5.6.2014   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 170/55

1.1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) pitää tiedonantoa tervetulleena johdonmukaisena panoksena meneillään oleviin pyrkimyksiin finanssipalvelujen uudistamiseksi, tavoitteena palauttaa sopusuhtaisuus ja vakaus tälle ratkaisevan tärkeälle alalle sekä minimoida järjestelmäriskit.

1.2

ETSK uskoo, että uudet rahoitusmarkkinasäännökset edistävät talouden vakautta. Komitea on syvästi vakuuttunut siitä, että vakaa finanssiala ja uudistusten onnistuminen ovat ennakkoedellytyksiä talouden ja työllisyyden kestäväpohjaiselle kehitykselle sekä EU:n sisämarkkinoiden loppuunsaattamiselle.

1.3

ETSK pitää jo käynnistettyjä sekä suunniteltuja tulevia toimia koskevaa etenemissuunnitelmaa askeleena oikeaan suuntaan. Komitea antaa tunnustusta jo tapahtuneesta kehityksestä, mutta huomauttaa, että työtä on nopeutettava monilla aloilla ja vireillä olevat säädösaloitteet on vietävä päätökseen.Arvioituaan viittä tulevien toimien painopistealaa (1) ETSK huomauttaa seuraavaa:

1.4

Komitea katsoo, että sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön puuttuminen on ratkaisevan tärkeää finanssipalvelualan uudistusten (2) kannalta. Tämän vuoksi komitea pitää tervetulleena yksityiskohtaista toimenpidepakettia (3) ja erityisesti pankkien vakavaraisuuskehyksen lujittamista ongelmien leviämiseen ja sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön liittyvien riskien hillitsemiseksi.

1.5

Komitea pitää tervetulleena pyrkimyksiä edistää avoimuutta sekä etenkin erityistoimia, joilla pyritään luomaan puitteet varjopankkitoiminnan riskien valvonnalle EU:ssa, samoin kuin keskusrekistereiden kehittämistä johdannaisia varten Euroopan markkinarakenneasetuksen (EMIR) (4) mukaisesti, rahoitusmarkkinadirektiivin (5) tarkistamista, oikeushenkilötunnuksen (LEI) täytäntöönpanoa sekä arvopapereilla toteutettavien rahoitustransaktioiden avoimuuden lisäämistä.

1.6

Komitea myöntää, että on edistytty pyrkimyksissä tiukentaa tiettyjä sijoitusrahastoja koskevia lainsäädännöllisiä vaatimuksia. Erityisesti on keskitytty likviditeetin ja vakauden parantamiseen etenkin sellaisten rahamarkkinarahastojen (money market funds, MMF) osalta, jotka ovat sijoittautuneet Eurooppaan tai joita myydään Euroopassa.

1.7

Painopistealan ”arvopapereilla toteutettaviin rahoitustransaktioihin liittyvien riskien hillitseminen” osalta komitea katsoo, että tiedonannossa rajoitutaan yleisluonteisiin huomioihin, jotka saattavat tietyssä määrin kuvata todellisuutta, mutta jättävät huomiotta joukon ratkaisevan tärkeitä seikkoja. ETSK kehottaa nopeuttamaan tahtia ja keskittämään työn vaihtokelpoisia arvopapereita koskevaan lainsäädäntöön, sillä arvopapereilla toteutettavat rahoitustransaktiot – erityisesti takaisinostosopimukset ja arvopaperilainaustransaktiot – ovat keskeisessä roolissa rahoitusalan ylivelkaantumisessa.

1.8

Samalla tavoin komitea panee merkille viivästymisen ja suosittaa, että tiivistetään ja nopeutetaan toimia, joilla pyritään selkeyttämään ratkaisevan tärkeää kysymystä varjopankkitoiminnan valvonnan tehostamisesta. Komission asiakirjassa mainitaan tämän osalta vain muutama kysymys, ja ainoa tuleva toimenpide, johon viitataan, on Euroopan finanssivalvojien järjestelmän (EFVJ) uudelleentarkastelu, joka komission on määrä suorittaa vuoden 2013 aikana.

1.9

Kun otetaan huomioon, että talous- ja rahoituskriisin tahattomia uhreja ovat kansalaiset veronmaksajina, työntekijöinä, tallettajina ja kuluttajina, ETSK suosittaa lainsäädäntöaloitteiden vahvistamista säännöksillä, joilla pyritään suojaamaan kansalaisia avoimuuden, asianmukaisen tiedottamisen sekä rahoitusalan yhteiskuntavastuun keinoin, sekä suojelemaan kuluttajia ja pieninvestoijia. Komitea muistuttaa myös tehneensä itse tärkeitä huomautuksia kansalaisyhteiskunnan osallistumisesta rahoitusmarkkinoiden sääntelyyn. (6)

1.10

Komitea pitää tärkeänä komission tiedonannossaan esittämää toteamusta, jonka mukaan varjopankkialaa ei pitäisi tarkastella pelkästään siihen liittyvien riskien näkökulmasta. Varjopankkiala muodostaa myös vaihtoehtoisen toisen rahoituskanavan, joka voi olla hyödyllinen reaalitaloudelle.

2.1

Varjopankkijärjestelmä määritellään ”luotonvälitysjärjestelmäksi, jossa on mukana tavanomaisen pankkijärjestelmän ulkopuolisia yhteisöjä ja toimintoja” (7). Se koostuu kahdesta toisiinsa sidoksissa olevasta pilarista. Nk. ”yhteisöt” osallistuvat pääasiassa talletusten kaltaisen rahoituksen hankkimiseen, maturiteetti- ja/tai likviditeettitransformaatioihin, luottoriskin siirtoon sekä suoran tai epäsuoran vivutuksen käyttämiseen. ”Toimintoihin”, jotka muodostavat tärkeän rahoituslähteen finanssialan yhteisöille, lukeutuvat arvopaperistaminen, arvopaperilainaus ja repo-operaatiot.

2.2

Erityisvälineisiin kuuluvat arvopaperistamisvälineet, kuten lyhytaikainen omaisuusvakuudellinen rahamarkkinavelkakirja (ABCP-instrumentti), strukturoidut sijoitusinstrumentit (structured investment vehicle, SIV) ja muut erillisyhtiöt (erityisrahoitusyhtiöt) (special purpose vehicle, SPV), rahamarkkinarahastot (MMF) sekä muun tyyppiset investointirahastot tai -tuotteet, joilla on talletusten kaltaisia piirteitä ja jotka ovat alttiita massiivisille lunastuksille (”talletuspaot”), investointirahastot, mukaan lukien pörssilistatut rahastot (ETF), jotka tarjoavat luottoa tai jotka käyttävät vivutusta, rahoitusyhtiöt ja arvopaperiyhteisöt, jotka antavat luottoa tai luottotakuita tai tekevät likviditeetti- ja/tai maturiteettitransformaatioita ilman, että niitä säännellään pankkien tavoin, sekä vakuutus- ja jälleenvakuutusyritykset, jotka laskevat liikkeeseen tai takaavat luottotuotteita.

2.3

Varjopankkitoiminta juontaa juurensa Yhdistyneessä kuningaskunnassa 1980-luvulla aloitettuun rahoitusjärjestelmän sääntelyn purkamiseen, joka laajeni Yhdysvaltoihin ja muualle 1990-luvulla. (8) Varhaisilla Baselin sopimuksilla oli tässä tärkeä rooli, sillä spekulatiivisia toimia kohdeltiin taseen ulkopuolisina, kun taas pankkitaseita säänneltiin tiukasti. (9)

2.4

Säännösten ja määräysten kumoaminen tai löyhentäminen (10) mahdollisti sen, että rahoituslaitokset pystyivät laajentamaan toimintaansa uusille aloille ja monimutkaisiin malleihin, samalla kun korkeiden tuottojen lupaus vaikutti kaikkialla maailmassa miljooniin ihmisiin, joiden tietämys varjopankkitoiminnan tuotteista ja toimintatavoista oli hyvin vähäinen.

2.5

Vuonna 2007 G20-maat päättivät hyväksyä joukon lainsäädännöllisiä toimenpiteitä rahoitusjärjestelmän turvallisuuden ja kestävyyden parantamiseksi, kun taas vuonna 2008 alkaneen kriisin vakavat yhteiskunnalliset ja taloudelliset vaikutukset paljastivat varjopankkitoimintaan liittyvät riskit ja puutteet, lainsäädännön porsaanreiät, puutteellisen valvonnan, markkinoiden avoimuuden puutteen sekä tuotteiden liiallisen monimutkaisuuden korostaen finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän (FSB) roolia.

2.6

Euroopan unionilla on johtava rooli G20-maiden ja FSB:n kansainvälisissä pyrkimyksissä, ja rahoitusmarkkinoiden uudistuksia ja uusien valvontamekanismien luomista koskevaan etenemissuunnitelmaan sisältyvien sitoumusten täytäntöönpanossa on edistytty merkittävästi. Monia uudistuksia on jo sisällytetty lainsäädäntöön: yhtenä esimerkkinä OTC-johdannaisia koskevat säännökset.

2.7

FSB:n lokakuussa 2011 julkaisema raportti on ensimmäinen kattava kansainvälinen yritys tiukentaa varjopankkitoiminnan valvontaa. Siinä keskitytään a) varjopankkitoiminnan valvonnan ja sääntelyn periaatteiden määrittelyyn, b) siihen sisältyvien järjestelmäriskien yksilöintiin ja arviointiin sekä c) lainsäädännöllisten toimenpiteiden soveltamisalan rajoittamiseen viiden toimintalinjan (11) avulla. Euroopan komissio on julkaissut aihetta koskevan vihreän kirjansa, jossa keskitytään varjopankkitoiminnan mahdollisiin vaaroihin EU:ssa sekä lainsäädännöllisin keinoihin niihin puuttumiseksi.

3.1

Komission tiedonannossa tarkastellaan kahdella osa-alueella jo käynnistettyjä toimenpiteitä. Finanssialan yhteisöihin kohdistetuissa toimenpiteissä keskitytään niiden vaatimusten tehostamiseen, joita pankkien ja vakuutusyhtiöiden on noudatettava suhteissaan varjopankkijärjestelmään, sekä vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevan yhdenmukaistetun kehyksen suunnitteluun. Markkinoiden eheyttämiseksi toteutetuissa toimenpiteissä keskitytään riskiensiirtovälineitä koskeviin vaatimuksiin, arvopaperistamisjärjestelyiden lujittamiseen sekä luottoluokituslaitoksia koskevien vaatimusten tiukentamiseen.

3.2

Tiedonannossa määritellään lisäksi viisi painopistealaa, missä komissio aikoo ryhtyä lisätoimenpiteisiin:

3.2.1

Varjopankkitoiminnan avoimuuden osalta pyrkimyksiä kerätä ja vaihtaa luotettavaa ja kattavaa tietoa täydennetään aloitteilla, joilla pyritään luomaan puitteet varjopankkitoiminnan riskien valvonnalle, kehittämään johdannaistietoja rekisteröiviä kauppatietorekistereitä Euroopan markkinarakenneasetuksen (EMIR) (12) mukaisesti, tarkistamaan rahoitusmarkkinadirektiivi (13), panemaan täytäntöön oikeushenkilötunnus (LEI) sekä lisäämään arvopapereilla toteutettavien rahoitustransaktioiden avoimuutta.

3.2.2

Maksuvalmiuden ja vakauden parantamiseksi on ehdotettu uusia säännöksiä, jotka koskevat tiettyjä investointirahastoja ja erityisesti rahamarkkinarahastoja, jotka ovat sijoittautuneet Eurooppaan tai joita myydään Euroopassa. Lisäksi ehdotetaan arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä (yhteissijoitusyrityksiä) koskevien sääntöjen uudistamista.

3.2.3

Arvopapereilla toteutettaviin rahoitustransaktioihin liittyvien riskien hillitsemisen osalta tiedonannossa viitataan perusteelliseen työhön, jota on tehty, jotta ongelmat ymmärrettäisiin paremmin ja kokemuksista opittaisiin. Tiedonannon mukaan komissio pyrkii ratkaisemaan näitä pulmia laatimalla arvopapereita koskevan lainsäädäntöehdotuksen.

3.2.4

Ongelmien leviämiseen ja sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön liittyvien riskien hillitsemiseksi pankkialan vakavaraisuusvalvontaa on määrä vahvistaa tiukentamalla pankkien pääomavaatimuksia, kun ne ovat tekemisissä sääntelemättömien rahoitusyhteisöjen kanssa, sekä ottamalla käyttöön tiukemmat vakavaraisuussäännöt ja uudet likviditeettisäännöt 1. tammikuuta 2014 alkaen sovellettavalla vakavaraisuusasetuksella (14) ja vakavaraisuusdirektiivillä (15). Suunnitteilla on myös tutkia mahdollisuutta laajentaa vakavaraisuussääntöjen soveltamisalaa sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön liittyvien riskien hillitsemiseksi.

3.2.5

Valvonnan parantamisen osalta tiedonannossa korostetaan varjopankkitoiminnan hajanaista, monitahoista ja dynaamista luonnetta ja vakavaraisuusvalvonnan haasteita (esim. säännösten kiertäminen rajatylittävän toiminnan yhteydessä). Euroopan tasolla on meneillään valmistelutyö, jota ovat tehneet Euroopan järjestelmäriskikomitea (EJRK) ja EU:n valvontaviranomaiset. Näitä osa-alueita sekä tarvetta puuttua sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön ja mahdollista tarvetta selkiyttää kunkin viranomaistahon institutionaalista asemaa arvioidaan Euroopan finanssivalvojien järjestelmän (EFVJ) uudelleentarkastelun yhteydessä, joka on määrä suorittaa vuoden 2013 aikana.

4.1

Finanssikriisin alusta lähtien ETSK on useissa lausunnoissaan (16) tuonut esiin kansalaisyhteiskunnan näkemyksiä monista rahoitusjärjestelmän toimintaan liittyvistä kysymyksistä ja esittänyt sekä yleisempiä että yksityiskohtaisempia huomioita ja suosituksia erityisesti luottolaitosten elvyttämisestä ja uudistamisesta (17).

4.1.1

ETSK piti tervetulleena vihreää kirjaa varjopankkitoiminnasta (18) ja katsoi sen olevan tärkeä askel nykyisiin ongelmiin puuttumiseksi. Komitea korosti mm., että ”varjo”toiminnot tulisi poistaa ja että varjopankkitoiminnan tulisi olla saman lainsäädännön ja vakavaraisuusvaatimusten alaista kuin rahoitusjärjestelmä kokonaisuudessaan.

4.2

ETSK kannattaa maailmanlaajuista lähestymistapaa vakavaraisuusvalvontaan nähden. Tavoitteena tulee olla sääntöjen ja valvonnan laajentaminen koskemaan kaikkia järjestelmän kannalta tärkeitä rahoituslaitoksia, -välineitä ja -markkinoita. (19) Komitea pitää tervetulleena sitä, että finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän FSB:n antamat suositukset hyväksyttiin hiljattain pidetyssä G20-maiden huippukokouksessa (20). Komission tiedonanto vastaa täysin kyseisiä suosituksia.

4.3

Komitea kehottaa komissiota konkretisoimaan sisällön ja asettamaan aikataulun varjopankkitoiminnan valvonnan vahvistamiselle yhden johdonmukaisen valvontamekanismin käyttöönoton kautta sekä nopeuttamaan valvontaviranomaisten institutionaalisen roolin selkeyttämistä Euroopan finanssivalvojien järjestelmän (EFVJ) uudelleentarkastelun yhteydessä.

4.4

Kun otetaan huomioon, että valtiosta riippuen tietyt varjopankkitoiminnot tai -yhteisöt joko kuuluvat tai eivät kuulu sääntelyjärjestelmän piiriin, on erityisen tärkeää taata valtioiden välisten sekä pankkialan ja varjopankkitoimintaa harjoittavien yhteisöjen välisten kilpailuedellytysten tasapuolisuus asianmukaisten järjestelmien avulla, jotta vältetään sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttö, joka johtaisi vääristäviin sääntelykannustimiin.

4.5

ETSK huomauttaa erityisesti, että sääntelyviranomaisten on tietoja analysoidessaan omaksuttava yhteinen maailmanlaajuinen lähestymistapa, joka perustuu yhteisiin viitekehyksiin ja avoimiin alan standardeihin, jotta ne voivat vaihtaa tietoa nopeasti ja toimia tehokkaasti ja ajoissa järjestelmäriskien ehkäisemiseksi ja rahoitusmarkkinoiden vakauden varmistamiseksi.

4.6

ETSK katsoo, että varjopankkitoiminnan laajuus ja alan kasvunopeus ovat tärkeitä tekijöitä järjestelmäriskin kannalta. Komitea huomauttaa, että FSB:n vuonna 2012 julkaisemien tietojen (21) mukaan varjopankkijärjestelmän varojen kokonaismäärä oli 67 000 miljardia Yhdysvaltain dollaria vuonna 2011 (kun ne vuonna 2002 olivat 26 000 miljardia). Summa on 111 % FSB:n tarkastelemien maiden yhteenlasketusta BKT:stä.

4.7

ETSK katsoo, että kysymyksen analysointia olisi hyödyllistä tarkastella pikemminkin varjopankkitoiminnan toimintojen kuin yhteisöjen näkökulmasta, sillä kyseisten toimintojen valvonta ja kontrollointi ovat ratkaiseva haaste toimenpiteiden onnistumisen kannalta.

4.8

ETSK katsoo, että mittasuhteisiin ja vinoutuneisiin käytäntöihin liittyvät kysymykset eivät koske pelkästään varjopankkijärjestelmää. Ylisuurten pankkien malli yhdistettynä avoimuuden puutteeseen tuo todistetusti mukanaan talouden epävakauden vaaran. Tämä johtaa siihen, että kustannukset siirtyvät yhteiskunnan maksettavaksi, kun joudutaan pelastamaan instituutioita, jotka ovat ”liian suuria ja joilla on liikaa keskinäisiä yhteyksiä, jotta niiden voitaisiin antaa kaatua”.

4.9

ETSK katsoo, että jotta voitaisiin edistää Euroopan finanssialan kilpailukykyä ja vakautta samalla kun uudistetaan varjopankkijärjestelmää, on tartuttava kysymykseen pankeista, joiden ei voi antaa kaatua kokonsa vuoksi. Tämä on tehtävä lisäämällä avoimuutta, järkeistämällä suurten ryhmittymien toiminnan laajuutta ja vähentämällä ryhmittymien keskinäisiä riippuvuussuhteita.

4.10

ETSK pitää siksi valvontatoimien ja rakenneuudistuksen lisäksi tärkeänä, että ryhdytään tehokkaisiin toimiin rahoitussektorin kaikkien vääristymien korjaamiseksi. Komitea kehottaa komissiota nopeuttamaan menettelyitä yhteisen kriisinratkaisumekanismin käyttöönottamiseksi ja ottamaan huomioon Liikasen raportissa sekä Euroopan parlamentin talous- ja raha-asioiden valiokunnan hiljattain antamassa, EU:n pankkialan rakenteiden uudistamista käsittelevässä mietinnössä (22) esitetyt suositukset.

4.11

Koska varjopankkijärjestelmän hajanainen, monitahoinen ja mukautuva luonne tekee tehokkaasta valvonnasta monimutkaista ja hankalaa, ETSK kehottaa komissiota toimimaan nopeasti selkeyttääkseen kysymystä siitä, onko jäsenvaltioiden ja EU:n asianomaisilla valvontaviranomaisilla – yhteinen valvontamekanismi mukaan lukien – käytettävissään riittävät resurssit, valvontavälineet ja toimivalta.

4.12

ETSK katsoo, että menestyksekkään valvonnan on käytävä käsi kädessä sellaisten tehokkaiden, varoittavien ja oikeasuhtaisten järjestelyjen kanssa, joilla sanktiot pannaan täytäntöön. On myös julkistettava tiedot sanktioiden tasosta ja sääntöjen rikkojista. Tässä yhteydessä komitea painottaa ongelmaa, joka aiheutuu siitä, että EU:n ulkopuolisten maiden luonnolliset tai oikeushenkilöt eivät noudata eurooppalaisia säännöksiä.

4.13

ETSK korostaa tarvetta suojella rahoitustuotteiden kuluttajia hyvän kauppatavan vastaisiin käytäntöihin perustuvilta, harhauttavilta ja katteettomilta tuotteilta ja palveluilta sekä epäreiluilta sopimusehdoilta. Komitea muistuttaa ehdottaneensa Euroopan finanssipalveluiden kuluttajansuojaviraston perustamista, jotta voitaisiin vahvistaa kuluttajansuojaa ja avoimuutta sekä varmistaa tehokkaampi riitojenratkaisu.

4.14

Kuluttajaystävälliset internetsivut ja muut nykyaikaiset informaatiovälineet voivat mahdollistaa sen, että kuluttajat pystyvät vertailemaan ja valitsemaan tuotteita ja palveluita samalla kun edistetään kilpailua ja itsesääntelyä rahoitusmarkkinoilla.

4.15

ETSK kehottaa komissiota nopeuttamaan vaikutustenarviointinsa loppuunsaattamista, jotta uudet likviditeettisäännöt voidaan viimeistellä sekä toteuttaa kustannus-hyötyanalyysi finanssikriisin jälkeen hyväksyttyjen monien lainsäädäntötoimien tehokkuudesta ja oikeasuhtaisuudesta. Tarkoituksena on tehdä kokonaisarviointi lainsäädännön vaikutuksista EU:n finanssimarkkinoihin.

4.16

ETSK katsoo myös, että lainsäädäntötoimien tueksi tarvitaan asiantuntemusta ja tieteellistä tutkimusta kysymyksistä, jotka koskevat tiedon keräämistä ja tietojen vaihtoa. On myös tarpeen valvoa laajemmin ja yksityiskohtaisemmin varjopankkijärjestelmän kehitystä sekä yksilöidä osatekijät, jotka hyödyttävät reaalitaloutta, ja toisaalta seikat, jotka saattavat luoda uusia haavoittuvuuden ja järjestelmäriskin lähteitä.