19.8.2009   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 195/9

1.

Eurooppa-neuvosto vahvisti 20 päivänä maaliskuuta ja 18 ja 19 päivänä kesäkuuta 2009 pitämissään kokouksissa pyrkivänsä päättäväisesti palauttamaan luottamuksen ja rahoitusmarkkinoiden asianmukaisen toiminnan, mikä on nykyisestä finanssi- ja talouskriisistä selviytymisen ehdoton edellytys. Kriisin luonteesta johtuvien systeemisten vaikutusten ja rahoitusalan sisäisten ja ulkoisten kytkentöjen vuoksi yhteisön tasolla on käynnistetty useita toimia, jotta voitaisiin palauttaa luottamus rahoitusjärjestelmään, suojella sisämarkkinoita ja turvata luotonsaanti taloudessa (1).

2.

Näitä aloitteita on täydennettävä yksittäisten rahoituslaitosten tasolla toteutettavilla toimilla sen varmistamiseksi, että kyseiset laitokset selviytyvät tämänhetkisestä kriisistä ja niiden pitkän aikavälin elinkelpoisuus ilman valtion tukea voidaan palauttaa, jotta ne voivat hoitaa luotonantotehtäväänsä terveemmältä perustalta. Komission käsittelyssä on jo useita valtiontukitapauksia, jotka ovat seurausta jäsenvaltioiden tukitoimista maksuvalmius-, vakavaraisuus- tai luotonanto-ongelmien välttämiseksi. Komissio on antanut kolmessa peräkkäisessä tiedonannossa ohjeistusta pankeille myönnettävän valtiontuen suunnittelusta ja toteuttamisesta (2). Kyseisissä tiedonannoissa todetaan, että kriisin vakavuuden vuoksi on perusteltua myöntää tukea, jota voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla, ja luodaan yhdenmukaiset puitteet jäsenvaltioiden myöntämille takauksille, niiden tekemille pääomasijoituksille ja niiden toteuttamille arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskeville toimenpiteille. Kyseisillä säännöillä on ensisijaisesti tarkoitus varmistaa, että pelastustoimenpiteillä voidaan kaikilta osin saavuttaa tavoitteet, jotka ovat rahoitusjärjestelmän vakaus ja luotonannon jatkuminen. Niillä on lisäksi tarkoitus varmistaa, että eri jäsenvaltioissa toimivilla pankeilla (3), kuten myös julkista tukea saavilla ja muilla pankeilla, on tasavertaiset toimintaedellytykset, estää vahingollista tukikilpailua, rajoittaa moraalikatoa ja varmistaa eurooppalaisten pankkien kilpailukyky ja tehokkuus yhteisön ja kansainvälisillä markkinoilla.

3.

Valtiontukisäännöt ovat väline, jolla varmistetaan, että tukea myöntävien jäsenvaltioiden toimenpiteet ovat yhdenmukaisia. Päätös julkisten varojen käyttämisestä, esimerkiksi pankkien suojaamiseksi arvoltaan alentuneilta omaisuuseriltä, jää kuitenkin jäsenvaltioiden tehtäväksi. Joissakin tapauksissa rahoituslaitokset pystyvät selviytymään tämänhetkisestä kriisistä ilman merkittävää sopeuttamista tai lisätukea. Toisissa taas valtiontuki saattaa olla välttämätöntä takausten, pääomapohjan vahvistamisen tai arvoltaan alentuneiden omaisuuserien hoitoon suunnatun tuen muodossa.

4.

Jos rahoituslaitokselle on myönnetty valtiontukea, jäsenvaltion olisi toimitettava elinkelpoisuussuunnitelma tai syvemmälle pureutuva rakenneuudistussuunnitelma, jotta yksittäisten pankkien pitkän aikavälin elinkelpoisuus ilman valtion tukea voidaan todeta tai palauttaa. Käyttöön on jo otettu perusteita, joiden avulla määritetään, milloin pankki voi tarvita mittavampaa rakenneuudistusta ja milloin tarvitaan toimenpiteitä tuesta johtuviin kilpailun vääristymiin puuttumiseksi. (4) Tällä tiedonannolla ei muuteta kyseisiä perusteita, vaan sillä täydennetään niitä, jotta ennustettavuus lisääntyisi ja lähestymistapa olisi yhtenäinen. Tässä tiedonannossa selitetään, miten komissio arvioi sellaisen rakenneuudistustuen (5) soveltuvuutta yhteismarkkinoille, jota jäsenvaltiot myöntävät perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla pankeille vallitsevissa järjestelmäkriisin olosuhteissa.

5.

Pankkitiedonannossa, pääomapohjan vahvistamista koskevassa tiedonannossa ja arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevassa tiedonannossa toistetaan valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetuissa yhteisön suuntaviivoissa vahvistetut perusperiaatteet (6). Kyseisissä periaatteissa edellytetään ennen kaikkea, että rakenneuudistustuen seurauksena yritys on pidemmällä aikavälillä jälleen elinkelpoinen ilman valtiontukea. Niiden mukaan rakenneuudistustukeen olisi liityttävä asianmukainen vastuunjako, siinä määrin kuin se on mahdollista, ja toimenpiteitä sellaisten kilpailun vääristymien minimoimiseksi, jotka pidemmällä aikavälillä heikentäisivät merkityksellisten markkinoiden rakennetta ja toimintaa huomattavasti.

6.

Sisämarkkinoiden eheyden ja pankkien yhteisönlaajuisen kehittymisen on oltava keskeinen näkökohta kyseisiä periaatteita sovellettaessa. Markkinoiden pirstaloitumista ja jakautumista olisi vältettävä. Eurooppalaisten pankkien olisi oltava globaalisti vahvassa, yhtenäisiin eurooppalaisiin rahoitusmarkkinoihin tukeutuvassa asemassa, kun tämänhetkisestä kriisistä selvitään. Komissio vahvistaa lisäksi sen, että muutoksia on tarpeen ennakoida ja hallita yhteiskunnallisesti vastuullisella tavalla, ja korostaa samalla tarvetta noudattaa tässä tilanteessa sovellettavaa yhteisön direktiivien täytäntöönpanemiseksi annettua kansallista lainsäädäntöä, joka koskee työntekijöiden oikeutta saada tietoa ja tulla kuulluksi työsuhteeseen liittyvissä asioissa (7).

7.

Tässä tiedonannossa selostetaan, miten komissio tutkii pankkien rakenneuudistukseen tämänhetkisessä kriisissä myönnetyn tuen siten, että samalla otetaan huomioon aikaisemman käytännön muokkaustarve, joka perustuu tämänhetkisen kriisin luonteeseen ja maailmanlaajuiseen mittakaavaan, pankkialan systeemiseen merkitykseen koko taloudelle sekä järjestelmävaikutuksiin, joita saattaa aiheutua siitä, että useat pankit ovat rakenneuudistuksen tarpeessa samaan aikaan.

8.

Tiedonannon 2 jaksoa sovelletaan tapauksiin, joissa jäsenvaltio on velvollinen ilmoittamaan rakenneuudistussuunnitelmasta (9). Periaatteita, jotka ovat 2 jakson taustalla, sovelletaan analogisesti myös tapauksiin, joissa jäsenvaltiolla ei ole muodollista velvollisuutta ilmoittaa rakenneuudistussuunnitelmasta, mutta sen on kuitenkin osoitettava tuensaajapankin elinkelpoisuus (10). Viimeksi mainitussa tapauksessa komissio yleensä pyytää vähemmän yksityiskohtaista tietoa, paitsi jos tapaukseen liittyy epäilyjä (11). Jos tapaukseen liittyy epäilyjä, komissio pyrkii etenkin saamaan todisteita 13 kohdan mukaisesta riittävästä stressitestauksesta sekä siitä, että toimivaltainen kansallinen viranomainen on vahvistanut stressitestien tulokset. Tämän tiedonannon 3, 4 ja 5 jaksoa sovelletaan ainoastaan sellaiseen jäsenvaltioon, joka on velvollinen ilmoittamaan rakenneuudistussuunnitelmasta. Jäljempänä 6 jakso koskee tämän tiedonannon tilapäisyyttä, ja sitä sovelletaan sekä niihin jäsenvaltioihin, joiden on ilmoitettava tuensaajan rakenneuudistussuunnitelmasta, että niihin jäsenvaltioihin, joiden on ainoastaan osoitettava tuensaajien elinkelpoisuus.

9.

Jos jäsenvaltio on komission aikaisemman ohjeistuksen tai päätösten perusteella velvollinen toimittamaan rakenneuudistussuunnitelman (12), kyseisen suunnitelman olisi oltava kattava ja yksityiskohtainen sekä perustaltaan johdonmukainen. Suunnitelmassa olisi osoitettava, miten pankki pääsee mahdollisimman pian takaisin tilanteeseen, jossa se on pitkällä aikavälillä elinkelpoinen ilman valtiontukea (13). Ilmoitukseen rakenneuudistussuunnitelmasta olisi sisällytettävä vertailu vaihtoehtoihin , joita ovat esimerkiksi yrityksen osien erottaminen tai sulautuminen toiseen pankkiin, jotta komissio voi arvioida (14), onko käytettävissä sellaisia enemmän markkinasuuntautuneita, vähemmän kustannuksia aiheuttavia tai kilpailua vähemmän vääristäviä ratkaisuja, jotka ovat sopusoinnussa rahoitusjärjestelmän vakauden säilyttämisen kanssa. Jos pankin elinkelpoisuutta ei voida palauttaa, rakenneuudistussuunnitelmassa olisi ilmoitettava, miten pankin likvidaatio voidaan järjestää asianmukaisesti.

10.

Rakenneuudistussuunnitelmassa olisi määritettävä pankin vaikeuksien syyt ja pankin omat heikkoudet sekä selostettava, miten ehdotetuilla rakenneuudistustoimenpiteillä ratkaistaan pankin ongelmat.

11.

Rakenneuudistussuunnitelmassa olisi annettava tietoa tuensaajan liiketoimintamallista, erityisesti sen organisaatiorakenteesta, rahoituksesta (näyttö lyhyt- ja pitkäaikaisen rahoitusrakenteen kestävyydestä (15), hyvästä hallintotavasta (corporate governance, näyttö eturistiriitojen ehkäisemisestä ja tarvittavista johdon muutoksista (16), riskinhallinnasta (myös tiedot arvoltaan alentuneista omaisuuseristä sekä varovaisuusperiaatteen mukainen varautuminen tiedossa oleviin järjestämättömiin saataviin), varojen ja vastuiden hallinnasta, kassavirroista (joiden olisi oltava riittävät ilman valtion tukea), taseen ulkopuolisista sitoumuksista (näyttö niiden kestävyydestä ja konsolidoinnista, kun pankin kyseisiin sitoumuksiin liittyvät riskit ovat huomattavat (17), velalla pääomittamisesta, nykyisestä ja tulevasta vakavaraisuudesta sovellettavan valvontasäännöstön mukaisesti (varovaiseen arvostukseen ja riittäviin varauksiin perustuen), sekä palkitsemisjärjestelmästä (18) ja siitä, miten se tukee tuensaajan pitkän aikavälin kannattavuutta.

12.

Elinkelpoisuutta olisi analysoitava tarvittavaa jaottelua noudattaen kunkin liiketoiminnon ja tulosyksikön osalta. Pankin elinkelpoisuuden palauttamisen olisi perustuttava pääasiassa yrityksen sisäisiin toimenpiteisiin. Se voi perustua hintojen tai kysynnän muutosten kaltaisiin ulkoisiin seikkoihin, joihin yritys ei voi itse juurikaan vaikuttaa, vain siinä tapauksessa, että markkinoiden kehitystä koskevat oletukset ovat yleisesti hyväksyttyjä. Rakenneuudistus edellyttää luopumista sellaisesta toiminnasta, joka olisi keskipitkällä aikavälillä edelleen tappiollista.

13.

Pitkän aikavälin elinkelpoisuus on saavutettu, kun pankki pystyy vastaamaan itse kaikista kustannuksistaan, myös poistoista ja rahoituskuluista, ja sen oman pääoman tuotto on pankin riskiprofiiliin nähden asianmukainen. Rakenneuudistuksen läpikäyneen pankin olisi voitava kilpailla markkinoilla pääomasta omin voimin ja säädettyjen edellytysten mukaisesti. Suunnitellun rakenneuudistuksen odotetut tulokset on osoitettava perusvaihtoehdon skenaariossa sekä ”stressiskenaarioissa”. Tätä varten rakenneuudistussuunnitelmissa on otettava huomioon muun muassa rahoitusmarkkinoiden tämänhetkinen tilanne ja ennakoitu kehitys perusolettamusten ja pessimististen olettamusten perusteella. Stressitestauksessa olisi tarkasteltava useita skenaarioita, myös stressitekijöiden yhdistelmiä ja maailmantalouden taantuman pitkittymisskenaariota. Oletuksia olisi verrattava asianmukaisiin alakohtaisiin vertailuarvoihin, joissa on otettu riittävällä tavalla huomioon tämänhetkiseen rahoitusmarkkinakriisiin liittyvät uudet tekijät. Suunnitelmaan olisi sisällytettävä toimenpiteitä, joilla puututaan mahdollisiin stressitestauksessa esiin tuleviin vaatimuksiin. Stressitestauksen olisi mahdollisuuksien mukaan perustuttava yhteisön tasolla sovittuihin yhteisiin muuttujiin (esim. Euroopan pankkivalvojien komitean kehittämiin menetelmiin), ja sitä olisi tarvittaessa mukautettava maa- ja pankkikohtaisen tilanteen huomioon ottamiseksi.

14.

Tämänhetkisessä kriisissä hallitukset ovat vahvistaneet pankkien pääomapohjaa ehdoin, joiden taustalla on ollut ensi sijassa pyrkimys rahoitusjärjestelmän vakauteen enemminkin kuin yksityisen sijoittajan kannalta hyväksyttävä tuotto. Sen vuoksi pitkän aikavälin elinkelpoisuus edellyttää, että myönnetty valtiontuki maksetaan ajan myötä takaisin, kuten tukea myönnettäessä on oletettu, tai siitä maksetaan tavanomaisten markkinaehtojen mukainen korvaus. Tällä tavoin varmistetaan, että kaikenlainen valtion lisätuki lopetetaan. Koska perustamissopimus on neutraali omistusoikeuden suhteen, valtiontukisääntöjä sovelletaan siitä riippumatta, onko pankki yksityisessä vai julkisessa omistuksessa.

15.

Rakenneuudistusvaiheen olisi oltava mahdollisimman lyhyt, jotta elinkelpoisuus voitaisiin palauttaa nopeasti. Komissio kuitenkin ottaa huomioon tämänhetkiset kriisiolosuhteet ja saattaa sen vuoksi hyväksyä sen, että jotkin rakenteelliset toimenpiteet saatetaan päätökseen tavallista pidemmän ajan kuluessa, erityisesti jotta hätämyynnit (19) eivät lamaannuttaisi markkinoita. Rakenneuudistus olisi kuitenkin toteutettava mahdollisimman pian, ja jotta se vaikuttaisi ja mahdollistaisi rakenneuudistuksen läpikäyvän pankin elinkelpoisuuden uskottavan palauttamisen, se ei saisi kestää viittä vuotta kauempaa (20).

16.

Jos rakenneuudistuksen aikana tarvitaan sellaista lisätukea elinkelpoisuuden palauttamiseksi, joka ei sisälly alkuperäiseen ilmoitettuun rakenneuudistussuunnitelmaan, kyseisestä lisätuesta on tehtävä erillinen ennakkoilmoitus ja tällainen lisätuki otetaan huomioon komission lopullisessa päätöksessä.

17.

Vaikeuksissa olevan pankin myynti toiselle rahoituslaitokselle voi edistää pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamista, jos ostaja on elinkelpoinen ja pystyy ottamaan vaikeuksissa olevan pankin vastuulleen, ja sillä voidaan myös tukea markkinoiden luottamuksen palauttamista. Tällaisella toimella voidaan lisäksi edesauttaa rahoitusalan vakauttamista. Tämän vuoksi ostajan olisi osoitettava, että kaupan tuloksena syntyvä yksikkö on elinkelpoinen. Myynnin yhteydessä on noudatettava elinkelpoisuutta, omaa osallistumista ja kilpailun vääristymisen rajoittamista koskevia vaatimuksia.

18.

Yleisesti olisi varmistettava läpinäkyvä, objektiivinen, ehtoja sisältämätön ja syrjimätön kilpailuun perustuva myyntiprosessi, jotta kaikilla potentiaalisilla ostajilla olisi yhtäläiset mahdollisuudet (21).

19.

Vaikeuksissa olevan tuetun pankin myyntiä kilpailijalle ei pitäisi sallia silloin kun myynti lähtökohtaisesti aiheuttaa merkittävän esteen tehokkaalle kilpailulle, ellei tukeen liity asianmukaisia kilpailun vääristymisen estämiseksi toteutettavia korjaustoimia, rajoittamatta kuitenkaan mahdollisesti sovellettavaa yrityssulautumien valvontajärjestelmää. Tässä yhteydessä olisi myös otettava huomioon se, että tällaisella myynnillä voidaan sekä tukea pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamista että lisätä vakautta rahoitusalalla.

20.

Pankin myyntiin voi liittyä valtiontukea ostajalle ja/tai myytävälle toiminnalle (22). Jos myynti järjestetään avoimella ja ehtoja sisältämättömällä kilpailuttamiseen perustuvalla tarjousmenettelyllä ja omaisuuserät myydään korkeimman tarjouksen tekijälle, myyntihinnan katsotaan olevan markkinahinta eikä ostajan voida katsoa saaneen tukea (23). Poikkeuksellisesti voidaan katsoa, että negatiivinen myyntihinta (tai rahoitustuki negatiivisen hinnan kompensoimiseksi) ei sisällä valtiontukea, jos likvidaatiokustannukset olisivat myyjälle suuremmat (24). Laskiessaan likvidaatiokustannuksia tällaisissa olosuhteissa komissio ottaa huomioon ainoastaan ne velvoitteet, jotka markkinataloussijoittaja olisi ottanut vastattavakseen (25). Näihin eivät kuulu valtiontuesta peräisin olevat velvoitteet (26).

21.

Pankin likvidaatiota tai huutokauppaamista olisi aina harkittava, jos pankin pitkän aikavälin elinkelpoisuutta ei voida uskottavasti palauttaa. Hallitusten olisi kannustettava elinkelvottomia toimijoita vetäytymään markkinoilta ja samalla huolehdittava siitä, että vetäytyminen voi tapahtua sopivan ajan kuluessa niin, että rahoitusjärjestelmä säilyy vakaana. Pankkitiedonannossa esitetään menettely, jonka puitteissa likvidaatio olisi toteutettava (27). Yhtenä vaihtoehtona voi olla myös se, että terve pankki ostaa vaikeuksissa olevan pankin ”hyvät” varat ja velat, sillä tämä voi olla kustannustehokas tapa laajentaa talletuskantaa ja luoda suhteita luotettaviin luotonottajiin. Itsenäisen ”hyvän pankin” luominen yhdistämällä olemassa olevan pankin ”hyviä” varoja ja velkoja voi myös olla hyväksyttävä tie elinkelpoisuuteen, edellyttäen että uusi yksikkö ei kohtuuttomasti vääristä kilpailua.

22.

Jotta kilpailun vääristymistä voidaan rajoittaa ja estää moraalikato, tuki olisi rajoitettava välttämättömään ja tuensaajan olisi osallistuttava rakenneuudistuskustannuksiin asianmukaisella omalla osuudella. Pankin ja sen osakkeenomistajien olisi osallistuttava rakenneuudistuksen kustannuksiin omilla varoillaan niin pitkälti kuin mahdollista, jotta voidaan varmistaa, että pelastamistukea saaneet pankit kantavat riittävän vastuun aikaisemman toimintansa seurauksista, ja luoda asianmukaiset kannustimet näiden pankkien tulevaa toimintaa varten.

23.

Rakenneuudistustuki olisi rajoitettava niin, että se kattaa kustannukset, jotka ovat välttämättömiä elinkelpoisuuden palauttamiseksi. Tämä tarkoittaa, että yritykselle ei pitäisi myöntää julkisia varoja, joita voitaisiin käyttää sellaisen markkinoita vääristävän toiminnan rahoittamiseen, joka ei liity rakenneuudistukseen. Esimerkiksi muiden yritysten osakkeiden hankintaa tai uusia sijoituksia ei voida rahoittaa valtiontuella, ellei se ole välttämätöntä yrityksen elinkelpoisuuden palauttamiseksi (28).

24.

Jotta tukimäärä voitaisiin rajoittaa välttämättömään, pankkien olisi ensin käytettävä omia varojaan rakenneuudistuksen rahoittamiseen. Tähän voi liittyä esimerkiksi omaisuuserien myyntiä. Valtion tuki olisi myönnettävä ehdoin, joissa edellytetty kustannustenjako on asianmukainen (29). Tämä tarkoittaa, että rakenneuudistukseen liittyviä kustannuksia ei kanna ainoastaan valtio vaan myös pankkiin sijoittaneet, jotka kattavat tappioita käytettävissä olevalla pääomalla ja maksavat asianmukaisen vastikkeen valtion tukitoimista (30). Komissio ei kuitenkaan pidä tarkoituksenmukaisena asettaa ennalta vastuunjaon raja-arvoja tämänhetkisessä järjestelmäkriisissä, kun otetaan huomioon, että tavoitteena on helpottaa yksityisen pääoman saantia ja paluuta tavanomaisiin markkinaolosuhteisiin.

25.

Poikkeaminen asianmukaisesta ennalta sovitusta vastuunjaosta, mikä on voitu poikkeuksellisesti hyväksyä pelastamisvaiheessa rahoitusjärjestelmän vakauden säilyttämiseksi, on kompensoitava osallistumisella rakenneuudistuksen myöhemmässä vaiheessa esimerkiksi takaisinperintälausekkein ja/tai pidemmälle menevällä rakenneuudistuksella, johon kuuluu lisätoimenpiteitä kilpailun vääristymien rajoittamiseksi (31).

26.

Pankkien olisi pystyttävä maksamaan toimintansa tuotosta korvaus pääomalle, myös osinkojen ja etuoikeusasemaltaan huonomman velan kuponkikoron muodossa. Pankkien ei kuitenkaan pitäisi käyttää valtiontukea omista varoista (oma pääoma ja etuoikeusasemaltaan huonompi velka) suoritettavan korvauksen maksamiseen silloin kun ne eivät saa toiminnastaan riittävää tuottoa. Sen vuoksi tuensaajapankkien harkinnanvarainen tappioiden tasaaminen (esimerkiksi ottamalla käyttöön vararahastoja tai vähentämällä omaa pääomaa) rakenneuudistuksen yhteydessä osinkojen ja etuoikeusasemaltaan huonomman velan kuponkikoron maksamiseksi ei periaatteessa sovellu yhteen vastuunjakotavoitteen kanssa (32). Tämä periaate voi olla tarpeen tasapainottaa pankin jälleenrahoituskyvyn ja irtautumiskannustimien varmistamistarpeen kanssa (33). Komissio voi tuensaajapankin jälleenrahoitustoimintaa edistääkseen suhtautua suopeammin kuponkikorkomaksuihin, jotka koskevat hiljattain liikkeeseen laskettuja sekamuotoisia pääomainstrumentteja, jotka ovat etuoikeusjärjestyksessä jo olemassa olevan etuoikeusasemaltaan huonomman velan edellä. Joka tapauksessa pankeille ei yleensä pitäisi antaa lupaa ostaa omia osakkeitaan rakenneuudistusvaiheen aikana.

27.

Lisätuen myöntämisen olisi oltava rakenneuudistusvaiheessa mahdollista, jos se on rahoitusjärjestelmän vakauden vuoksi perusteltua. Lisätuki olisi rajoitettava elinkelpoisuuden varmistamisen kannalta välttämättömään.

28.

Vaikka valtiontuella voidaan järjestelmäkriisissä tukea rahoitusjärjestelmän vakautta ja saada samalla aikaan laajempia myönteisiä heijastusvaikutuksia, se saattaa tästä huolimatta vääristää kilpailua monin tavoin. Silloin kun pankit kilpailevat tuotteidensa ja palveluidensa paremmuudella, ne pankeista, jotka ottavat liian suuria riskejä ja/tai tukeutuvat kestämättömiin liiketoimintamalleihin, menettävät lopulta markkinaosuuksiaan ja joutuvat mahdollisesti vetäytymään markkinoilta, kun tehokkaammat kilpailijat lisäävät markkinaosuuttaan tai markkinoille tulee uusia tehokkaampia kilpailijoita. Valtiontuki pitkittää liiallisen riskinoton ja kestämättömien liiketoimintamallien aiemmin synnyttämiä kilpailun vääristymiä ylläpitämällä keinotekoisesti tuensaajien markkinavoimaa. Se saattaa näin aiheuttaa edunsaajien moraalikatoa ja heikentää tukea vaille jääneiden kilpailijoiden kannustimia kilpailla, sijoittaa ja innovoida. Valtiontuki voi kaiken lisäksi myös heikentää yhtenäismarkkinoita siirtämällä kohtuuttoman osan rakenteellisen sopeuttamisen rasitteesta ja siihen liittyvistä sosiaalisista ja taloudellisista ongelmista muille jäsenvaltioille sekä lisätä samalla markkinoille pääsyn esteitä ja heikentää halukkuutta valtioiden rajat ylittävään toimintaan.

29.

Rahoitusalalle myönnettävän tuen ensisijainen tavoite järjestelmäkriisissä on rahoitusjärjestelmän vakaus, mutta järjestelmän vakauden turvaaminen lyhyellä aikavälillä ei saisi johtaa siihen, että tasavertaisille toimintaedellytyksille ja kilpailuun perustuville markkinoille aiheutuu pitkäaikaista vahinkoa. Tätä taustaa vasten toimenpiteillä, joilla rajoitetaan valtiontuesta johtuvaa kilpailun vääristymistä, on tärkeä merkitys muun muassa seuraavista syistä. Ensinnäkin kriisi on kohdistunut pankkeihin hyvin eriasteisena eri puolilla yhteisöä, ja ongelmapankkien pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettävä valtiontuki voi vahingoittaa perustaltaan terveinä säilyneiden pankkien asemaa, mikä voi vaikuttaa kielteisesti rahoitusjärjestelmän vakauteen. Rahoitusjärjestelmään, julkiseen talouteen ja koko talouselämään kohdistuvassa kriisissä jäsenvaltioiden väliset erot siinä, kuinka paljon niillä on käyttää varoja valtion tukitoimiin, korostuvat ja vahingoittavat tasavertaisia toimintaedellytyksiä yhtenäismarkkinoilla. Toisena syynä voidaan mainita, että tämänhetkiseen kriisiin liittyvät kansalliset tukitoimet ovat omiaan edistämään keskittymistä kansallisiin markkinoihin, jolloin vakavana uhkana on toiminnan kutistuminen kansallisten rajojen sisälle ja yhtenäismarkkinoiden pirstoutuminen. Tuensaajien markkinaläsnäoloa on arvioitava, jotta voidaan varmistaa tehokas kilpailu ja ehkäistä eurooppalaisille yrityksille ja kuluttajille vahingolliset markkinavoimatekijät, markkinoille pääsyn esteet sekä tekijät, jotka vähentävät halukkuutta rajat ylittävään toimintaan. Kolmantena syynä on se, että rahoitusjärjestelmän vakauttamisen edellyttämien julkisten tukitoimien tämänhetkinen mittakaava ja tavanomaista vastuunjakoa mahdollisesti rajoittavat tekijät aiheuttavat väistämättä moraalikatoa, johon on puututtava asianmukaisesti, jotta vääristyneet kannustimet ja kohtuuttomien riskien ottaminen voitaisiin vastaisuudessa estää ja jotta voitaisiin luoda edellytykset nopealle paluulle tavanomaisiin markkinaolosuhteisiin, joissa ei ole valtion tukea.

30.

Kilpailun vääristymistä rajoittavat toimenpiteet olisi räätälöitävä niin, että toimenpiteillä voidaan puuttua niillä markkinoilla havaittuihin vääristymiin, joilla tuensaajapankki toimii sen jälkeen, kun sen elinkelpoisuus on rakenneuudistuksen seurauksena palautunut. Samalla olisi kuitenkin noudatettava yhteisiä toimintalinjoja ja periaatteita. Komissio pitää tällaisten toimenpiteiden tarvetta arvioidessaan lähtökohtana niiden toimintojen kokoa, mittakaavaa ja ulottuvuutta, jotka kyseisellä pankilla olisi 2 jaksossa tarkoitetun uskottavan rakenneuudistussuunnitelman toteuttamisen jälkeen. Sen mukaan, millaisesta kilpailunvääristymästä on kysymys, vääristymään voidaan puuttua velkoja koskevilla toimenpiteillä ja/tai varoja koskevilla toimenpiteillä (34). Tällaisten toimenpiteiden luonne ja muoto riippuvat kahdesta tekijästä: ensinnäkin tuen määrästä ja sen myöntämisehdoista ja -olosuhteista ja toiseksi niiden markkinoiden luonteesta, joilla tuensaajapankki jatkaa toimintaansa.

31.

Kun tarkastellaan ensimmäistä tekijää, kilpailun vääristymistä rajoittavat toimenpiteet vaihtelevat huomattavasti tuen määrän, vastuunjakoasteen ja hinnoittelutason mukaan. Tässä yhteydessä valtiontuen määrää arvioidaan sekä absoluuttisina lukuina (myönnetty pääomamäärä, takauksiin ja ongelmallisiin omaisuuseriin suunnattuihin toimenpiteisiin sisältyvä tukielementti) että suhteessa pankin riskipainotettuihin omaisuuseriin. Komissio tarkastelee tuensaajalle myönnetyn tuen kokonaismäärää, johon sisältyy myös kaikenlainen pelastamistuki. Lisäksi komissio ottaa huomioon tuensaajan oman osallistumisasteen ja vastuunjaon rakenneuudistuksen aikana. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että kun vastuunjakoon perustuva oma vastuuosuus ja osallistumisaste ovat korkeammat, moraalikadon kielteiset seuraukset ovat vähäisemmät. Sen vuoksi lisätoimenpiteiden tarve on vähäisempi (35).

32.

Toisen tekijän osalta komissio analysoi tuen todennäköiset vaikutukset markkinoihin, joilla tuensaajapankki toimii rakenneuudistuksen jälkeen. Ennen kaikkea tutkitaan, mikä on pankin koko ja sen suhteellinen painoarvo omilla markkinoillaan sen jälkeen, kun sen elinkelpoisuus on palautettu. Jos rakenneuudistuksen läpikäyneen pankin jäljelle jäänyt markkinaläsnäolo on vähäinen, liiketoimintojen luovuttamista koskevien tai toimintalinjoista annettujen sitoumusten muodossa asetettavien lisärajoitteiden tarve on todennäköisesti pienempi. Toimenpiteet räätälöidään markkinoiden ominaispiirteitä (36) vastaaviksi, jotta tehokkaan kilpailun säilyminen voidaan varmistaa. Joillakin alueilla liiketoimintojen luovutuksella voi olla haittavaikutuksia eikä luovutus ehkä ole välttämätöntä toivottujen tulosten saavuttamiseksi. Tässä tapauksessa orgaanisen kasvun rajoittaminen saattaa olla parempi vaihtoehto kuin liiketoimintojen luovutus. Toisilla alueilla, erityisesti sellaisilla kansallisilla markkinoilla, joilla markkinoille pääsyn esteet ovat korkeat, liiketoimintojen luovutus saattaa olla tarpeen, jotta kilpailijat pääsevät markkinoille tai voivat laajentaa toimintaansa. Kilpailun vääristymistä rajoittavat toimenpiteet eivät saisi vaarantaa mahdollisuuksia palauttaa pankin elinkelpoisuus.

33.

Lopuksi mainittakoon, että komissio kiinnittää huomiota riskiin siitä, että rakenneuudistustoimenpiteet saattavat heikentää sisämarkkinoita, ja suhtautuu myönteisesti toimenpiteisiin, jotka edistävät kansallisten markkinoiden säilymistä avoimina ja kitkattomina. Kun jäsenvaltion rahoitusjärjestelmänsä vakauden ja reaalitaloutensa luotonsaannin ylläpitämiseksi myöntämän tuen ehtona on myös, että tuensaajapankki noudattaa tiettyjä luotonantotavoitteita muissa kuin tukea myöntävässä jäsenvaltiossa, tätä voidaan pitää tuen merkittävänä myönteisenä lisävaikutuksena. Näin on erityisesti silloin, kun luotonantotavoitteet ovat huomattavat suhteessa sellaiseen uskottavaan vaihtoehtoiseen tilanteeseen, jossa niitä ei ole asetettu, tavoitteiden saavuttamista seurataan asianmukaisesti (esim. koti- ja isäntävaltion valvontaviranomaisten välisen yhteistyön avulla), isäntävaltion pankkijärjestelmälle on ominaista, että pankkien pääkonttorit ovat ulkomailla, ja luotonantositoumukset on sovitettu yhteen yhteisön tasolla (esim. maksuvalmiusapua koskevien neuvottelujen yhteydessä).

34.

Yleensä asianmukaisen vastikkeen määrääminen valtion tukitoimelle on yksi tehokkaimmista keinoista rajoittaa kilpailun vääristymistä, sillä se rajoittaa tuen määrää. Jos lähtöhinta on rahoitusjärjestelmän vakauden vuoksi asetettu huomattavasti markkinahintaa alemmalle tasolle, olisi varmistettava, että rahoitustuen ehtoja tarkistetaan rakenneuudistussuunnitelmassa (37), jotta tuen vääristävää vaikutusta voidaan vähentää.

35.

Valtiontukea saavilta pankeilta voidaan tässä jaksossa esitettyjen perusteiden mukaisen arvioinnin perusteella edellyttää tytäryhtiöiden tai sivuliikkeiden, asiakkaiden salkkujen tai liiketoimintayksikköjen luovutusta taikka muiden tällaisten toimenpiteiden toteuttamista (38), myös tuensaajan kotimaisilla vähittäismarkkinoilla. Jotta tällaisilla toimenpiteillä voitaisiin lisätä kilpailua ja myötävaikuttaa sisämarkkinoihin, niillä olisi suosittava kilpailijoiden pääsyä markkinoille ja rajat ylittävää toimintaa (39). Jos tällaiset rakenteelliset toimenpiteet toteutetaan syrjimättä eri jäsenvaltioissa sijaitsevia yrityksiä, jolloin samalla tuetaan rahoituspalvelujen sisämarkkinoiden säilymistä, komissio suhtautuu niihin myönteisesti elinkelpoisuuden palauttamista koskevan vaatimuksen mukaisesti.

36.

Lisäksi voi olla tarpeen rajoittaa pankin laajenemista tietyille liiketoiminta-aloille tai maantieteellisille alueille esimerkiksi toteuttamalla markkinalähtöisiä korjaustoimia, kuten asettamalla tiettyjä pääomavaatimuksia, jos laajenemisen suora rajoittaminen heikentäisi kilpailua markkinoilla, tai laajenemisen rajoittaminen voi olla tarpeen moraalikadon estämiseksi. Samalla komissio kiinnittää erityistä huomiota siihen, että toiminnan supistuminen kansallisten rajojen sisälle ja yhtenäismarkkinoiden pirstoutuminen on tarpeen estää.

37.

Jos ostajan löytäminen tytäryhtiöille tai muille toiminnoille tai omaisuuserille näyttää objektiivisesti tarkasteltuna vaikealta, komissio jatkaa tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle annettua aikaa, jos liiketoimintojen supistamiselle (myös liiketoiminta-alueiden erottamiselle toisistaan) on asetettu sitova aikataulu. Kyseisten toimenpiteiden toteuttamiselle annettu aika ei kuitenkaan saisi olla viittä vuotta pidempi.

38.

Arvioidessaan kilpailun vääristymien poistamiseksi tietyissä tapauksissa edellytettävien rakenteellisten korjaustoimien laajuutta komissio ottaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta noudattaen huomioon samoihin markkinoihin tai markkinasegmentteihin liittyvissä tapauksissa samaan aikaan käyttöön otetut toimenpiteet.

39.

Valtiontukea ei saa käyttää vahingoittamaan kilpailijoita, jotka eivät saa samanlaista julkista tukea (40).

40.

Pankkien ei pitäisi käyttää valtiontukea kilpailevien yritysten ostamiseen, jollei 41 kohdasta muuta johdu (41). Tämän ehdon olisi oltava voimassa vähintään kolme vuotta, ja sen voimassaolo voi jatkua rakenneuudistusvaiheen loppuun tuen ulottuvuudesta, määrästä ja kestosta riippuen.

41.

Komissio voi poikkeustilanteissa hyväksyä ilmoitetut yritysostot, jos ne ovat osa vakauttamisprosessia, joka on välttämätön rahoitusjärjestelmän vakauden palauttamiseksi tai tehokkaan kilpailun varmistamiseksi. Yritysostoissa olisi noudatettava periaatetta, jonka mukaan kaikilla potentiaalisilla ostajilla on yhtäläiset mahdollisuudet, ja lopputuloksella olisi varmistettava tehokas kilpailu merkityksellisillä markkinoilla.

42.

Jos liiketoimintojen luovutukseen velvoittaminen ja/tai yritysostojen kieltäminen ei ole tarkoituksenmukaista, komissio voi antaa jäsenvaltion määrätä takaisinperintämekanismin, esimerkiksi tuen saajilta perittävän vastikkeen muodossa. Näin osa tuesta voitaisiin saada pankilta takaisin, kun se on taas elinkelpoinen.

43.

Jos valtion tukea saavia pankkeja pyydetään täyttämään tiettyjä vaatimuksia, jotka koskevat luotonantoa reaalitaloudelle, pankin täytyy noudattaa luotonannossaan liiketaloudellisia periaatteita (42).

44.

Valtiontuen avulla ei voida tarjota (esimerkiksi korkoja tai vakuuksia koskevia) ehtoja, joihin kilpailijat, jotka eivät saa valtiontukea, eivät pysty vastaamaan. Tapauksissa, joissa tuensaajan hinnoittelukäytännön rajoittaminen ei ehkä ole tarkoituksenmukaista esimerkiksi sen vuoksi, että rajoittaminen voi vähentää tehokasta kilpailua, jäsenvaltioiden olisi ehdotettava muita tilanteeseen paremmin soveltuvia, tehokkaan kilpailun varmistavia korjaustoimia, kuten markkinoilletuloa edistäviä toimenpiteitä. Pankit eivät myöskään saa tuoda valtion tukea esiin kilpailuetuna, kun ne markkinoivat rahoitustarjouksiaan (43). Näiden rajoitusten olisi oltava voimassa tuen laajuudesta, määrästä ja kestosta riippuen vähintään kolme vuotta ja enintään koko rakenneuudistusvaiheen ajan. Ne myös selkeästi kannustaisivat maksamaan tuki takaisin valtiolle niin pian kuin mahdollista.

45.

Komissio tutkii myös markkinoiden avoimuusastetta ja alan kykyä selviytyä pankkien kaatumisesta. Kokonaisarviossaan komissio voi ottaa huomioon tuensaajan mahdollisesti antamat tai jäsenvaltion antamat sitoumukset sellaisten toimenpiteiden toteuttamisesta (44), jotka lisäisivät vakautta ja kilpailua markkinoilla esimerkiksi edistämällä markkinoille pääsyä ja markkinoilta poistumista. Tällaisia aloitteita voitaisiin sopivissa olosuhteissa toteuttaa muiden sellaisten rakenteellisten tai toimintalinjoja koskevien toimenpiteiden rinnalla, joita tuensaajalta tavallisesti edellytettäisiin. Komissio voi suhtautua myönteisesti jäsenvaltion sitoumukseen ottaa käyttöön mekanismeja, joilla pankkien ongelmiin puututaan varhaisessa vaiheessa, koska tällaista sitoumusta voidaan pitää tekijänä, joka lisää vakautta ja kilpailua markkinoilla.

46.

Jotta voidaan tarkistaa, että rakenneuudistussuunnitelmaa toteutetaan moitteettomasti, komissio pyytää säännöllisesti yksityiskohtaisia kertomuksia. Ensimmäinen kertomus on yleensä toimitettava komissiolle viimeistään kuuden kuukauden kuluttua rakenneuudistussuunnitelman hyväksymisestä.

47.

Kun rakenneuudistussuunnitelmasta on ilmoitettu, komission on arvioitava, onko todennäköistä, että suunnitelman avulla voidaan palauttaa pitkän aikavälin elinkelpoisuus ja rajoittaa riittävästi kilpailun vääristymistä. Jos komissiolla on vakavia epäilyjä siitä, että rakenneuudistussuunnitelma ei ole vaatimusten mukainen, komission on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, jossa kolmansille annetaan mahdollisuus kommentoida toimenpidettä; näin varmistetaan läpinäkyvä ja johdonmukainen lähestymistapa huolehtien samalla siitä, että valtiontukimenettelyihin sovellettavia luottamuksellisuutta koskevia sääntöjä noudatetaan (45).

48.

Komission ei kuitenkaan tarvitse aloittaa muodollista menettelyä, jos rakenneuudistussuunnitelma on täydellinen ja esitetyt toimenpiteet sellaisia, että komissiolla ei ole epäilyjä niiden soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, sellaisena kuin kyseiseen soveltuvuuteen viitataan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (46) 4 artiklan 4 kohdassa. Tällainen tilanne voi olla kyseessä erityisesti silloin kun jäsenvaltio on ilmoittanut komissiolle tuesta, johon liittyy kaikki tässä tiedonannossa vahvistetut ehdot täyttävä rakenneuudistussuunnitelma, saadakseen oikeusvarmuuden tarvittavista jatkotoimista. Tällaisessa tapauksessa komissio voi tehdä lopullisen päätöksen siitä, että pelastamistuki ja rakenneuudistustuki ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvia.

49.

Tämän tiedonannon perusteena on tämänhetkinen poikkeuksellinen rahoitusalan kriisi, ja sen vuoksi tiedonantoa olisi sovellettava rajoitetun ajan. Komissio soveltaa tätä tiedonantoa arvioidessaan rakenneuudistustukea, josta ilmoitetaan komissiolle 31 päivänä joulukuuta 2010 tai sitä ennen. Ilmoittamattomaan tukeen sovelletaan komission ilmoitusta valtiontuen sääntöjenvastaisuuden arvioinnissa sovellettavien sääntöjen määräytymisestä (47). Sen vuoksi komissio soveltaa tätä tiedonantoa arvioidessaan 31 päivänä joulukuuta 2010 tai sitä ennen myönnetyn ilmoittamattoman tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille.

50.

Tiedonanto perustuu perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaan, ja komissio voi tarkastella sen sisältöä ja voimassaoloaikaa uudelleen markkinatilanteen kehittymisen, tapausten käsittelystä saatujen kokemusten ja tiedonannon perimmäisen tavoitteen eli rahoitusjärjestelmän vakauden ylläpitämisen perusteella.