52009DC0383

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 24.7.2009

KOM(2009) 383 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn käyttöönotosta jäsenvaltioiden maaulkorajoilla annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1931/2006 säädetyn paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn toteuttamisesta ja toiminnasta

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn käyttöönotosta jäsenvaltioiden maaulkorajoilla annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1931/2006 säädetyn paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn toteuttamisesta ja toiminnasta

JOHDANTO

Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 20. joulukuuta 2006 asetuksen (EY) N:o 1931/2006 paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn käyttöönotosta jäsenvaltioiden maaulkorajoilla, jäljempänä ’paikallista rajaliikennettä koskeva asetus’[1]. Tässä asetuksessa annetaan jäsenvaltioille lupa myöntää raja-alueilla asuville henkilöille poikkeus Schengenin rajasäännöstössä[2] säädetyistä yleisistä rajatarkastuksista, jotta ei muodosteta estettä kaupalle, yhteiskunnalliselle ja kulttuuriselle vuorovaikutukselle tai alueelliselle yhteistyölle naapurimaiden välillä. Kun jäsenvaltiot panevat paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn täytäntöön, ne voivat tehdä naapurimaiden kanssa kahdenvälisiä sopimuksia, joiden tavoitteena on vastata kyseisiin naapurimaihin liittyviin erityistarpeisiin, sillä nämä tarpeet vaihtelevat paikallisten, maantieteellisten, sosiaalisten ja taloudellisten erojen vuoksi. Näiden kahdenvälisten sopimusten olisi noudatettava täysin paikallista rajaliikennettä koskevassa asetuksessa paikallista rajaliikennettä koskeville järjestelyille vahvistettuja parametreja. Nämä parametrit ja erityisesti paikallisen raja-alueen määritelmä vahvistettiin neuvostossa käytyjen vaikeiden neuvottelujen jälkeen, ja niiden katsotaan luovan herkän ja asianmukaisen tasapainon säännöllisesti rajan ylittämään joutuville rajaseudun asukkaille myönnettävien helpotusten ja koko Schengen-alueen turvallisuusvaatimusten välille.

Paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen 13 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on kuultava komissiota ennen kuin ne tekevät paikallista rajaliikennettä koskevan kahdenvälisen sopimuksen, jotta voidaan varmistaa sen yhteensopivuus asetuksen kanssa. Jos komissio katsoo, että sopimus ei ole yhteensopiva asetuksen kanssa, se ilmoittaa tästä asianomaiselle jäsenvaltiolle. Jäsenvaltion on sitten ryhdyttävä kaikkiin asianmukaisiin toimiin sopimusluonnoksen muuttamiseksi kohtuullisen ajan kuluessa, niin että ristiriitaisuus poistuu. Samoja jäsenvaltioiden ja komission välistä kuulemista koskevia periaatteita sovelletaan paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen voimaantuloa ennen tehtyihin kahdenvälisiin sopimuksiin, ja ne on mukautettava kyseiseen asetukseen.

On syytä korostaa, että annettuaan tiettyä alaa koskevaa lainsäädäntöä yhteisö saa yksinomaisen ulkoisen toimivallan alalla, jota lainsäädäntö koskee. Tämän seurauksena jäsenvaltiot menettävät valtuudet neuvotella sopimuksia kolmansien maiden kanssa alalla, jota kyseinen lainsäädäntö koskee (ERTA-doktriini). Tästä periaatteesta on mahdollista poiketa, jos siinä yhteisön säädöksessä, jonka kautta ulkoinen toimivalta saadaan, erityisesti valtuutetaan jäsenvaltiot tekemään tällaisia sopimuksia. Tällainen valtuutus merkitsee periaatteessa yhteisölle menetettyjen toimivaltuuksien uudelleenjakamista, ja sellaisena sitä on tulkittava rajoitetusti.

Paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen 18 artiklan mukaan komission on toimitettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn toteuttamisesta ja toiminnasta kahden vuoden kuluttua asetuksen voimaantulosta. Tällä kertomuksella täytetään kyseinen velvollisuus.

PAIKALLISTA RAJALIIKENNETTÄ KOSKEVASSA ASETUKSESSA SÄÄDETYT HELPOTUKSET

Paikallista rajaliikennettä koskevassa asetuksessa säädetään useista toimenpiteistä, joilla helpotetaan raja-alueen asukkaiden osalta Schengenin rajasäännöstössä vahvistettuja tavanomaisia menettelyjä ja tarkastuksia, joita sovelletaan ulkorajojen ylitykseen. Näitä helpotuksia ovat seuraavat:

- Poikkeus Schengenin rajasäännöstössä vahvistetuista maahantulon edellytyksistä, esimerkiksi viisumivaatimuksesta.

Paikallisen rajaliikenneluvan haltijat vapautetaan i) viisumivaatimuksesta (jos tällainen vaatimus on olemassa) ja ii) vaatimuksesta, jonka mukaan henkilöllä on oltava toimeentuloon riittävät varat sekä suunnitellun oleskelun keston ajan että paluumatkaa varten. Rajanylityspaikalla ei välttämättä vaadita esittämään asiakirjoja, jotka todistavat oleskelun tarkoituksen.

- 90 päivän yhtäjaksoinen oleskelu.

Paikallisen rajaliikenneluvan haltijat voivat oleskella kyseisen naapurimaan alueella ilman muita ajallisia rajoituksia kuin se, ettei yhtäjaksoinen oleskelu saa ylittää 90:tä päivää. Tämä on poikkeus Schengenin rajasäännöstön tavanomaisesta säännöstä, joka rajoittaa lyhytaikaisen oleskelun enintään 90 päivään 180 päivän aikana.

- Paikalliset rajaliikenneluvat voidaan myöntää maksutta.

- Luvat voidaan myöntää 1–5 vuodeksi.

- Paikallista rajaliikennettä varten voidaan perustaa erityisiä rajanylityspaikkoja.

- Raja-alueen asukkaille voidaan varata tietyt kaistat tavanomaisilla rajanylityspaikoilla.

- Henkilöille, jotka säännöllisesti ylittävät maaulkorajan ja jotka rajavartijat tuntevat hyvin, koska he ylittävät rajan usein, voidaan tehdä vain satunnaisotantaan perustuvia tarkastuksia.

- Paikallisen rajaliikenneluvan haltijoiden passia ei tarvitse leimata heidän ylittäessään rajan.

- Hyötyäkseen paikallista rajaliikennettä koskevasta järjestelystä paikallisen raja-alueen asukkaan on täytettävä monta ehtoa, joihin sisältyvät seuraavat:

- henkilön on täytynyt asua paikallisella raja-alueella vähintään vuoden

- hänellä on oltava voimassa oleva matkustusasiakirja

- hänestä ei ole kuulutusta Schengenin tietojärjestelmässä

- hänen on esitettävä todisteet raja-alueen asukkaan asemastaan ja syistä säännöllisiin rajanylityksiin

- hänen ei katsota voivan vaarantaa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä, sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä tai kansainvälisiä suhteita.

PAIKALLISTA RAJALIIKENNETTÄ KOSKEVAN ASETUKSEN 13 ARTIKLAN MUKAISET KUULEMISET – NYKYTILANNE

Toukokuun 2007 jälkeen (jolloin ensimmäinen kuulemispyyntö esitettiin) komissio on järjestänyt useiden jäsenvaltioiden kanssa kuulemisia. Näihin kuulemisiin sisältyy tietojen vaihtoa ja epävirallista neuvontaa, asiantuntijakokouksia jäsenvaltioiden ja komission virkamiesten välillä sekä muodollista kirjeenvaihtoa kahdenvälisten sopimusluonnosten yhteensopivuudesta paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa. Seuraavista kahdenvälisistä sopimuksista on järjestetty kuuleminen:

- Unkari – Ukraina

Unkari lähetti toukokuussa 2007 ensimmäisenä jäsenvaltiona komissiolle luonnossopimuksen kuulemista varten. Komissio totesi, että raja-alueen määritelmä sopimusluonnoksessa ei ollut yhteensopiva paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa (paikallinen raja-alue ulottui yli 50 kilometrin päähän). Unkaria pyydettiin muuttamaan luonnosta. Unkari ilmoitti komissiolle, että sopimus oli tullut voimaan 11. tammikuuta 2008. Sopimuksen voimaantulon jälkeen komissiolle lähetettiin sen lopullinen versio, joka ei sisältänyt vaadittuja muutoksia, ja neuvottelut komission kanssa jatkuivat. Tammikuussa 2009 Unkari ilmoitti komissiolle, että Unkarin ulkomaanedustustot Ukrainassa ovat myöntäneet sopimuksen voimaantulosta alkaen 34 000 paikallista rajaliikennelupaa ja että paikallista rajaliikennettä koskeva järjestely on toiminut moitteettomasti. Noin 80 prosentilla paikallisen rajaliikenneluvan hakijoista oli aikaisemmin ollut Unkarin viisumi. Unkarin hallituksen komissiolle toimittamien, vuonna 2001 suoritettuun väestölaskentaan perustuvien tietojen mukaan Ukrainan unkarilaisvähemmistö koostuu 156 600 henkilöstä ja keskittyy pääasiassa Zakarpatska Oblastin alueelle Unkarin ja Romanian rajalla. Tämä johtuu historiallisista syistä, jotka liittyvät Unkarin rajojen uudelleenmäärittelyyn viime vuosisadalla. Tästä unkarilaisvähemmistöstä 84 prosenttia keskittyy Unkarin ja Ukrainan rajan läheisyyteen, 20 kilometrin säteelle rajasta, ja 95 prosenttia tästä vähemmistöstä asuu 50 kilometrin säteellä rajasta. Kyseessä olevat henkilöt ovat tietoisia mahdollisuudesta paikalliseen rajaliikennelupaan, ja he käyttävät sitä pääasiassa jokapäiväisen elämän helpottamiseen. Heistä useimmilla on Unkarissa asuvia perheenjäseniä, ja he joutuvat usein matkustamaan Unkariin harjoittaakseen pienimuotoista liiketoimintaa tai osallistuakseen ylemmän asteen koulutukseen. Ainoastaan yksi paikallisen rajaliikenneluvan väärinkäyttöä koskeva tapaus on kirjattu.

- Puola – Ukraina

Tammikuussa 2008 Puola lähetti ensimmäisen kahdenvälisen sopimusluonnoksen kuulemista varten. Kuulemismenettelyn aikana havaittiin kaksi ristiriitaisuutta: raja-alueen laajuus (50 kilometriä 30 kilometrin sijasta) ja matkasairausvakuutuksen vaatiminen henkilöiltä, joihin sovelletaan paikallista rajaliikennettä koskevaa järjestelyä. Puolaa on pyydetty muuttamaan kyseisiä sopimuksen kohtia ennen sen voimaantuloa. Puola ilmoitti helmikuussa 2009 komissiolle sopimukseen tehdyistä muutoksista. Raja-alueen laajuuden osalta Puola on muuttanut sopimusta komission pyynnön mukaisesti. Sopimusta ei kuitenkaan ole muutettu matkasairausvakuutusta koskevan vaatimuksen osalta. Komissio pyysi maaliskuussa 2009 Puolan viranomaisia muuttamaan kyseiset sopimuksen osat. Sopimus tuli voimaan 1. heinäkuuta 2009 ilman vaadittua muutosta.

- Liettua – Valko-Venäjä

Tammikuussa 2008 Liettuan ja Valko-Venäjän välinen sopimusluonnos toimitettiin komissiolle kuulemista varten. Komissio havaitsi ristiriitaisuuden, joka liittyi matkasairausvakuutuksen vaatimiseen (samoin kuin Puolan ja Ukrainan sopimuksessa). Liettuaa on pyydetty muuttamaan sopimuksen tätä osaa.

- Liettua – Venäjän federaatio

Huhtikuussa 2009 Liettuan ja Venäjän federaation välinen sopimusluonnos toimitettiin komissiolle kuulemista varten. Liettualle on esitetty ainoastaan pieniä ehdotuksia sen varmistamiseksi, että sopimusluonnos noudattaa täysin paikallista rajaliikennettä koskevaa asetusta. Sopimusluonnoksen tulevaan täytäntöönpanoon liittyvistä käytännön seikoista käydyn mielipiteiden vaihdon jälkeen komissio päätteli, että sopimusluonnos on täysin yhteensopiva paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa, jos se pannaan täytäntöön Liettuan viranomaisten toimittamien lisätietojen mukaisesti.

- Latvia – Venäjän federaatio

Tammikuussa 2008 Latvian ja Venäjän federaation välinen sopimusluonnos toimitettiin komissiolle kuulemista varten. Tämän jälkeen Latviaa on pyydetty selventämään sitä, kuinka Venäjän federaatio myöntää paikalliset rajaliikenneluvat viisumien muodossa. Kesäkuussa 2009 Latvia toimitti tarkistetun luonnoksen, johon sisältyi erityinen paikallinen rajaliikennelupa, jossa otettiin huomioon viisumimuotoon liittyvät ongelmat. Muutettuun luonnokseen sisältyy kuitenkin vaatimus, jonka mukaan henkilöllä on oltava matkasairausvakuutus. Lisäksi raja-alue muodostuu Venäjän alueella hallinnollisista yksiköistä, jotka ulottuvat paikallisen raja-alueen ulkopuolelle. Latviaa on pyydetty muuttamaan näitä kohtia.

- Slovakia – Ukraina

Maaliskuussa 2008 Slovakia lähetti ensimmäisen kahdenvälisen sopimusluonnoksen komissiolle kuulemista varten. Komissio katsoi, että sopimusluonnos ei ollut yhteensopiva paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa, koska paikallinen raja-alue oli laajempi kuin asetuksessa sallittu. Slovakia muutti sopimusta, ja se tuli voimaan 27. syyskuuta 2008. Tämän jälkeen Slovakian viranomaiset toimittivat marraskuussa 2008 komissiolle kartan paikallisesta raja-alueesta. Vaikka kartta osoittaa selvästi, että paikallista raja-aluetta oli muutettu, komission alustavan arvion mukaan Slovakian viranomaisten sopimuksen lopulliseen versioon tekemät muutokset eivät vieläkään mahdollisesti riitä muuttamaan tätä kahdenvälistä sopimusta täysin yhteensopivaksi paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa raja-alueen laajuuden osalta. Kesäkuuhun 2009 mennessä oli myönnetty 466 paikallista rajaliikennelupaa ja 54 hakemusta oli hylätty.

- Puola – Valko-Venäjä

Huhtikuussa 2008 myös Puolan ja Valko-Venäjän välinen sopimusluonnos toimitettiin komissiolle kuulemista varten. Koska tämä sopimus oli käytännöllisesti katsoen sama kuin Puolan ja Ukrainan välinen sopimus, myös siinä havaittiin samat kaksi ristiriitaisuutta: raja-alueen laajuus (50 kilometriä 30 kilometrin sijasta) ja matkasairausvakuutuksen vaatiminen henkilöiltä, joihin sovelletaan paikallista rajaliikennettä koskevaa järjestelyä. Myös tässä tapauksessa Puolaa on pyydetty muuttamaan kyseisiä sopimuksen osia. Puola toimitti huhtikuun 2009 lopussa muutetun sopimusluonnoksen, jossa on otettu huomioon raja-aluetta koskevat huomautukset mutta säilytetty matkasairausvakuutusta koskeva vaatimus. Kesäkuun 2009 lopussa Puolaa pyydettiin muuttamaan sopimusta.

- Bulgaria – Serbia

Heinäkuussa 2008 Bulgarian ja Serbian välisen sopimuksen ensimmäinen luonnos toimitettiin komissiolle. Komissio toimitti Bulgarialle ensimmäiset huomautuksensa, jotka koskivat useita seikkoja, erityisesti raja-alueen asukkaiden määritelmää ja EU:n kansalaisten asemaa raja-alueella, raja-alueen asukkaiden maahantulon edellytyksiä, paikallisen rajaliikenneluvan laajuutta, turvallisuusominaisuuksia ja teknisiä vaatimuksia.

- Bulgaria – entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia

Heinäkuussa 2008 Bulgarian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian välisen sopimuksen ensimmäinen luonnos toimitettiin komissiolle. Komissio on toimittanut Bulgarialle ensimmäiset huomautuksensa, jotka koskevat samoja seikkoja kuin Bulgarian ja Serbian välisen sopimusluonnoksen tapauksessa.

- Romania – Ukraina

Elokuussa 2008 Romanian ja Ukrainan välisen sopimuksen ensimmäinen luonnos toimitettiin komissiolle. Komissio on toimittanut Romanialle ensimmäiset huomautuksensa useista seikoista, kuten Tonavan joen asema paikallista rajaliikennettä koskevissa järjestelyissä, raja-aluetta koskevat rajoitukset, mahdollisuus periä maksu luvista jne. Maaliskuussa 2009 Romania esitti muutetun sopimuksen, jonka komissio katsoi olevan yhteensopiva paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa.

Voimassa olevat kahdenväliset sopimukset paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen voimaantuloa edeltävältä ajalta

- Slovenia – Kroatia

Slovenia toimitti joulukuussa 2007 virallisesti Slovenian ja Kroatian välisen rajaliikenneyhteistyötä koskevan kahdenvälisen sopimuksen, joka on ollut voimassa vuodesta 2001. Arvioidessaan sopimusta komissio havaitsi useita ristiriitaisuuksia, erityisesti seuraavat: soveltamisalan rajoittaminen ainoastaan sopimuspuolten kansalaisiin ja muiden EU:n kansalaisten ja vapaata liikkuvuutta koskevan yhteisön oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden jättäminen sen ulkopuolelle, raja-alueella asumisen vähimmäiskestoa koskevan vaatimuksen puuttuminen, merkityksellisten turvallisuusominaisuuksien puuttuminen, riittämätön voimassaoloaika, lupien myöntämisedellytysten epäselvyys, sellaisten henkilöiden, joista on tietokannoissa kuulutus, selvän maahantulokiellon puuttuminen. Ei myöskään ollut mahdollista määrittää selvästi paikallisen rajaliikennealueen laajuutta ja sen yhteensopivuutta paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa. Sloveniaa pyydettiin maaliskuussa 2008 muuttamaan sopimusta sen yhdenmukaistamiseksi paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa. Slovenia myönsi marraskuun 2008 lopussa, että useita sen kahdenvälisen sopimuksen määräyksiä oli todellakin tarpeen muuttaa. Raja-alueen osalta Slovenia selvensi, että raja-alue käsittää noin 10 kilometrin päähän rajalta ulottuvan alueen. Analysoituaan Slovenian toimittamia karttoja komissio totesi, että paikallinen raja-alue näyttää noudattavan paikallista rajaliikennettä koskevaa asetusta.

Slovenia ilmoitti tiedottaneensa Kroatialle tarpeesta muuttaa sopimusta joulukuussa 2007 pidetyssä kokouksessa. Tarvittavien muutosten aikataulusta ei kuitenkaan annettu selvää tietoa. Sen vuoksi Sloveniaa pyydettiin huhtikuussa 2009 toimittamaan komissiolle niiden muutosten toteuttamisaikataulu, jotka liittyvät paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa edelleen ristiriidassa oleviin seikkoihin, kuten turvallisuusominaisuuksien lisääminen myönnettyihin lupiin ja oikeus paikalliseen rajaliikennelupaan muiden maiden kuin Kroatian ja Slovenian kansalaisille, jotka täyttävät myöntämisedellytykset.

JÄSENVALTIOIDEN SOVELTAMAT HELPOTUKSET

Jäsenvaltiot ovat soveltaneet paikallista rajaliikennettä koskevassa asetuksessa säädettyjä helpotuksia vaihtelevassa määrin. Yhdessäkään kahdenvälisessä sopimuksessa, josta komissiota on kuultu, ei ole käytetty kaikkia helpotuksia. Useimmat jäsenvaltiot soveltavat tiukempia vaatimuksia kuin mistä paikallista rajaliikennettä koskevassa asetuksessa säädetään. Seuraavassa esitetyt tiedot liittyvät voimaan tulleisiin sopimuksiin ja edellisessä luvussa mainittuihin luonnoksiin.

- 90 päivän yhtäjaksoinen oleskelu

Yhtä poikkeusta lukuun ottamatta kaikissa sopimuksissa asetetaan ylimääräisiä rajoituksia raja-alueella oleskelun kestolle, toisin sanoen 90 päivää 180 päivän aikana. Yhdessä tapauksessa jäsenvaltio myös lyhensi yhtäjaksoisen oleskelun 30 päivään. Olosuhteista riippumatta ei kuitenkaan ole selvää, kuinka nämä jäsenvaltiot todella varmistavat oleskelun keston, ottaen huomioon ettei passeja leimata rajaa ylitettäessä.

- Vuoden mittainen asumisaika paikallisella raja-alueella

Kaikissa sopimuksissa vähimmäisasumisaika on pitempi kuin paikallista rajaliikennettä koskevassa asetuksessa säädetty yksi vuosi. Viidessä sopimuksessa vaadittu vähimmäisasumisaika raja-alueella on kolme vuotta.

- Paikallisten rajaliikennelupien myöntäminen maksutta

Ainoastaan yhdessä sopimuksessa määrätään, että kaikki paikalliset rajaliikenneluvat myönnetään maksutta kuten paikallista rajaliikennettä koskevassa sopimuksessa sallitaan. Muissa sopimuksissa maksu lupien myöntämisestä vaihtelee 20 eurosta 35 euroon.

- Paikalliset rajaliikenneluvat voidaan myöntää enintään viideksi vuodeksi

Yhtä poikkeusta lukuun ottamatta kaikissa sopimuksissa määrätään mahdollisuudesta myöntää luvat enintään viideksi vuodeksi.

KAHDENVÄLISTEN SOPIMUSLUONNOSTEN ANALYSOINNISSA KOHDATUT VAIKEUDET

Jäsenvaltioiden kanssa järjestetyissä kuulemisissa on havaittu kaksi paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen tulkintaan liittyvää suurta ongelmaa:

- Paikallisen rajaliikennealueen määritelmä

Paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan

”raja-alueella tarkoitetaan aluetta, joka ulottuu enintään 30 kilometrin päähän rajalta. Asianomaisten jäsenvaltioiden on määritettävä raja-alueen paikalliset hallintoalueet 13 artiklassa tarkoitetuissa kahdenvälisissä sopimuksissaan. Mikäli tällainen hallintoalue ulottuu yli 30 kilometrin päähän mutta kuitenkin enintään 50 kilometrin päähän rajalta, se katsotaan osaksi raja-aluetta.”

Joissakin sopimuksissa (kuten 3 jaksossa todetaan) paikallinen rajaliikennealue on määritelty siten, että käytännössä paikallinen raja-alue ulottuu 50 kilometrin päähän rajalta (ei 30 kilometrin päähän kuten asetuksessa vaaditaan). Kyseiset jäsenvaltiot väittävät, että vähintään paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen englanninkielisessä toisinnossa on epäselvää, viittaako sana ”it” valittuun hallintoalueeseen vai siihen osaan hallintoaluetta, joka ulottuu enintään 50 kilometrin päähän. Jos ”it” tarkoittaa valittua hallintoaluetta, voitaisiin väittää, että koko 50 kilometriin asti ulottuvan alueen voidaan katsoa kuuluvan raja-alueeseen, jos ainakin osa hallintoalueesta on 30 ja 50 kilometrin välisellä alueella.

Komissio ei kuitenkaan hyväksy tällaista tulkintaa. Ensinnäkin ranskankielisen toisinnon – ”toute partie d'une de ces communes située à plus de 30 mais à moins de 50 kilomètres de la ligne frontalière est néanmoins considérée comme appartenant à la zone frontalière” – mukaan on selvää, että ainoastaan se osa hallintoalueesta, joka ulottuu enintään 50 kilometrin päähän rajalta, voidaan katsoa osaksi raja-aluetta.

Toiseksi, kun 3 artiklan 2 kohta luetaan kokonaisuudessaan, on selvää, että lainsäätäjän tarkoituksena oli periaatteessa rajoittaa paikallinen raja-alue 30 kilometriin. Sen vuoksi paikallista rajaliikennettä koskevassa järjestelyssä huomioon otettavien hallinnollisten yksikköjen hallintorakenteen olisi periaatteessa oltava paikallinen ja pysyttävä 30 kilometrin päähän ulottuvalla alueella eikä alueellinen, valtiotason alapuolinen rakenne kuten ”departementti”, ”provinssi” tai ”województwa”, jotka (luonteeltaan) ulottuvat paljon yli 50 kilometrin päähän ja sen vuoksi mahdollistaisivat kaikissa tapauksissa sen, että järjestely kattaa koko 50 kilometrin päähän rajalta ulottuvan alueen. Tämä olisi selvästi ristiriidassa Euroopan parlamentissa ja neuvossa saavutetun kompromissin kanssa, jonka mukaan alue rajoittuu 30 kilometriin.

Viimeisessä lauseessa myönnetyn poikkeuksen, joka koskee 30–50 kilometrin päähän ulottuvien paikallisten hallintoalueiden osia, tarkoituksena on estää tilanne, jossa osa hallintoalueesta on osittain raja-alueen sisällä ja osittain sen ulkopuolella.

Sen vuoksi raja-alueen paikallinen laajentaminen on sallittua silloin, kun kyseinen hallintoalue ulottuu 30 kilometrin rajan molemmin puolin siten, että alue on osittain rajalta 30 kilometrin päähän ulottuvan alueen sisällä ja osittain rajalta 30–50 kilometrin päähän ulottuvan alueen sisällä.

Tämä sääntö puolestaan merkitsee sitä, että kun jäsenvaltio haluaa tehdä kahdenvälisen sopimuksen, sen on valittava sellaisia hallintoalueita, jotka ovat ainakin osittain 30 kilometrin alueen sisällä ja jotka eivät ulotu 50 kilometrin alueen ulkopuolelle, jolloin varmistetaan, että koko alue voidaan katsoa raja-alueeksi.

Tämän seurauksena kaikki hallintoalueet, jotka alkavat rajalta mutta ulottuvat yli 50 kilometrin päähän, ovat automaattisesti järjestelyn ulkopuolella.

Toinen huomionarvoinen seikka on se, että tiettyjen kolmansien maiden, nimittäin Venäjän federaation ja Ukrainan, tapauksessa käytettävissä on myös toinen väline, jota olisi käytettävä ja sovellettava sellaisiin henkilöihin, jotka joutuvat ylittämään rajan säännöllisesti ja jotka asuvat paikallisen rajaliikennealueen ulkopuolella. Tämä väline on viisumeiden myöntämisen helpottamista koskeva sopimus, jonka nojalla tietyille henkilöryhmille voidaan myöntää maksutta enintään viisi vuotta voimassa oleva toistuvaisviisumi.

- Matkasairausvakuutusta koskeva vaatimus

Tietyt jäsenvaltiot (kuten 3 jaksossa todetaan) ovat lisänneet määräyksen, jonka mukaan paikallisen rajaliikenneluvan haltijoiden on esitettävä todiste matkasairausvakuutuksesta ylittäessään rajan. Kyseiset jäsenvaltiot väittävät, että tällaista vakuutusta tarvitaan julkisen terveydenhuollon laitosten (pääasiassa sairaaloiden) suojelemiseksi raja-alueella paikallista rajaliikennettä koskevasta järjestelystä hyötyvien kolmannen maan kansalaisten hoidosta aiheutuvien kustannusten mahdolliselta nousulta.

On mahdollista, että raja-alueella voi syntyä kustannuksia, kun naapurissa sijaitsevan kolmannen maan kansalaiset tarvitsevat ensiapua ja lähtevät sen jälkeen maksamatta (tämä ongelma ei koske ”tavallista” sairaanhoitoa, sillä tällaista hoitoa annetaan ainoastaan, jos maksu on taattu sairausvakuutuksella tai muulla tavoin). Tämä ongelma voitaisiin kuitenkin ratkaista muilla tavoin, esimerkiksi kyseisten maiden terveysviranomaisten välisellä sopimuksella kuten Unkari ja Ukraina ovat tehneet.

Matkasairausvakuutuksen asettaminen vaatimukseksi paikallisen rajaliikenneluvan myöntämiselle on ongelmallinen seuraavasta syystä: Paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen 13 artiklassa jäsenvaltiot valtuutetaan tekemään kahdenvälisiä sopimuksia. Tämä valtuutus voidaan katsoa ainoastaan luvaksi tehdä sellainen sopimus, joka noudattaa tarkasti sitä, mikä on selvästi sallittu asetuksessa. Asetuksen 4 ja 9 artiklassa, joiden tavoitteena on helpottaa matkustamista yksinkertaistamalla maahantulon edellytyksiä ja paikallisen rajaliikenneluvan myöntämisedellytyksiä sekä poistaa erityisesti tarve esittää todiste toimeentulosta, ei kummassakaan mainita mahdollisuutta vaatia matkasairausvakuutus. Näin ollen tällaisen vaatimuksen lisääminen kahdenväliseen sopimukseen olisi ristiriidassa paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa. Lisäksi paikallisen rajaliikenneluvan haltijat on nimenomaisesti vapautettu viisumivaatimuksesta, ja yhteisessä konsuliohjeistossa määrätään, että tältä kolmansien maiden kansalaisten ryhmältä ei voida vaatia matkasairausvakuutusta.

PÄÄTELMÄT

Käytettävissä olevien tietojen ja edellä esitetyn analyysin perusteella komissio tekee seuraavat päätelmät:

- Asetuksen nykyinen teksti oli toimielimissä ja niiden välillä käytyjen kovien neuvottelujen tulos, ja sen katsottiin luovan herkän ja asianmukaisen tasapainon henkilökohtaisen kanssakäymisen helpottamisen raja-alueella ja korkean turvallisuustason säilyttämisen välille.

- Jäsenvaltioita olisi kannustettava käyttämään täysimääräisesti hyväkseen muita käytettävissä olevia välineitä rajat ylittävien yhteyksien helpottamiseksi. Esimerkiksi Ukrainan ja Venäjän federaation tapauksessa on olemassa viisumien myöntämisen helpottamista koskeva sopimus, jonka nojalla tietyille henkilöryhmille, joiden on matkustettava säännöllisesti, voidaan myöntää enintään viisi vuotta voimassa olevia toistuvaisviisumeja.

- Kuulemismenettely on otettu käyttöön sen varmistamiseksi, että paikallista rajaliikennettä koskevat kahdenväliset sopimukset noudattavat täysin paikallista rajaliikennettä koskevassa asetuksessa säädettyjä parametreja. Jäsenvaltioiden kanssa järjestetyt kuulemiset ovat olleet suhteellisen tiukkoja. Näiden kuulemisten tulokset eivät kuitenkaan ole aina tyydyttäviä, koska eräät jäsenvaltiot laiminlyövät paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen kanssa ristiriidassa olevien määräysten osalta tämän menettelyn viimeisen vaiheen eli korjausten tekemisen ennen kahdenvälisten sopimusten allekirjoittamista.

- Paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen antamisen jälkeen ainoastaan kolme paikallista rajaliikennettä koskevaa kahdenvälistä sopimusta on tullut voimaan, Unkarin ja Ukrainan välinen sopimus (11. tammikuuta 2008), Slovakian ja Ukrainan välinen sopimus (27. syyskuuta 2008) ja Puolan ja Ukrainan välinen sopimus (1. heinäkuuta 2009). Sen vuoksi on vaikeaa tehdä käytännön päätelmiä, erityisesti järjestelystä hyötyvien henkilöiden kokonaismäärästä tai siitä, ovatko helpotukset tai edellytykset osoittautuneet ongelmallisiksi. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole raportoineet, että paikallisen rajaliikenneluvan haltijat käyttäisivät lupaa väärin laajassa mittakaavassa tai että sopimukset aiheuttaisivat turvallisuusriskejä Schengen-alueelle.

- Periaatteessa komissio katsoo, että tämän kertomuksen ajankohta on liian varhainen asetuksen (EY) N:o 1931/2006 tarkastelemiseksi uudelleen kahdenvälisille sopimuksille asetettujen parametrien osalta.

- Matkasairausvakuutuksen osalta on todettava, että on mahdollista, että raja-alueella voi syntyä kustannuksia, kun naapurissa sijaitsevan kolmannen maan kansalaiset tarvitsevat ensiapua ja lähtevät sen jälkeen maksamatta (tämä ongelma ei koske ”tavallista” sairaanhoitoa, sillä tällaista hoitoa annetaan ainoastaan, jos maksu on taattu sairausvakuutuksella tai muulla tavoin). Tämä ongelma voitaisiin kuitenkin ratkaista muilla tavoin (esimerkiksi kyseisten maiden terveysviranomaisten välisellä sopimuksella). Lisäkokemus paikallista rajaliikennettä koskevaan asetukseen perustuvien sopimusten täytäntöönpanosta auttaa arvioimaan ongelman mahdollista suuruutta.

- Raja-alueen osalta komissio olisi tässä vaiheessa valmis harkitsemaan jonkinasteista joustoa raja-alueen rajaamisessa kahdenvälisessä sopimuksessa, jos paikallista rajaliikennettä koskevassa asetuksessa annettu määritelmä johtaisi yksittäisissä tapauksissa tilanteisiin, jotka ovat asetuksen hengen vastaisia; asetuksessa säädetään raja-alueen poikkeuksellisesta laajentamisesta, jotta hallintoaluetta ei jaeta keinotekoisesti. Seuratessaan paikallista rajaliikennettä koskevan asetuksen soveltamista komissio lisäksi kiinnittää erityistä huomiota parametreihin, jotka koskevat paikallisen raja-alueen rajaamista. Sen vuoksi komissio haluaisi käydä jäsenvaltioiden kanssa keskustelua siitä, onko asetus riittävän joustava tiettyjä raja-alueita koskevien erityistilanteiden huomioimiseksi, ja se on valmis harkitsemaan tarvetta ehdottaa muutoksia asetukseen tämän keskustelun perusteella.

- Tyhjentävämpiä tietoja saadaan vähitellen, kun useampia sopimuksia pannaan käytännössä täytäntöön. Komissio on valmis esittämään uuden kertomuksen paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn toteuttamisesta ja toiminnasta Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuoden 2010 jälkipuoliskolla.

[1] EUVL L 29, 3.2.2007, s. 3.

[2] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006, annettu 15 päivänä maaliskuuta 2006, henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö); EUVL L 105, 13.4.2006, s. 1.