1

Euroopan keskuspankki (EKP) vaatii Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön liitteessä I olevan 9 artiklan nojalla tekemässään valituksessa kumoamaan Euroopan unionin virkamiestuomioistuimen (toinen jaosto) 18.9.2014 antaman tuomion Cerafogli v. EKP (F-26/12, jäljempänä valituksenalainen tuomio, EU:F:2014:218), jolla virkamiestuomioistuin on ensinnäkin kumonnut EKP:n henkilöstöhallinnon, varainhoidon ja organisaation pääosaston (jäljempänä henkilöstöhallinnon pääosasto) apulaispääjohtajan 21.6.2011 tekemän päätöksen, jolla oli osittain hylätty Maria Concetta Cerafoglin 20.5.2011 tekemä hakemus tiettyihin asiakirjoihin tutustumisesta, toiseksi velvoittanut EKP:n maksamaan Cerafoglille 1000 euroa, kolmanneksi hylännyt Cerafoglin kanteen muilta osin ja neljänneksi velvoittanut EKP:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

2

EKP:n keskuspankin 19.2.2004 tekemällä päätöksellä 2004/257/EY (EUVL 2004, L 80, s. 33) hyväksytyn EKP:n työjärjestyksen 23.2 artiklassa määrätään, että EKP:n laatimien tai säilyttämien asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi määrätään EKP:n neuvoston päätöksellä. EKP:n neuvosto teki 4.3.2004 päätöksen EKP/2004/3 EKP:n asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi (EUVL 2004, L 80, s. 42).

3

EKP:n henkilöstön palvelussuhteen ehtojen (jäljempänä palvelussuhteen ehdot) 7 artiklassa ja EKP:n henkilöstöön sovellettavien sääntöjen (jäljempänä EKP:n henkilöstösäännöt) 1.1.3 artiklassa säännellään edellytykset, joiden mukaisesti EKP:n henkilöstöön kuuluvilla on oikeus tutustua omaan henkilökansioonsa. Edellä mainitussa 1.1.3 artiklassa määrätään erityisesti, että ”henkilöstöön kuuluvalla on oikeus tutustua kaikkiin hänen henkilökansiossaan oleviin asiakirjoihin myös sen jälkeen, kun hänen palvelussuhteensa EKP:hen on päättynyt”.

4

Johtokunta vahvisti 1.8.2006 säännöt EKP:n henkilöstöön kuuluvien oikeudesta tutustua heidän ja EKP:n välistä palvelussuhdetta koskeviin asiakirjoihin, ja näihin sääntöihin on tehty joitakin johtokunnan 30.9.2008 hyväksymiä muutoksia (jäljempänä EKP:n henkilöstön asiakirjapyyntöihin sovellettavat säännöt). Kyseisten sääntöjen mukaan henkilöstöhallinnon pääosaston pääjohtaja ratkaisee kaikki ne asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt, joihin päätöstä EKP/2004/3 ei sovelleta. Lisäksi kyseisissä säännöissä määrätään asiakirjoihin tutustumista koskevaan oikeuteen kohdistuvista useista rajoituksista, jotka liittyvät erityisesti valmisteluasiakirjoihin, sisäisiin oikeudellisiin lausuntoihin sekä EKP:n neuvoston päätöksiin EKP:n henkilöstön palvelussuhteen ehdoista.

5

Riidan taustalla olevat tosiseikat esitetään valituksenalaisen tuomion 5–16 ja 19 kohdassa seuraavasti:

– –

6

Cerafogli vaati virkamiestuomioistuimen kirjaamoon 23.2.2012 jätetyssä ja asianumerolla F-26/12 rekisteröidyssä kannekirjelmässään lähinnä kumoamaan EKP:n 21.6.2011 tekemän päätöksen, jolla häneltä oli evätty tiettyihin asiakirjoihin tutustuminen, sekä korvausta aineettomasta vahingosta, jonka hän katsoo kärsineensä tämän päätöksen johdosta.

7

Cerafogli esitti ensimmäisessä oikeusasteessa nostamansa kanteen tueksi viisi kanneperustetta, jotka perustuivat EKP:n henkilöstön asiakirjapyyntöjä koskeviin sääntöihin kohdistettuun lainvastaisuusväitteeseen, hyvän hallinnon periaatteen ja avoimuusperiaatteen loukkaamiseen, puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin sekä EKP:n henkilöstön asiakirjapyyntöjä koskevien sääntöjen nojalla tehdyn päätöksen tekijän toimivallan puuttumiseen.

8

Virkamiestuomioistuin aloitti 15.1.2014 antamallaan määräyksellä asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen varatakseen asianosaisille tilaisuuden esittäää huomautuksia Cerafoglin esittämien eri kanneperusteiden sekä EKP:n henkilöstön asiakirjapyyntöjä koskeviin sääntöihin kohdistetun lainvastaisuusväitteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä ottaen huomioon valituksen ja kanteen vastaavuutta koskevan säännön erityisesti 25.10.2013 annetun tuomion komissio v. Moschonaki (T-476/11 P, EU:T:2013:557), 11.12.2008 annetun tuomio Reali v. komissio (F-136/06, EU:F:2008:168, 47–51 kohta) ja 1.7.2010 annetun tuomion Mandt v. parlamentti (F-45/07, EU:F:2010:72, 121 kohta) valossa. EKP toimitti huomautuksensa 5.2.2014 ja kantaja 6.2.2014.

9

Valituksenalaisessa tuomiossa virkamiestuomioistuin päätti, että lainvastaisuusväite on tutkittava.

10

Se totesi tältä osin seuraavaa:

11

Lainvastaisuusväitettä koskevassa asiaratkaisussaan virkamiestuomioistuin katsoi, että Cerafogli oli oikeassa väittäessään, että EKP:n henkilöstön asiakirjapyyntöjä koskevien sääntöjen hyväksymistä edeltänyt menettely oli sääntöjenvastainen, koska henkilöstökomiteaa ei ollut kuultu ennen kyseisten sääntöjen hyväksymistä. Virkamiestuomioistuin katsoi sen vuoksi, että EKP oli rikkonut palvelussuhteen ehtojen 48 ja 49 artiklaa ja että lainvastaisuusväitteen kolmas osa oli siten aiheellinen eikä virkamiestuomioistuimen ollut tarpeen tutkia lainvastaisuusväitteen muita osia.

12

Virkamiestuomioistuin katsoi, että EKP:n henkilöstön asiakirjapyyntöjä koskevien sääntöjen nojalla 21.6.2011 tehty päätös oli siten itsessään lainvastainen, eikä Cerafoglin esittämiä muita kanneperusteita ollut tarpeen tutkia (valituksenalaisen tuomion 71 kohta).

13

Virkamiestuomioistuin katsoi tämän jälkeen, että EKP:n henkilöstön asiakirjapyyntöjä koskevien sääntöjen nojalla tehdyn päätöksen kumoamisen vaikutuksesta Cerafogli oli jälleen siinä tilanteessa, jossa hän odotti lopullista päätöstä 20.5.2011 esittämänsä hakemuksen johdosta, ja että kyseessä olleen päätöksen lainvastaisuudesta aiheutuneen odotuksen ja epävarmuuden tällainen pitkittyminen oli aineetonta vahinkoa, jota ei voida kokonaan hyvittää pelkästään päätöksen kumoamisella. Ottaen huomioon nämä seikat ja erityisesti yhtäältä sen, että henkilöstökomitean etukäteen kuulemisen laiminlyönnistä johtuva EKP:n henkilöstön asiakirjapyyntöjä koskevia sääntöjä rasittava virhe oli vakava, ja toisaalta sen, että EKP oli jo toimittanut Cerafoglille useita asiakirjoja, virkamiestuomioistuin katsoi, että tämä vahinko tulee asianmukaisesti korvatuksi velvoittamalla EKP maksamaan Cerafoglille 1000 euroa.

14

Virkamiestuomioistuin velvoitti vielä EKP:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

15

EKP teki käsiteltävänä olevan valituksen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 28.11.2014 toimitetulla valituskirjelmällä.

16

Cerafogli toimitti vastinekirjelmän asetetussa määräajassa.

17

EKP oikeutettiin pyynnöstään toimittamaan valittajan vastauskirjelmä, jonka se jätti asetetussa määräajassa.

18

Cerafogli oikeutettiin jättämään vastineen antajan vastauskirjelmä, jonka hän hätti asetetussa määräajassa.

19

Unionin yleisen tuomioistuimen muutoksenhakujaoston puheenjohtaja hyväksyi 29.6.2015 antamallaan määräyksellä komission osallistumaan oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen EKP:n vaatimuksia.

20

Unionin yleisen tuomioistuimen muutoksenhakujaoston puheenjohtaja hylkäsi 29.6.2015 antamallaan määräyksellä Union for Unityn (U4) hakemuksen saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen Cerafoglin vaatimuksia.

21

Esittelevän tuomarin ehdotuksesta unionin yleinen tuomioistuin (muutoksenhakujaosto) päätti ratkaista käsiteltävänä olevan valituksen ilman asian käsittelyn suullista vaihetta, koska asianosaiset eivät olleet esittäneet sitä koskevaa pyyntöä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 207 artiklassa vahvistetussa määräajassa.

22

EKP vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

23

Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion.

24

Cerafogli vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

25

EKP komission tukemana riitauttaa sekä sen analogian merkityksellisyyden, jonka virkamiestuomioistuin on katsonut vallitsevan kilpailuasioita koskevien ja henkilöstöasioita koskevien oikeudenkäyntiasioiden välillä, että ne kolme päätelmäsarjaa, joiden perusteella virkamiestuomioistuin on päätynyt uudelleenarvioimaan virkamiestuomioistuimessa ensimmäisen kerran esitetyn lainvastaisuusväitteen tutkittavaksi ottamista koskevaa oikeuskäytäntöä ja jotka liittyvät ensinnäkin oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoitukseen, toiseksi lainvastaisuusväitteen luonteeseen ja kolmanneksi tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen.

26

EKP esittää tältä osin valituksensa tueksi neljä valitusperustetta.

27

Ensimmäinen valitusperuste perustuu yhtäältä siihen, että virkamiestuomioistuin on virheellisesti laajentanut 15.9.2011 annetussa tuomiossa Koninklijke Grolsch v. komissio (T-234/07, EU:T:2011:476) tehdyn ratkaisun soveltamisalan koskemaan henkilöstöasioita, vaikka nämä kaksi oikeudenkäyntiasioiden ryhmää ovat toisistaan erillisiä ja tämä laajentaminen johtaa tehokkaan oikeussuojan periaatteen ulottuvuuden virheelliseen tulkintaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan kannalta (valitusperusteen ensimmäinen osa), ja toisaalta perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin (valitusperusteen toinen osa).

28

EKP vetoaa toisen valitusperusteensa tueksi siihen, että katsoessaan, että lainvastaisuusväite voidaan esittää ensimmäisen kerran tuomioistuimessa eikä pelkästään oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, virkamiestuomioistuin on soveltanut virheellisesti oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoitusta, joka on oikeusriidan sovinnollisen ratkaisun helpottaminen, mikä edellyttää, että hallinnolla on tiedossaan kaikki väitteet, jotka toimihenkilö aikoo esittää riitauttamaansa päätöstä vastaan (valitusperusteen ensimmäinen osa), ja sivuuttanut toimielimen puolustautumisoikeudet oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä (valitusperusteen toinen osa). EKP vetoaa myös siihen, että virkamiestuomioistuin on menetellyt virheellisesti katsoessaan, ettei hallinnolla ole ollut muuta vaihtoehtoa kuin soveltaa yleisesti sovellettavaa sääntöä siinäkin tapauksessa, että toimielin pitäisi sääntöä lainvastaisena, ja ettei virkamiestuomioistuin ole ottanut huomioon erityisasemaa, joka EKP:llä on siksi, että se myös laatii henkilöstöön sovellettavia säännöksiä (valitusperusteen kolmas osa), ja että virkamiestuomioistuin on tulkinnut oikeusvarmuuden periaatetta virheellisellä tavalla (valitusperusteen neljäs osa).

29

Kolmas valitusperuste perustuu lainvastaisuusväitteen luonteen virheelliseen arviointiin ja SEUT 277 artiklan virheelliseen tulkintaan (valitusperusteen ensimmäinen osa) pääasiallisesti sen vuoksi, että virkamiestuomioistuin on menetellyt virheellisesti katsoessaan, ettei lainvastaisuusväite voi aikaansaada vaikutuksiaan täysimääräisesti hallinnollisessa valitusmenettelyssä. EKP vetoaa ensinnäkin siihen, että lainkäytön piiriin kuuluvan suojaaminen lainvastaisen toimen soveltamiselta ei estä vaatimasta tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä, jotta lainvastaisuusväite voitaisiin esittää pätevästi, ja toiseksi siihen, ettei se seikka, että lainvastaisuusväite voidaan esittää vain liitännäisesti, merkitse sitä, että tällaisen väitteen esittäminen hallinnollisessa valitusmenettelyssä olisi mahdotonta, ja kolmanneksi vielä siihen, että hallinnon tietoisuus yleisesti sovellettavan säännöksen mahdollisesta lainvastaisuudesta on tärkeää jo oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana hallinnon puolustautumisoikeuksien turvaamiseksi ja jotta tapauksesta riippuen hallinto voisi toimia asianmukaisen oikeusperustan nojalla koko henkilöstöä eikä pelkästään valituksen tehnyttä toimihenkilöä kohtaan. EKP:n mukaan virkamiestuomioistuin on myös loukannut oikeusvarmuuden periaatetta (valitusperusteen toinen osa).

30

Lopuksi EKP väittää neljännessä valitusperusteessaan, että virkamiestuomioistuin on tulkinnut tehokkaan oikeussuojan periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta virheellisesti, koska se on erityisesti katsonut, että unionin tuomioistuimissa nostetun kanteen yhteydessä esitetyn lainvastaisuusväitteen tutkimatta jättäminen olisi asianomaisen toimihenkilön kannalta kohtuuton seuraamus erityisesti siinä tapauksessa, ettei hän ole lakimies tai käytä avustajaa (valitusperusteen ensimmäinen osa), ja että virkamiestuomioistuin on näin ollen jättänyt huomiotta tietyt nyt käsiteltävässä asiassa merkitykselliset tosiseikat eli sen, että Cerafoglia edusti avustaja jo oikeudenkäyntiä edeltäneestä menettelystä lähtien (valitusperusteen toinen osa).

31

Cerafogli kiistää nämä perustelut.

32

Aluksi on syytä muistuttaa, että henkilöstösääntöjen 91 artiklan 2 kohdan tavoin palvelussuhteen ehtojen 42 artiklassa ja EKP:n henkilöstösääntöjen 8.1 artiklassa määrätään, että EKP:n toimihenkilö voi nostaa kanteen tuomioistuimessa vasta sen jälkeen, kun hän on turvautunut oikeudenkäyntiä edeltävään menettelyyn, jossa on kaksi vaihetta eli vaatimus oikeudenkäyntiä edeltävästä tutkimisesta ja tämän jälkeen oikeudenkäyntiä edeltävä valitus.

33

On syytä muistuttaa, että päätöksen laillisuutta on arvioitava niiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, jotka toimielimellä oli tiedossaan, kun se teki kyseisen päätöksen. Kun otetaan huomioon oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn kehittyvä luonne, toimielimen lopullisen kannan ilmaisevan toimen kehittely päättyy siihen, kun nimittävä viranomainen antaa vastauksensa toimihenkilön tekemään hallinnolliseen valitukseen. Tämän seurauksena valittajalle vastaisen lopullisen toimen laillisuutta arvioidaan niiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen nojalla, jotka toimielimellä oli tiedossaan, kun se antoi tämän vastauksen nimenomaisesti tai implisiittisesti, eikä tällä ole vaikutusta siihen, että toimielin voi oikeuskäytännössä vahvistetuilla edellytyksillä esittää lisää täsmennyksiä oikeudenkäynnin aikana (tuomio 21.5.2014, Mocová v. komissio, T-347/12 P, EU:T:2014:268, 45 kohta).

34

Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valitusta ja sen jälkeen nostettua kannetta koskeva saman sisällön vaatimus edellyttää kanteen tutkimatta jättämisen uhalla, että unionin tuomioistuimille esitetty kanneperuste on jo esitetty oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, jotta nimittävä viranomainen on saanut riittävän täsmällisesti tietää kantajan riidanalaista päätöstä koskevasta arvostelusta. Tämä sääntö on perusteltu oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tavoitteen vuoksi, koska menettelyn tarkoituksena on mahdollistaa sovintoratkaisu virkamiesten ja hallinnon välillä ilmenevissä erimielisyyksissä (ks. tuomio 25.10.2013, komissio v. Moschonaki, T-476/11 P, EU:T:2013:557, 71 ja 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

35

Tästä seuraa, että kun kyse on virkamiesten nostamista kanteista, unionin tuomioistuimissa esitetyt vaatimukset voivat sisältää ainoastaan riitauttamisperusteita, jotka perustuvat samaan perusteeseen kuin se, johon on vedottu valituksessa, joskin näitä riitauttamisperusteita voi laajentaa unionin tuomioistuimissa esittämällä kanneperusteita ja perusteluja, jotka eivät välttämättä sisälly valitukseen mutta liittyvät siihen läheisesti (ks. tuomio 25.10.2013, komissio v. Moschonaki, T-476/11 P, EU:T:2013:557, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

36

On kuitenkin korostettava yhtäältä, että koska oikeudenkäyntiä edeltävä menettely on luonteeltaan vapaamuotoinen ja koska osapuolet toimivat yleensä tässä vaiheessa turvautumatta asianajajaan, hallinnon ei pidä tulkita valituksia suppeasti vaan sen on päinvastoin tutkittava niitä avoimin mielin, ja toisaalta, ettei henkilöstösääntöjen 91 artiklan ja EKP:n henkilöstösääntöjen 8.1 artiklan vastaavien määräysten tarkoituksena ole rajata ehdottomalla ja lopullisella tavalla mahdollista oikeudenkäyntimenettelyä, kunhan kanteessa ei muuteta valituksen perustetta eikä kohdetta (ks. tuomio 25.10.2013, komissio v. Moschonaki, T-476/11 P, EU:T:2013:557, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

37

Jotta oikeudenkäyntiä edeltävällä menettelyllä voidaan kuitenkin saavuttaa sille asetettu tavoite, nimittävällä viranomaisella on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oltava riittävän tarkka tieto siitä, miltä osin asianosaiset riidanalaista päätöstä arvostelevat (ks. tuomio 25.10.2013, komissio v. Moschonaki, T-476/11 P, EU:T:2013:557, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

38

On kuitenkin syytä täsmentää, että vaikka riidan kohteen ja perusteen muuttumattomuus valituksen ja kanteen välillä on välttämätöntä sovintojen mahdollistamiseksi, kun nimittävälle viranomaiselle ilmoitetaan jo valitusvaiheessa asianomaisen kyseenalaistamat seikat, näiden käsitteiden tulkinta ei voi johtaa niiden mahdollisuuksien rajoittamiseen, joita asianomaisella on hänelle vastaisen päätöksen tosiasialliseksi riitauttamiseksi (tuomio 25.10.2013, komissio v. Moschonaki, T-476/11 P, EU:T:2013:557, 83 kohta).

39

Tästä syytä riidan kohteen käsitettä, joka vastaa asianomaisen vaatimuksia, sekä riidan perusteen käsitettä, joka vastaa näiden vaatimusten oikeudellista ja tosiasiallista perustaa, ei pidä tulkita suppeasti (tuomio 25.10.2013, komissio v. Moschonaki, T-476/11 P, EU:T:2013:557, 84 kohta).

40

Tässä yhteydessä on erityisesti korostettava, että riitauttamisen pelkän oikeudellisen perustan muuttuminen ei riitä tekemään sen perusteesta uutta. Näin ollen useilla oikeusperustoilla voidaan tukea yhtä ja samaa vaatimusta ja siten yhtä ja samaa perustetta. Toisin sanoen se, että kannekirjelmässä vedotaan tietyn säännöksen rikkomiseen, mihin ei ollut vedottu hallinnollisessa valituksessa, ei välttämättä merkitse sitä, että riidan perustetta olisi tästä syystä muutettu. Merkityksellisenä on nimittäin pidettävä kyseisen perusteen sisältöä eikä ainoastaan sen oikeusperustojen sanamuotoa, sillä unionin tuomioistuinten on tarkistettava, onko näiden perustojen välillä läheinen yhteys ja liittyvätkö ne olennaisesti samoihin vaatimuksiin (tuomio 25.10.2013, komissio v. Moschonaki, T-476/11 P, EU:T:2013:557, 85 kohta).

41

Lisäksi SEUT 277 artiklassa määrätään, että vaikka 263 artiklan kuudennessa kohdassa mainittu määräaika on päättynyt, asianosainen voi riidassa, joka koskee unionin toimielimen, elimen tai laitoksen antamaa soveltamisalaltaan yleistä säädöstä, vaatia Euroopan unionin tuomioistuimessa 263 artiklan toisessa kohdassa mainitulla perusteella, että säädöstä ei sovelleta.

42

Kuten virkamiestuomioistuin on valituksenalaisessa tuomiossa asianmukaisesti huomauttanut (ks. edellä 10 kohta), vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 277 artiklassa ilmaistaan yleinen periaate, jonka mukaan asianosaisella on saadakseen kumotuksi toimen, josta se voi nostaa kanteen, oikeus riitauttaa riidanalaisen toimen oikeusperustana olevan toimielimen aiemman toimen pätevyys liitännäisesti, jollei asianosaisella ollut SEUT 263 artiklan nojalla oikeutta nostaa suoraa kannetta tällaisesta toimesta, jonka seuraukset kohdistuvat täten asianosaiseen mutta jota tämä ei ole voinut vaatia kumottavaksi.

43

SEUT 277 artiklassa annettu mahdollisuus vedota siihen, ettei riitautetun soveltamistoimen oikeudellisena perustana olevaa asetusta tai yleisesti sovellettavaa tointa voida soveltaa, ei siten ole itsenäinen kanneoikeus, vaan sitä voidaan käyttää vain liitännäisesti. Kyseiseen SEUT 277 artiklaan ei voida vedota ensisijaisen kanneoikeuden puuttuessa (tuomio 16.7.1981, Albini v. neuvosto ja komissio,33/80, EU:C:1981:186, 17 kohta ja tuomio 22.10.1996, CSF ja CSME v. komissio, T-154/94, EU:T:1996:152, 16 kohta; ks. vastaavasti tuomio 11.7.1985, Salerno ym. v. komissio ja neuvosto, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 ja 10/84, EU:C:1985:318, 36 kohta).

44

Koska SEUT 277 artiklan tarkoituksena ei ole antaa jollekin asianosaiselle mahdollisuutta riitauttaa minkä tahansa yleisluontoisen toimen sovellettavuus minkä tahansa kanteen hyväksi, lainvastaisuusväitteen ulottuvuus on rajoitettava siihen, mikä on välttämätöntä riidan ratkaisemiseksi. Tästä seuraa, että yleisesti sovellettavaa toimea, jonka lainvastaisuuteen vedotaan, on sovellettava suoraan tai välillisesti kanteen kohteena olevassa asiassa ja että riidanalaisen yksittäispäätöksen ja kyseessä olevan yleisesti sovellettavan toimen välillä on oltava välitön oikeudellinen yhteys (ks. vastaavasti tuomio 20.11.2007, Ianniello v. komissio, T-308/04, EU:T:2007:347, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisen yhteyden olemassaolo on johdettavissa muun muassa siitä toteamuksesta, että pääasiassa riidanalaisena oleva toimi perustuu olennaisesti sen toimen säännökseen, jonka laillisuus on riitautettu (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2006, Carius v. komissio, T-173/04, EU:T:2006:333, 46 kohta ja tuomio 20.11.2007, Ianniello v. komissio, T-308/04, EU:T:2007:347, 33 kohta; ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 4.3.1998, De Abreu v. yhteisöjen tuomioistuin, T-146/96, EU:T:1998:50, 25 ja 29 kohta).

45

Lopuksi on syytä täsmentää, että yksittäisen päätöksen perustana olevan yleisesti sovellettavan toimen oikeudellinen virheellisyys ei voi johtaa yleisesti sovellettavan toimen vaan ainoastaan siihen perustuvan yksittäisen päätöksen kumoamiseen (ks. vastaavasti tuomio 13.6.1958, Meroni v. korkea viranomainen, 9/56, EU:C:1958:7, 2 kohta). Kuten virkamiestuomioistuin on perustellusti huomauttanut valituksenalaisen tuomion 45 kohdassa, SEUT 277 artiklan tarkoituksena on nimittäin suojata lainkäytön piiriin kuuluvaa yleisesti sovellettavan lainvastaisen toimen soveltamiselta kyseenalaistamatta kuitenkaan itse kyseistä yleisesti sovellettavaa toimea, jota ei enää voida riitauttaa SEUT 263 artiklassa vahvistettujen määräaikojen päättymisen jälkeen. Tuomion, jossa todetaan, ettei yleisesti sovellettavaa toimea ole sovellettava, oikeusvoimavaikutus ulottuu siten ainoastaan kyseisellä tuomiolla ratkaistun asian asianosaisiin (ks. vastaavasti tuomio 21.2.1974, Kortner ym. v. neuvosto ym., 15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 ja 135/73–137/73, EU:C:1974:16, 36 kohta).

46

Edellä 42–45 kohdassa viitatusta oikeuskäytännöstä ilmenee ensinnäkin, että lainvastaisuusväite voidaan esittää vain liitännäisesti eli kantajalle vastaisen yksilöllisen päätöksen riitauttamiseksi unionin tuomioistuimissa nostetun pääkanteen yhteydessä, ja toiseksi, että pääkanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten on täytyttävä, ja kolmanneksi, että lainvastaisuusväite tutkitaan vain silloin, kun kantajalla ei ole ollut oikeutta nostaa kannetta suoraan siitä yleisesti sovellettavasta toimesta, joka on liitännäisessä suhteessa kantajalle vastaiseen yksilölliseen päätökseen, ja neljänneksi, että jos unionin tuomioistuimet toteavat yleisesti sovellettavan toimen lainvastaiseksi, unionin tuomioistuinten asiana on tällöin todeta, ettei kyseistä toimea sovelleta, sekä tehdä tarvittavat johtopäätökset toimen soveltamatta jättämisestä kantajalle vastaiseen yksilölliseen toimeen, ja viidenneksi, että soveltamatta jättämisen toteamisen oikeusvoimavaikutus ulottuu vain oikeudenkäynnin asianosaisiin eikä se vaikuta erga omnes.

47

Tämän tuomioistuimessa nostettuun pääkanteeseen liittyvän liitännäisen oikeussuojakeinon järjestelmän vuoksi on perusteltua, että unionin tuomioistuimissa ensimmäisen kerran esitetty lainvastaisuusväite tutkitaan kanteen ja valituksen vastaavuutta koskevasta säännöstä poiketen.

48

On nimittäin syytä muistuttaa, että EUT-sopimuksella luodusta lainsäädäntö- ja tuomioistuinjärjestelmästä seuraa, että samalla kun laillisuusperiaatteen noudattamiseen sisältyy yksityisten oikeus kiistää yleisesti sovellettavien toimien pätevyys tuomioistuimessa, tämä periaate merkitsee kaikille niille, joihin unionin oikeutta sovelletaan, velvollisuutta tunnustaa kyseisten toimien täysi tehokkuus niin kauan kuin toimivaltainen tuomioistuin ei ole niitä kumonnut (ks. vastaavasti tuomio 13.2.1979, Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, 5 kohta ja tuomio 28.1.2016, Éditions Odile Jacob v. komissio, C-514/14 P, ei julkaistu, EU:C:2016:55, 40 kohta).

49

SEUT 277 artiklan mukaan nimittäin ainoastaan tuomioistuin on toimivaltainen toteamaan yleisesti sovellettavan toimen lainvastaisuuden ja tekemään siinä riitautetun yksittäistapausta koskevan toimen edellyttämät johtopäätökset siitä, ettei yleisesti sovellettavaa toimea ole sen lainvastaisuuden vuoksi sovellettava, eikä perussopimuksissa ole annettu tällaista toimivaltaa toimielimelle, jolle valitus on osoitettu.

50

EKP vetoaa siihen, että eräissä tapauksissa – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – toimielin itse voi olla yleisesti sovellettavan toimen toteuttaja, joten toimielin voi myös tehdä mahdollisesti tarvittavat johtopäätökset valituksen tueksi esitetystä lainvastaisuusväitteestä.

51

Tässä tapauksessa ei kuitenkaan ole kyse perussopimuksissa tai johdetun oikeuden säädöksessä toimielimelle annetusta toimivallasta vaan oikeudesta, jonka toimielin pyrkii omimaan itselleen.

52

Toimielin voi tilanteesta riippuen tosin peruuttaa itse toteuttamansa yleisesti sovellettavan toimen, mutta sen peruuttaminen ei millään tavoin merkitse kyseisen toimen toteamista lainvastaiseksi, koska toimivalta sellaisen toteamuksen tekemiseen on vain tuomioistuimilla.

53

Lisäksi sen vaikutukset, että toimielin peruuttaa itse toteuttamansa yleisesti sovellettavan toimen, ovat erilaiset kuin unionin tuomioistuinten toteaman lainvastaisuuden vaikutukset: koska toimen peruuttaminen vaikuttaa taannehtivasti, se poistaa oikeusperustan kaikilta sen nojalla toteutetuilta toimilta ja myös niiltä toimilta, joista ei ole nostettu kannetta, kun sen sijaan tuomioistuimen tekemä lainvastaisuuden toteaminen, joka ei vaikuta erga omnes, merkitsee riidanalaisen yksittäistapausta koskevan päätöksen lainvastaisuutta mutta jättää yleisesti sovellettavan toimen pysyväksi osana oikeusjärjestystä eikä vaikuta sen nojalla toteutettujen muiden toimien, joita ei ole riitautettu kanteen nostamisen määräajassa, laillisuuteen (ks. vastaavasti tuomio 21.2.1974, Kortner ym. v. neuvosto ym., 15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 ja 135/73–137/73, EU:C:1974:16, 37 ja 38 kohta).

54

Yleisesti sovellettavan toimen mahdollisesta kumoamisesta – tai toimielimen mahdollisuudesta päättää itse toteuttamansa yleisesti sovellettavan toimen peruuttamisen tai kumoamisen yhteydessä pysyttää voimassa osa sen vaikutuksista (tuomio 23.11.1999, Portugali v. komissio, C-89/96, EU:C:1999:573, 9–11 kohta) – on lopuksi todettava, että se vaikuttaa vain tulevaisuudessa eikä se siten vaikuta kyseisen yleisesti sovellettavan toimen nojalla toteutetun yksittäistapausta koskevan riitautetun päätöksen laillisuuteen (ks. vastaavasti tuomio 13.12.1995, Exporteurs in Levende Varkens ym. v. komissio, T-481/93 ja T-484/93, EU:T:1995:209, 46 kohta).

55

Toisin sanoen toimielin voi kyllä peruuttaa tai kumota itse toteuttamansa yleisesti sovellettavan toimen katsoessaan kyseisen toimen olevan lainvastainen, mutta tällainen peruuttaminen tai kumoaminen ei merkitse samaa kuin lainvastaisuuden toteaminen, jonka vain tuomioistuin voi tehdä SEUT 277 artiklan määräysten mukaisesti, siitä aiheutuvine vaikutuksineen.

56

Näin ollen menettelyvaatimus, jonka mukaan yleisesti sovellettavaan toimeen kohdistuva lainvastaisuusväite on saatettava toimielimen tietoon valituksen yhteydessä sen uhalla, ettei samaa väitettä myöhemmin tutkita unionin tuomioistuimissa, vaikka ratkaisu, jonka toimielin voi tehdä kyseisen väitteen johdosta edellyttäen, että toimi on kyseisen toimielimen toteuttama, ei merkitse samaa kuin unionin tuomioistuinten tekemä lainvastaisuuden toteaminen, on vastoin lainvastaisuusväitteen järjestelmää ja sen olemassaolon tarkoitusta.

57

Perustelut, jotka EKP on esittänyt toisen valitusperusteensa ensimmäisen osan tueksi, eivät kyseenalaista tätä arviointia.

58

EKP komission tukemana vetoaa pääasiallisesti siihen, että virkamiestuomioistuin on salliessaan sen, että toimihenkilö voi vastaavuussäännöstä poiketen esittää lainvastaisuusväitteen ensimmäisen kerran unionin tuomioistuimissa, jättänyt huomiotta oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoituksen, joka on sovintoratkaisun löytäminen toimihenkilön ja hänen työnantajanaan olevan toimielimen väliseen riitaan.

59

Tältä osin on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan laillisuusperiaate merkitsee sitä, että kaikkien niiden, joihin unionin oikeutta sovelletaan, on tunnustettava näiden toimien täysi vaikutus niin kauan kuin toimivaltainen tuomioistuin ei ole todennut niiden lainvastaisuutta (ks. edellä 48 kohta).

60

Toimielin ei voi kyseenalaistaa tätä periaatetta ratkaistakseen sen ja palveluksessaan olevan toimihenkilön välisen riidan sovinnollisesti, jollei tuomioistuin ole päättänyt, ettei yleisesti sovellettavaa toimea ole sovellettava.

61

Virkamiestuomioistuin ei siten ole tehnyt oikeudellista virhettä ottaessaan lainvastaisuusväitteen tutkittavaksi valituksenalaisen tuomion 42 ja 45–47 kohdassa mainituin perustein.

62

Näin ollen on hylättävä toisen valitusperusteen ensimmäisen osan lisäksi EKP:n esittämän toisen valitusperusteen kolmas ja neljäs osa, joissa EKP vetoaa yhtäältä siihen, että virkamiestuomioistuin on menetellyt virheellisesti katsoessaan, ettei hallinnolla ole muuta vaihtoehtoa kuin soveltaa yleisesti sovellettavaa toimea, vaikka se katsoisi toimen olevan lainvastainen, ja ettei virkamiestuomioistuin ole ottanut huomioon EKP:n erityisasemaa, koska EKP on myös nyt käsiteltävässä asiassa henkilöstöön sovellettavien säännösten antaja (valitusperusteen kolmas osa), ja toisaalta siihen, että virkamiestuomioistuin on tulkinnut oikeusvarmuuden periaatetta virheellisellä tavalla (valitusperusteen neljäs osa).

63

Samoin perustein on hylättävä myös kolmannen valitusperusteen ensimmäinen osa, jossa EKP väittää, että virkamiestuomioistuin on menetellyt virheellisesti katsoessaan, ettei lainvastaisuusväite voi aikaansaada täysimääräisiä vaikutuksiaan hallinnollisessa valitusmenettelyssä.

64

Mikään kolmannen valitusperusteen ensimmäisen osan tueksi tältä osin esitetyistä väitteistä ei voi menestyä.

65

Ensinnäkin EKP väittää, että lainkäytön piiriin kuuluvan suojaaminen lainvastaisen toimen soveltamiselta ei estä tutkittavaksi ottamisen edellytysten asettamista lainvastaisuusväitteen esittämiselle pätevästi.

66

Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä tosin ilmenee, että perusoikeuskirjan 47 artiklan tarkoituksena ei ole muuttaa perussopimuksissa määrättyä tuomioistuinvalvontaa koskevaa järjestelmää eikä etenkään niitä sääntöjä, jotka koskevat unionin tuomioistuimissa suoraan nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä (tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C-583/11 P, EU:C:2013:625, 97 kohta ja määräys 29.4.2015, von Storch ym. v. EKP, C-64/14 P, ei julkaistu, EU:C:2015:300, 55 kohta).

67

Tältä osin on syytä todeta, että mahdollisuus lainvastaisuusväitteen esittämiseen toimihenkilön ja toimielimen välisessä oikeudenkäynnissä edellyttää useiden tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä: koska kyse on liitännäisestä oikeussuojakeinosta, sen edellytyksenä on, että pääasiaa koskeva kanne on nostettu, että se on kohdistettu virkamiehelle vastaiseen päätökseen, että pääasiaa koskevan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttyvät, ettei toimihenkilöllä ole ollut mahdollisuutta vaatia hänelle vastaisen päätöksen perustana olevan yleisesti sovellettavan toimen kumoamista ja että yleisesti sovellettava toimi ja riitautettu yksittäistapausta koskeva päätös liittyvät toisiinsa riittävästi.

68

Lainvastaisuusväitteen oikeudellinen järjestelmä ja erityisesti näkökohdat, jotka liittyvät siihen tosiseikkaan, että vain tuomioistuin on toimivaltainen toteamaan, ettei yleisesti sovellettavaa toimea ole sovellettava, pakottavat kuitenkin katsomaan, ettei lainvastaisuusväitteen esittäminen aikaisemmin valituksen yhteydessä voi olla tutkittavaksi ottamisen lisäedellytys.

69

Toiseksi EKP väittää, ettei se seikka, että lainvastaisuusväite voidaan esittää vain liitännäisesti, tee mahdottomaksi tällaisen väitteen esittämistä hallinnollisessa valitusmenettelyssä.

70

On totta, ettei lainvastaisuusväitteen liitännäisyys tee mahdottomaksi sen esittämistä valitusmenettelyssä. Se, että toimihenkilöllä on oikeus lainvastaisuusväitteen esittämiseen valitusmenettelyssä, ei kuitenkaan merkitse sitä, että hän olisi siihen velvollinen sillä uhalla, ettei tällaista perustetta myöhemmin tutkita unionin tuomioistuimissa.

71

Kolmanneksi EKP vetoaa siihen, että hallinnon tietoisuus yleisesti sovellettavan säännöksen mahdollisesta lainvastaisuudesta on tärkeää jo oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana hallinnon puolustautumisoikeuksien turvaamiseksi ja jotta tapauksesta riippuen hallinto voisi toimia asianmukaisen oikeusperustan nojalla koko henkilöstöä eikä pelkästään valituksen tehnyttä toimihenkilöä kohtaan.

72

On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen missä tahansa menettelyssä, jota käydään tiettyä henkilöä vastaan ja joka voi päättyä tälle vastaiseen päätökseen, on unionin oikeuden perustavanlaatuinen periaate, jota on noudatettava, vaikka tästä menettelystä ei olisi annettu mitään määräyksiä. Tämä periaate edellyttää, että kysymyksessä olevalle henkilölle on varattava tilaisuus esittää asianmukaisesti näkemyksensä niistä seikoista, joita voidaan tehtävässä päätöksessä käyttää häntä vastaan (ks. määräys 12.5.2010, CPEM v. komissio, C-350/09 P, ei julkaistu, EU:C:2010:267, 75 ja 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

73

Lisäksi on syytä muistuttaa, että kun otetaan huomioon oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn kehittyvä luonne, toimielimen lopullisen kannan ilmaisevan toimen kehittely päättyy siihen, kun nimittävä viranomainen antaa vastauksensa toimihenkilön tekemään hallinnolliseen valitukseen (tuomio 21.5.2014, Mocová v. komissio, T-347/12 P, EU:T:2014:268, 45 kohta).

74

Näin ollen on todettava, että hallinnollisessa valitusmenettelyssä toimielin ei voi vedota puolustautumisoikeuksiin, koska toimielin on virkamiehelle mahdollisesti vastaisen toimen toteuttaja eikä se, jolle toimi on osoitettu.

75

Kaiken lisäksi EKP ei kiistä sitä, että sen puolustautumisoikeudet on täysimääräisesti turvattu tuomioistuinmenettelyssä, jossa sillä on tilaisuus esittää kaikki aiheellisiksi katsomansa perustelut, jos sitä vastaan esitetään lainvastaisuusväite pääasiaa koskevan kanteen yhteydessä.

76

Tämän tuomion 59 ja 60 kohdassa esitetyin perustein on päädyttävä hylkäämään myös toinen osa perusteluista, jotka EKP on esittänyt tämän väitteen tueksi, joten tämä väite on hylättävä kokonaisuudessaan, samoin kuin kolmannen valitusperusteen toinen osa, joka perustuu oikeusvarmuuden periaatteen sivuuttamiseen.

77

Samoin on hylättävä EKP:n puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskevat väitteet, jotka se on esittänyt toisen valitusperusteensa toisen osan tueksi.

78

Koska valituksenalaisen tuomion 42 ja 45–47 kohdassa esitetyt perustelut riittävät osoittamaan, että virkamiestuomioistuimessa ensimmäisen kerran esitetty lainvastaisuusväite on perusteltua ottaa tutkittavaksi vastaavuussäännöstä poiketen, on syytä katsoa, että muut perustelut, jotka EKP on esittänyt ensinnäkin tukeakseen ensimmäistä valitusperustettaan, joka perustuu siihen, että virkamiestuomioistuin on menetellyt virheellisesti ulottaessaan 15.9.2011 annetussa tuomiossa Koninklijke Grolsch v. komissio (T-234/07, EU:T:2011:476) omaksutun ratkaisun henkilöstöasioihin, vaikka nämä kaksi oikeudenkäyntiasioiden ryhmää ovat toisistaan erillisiä ja tämä laajentaminen johtaa tehokkaan oikeussuojan periaatteen ulottuvuuden virheelliseen tulkintaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan kannalta (valitusperusteen ensimmäinen osa), ja toisaalta perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin (valitusperusteen toinen osa), ja toiseksi tukeakseen neljännen valitusperusteen ensimmäistä osaa, jossa EKP väittää, että virkamiestuomioistuin on tulkinnut oikeusvarmuuden periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta virheellisellä tavalla, koska se on erityisesti katsonut, että unionin tuomioistuimissa nostetun kanteen yhteydessä esitetyn lainvastaisuusväitteen tutkimatta jättäminen olisi asianomaisen toimihenkilön kannalta kohtuuton seuraamus, ja kolmanneksi tukeakseen neljänen valitusperusteen toista osaa, joka perustuu siihen, että virkamiestuomioistuin on jättänyt huomiotta tietyt nyt käsiteltävässä asiassa merkitykselliset tosiseikat eli sen, että Cerafoglia edusti avustaja jo oikeudenkäyntiä edeltäneestä menettelystä lähtien, ovat tehottomia (ks. vastaavasti tuomio 2.6.1994, de Compte v. parlamentti, C-326/91 P, EU:C:1994:218, 94 kohta ja tuomio 29.4.2004, komissio v. CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, 68 kohta).

79

Näin ollen on syytä hyväksyä virkamiestuomioistuimen ratkaisu, jonka mukaan unionin tuomioistuimissa ensimmäisen kerran esitetty lainvastaisuusväite otetaan tutkittavaksi vastaavuussäännöstä poiketen.

80

Valitus on näin ollen hylättävä.

81

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 211 artiklan 2 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista, jos valitus on perusteeton.

82

Saman työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan sen 211 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska EKP on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut Cerafoglin vaatimusten mukaisesti.

83

Työjärjestyksen 138 artiklan, jota sovelletaan sen 211 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, 1 kohdassa määrätään, että toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (muutoksenhakujaosto),

on ratkaissut asian seuraavasti: