se kuvastaa tarvetta tiettyjen, myös tärkeiden teknisten seikkojen lisämäärityksiin, jotka merkitsevät todennäköisesti teknisiä täsmennyksiä seuraavien vaiheiden aikana. Tässä tutkimuksessa ilmaistaan selvästi myös tämä puute, minkä vuoksi sitä on pidettävä sellaisena ohjeena päätöksille, jossa tähdennetään vaaroja ja annetaan ehdotuksia ongelmien ratkaisemiseksi, pikemminkin kuin täsmällisenä suunniteltujen töiden ympäristövaikutusten mittana. Näiden vaikutusten täsmällisemmät arvioinnit – – voidaan esittää tulevaisuudessa ympäristövaikutuksia koskevissa tutkimuksissa, jotka liittyvät nykyisten suuntaviivojen kehittämiseen – –”

32      Kertomuksen päätelmissä esitettiin tiettyjä arviointeja, jotka koskivat tutkittua hanketta koskevien suuntaviivojen toteutettavuutta ympäristönäkökulmasta käsin. Niissä todettiin seuraavaa:

”Suunnittelutöiden toteuttamisessa on joka tapauksessa pyrittävä vähentämään huomattavasti ympäristölle aiheutuvia häiriöitä alustaviin olettamiin verrattuna; tämän tavoitteen [saavuttamiseksi] voidaan käyttää myös asiaa koskevia ehdotuksia, jotka sisältyvät tähän kertomukseen. [Tähän tavoitteeseen on pyrittävä] määrätietoisesti, kun on kyse Valle dell’Alpen töistä, joiden osalta on tarpeen suorittaa ympäristövaikutuksia koskeva toinen erityistutkimus, kun kaikista suunnitelluista töistä on päätetty.”

33      Consorzio ilmoitti 3.10.2002 hyväksyvänsä yleiset suuntaviivat ja IREALPin kertomuksessa suositellut toimenpiteet sekä sen sisältämät ehdotukset.

34      Consorzio antoi 14.2.2003 luvan, joka koski Bucaneve‑ ja Edelweiss‑laskettelurinteiden laajennus- ja muutoshanketta sekä niihin liittyvää infrastruktuuria Santa Caterina Valfurvan alueella (jäljempänä 14.2.2003 myönnetty lupa). Consorzio katsoi, että suunnitellut työt olivat tämän kertomuksen sisällön mukaiset. Se täsmensi kuitenkin, että tämä lupa myönnettiin edellyttäen, että kertomusta noudatetaan. Lisäksi kyseinen lupa edellytti tiettyjen edellytysten ja vaatimusten noudattamista.

35      Helmikuusta 2003 lähtien kaadettiin noin 2 500 puuta 50 metriä leveällä ja 500 metriä pitkällä alueella 1 700–1 900 metrin korkeudessa. Lisäksi laskettelurinteiden ja -infrastruktuurin kehittäminen Santa Caterina Valfurvassa erityissuojelualueella IT 2040044 johti alueella esiintyvien lintujen elinympäristön täydelliseen pilkkoutumiseen.

36      IREALPin kertomuksen sisältämien ohjeiden perusteella 19.6.2003 julkaistiin uusi hanke, johon liittyi Valfurvan kunnan täydentävä tutkimus ympäristövaikutuksesta. Heinäkuussa 2003 aloitettiin ympäristövaikutusten arviointimenettely. Se viimeisteltiin lausunnolla, joka koski hankkeen Plagheran, Costa Sobrettan ja Valle dell’Alpen välissä sijaitsevaa osaa.

37      Consorzio antoi 20.8.2003 kielteisen lausunnon hankkeen ympäristöyhteensopivuudesta, koska IREALPin kertomuksessa annettuja ohjeita ei ollut huomioitu.

38      Lombardian alue, Consorzio, alppihiihdon maalimanmestaruuskisojen järjestelykomitea ja hanketta koskevan puiteohjelman vastuuhenkilö allekirjoittivat 16.10.2003 yhteisymmärrysasiakirjan tarkentaakseen hankkeen kiistanalaiset osatekijät. Tässä asiakirjassa suunniteltiin seuraavaa:

–        lausuntojen keräämistapojen määrittely alueellisten arviointimenettelyjen loppuun saattamiseksi

–        kokonaiskuvan luominen tutkittavista töistä koordinoimalla asianomaisia menettelyjä mahdollisimman hyvin

–        Consorzion hallituksen vahvistamien edellytysten noudattamisen takaaminen

–        Plagheran väliaseman ja Valle dell’Alpen yöpymispaikan sijainnin vahvistaminen

–        niiden hankkeiden uudelleen tarkastelu ja mukauttaminen, jotka koskevat Santa Caterina-Plagheran alueen töitä, Consorzion vahvistamien valvontavaatimusten mukaan.

39      Lombardian alue totesi 28.11.2003 antamallaan asetuksella nro 20789, että hanke hissien ja niihin liittyvien palvelujen kehittämiseksi Valfurvan kunnan alueella oli ympäristöyhteensopiva erityissuojelualueella IT 2040044.

40      Kyseisellä asetuksella, jossa vahvistettiin Lombardian alueen Direzione Generale Agricolturan (maatalouden alan viranomainen) toteuttaman vaikutusten arvioinnin tulokset, annettiin asetettujen edellytysten noudattamisen valvonta sekä hankkeiden hyväksymisvaiheessa että niiden toteuttamisvaiheessa Valfurvan kunnalle. Siinä säädettiin myös, että lopullisia hankkeita oli täydennettävä tietyillä vaatimuksilla, joihin kuului töiden vaikutuksia koskevan tutkimuksen esittäminen.

 Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

41      Komissio kehotti EY 226 artiklan mukaisesti 19.12.2003 päivätyllä kirjeellä Italian tasavaltaa esittämään sille huomautuksensa erityissuojelualueen IT 2040044 tilanteesta.

42      Koska komissio ei saanut vastausta tähän kirjeeseen, se osoitti 9.7.2004 Italian tasavallalle perustellun lausunnon.

43      Italian tasavalta vastasi komission tässä perustellussa lausunnossa esittämiin väitteisiin lähettämällä useita ministerin tiedonantoja.

44      Koska komissio katsoi, että tällä tavoin esitetyt vastaukset eivät olleet tyydyttäviä, se nosti käsiteltävänä olevan kanteen.

 Kanne

45      Komissio esittää neljä kanneperustetta Italian tasavaltaa vastaan; näistä kolme ensimmäistä koskee direktiiviä 92/43 ja neljäs direktiiviä 79/409.

 Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan rikkomista tarkasteltuna yhdessä sen 7 artiklan kanssa

 Asianosaisten lausumat

46      Komissio katsoo, että 14.2.2003 myönnetty lupa ei perustunut sen päätöksen ympäristövaikutusten asianmukaiseen arviointiin, joka koski Bucaneve‑ ja Edelweiss-laskettelurinteiden laajentamista ja tähän liittyvän runsaan infrastruktuurin rakentamista.

47      Komissio korostaa, että IREALPin kertomus ei sisällä asianmukaista arviointia suunniteltujen töiden vaikutuksista erityissuojelualueeseen IT 2040044.

48      Se toteaa, että kyseisellä alueella on useita suojeltuja lintulajeja, kuten ilmenee tiedoista, jotka esitetään Atlas of European Breeding Birds -nimisessä teoksessa, johon on koottu yli 10 000:n eri puolilta Eurooppaa olevan ornitologin suorittamat tutkimukset ja jota pidetään erittäin luotettavana asiakirjana Euroopassa pesivien lintujen osalta.

49      Komissio toteaa myös, että vaikka IREALPin kertomuksessa on hyödyllisiä suosituksia, niitä ei ole otettu asianmukaisesti huomioon 14.2.2003 myönnetyssä luvassa.

50      Komissio päättelee tästä, että kyseinen lupa on myönnetty ilman, että kansalliset viranomaiset ovat olleet varmoja siitä, että suunnitelluilla töillä ei ole haitallisia vaikutuksia kyseisen erityissuojelualueen koskemattomuuteen.

51      Italian tasavalta väittää, että on tehtävä ero kahdentyyppisten töiden välillä eli yhtäältä töiden, joiden osalta ympäristövaikutusten arviointi on tehty ja joiden osalta toteutettavat toimenpiteet näiden vaikutusten rajoittamiseksi on ilmoitettu, ja toisaalta töiden, joiden osalta on suunniteltu tarkistuksia IREALPin kertomuksen perusteella.

52      Italian tasavalta toteaa, että ensimmäisen töiden ryhmän osalta, joka kattaa Plagheran ja Valle dell’Alpen välillä toteutetut työt, on määriteltävä, suorittivatko toimivaltaiset viranomaiset erityissuojelualueen IT 2040044 ympäristönäkökohtien arvioinnin. Muiden töiden osalta, jotka toteutettiin Santa Caterinan ja Plagheran välillä, on sen mukaan tarpeen tutkia, suoritettiinko sama menettely ja onko ympäristövaikutusten lieventämistoimien määrittelemistä koskevan hankkeen viimeistelyvaiheen lykkääminen direktiivin 92/43 säännösten mukaista.

53      Italian tasavalta väittää, että 30.5.2000 päivätty alueellinen asetus nro 13879 annettiin direktiivissä säädettyjen vertailutietojen analyysin jälkeen, vaikka tässä asetuksessa ei mainita nimenomaisesti ympäristövaikutusten arviointia.

54      Italian tasavallan käsityksen mukaan tästä seuraa, että tämän asetuksen perustana oleva arviointi on ehdottoman välttämätön kaikille myöhemmille lupapäätöksille.

 Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

55      Aluksi on todettava, että asianosaiset ovat yksimielisiä siitä, että laskettelurinteiden muutostyöt ja niihin liittyvän infrastruktuurin rakentaminen merkitsivät velvollisuutta suorittaa ympäristövaikutusten ennakkoarviointi direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

56      Tässä säännöksessä säädetään arviointimenettelystä, jonka tarkoituksena on taata ennakkovalvonnan avulla, että suunnitelma tai hanke, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen mutta joka on omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi, hyväksytään vain, jos se ei vaikuta alueen koskemattomuuteen (ks. asia C-127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, tuomio 7.9.2004, Kok. 2004, s. I-7405, 34 kohta, jäljempänä asia Waddenzee, ja asia C-239/04, komissio v. Portugali, tuomio 26.10.2006, Kok. 2006, s. I-10183, 19 kohta, jäljempänä asia Castro Verde).

57      Direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”asianmukainen arviointi” osalta on todettava, että direktiivissä ei määritellä mitään erityistä tapaa tällaisen arvioinnin toteuttamiseksi.

58      Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että tämä arviointi on suoritettava siten, että toimivaltaiset viranomaiset voivat olla varmoja siitä, ettei suunnitelmalla tai hankkeella ole haitallisia vaikutuksia kyseisen alueen koskemattomuuteen, koska jos on epävarmaa, että tällaisia vaikutuksia ei ole, kyseisten viranomaisten on evättävä pyydetty lupa (ks. vastaavasti em. asia Waddenzee, tuomion 56 ja 57 kohta ja em. asia Castro Verde, tuomion 20 kohta).

59      Mitä tulee tekijöihin, joiden perusteella toimivaltaiset viranomaiset voivat saada edellytetyn varmuuden, yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt, että on suljettava pois se, että tieteelliseltä kannalta on olemassa perusteltuja epäilyjä, kun otetaan huomioon, että kyseisten viranomaisten on tukeuduttava alan parhaaseen tieteelliseen tietämykseen (ks. em. asia Waddenzee, tuomion 59 ja 61 kohta ja em. asia Castro Verde, tuomion 24 kohta).

60      On näin ollen selvitettävä, onko tässä tapauksessa riidanalaisten töiden vaikutukset asianomaisen alueen koskemattomuuteen tutkittu ennen luvan myöntämistä 14.2.2003 edellä esitettyjen kriteerien mukaisesti.

61      Yhteisöjen tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että tiettyä alustavaa pohdintaa on tapahtunut ennen kyseisen luvan myöntämistä. Arvioinnit, joita voidaan pitää direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla asianmukaisina, ovat yhtäältä vuonna 2000 laadittu ympäristövaikutuksia koskeva tutkimus ja toisaalta vuonna 2002 esitetty kertomus (ks. tämän tuomion 21–24 ja 25–32 kohta).

62      Yhtäältä edellä mainitusta tutkimuksesta, jonka arkkitehti toteutti julkisia rakennusurakoita suorittavien kahden yrityksen lukuun, on syytä todeta, että vaikka siinä käsitellään kysymystä suunniteltujen töiden vaikutuksista alueen eläimistöön ja kasvistoon, siinä itsessään korostetaan laskettelurinteiden laajennuksen ja siihen liittyvän infrastruktuurin rakentamisen ympäristövaikutusten arvioinnin yhteenvedonomaista ja satunnaista luonnetta.

63      On myös korostettava, että kyseisessä tutkimuksessa itsessään mainitaan huomattava määrä tekijöitä, joita ei ole otettu huomioon. Siinä suositellaan näin ollen muun muassa täydentäviä morfologisia ja ympäristöä koskevia analyysejä sekä uutta tutkimusta töiden vaikutuksista niiden kokonaiskontekstissa yhtäältä luonnonvaraiseen eläimistöön yleensä ja toisaalta tiettyjen suojeltujen lajien tilanteeseen, erityisesti hakattavan metsän alueella.

64      Kyseisessä tutkimuksessa katsotaan myös, että suunniteltujen töiden toteuttamisessa, joka on taloudelliselta kannalta toivottavaa, on noudatettava useita suojeluvaatimuksia.

65      On näin ollen katsottava, että kyseinen tutkimus ei ole asianmukainen arviointi, johon kansalliset viranomaiset voivat tukeutua myöntääkseen luvan riidanalaisiin töihin direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

66      Toisaalta IREALPin kertomuksesta, joka esitettiin vuonna 2002, on todettava, että siinä kuvaillaan myös suunniteltuja töitä tutkimalla niiden vaikutuksia alueen hydrologiseen järjestelmään ja geomorfologiaan sekä kasvillisuuteen. Niiden lintujen osalta, joita varten alue on luokiteltu erityissuojelualueeksi, kertomuksessa ei ole tyhjentävää luetteloa siellä esiintyvistä luonnonvaraisista linnuista.

67      Vaikka on totta, että IREALPin kertomuksessa todetaan, että pääasialliset eläimistöä uhkaavat häiriöt johtuvat pesien tuhoamisesta puidenhakkuuvaiheessa sekä elinympäristön pirstoutumisesta, sitä luonnehtivat kuitenkin useat alustavat toteamukset ja se, että lopullisia päätelmiä ei ole. Tässä kertomuksessa todetaan, että on tärkeää toteuttaa arviointeja progressiivisesti muun muassa sen tiedon ja niiden yksityiskohtien perusteella, jotka havaitaan hankkeen toteuttamisen yhteydessä. Kyseistä kertomusta pidettiin lisäksi tilaisuutena esitellä muita parannusehdotuksia suunniteltujen toimien ympäristövaikutuksiin.

68      Näistä seikoista ilmenee, että IREALPin kertomusta ei voida myöskään pitää asianmukaisena arviointina riidanalaisten töiden vaikutuksista erityissuojelualueeseen IT 2040044.

69      Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että sekä vuoden 2000 tutkimuksessa että vuoden 2002 kertomuksessa on aukkoja eikä niissä ole täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voitaisiin hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys suunniteltujen töiden vaikutuksista asianomaiseen erityissuojelualueeseen.

70      Tällaiset toteamukset ja päätelmät olivat kuitenkin välttämättömiä, jotta toimivaltaiset viranomaiset saattoivat saada tarvittavan varmuuden kyseisiä töitä koskevan lupapäätöksen tekemiseksi.

71      Tässä tilanteessa 14.2.2003 myönnetty lupa ei ollut direktiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen.

72      Muiden tutkimusten osalta riittää todeta, että niitä ei voida pitää merkityksellisinä, koska ne laadittiin joko töiden aikana tai kun ne oli saatettu päätökseen eli 14.2.2003 myönnetyn luvan myöntämisen jälkeen.

73      Direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan noudattamatta jättäminen on näin ollen näytetty toteen.

 Toinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohdan rikkomista tarkasteltuna yhdessä sen 7 artiklan kanssa

 Asianosaisten lausumat

74      Komissio katsoo, että oli ilmeistä, että suunnitellut työt uhkasivat vahingoittaa vakavasti asianomaisen alueen koskemattomuutta. Mitään vaihtoehtoa ei sen mukaan kuitenkaan harkittu vakavasti. Alueellisessa asetuksessa nro 13879, joka annettiin 30.5.2000, mainittiin mahdollisuus olla muuttamatta Bucaneve‑ ja Edelweiss-laskettelurinteitä ja pikemminkin pysyttää olemassa olleet linjaukset mahdollisuuksien mukaan ennallaan, mutta tästä poikettiin sittemmin.

75      Komissio päättelee tästä, että hankkeelle annettiin lupa, vaikka oli olemassa muita, kyseisen alueen ympäristöä vähemmän vahingoittavia ratkaisuja, joita kansalliset viranomaiset eivät kuitenkaan ottaneet huomioon.

76      Komissio väittää myös, että töiden toteuttaminen ei ollut perusteltavissa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavilla syillä. Mitään korvaavia toimenpiteitä ei sen mukaan myöskään suunniteltu.

77      Italian tasavalta väittää, että riidanalaisia töitä koski kaksinkertainen lupamenettely. Näin ollen Santa Caterinan ja Plagheran välisten linjausten ja laitteiden alkuvaiheen töitä pidettiin sen mukaan ympäristöyhteensopivina 30.5.2000 annetun alueellisen asetuksen nro 13879 nojalla, jota täydennettiin myöhemmällä, Lombardian alueen hallituksen myönteisellä lausunnolla. Plagheran ja Valle dell’Alpen välisen hankkeen osan osalta hankkeen tarkastusvaiheeseen ryhdyttiin sen mukaan IREALPin kertomuksen sisältämien toteamusten johdosta tarkoituksena ympäristövaikutusten arviointimenettelyn aloittaminen.

78      Italian tasavalta huomauttaa, että Lombardian alue oli asettanut 28.11.2003 annetussa alueellisessa asetuksessa nro 20789, joka sisältää ympäristövaikutusten arvioinnin Plagheran ja Valle dell’Alpen välisen alueen osalta, säädettynä edellytyksenä vaikutusten arviointia koskevan tutkimuksen esittämisen myös kaikkien niiden töiden osalta, jotka koskivat Santa Caterinan ja Plagheran välistä aluetta.

79      Italian tasavalta lisää, että toimivaltaiset viranomaiset saivat varmuuden siitä, että kaikkien töiden ympäristövaikutukset oli arvioitava ne työt mukaan lukien, joihin oli annettu lupa kyseisellä alueellisella asetuksella.

 Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

80      Koska kanneperuste, joka koskee direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan rikkomista, on perusteltu, on selvitettävä, oliko 14.2.2003 myönnetty lupa direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädettyjen vaatimusten mukainen.

81      Tässä säännöksessä säädetään, että jos suunnitelma tai hanke on tämän direktiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti toteutetun arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä.

82      Kuten yhteisöjen tuomioistuin korosti edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Portugali antamansa tuomion 35 ja 36 kohdassa, kyseisen direktiivin 6 artiklan 4 kohtaa on poikkeussäännöksenä lupakriteeriin, joka vahvistetaan kyseisen artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä, tulkittava suppeasti.

83      On lisäksi todettava, että direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohtaa voidaan soveltaa vasta sen jälkeen, kun suunnitelman tai hankkeen vaikutukset on tutkittu tämän direktiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Näiden vaikutusten tunteminen asianomaisen alueen suojelutavoitteiden kannalta on välttämätön edellytys direktiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamiselle, koska muussa tapauksessa kyseessä olevan poikkeussäännöksen soveltamisedellytyksiä ei voida tutkia. Mahdollisten erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden sekä vähemmän haitallisten vaihtoehtojen olemassaolon tutkiminen nimittäin edellyttää niiden vertaamista asianomaisen suunnitelman tai hankkeen alueelle aiheuttamaan vahinkoon. Lisäksi mahdollisten korvaavien toimenpiteiden luonteen määrittäminen edellyttää, että kyseiseen alueeseen kohdistuva vahinko voidaan määrittää täsmällisesti.

84      Edellä esitetystä seuraa, että kansallisilla viranomaisilla ei ollut käytössään näitä tietoja, kun päätös 14.2.2003 myönnetystä luvasta tehtiin. Tämä lupa ei näin ollen voi perustua direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohtaan.

85      Lupa, joka myönnettiin 14.2.2003, ei näin ollen ollut direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohdan mukainen.

86      Komission nostama kanne on siis perusteltu myös tältä osin.

 Kolmas kanneperuste, joka koskee direktiivin 92/43 6 artiklan 2 kohdan rikkomista tarkasteltuna yhdessä sen 7 artiklan kanssa

 Asianosaisten lausumat

87      Komissio väittää, että kansallisilla viranomaisilla ei ollut toimivaltaa myöntää lupaa alppihiihtoalueen laajennus- ja muutostöihin, koska nämä työt olivat omiaan vahingoittamaan vakavasti puiston koskemattomuutta.

88      Komissio korostaa, että asianomainen alue on heikentynyt merkittävästi Consorzion hyväksymien töiden seurauksena. Se muistuttaa, että Bucaneve‑ ja Edelweiss-laskettelurinteiden muuttaminen merkitsi lähes 2 500 sellaisen puun kaatamista, jotka olivat useiden suojeltujen lintulajien tärkeä elinympäristö.

89      Italian tasavalta toteaa, että se, että riidanalaisten töiden toteuttamiseen liittyi tiettyjä kriittisiä näkökohtia, joihin ei ole vielä puututtu, ei merkitse, että suunniteltuja töitä ei ollut arvioitu asianmukaisesti. Kun julkiset rakennusurakat, jotka merkitsevät kielteisiä vaikutuksia ympäristölle, ovat tarpeen, direktiivin 92/43 säännöksissä ei sen mukaan kielletä näiden töiden toteuttamista vaan velvoitetaan toteuttamaan asianmukaisia korvaavia toimenpiteitä.

90      Italian tasavalta katsoo, että tällaiset toimenpiteet on mahdollisuuksien mukaan toteutettava ennen asianomaisten töiden toteuttamista, niiden aikana ja niiden jälkeen.

 Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

91      Esitetyn kanneperusteen perusteltavuuden arvioimiseksi on tutkittava sitä, voidaanko toimilla, jotka kohdistuvat erityissuojelualueeseen, rikkoa samanaikaisesti direktiivin 92/43 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa, mikä todettiin esillä olevassa asiassa tämän tuomion 73 ja 85 kohdassa, sekä saman artiklan 2 kohtaa.

92      Tämän osalta on huomattava, että tässä jälkimmäisessä säännöksessä asetetaan velvollisuus toteuttaa tarpeellisia suojelutoimenpiteitä, joilla estetään heikentyminen ja häiriöt, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi direktiivin 92/43 tavoitteisiin.

93      Kyseinen velvollisuus vastaa tavoitetta, joka esitetään tämän direktiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa ja jonka mukaan kukin erityissuojelualue on liitettävä yhtenäiseen eurooppalaiseen ekologiseen verkostoon.

94      Kuten tässä tilanteessa ilmenee ensimmäisen kanneperusteen tutkimisesta, kun suunnitelmalle tai hankkeelle on annettu lupa tavalla, joka on ristiriidassa direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan kanssa, kyseisen artiklan 2 kohdan rikkominen erityissuojelualueen osalta voidaan todeta, jos elinympäristön heikentyminen tai niiden lajien häirintä, joita varten asianomainen alue on osoitettu, on näytetty toteen.

95      Esillä olevassa asiassa on muistutettava, että suojelualueella olevalta metsäalueelta, joka muodostaa suojeltujen lintulajien ja muun muassa kanahaukan, kiirunan, palokärjen ja teeren elinympäristön, on kaadettu lähes 2 500 puuta. Riidanalaiset työt ovat näin ollen tuhonneet täysin kyseisten lajien lisääntymispaikat.

96      On katsottava, että kyseiset työt ja niiden vaikutukset erityissuojelualueeseen IT 2040044 olivat ristiriidassa sen suojelun kannalta annetun oikeudellisen aseman kanssa, joka kyseisellä alueella olisi direktiivin 92/43 6 artiklan 2 kohdan nojalla pitänyt olla.

97      Komission nostama kanne on näin ollen hyväksyttävä myös tältä osin.

 Neljäs kanneperuste, joka koskee direktiivin 79/409 4 artiklan 1 ja 2 kohdan rikkomista

 Asianosaisten lausumat

98      Komissio katsoo, että kansallisten viranomaisten toteuttamien toimenpiteiden analyysi osoittaa, että erityissuojelualueella IT 2040044 ei ollut kansallisessa lainsäädännössä sellaista oikeudellista asemaa suojelun kannalta, jonka avulla voidaan turvata erityisesti direktiivin 79/409 liitteessä I mainittujen lintulajien eloonjääminen ja lisääntyminen sekä niiden säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien pesintä, sulkasato ja talvehtiminen, joita ei luetella liitteessä I.

99      Komissio katsoo, että töillä, jotka on toteutettu 14.2.2003 myönnetyn luvan jälkeen, vahingoitetaan vakavasti tällä erityissuojelualueella esiintyviä lintulajeja erityisesti lisääntymisaikana.

100    Komissio täsmentää, että vaikka kyseistä aluetta koskevat tietyt säännöt, 14.2.2003 tehty päätös osoittaa, että kansalliset viranomaiset eivät toteuttaneet tarvittavia toimenpiteitä sellaisen oikeudellisen järjestelmän käyttöön ottamiseksi, jolla voidaan varmistaa paitsi tämän alueen suojelu myös sillä esiintyvien lintulajien tehokas suojelu.

101    Italian tasavalta väittää, että riidanalainen alue on voimakkaasti säännelty alue.

102    Se toteaa, että puiston syntyyn johtaneesta lainsäädännöstä seuraa, että tällä alueella on suojeluasema, jolla voidaan taata yhteisön lainsäädännössä vahvistetut tavoitteet. Puiston luomisella pyrittiin sen mukaan suojelemaan eläimistöä ottamalla käyttöön hallintojärjestelmä, joka perustuu eläin- ja kasvilajien suojeluun.

 Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta

103    Aluksi on muistutettava, että tämän kanteen kohteena oleva alue on luokiteltu erityissuojelualueeksi direktiivin 79/409 4 artiklan säännösten mukaisesti.

104    On myös todettava, että vaikka on totta, että direktiivin 92/43 7 artiklan vaikutus on se, että kyseisen direktiivin 6 artiklan 2–4 kohdassa asetetut velvollisuudet korvaavat direktiivin 79/409 4 artiklan 4 kohtaan perustuvat velvollisuudet, kyseisen 4 artiklan 1 ja 2 kohtaan perustuvat velvollisuudet ovat edelleen täysimääräisesti sovellettavissa. Näillä jälkimmäisillä velvollisuuksilla on itsenäinen luonne ja niiden tavoitteet poikkeavat direktiivin 92/43 6 artiklan 2–4 kohdan tavoitteista.

105    Jotta voidaan määritellä, onko esitetty kanneperuste perusteltu, on korostettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on näytettävä toteen väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen. Juuri komission on esitettävä yhteisöjen tuomioistuimelle ne seikat, jotka ovat välttämättömiä, jotta yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä se voi nojautua minkäänlaisiin olettamuksiin (ks. mm. asia C-434/01, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 6.11.2003, Kok. 2003, s. I-13239, 21 kohta; asia C-117/02, komissio v. Portugali, tuomio 29.4.2004, Kok. 2004, s. I-5517, 80 kohta ja asia C-135/05, komissio v. Italia, 20 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

106    Tämän osalta on huomattava, että kuten komissio itse on todennut, asianomaisen erityissuojelualueen hallinnosta säädetään useassa Italian säädöksessä.

107    Tässä tilanteessa komission on esitettävä todisteet siitä, että näiden eri säädösten oikeussäännöt eivät voi antaa asianomaiselle alueelle asianmukaista suojeluasemaa.

108    Komissio ei ole kuitenkaan osoittanut, miten asianomaiset oikeussäännöt ovat riittämättömät direktiivin 79/409 4 artiklan 1 ja 2 kohdan valossa. Se on tyytynyt vetoamaan siihen, että hallintoviranomainen on tehnyt lupapäätöksen, joka on ristiriidassa direktiivin 92/43 6 artiklan 2–4 kohdan kanssa, mikä ei voi kuitenkaan riittää osoittamaan kyseisten oikeussääntöjen ristiriitaisuutta direktiivin 79/409 4 artiklan kanssa.

109    Komission neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä. 

 Oikeudenkäyntikulut

110    Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Italian tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska se on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)      –       Hyväksymällä toimenpiteitä, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi erityissuojelualueeseen IT 2040044, Parco Nazionale dello Stelvio, arvioimatta niitä asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat tämän alueen suojelutavoitteisiin

–        hyväksymällä tällaisia toimenpiteitä noudattamatta säännöksiä, jotka mahdollistavat hankkeen toteuttamisen vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa ainoastaan erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä ja vasta sen jälkeen, kun kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä, on toteutettu ja niistä on ilmoitettu Euroopan yhteisöjen komissiolle, ja

–        jättämällä toteuttamatta toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten erityissuojelualue IT 2040044, Parco Nazionale dello Stelvio, on osoitettu

Italian tasavalta ei ole noudattanut luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 2–4 kohdan, tarkasteltuna yhdessä tämän direktiivin 7 artiklan kanssa, eikä luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2.4.1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan.

2)      Kanne hylätään muilta osin.

3)      Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Allekirjoitukset


* Oikeudenkäyntikieli: italia.

Top